VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 16 2 1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, Stecher Aktuar Paganini URTEIL vom 6. Juni 2016 in der Streitsache World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF), Beschwerdeführer gegen Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Abschussbewilligung Wölfe
- 2 - 1. Anfangs August 2011 wurde im Gebiet des Calanda-Ringelspitz-Massivs erstmals die Präsenz eines Wolfes nachgewiesen. Im Herbst 2011 gelang der Nachweis von zwei Tieren. Es handelte sich dabei um ein Wolfspaar. Im Jahr 2012 pflanzten sich die Wölfe erstmals fort, es wurden Jungtiere geboren und es bildete sich somit ein Rudel. Die Fortpflanzung des Calandarudels erfolgte von 2012 bis 2015 jährlich, wobei total rund 20 Jungtiere geboren wurden. Die minimale Rudelgrösse in den letzten Wintern umfasste jeweils 8-10 Wölfe, welche ein Territorium von 150-220 km2 bejagten. Das Calandarudel hat sich auch im Jahr 2015 fortgepflanzt. Drei Jungtiere des Jahrgangs 2015 konnten anhand von DNA nachgewiesen werden, ein viertes soll anhand der Bilder einer Fotofalle am Dorfrand von Vättis nachgewiesen sein. 2. Die Sichtungen und das Verhalten der Wölfe im Streifgebiet wurden seit dem Jahr 2011 durch die Mitarbeiter der zuständigen Ämter in den Kantonen Graubünden und St. Gallen protokolliert und kategorisiert. In Absprache mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) wurden anhand von Kriterien, welche darauf abstellen, welche Scheu die Wölfe gegenüber dem Menschen zeigen, vier Kategorien von Wolfsverhalten entwickelt und im sog. "Wolfkonzept Schweiz" hinterlegt. Die Kategorien reichen von (1) unbedenkliches Verhalten über (2) auffälliges Verhalten und (3) unerwünschtes Verhalten zu (4) problematisches Verhalten. 3. Seit der ersten erfolgreichen Fortpflanzung der Wölfe im Jahr 2012 konnte sukzessive eine zunehmende Habituation der Wölfe in der Kulturlandschaft rund um den Calanda beobachtet werden, insbesondere der Jungtiere. Im Jahr 2014 wurde eine Zunahme auffälliger Verhaltensweisen der Wölfe festgestellt und ab 2015 eine deutliche Zunahme unerwünschter Verhaltensweisen in Kombination mit einzelnen als problematisch eingestuften Verhaltensweisen.
- 3 - Der Zusammenzug der Bündner und St. Galler Protokolle zeigte per 18. November 2015 folgendes Bild: 4. Aufgrund dieser Entwicklung ersuchte das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement Graubünden (BVFD) das BAFU mit Schreiben vom 24. November 2015 um die Erteilung einer Bewilligung zur Regulierung des Wolfsbestandes im Calandagebiet. Am 7. Dezember 2015 erteilte das BAFU die Bewilligung zum Abschuss von zwei Jungwölfen des Calandarudels unter Abgabe von Empfehlungen hinsichtlich der zu erlassenden Verfügung. 5. Am 21. Dezember 2015 erliess das BVFD die Abschussverfügung. Demnach wurden aus dem Wolfsrudel im Calandagebiet zwei Wölfe zum Abschuss freigegeben, wobei die Abschüsse auf Bündner Territorium durch die Jagdaufsichtsorgane des Amtes für Jagd und Fischerei zu erfolgen haben und mit dem Kanton St. Gallen zu koordinieren seien unter Anrechnung von Abschüssen des Kantons St. Gallen und widerrechtlichen Abschüssen an die Abschusszahl. Zudem wurden folgende Auflagen angeordnet: - Es dürfen nicht zwei Wölfe gelichzeitig entfernt werden, sondern jeweils nur ein Wolf in seiner Rudelsituation, das heisst wenn zwei oder mehr Jungwölfe anwesend sind. - Es dürfen nur Wölfe in Siedlungsnähe erlegt werden. - Es dürfen keine Abschüsse zwischen 22:00 Uhr abends und 06:00 Uhr morgens erfolgen. - Nach dem Abschuss eines Wolfes ist das Verhalten der übrigen Wölfe im Rudel mit verstärkter Aufmerksamkeit zu beobachten und zu dokumentieren. Verhaltenskategorie 2011 2012 2013 2014 2015 Auffällig 0 6 2 11 13 Unerwünscht 0024 17 Problematisch 00005
- 4 - 6. Die Abschussbewilligung wurde auf den 31. März 2016 befristet. Die Publikation der Verfügung erfolgte im Kantonalen Amtsblatt Nr. 52/2015 vom 28. Dezember 2015 (S. 4497-4499). 7. Dagegen erhob der World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF Schweiz) (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 7. Januar 2016 Beschwerde. Darin stellte er folgende Rechtsbegehren: "1. Die Abschussverfügung vom 21. Dezember 2015 sei aufzuheben. 2. Unabhängig vom Verfahrensausgang in der Hauptsache (Rechtsbegehren 1) seien die Vorinstanz bzw. die zuständigen Behörden anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass: - Luderplätze im Gebiet des Calandarudels verboten und nicht mehr unterhalten werden; - Nachgeburten und Schlachtabfälle regelkonform entsorgt werden; - Abfallsäcke erst am Abholtag ins Freie gestellt werden; - Komposthaufen in sogenannten Thermokompostkübeln verwahrt werden; - die genannten Massnahmen streng und in sehr kurzen regelmässigen Abständen (mindestens wöchentlich) kontrolliert und durchgesetzt werden. 3. Als mildere Massnahme als ein oder mehrere Abschüsse sei die Vergrämung anzuordnen, beispielsweise in Form einer Besenderung von Wölfen. 4. Für den Fall eines oder mehrerer Abschüsse sei anzuordnen, dass diese von einem vom Bund ausgewiesenen Wolfsexperten fachlich begleitet wird und die Wirksamkeit des Abschusses/der Abschüsse auf das Verhalten der übrigen Wölfe im Rudel in wissenschaftlicher Form detailliert untersucht wird. 5. Es sei über sämtliche Anträge zu entscheiden, auch wenn das aktuelle Rechtsschutzinteresse dahinfallen sollte. Es sei festzustellen, dass ein virtuelles Interesse genüge, da sich die Situation so oder ähnlich jederzeit wiederholen könnte. 6. Es sei dem Beschwerdeführer vollständige Akteneinsicht zu gewähren, insbesondere sei auch das Foto- und Filmmaterial zugänglich zu machen. Dem Beschwerdeführer sei Gelegenheit für eine Beschwerdeergänzung einzuräumen. 7. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei." Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass die angefochtene Verfügung die rechtlichen Vorgaben des Bundes nicht erfülle; so habe man im Vorfeld nicht alle zumutbaren präventiven Massnahmen ausgeschöpft, wie z.B. die konsequente Verhinderung einer Anlockung der Wölfe durch Futterquellen. Die Einschätzung und Kategorisie-
- 5 rung des Wolfsverhaltens basiere zudem zu sehr auf den Wünschen und Vorstellungen der Menschen und gehe zu wenig auf die natürlichen und üblichen Verhaltensweisen der Wölfe ein; so würden zahlreiche Wolfsbegegnungen zu Ungunsten des Tieres überbewertet. Weiter würde der angeordnete Wolfsabschuss dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen, drängten sich doch als mildere Massnahme Vergrämungsaktionen auf. 8. Das BVFD (nachfolgend: Beschwerdegegner) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 27. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Von Seiten des Kantons seien die zumutbaren Präventionsmassnahmen ergriffen worden, z.B. Ausscheidung von Rayons mit Verbot von Luderplätzen, regelmässige Aufforderung der Landwirte, Nachgeburten und Schlachtabfälle gesetzeskonform zu entsorgen, Information der Gemeinden und der Bevölkerung betreffend Abfallentsorgung etc. Der Kanton werde wie auch der Bund von der Organisation KORA fachlich und wissenschaftlich begleitet und unterstützt im Grossraubtiermanagement. Die Vergrämung von Wölfen habe nicht die erwünschte Wirkung gezeigt, weshalb die umstrittene Massnahme des Abschusses zulässig sei. 9. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels (Replik vom 29. Februar 2016 und Duplik vom 31. März 2016) vertieften die Parteien ihre Standpunkte. 10. Am 15. März 2016 wurde in der Schinschlucht der Kadaver eines mutmasslich gewilderten Wolfes aufgefunden. Dieser Wolf wurde zum Abschusskontingent gerechnet, womit ab jenem Zeitpunkt nur noch ein Jungwolf für den Abschuss gemäss angefochtener Verfügung verblieb.
- 6 - Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Bewilligung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Anfechtungsobjekt ist die Abschussverfügung des Beschwerdegegners vom 21. Dezember 2015, im Amtsblatt publiziert am 28. Dezember 2015. Der Beschwerdeführer ist eine nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) beschwerdeberechtigte Organisation (Art. 1 und Anhang Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]), weshalb er zur Erhebung vorliegender Beschwerde grundsätzlich befugt ist. Die formgerechte Beschwerde wurde unter Berücksichtigung der Gerichtsferien fristgerecht eingereicht. Nachdem die Abschussbewilligung am 31. März 2016 abgelaufen ist, stellt sich die Frage, ob ein virtuelles Rechtschutzinteresse an deren Anfechtung besteht. Dies ist der Fall, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 121 I 279 E.1 m.H.). Im Rahmen einer allfälligen neuen Abschussbewilligung im Jahr 2016, welche längstens bis am 31. März 2017 gelten würde (vgl. Art. 4bis Abs. 4 Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel [JSV; SR 922.01]), wäre eine rechtzeitige gerichtliche Klärung durch das Verwaltungsgericht zumindest fraglich und durch das Bundesgericht kaum möglich. Damit ist mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sich die aufgeworfene Streitfrage tatsächlich unter den gleichen oder
- 7 ähnlichen Umständen wieder stellen wird, wobei eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Ausserdem kann man die Frage wohl als Grundsatzfrage bezeichnen, weshalb auch ein öffentliches Interesse an deren Beantwortung gegeben ist. Somit ist das Erfordernis des virtuellen Rechtsschutzinteresses gegeben, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist. b/aa) Vorab ist zu beurteilen, auf welche einzelnen Rechtsbegehren einzutreten ist. In erster Linie ist hier zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung rechtmässig ist. Die in Rechtsbegehren 2 des Beschwerdeführers aufgelisteten Massnahmen betreffen demgegenüber künftige Anordnungen, welche zudem einerseits verschiedene Verwaltungsebenen (Kanton, Gemeinden) und andererseits organisatorische und administrative Belange betreffen, in welche sich das Gericht nicht präventiv einzumischen hat. Auf Rechtsbegehren 2 ist somit nicht einzutreten. Rechtsbegehren 3 des Beschwerdeführers ist in Rechtsbegehren 1 (Überprüfung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung) enthalten; ihm kommt somit keine eigenständige Bedeutung zu. Das Monitoring, welches im Rechtsbegehren 4 des Beschwerdeführers verlangt wird, existiert bereits und wird durch das KORA (als wissenschaftliche Fachstelle für Raubtierökologie und Wildtiermanagement), welche vom BAFU für die wildtierbiologische Beratung und Unterstützung des Bundes und der Kantone im Bereich des Grossraubtiermanagements mandatiert ist, begleitet, weshalb sich dessen Abhandlung erübrigt. Das Rechtsbegehren 5 ist in Rechtsbegehren 1 enthalten und im Übrigen wurde ein virtuelles Interesse bejaht (vgl. oben E.1a). b/bb) Im Rahmen vom Rechtsbegehren 6 macht der Beschwerdeführer geltend, ihm sei nicht volle Akteneinsicht gewährt worden. Weiter sei die Verfügung des BAFU nicht eröffnet worden, weshalb er sich dagegen nicht hätte wehren können. Was die Akteneinsicht betrifft, so legt der Beschwer-
- 8 degegner plausibel dar, alle für die vorliegende Beschwerde relevanten Akten herausgegeben zu haben, und zwar unter deren Erläuterung bereits im Vorfeld der angefochtenen Verfügung und durch deren Vervollständigung im Rahmen der Vernehmlassung (vgl. Vernehmlassung unter Ziff. V.2. auf S. 4). So ist etwa am Umstand, dass der Film aus Bargis sich im Privatbesitz des betreffenden Wildhüters befindet, nicht zu zweifeln, beginnt der Rapport doch mit dem Worten "Meine Familie und ich verbrachten eine Ferienwoche in unserer Hütte in Bargis …". Des Weiteren ist bezüglich der zusätzlich zur Edition verlangten Unterlagen betreffend die Abklärungen der Meldungen, den Bericht über die Darlegung der Entscheidungsfällungen über den Erfahrungsbericht der KORA zum Thema Wolf-Mensch-Begegnungen sowie die Nachweise über die erfolglose Vergrämungsaktion durch die Besenderung eines Jungwolfes festzuhalten, dass diese, falls überhaupt vorhanden wären, nicht zwingend vom Akteneinsichtsrecht umfasst würden, zumal es sich dabei um verwaltungsinterne Dokumente handelte, die nicht freigegeben werden müssten, jedenfalls solange nicht in massgeblicher Weise darauf abgestellt wird. Vor diesem Hintergrund gibt es keinen Grund, an der korrekten und umfassenden Gewährung der Akteneinsicht zu zweifeln. Das Rechtsbegehren 6 ist somit diesbezüglich abzuweisen. In Bezug auf die weitere formelle Rüge der Gehörsverletzung, wonach die zustimmende Beantwortung des Abschussgesuchs des Kantons Graubünden durch das BAFU nicht eröffnet worden sei, gilt es festzuhalten, dass es nirgends vorgesehen ist, die Beantwortung des Gesuchs gemäss Art. 12 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) i.V.m. Art. 4 Abs. 1 JSV Naturschutzorganisationen wie dem Beschwerdeführer eröffnen zu müssen. Das wäre auch nicht sinnvoll, können sich diese und andere Betroffene doch gegen den kantonalen Entscheid wehren. Die Verfügung des BAFU ist hier ohnehin nicht Verfahrensgegenstand, weshalb auf die Rüge ebenfalls nicht einzutreten ist.
- 9 - Materiell zu behandeln sind somit die Rechtsbegehren 1 (Aufhebung der angefochtenen Verfügung) und 7 (Kostenfolge). Auf die Übrigen Rechtsbegehren wird – soweit sie nicht im Rechtsbegehren 1 enthalten sind – nicht eingetreten bzw. erfolgt eine Abweisung (Akteneinsicht). 2. a) Der Beschwerdeführer macht zunächst zahlreiche fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen im gemeinsamen Protokoll GR/SG bezüglich unerwünschtem und problematischem Verhalten der Wölfe im Calandarudel 2014-2015, Stand 23. November 2015 (nachfolgend: Wolfprotokoll) (Beilage 11 BG bzw. 2 BF) geltend, d.h. ungenügende Protokollierung, fehlerhafte Einschätzung einzelner Fälle und eine übermässig menschbezogene Einschätztabelle. Namentlich wird ausgeführt, dass in zahlreichen Fällen der protokollierten Wolfssichtungen eine Futterquelle mit im Spiel gewesen sein muss, weshalb man dabei nicht auf ein unnatürliches, zu wenig scheues und mithin problematisches Verhalten der Wölfe schliessen könne. Die protokollierten Begegnungen würden massiv überbewertet. Der Begriff "Siedlung" werde zu grosszügig angewendet. Wölfe in der Nähe von Siedlungen und Verkehrswegen seien zudem nichts Ungewöhnliches und stellten auch keine Gefahr dar. b) Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im Beschwerdeverfahren erstreckt sich gemäss Art. 51 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. Das Verwaltungsgericht überprüft somit den Sachverhalt und die Rechtsfragen frei. Dagegen beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig oder angemessen sei. Das bedeutet, dass das Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen kann, sondern Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren hat, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung
- 10 als zweckmässiger oder angemessener erschiene. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang die besondere Stellung von kantonalen Fachstellen. Wie das Bundesgericht entschieden hat, kommt z.B. den Beurteilungsberichten des Amts für Natur und Umwelt (ANU) zur Umweltverträglichkeit grosses Gewicht zu. Auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht, entspricht es dem Sinne des Beizugs einer Fachstelle als sachkundiger Spezialbehörde, dass nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung abzuweichen ist. Dies trifft namentlich auch für die ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (vgl. BGE 119 Ib 254 E.8a). c) Aufgrund der hier oben zitierten Rechtsprechung ist bezüglich der Sachverhaltsfeststellungen (v.a. im Wolfprotokoll) der Fachstellen und der Einschätzung und Empfehlung bzw. Zustimmung des BAFU im Rahmen der Beurteilung der Voraussetzungen der Abschussbewilligung, die Kognition des Verwaltungsgerichts grundsätzlich eingeschränkt. Hier bestehen keine triftigen Gründe, an der Protokollierung und deren Methodik sowie der fallbezogenen Einschätzung der festgestellten Ereignisse zu zweifeln, selbst wenn dem Amt für Jagd und Fischerei und den anderen Fachstellen nicht dieselbe Rolle des Gutachters wie dem ANU beim Umweltverträglichkeitsbericht zukommt. Den entsprechenden Rügen kann somit nicht gefolgt werden. 3. a) Gemäss Art. 12 Abs. 4 JSG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. d JSV können die Kantone mit vorheriger Zustimmung des Bundes befristet Massnahmen zur Regulierung von Beständen geschützter Tierarten treffen, wenn Tiere einer bestimmten Art trotz zumutbarer Massnahmen zur Schadenverhütung Menschen erheblich gefährden. Gemäss eidgenössischem Jagdgesetz gehört der Wolf zu den geschützten Arten (Art. 7 Abs. 1 JSG i.V.m. Art. 2 und 5 e contrario JSG). Ein Abschuss von Wölfen ist nur zulässig aus einem Wolfsrudel, das sich im Jahr, in dem die Regulierung
- 11 erfolgt, erfolgreich fortgepflanzt hat. Dabei darf eine Anzahl Wölfe, welche die Hälfte der im betreffenden Jahr geborenen Jungtiere nicht übersteigt, abgeschossen werden (Art. 4bis Abs. 1 JSV). Eine Regulierung infolge erheblicher Gefährdung von Menschen ist zulässig, wenn sich Wölfe aus einem Rudel aus eigenem Antrieb regelmässig innerhalb oder in unmittelbarer Nähe von Siedlungen aufhalten und sich dabei gegenüber Menschen zu wenig scheu oder aggressiv zeigen (Art. 4bis Abs. 3 JSV). b) Die Grundvoraussetzung für eine Regulierung, nämlich dass die Wölfe ein Rudel bilden und sich im laufenden Jahr erfolgreich fortgepflanzt haben (Art. 4bis Abs. 1 JSV) ist hier ohne weiteres gegeben. Im Übrigen ist im Rahmen eines virtuellen Interesses nicht weiter von Belang, wie viele Jungtiere im Rudel aktuell vorhanden sind. Jedenfalls erübrigt sich die Beantwortung der Frage, ob im Jahr 2015 drei oder vier Welpen zur Welt kamen, nachdem der am 15. März 2016 gefundene, mutmasslich gewilderte Wolf zum Abschusskontingent gerechnet wurde. c) Zu prüfen ist sodann, ob die Zunahme von auffälligem, unerwünschtem und problematischem Wolfsverhalten (vgl. dazu die Tabelle in Ziff. 3 des Sachverhalts auf S. 3 dieses Urteils) einer erheblichen Gefährdung von Menschen i.S. der oben zitierten Bestimmungen gleichzusetzen ist. Nachvollziehbar erscheint – auch angesichts der diesbezüglich eingeschränkten Kognitionsbefugnis des Verwaltungsgerichts – insbesondere, dass die zuständigen Behörden aufgrund der Ereignis-Entwicklungstabelle, aus welcher eine deutliche Zunahme unerwünschten und problematischen Wolfsverhaltens hervorgeht, eine "erhebliche Gefährdung" ableiten und darauf abstellen. Hinzu kommt, dass das (zunehmend) wenig scheue Verhalten der Tiere gegenüber Menschen in Fachkreisen als Beginn einer ungünstigen Entwicklung angesehen wird (vgl. Erläuternder Bericht des BAFU zur Änderung der JSV vom 1. Juli 2015 [nachfolgend: erläuternder Bericht], Beilage 15 BG, S. 5 unten). Unter Beachtung des
- 12 - Grundsatzes der Prävention (Gefahrensatz) erscheint die Annahme einer erheblichen Gefährdung von Menschen aufgrund der Häufung der als problematisch eingestuften Fälle als plausibel. Dies steht auch im Einklang mit dem erläuternden Bericht (a.a.O.), in dem die erhebliche Gefährdung von Menschen i.S.v. Art. 4bis Abs. 3 JSV mit der fehlende Scheu des Wolfes vor dem Menschen oder seiner Hunde als Beginn einer ungünstigen Entwicklung gleichgestellt wird, wobei es auf sicheres Wissen, ob und wenn ja, wann ein solch wenig scheues Verhalten zu einer direkten Gefährdung des Menschen führen wird, nicht ankommen kann. 4. a) Weiter stellt sich die Frage, ob die in Art. 4 Abs. 1 lit. d JSV verlangten zumutbaren Massnahmen zur Schadenverhütung ausgeschöpft wurden. Damit ist hier im Sinne einer Verhältnismässigkeitsprüfung zu überprüfen, ob vor dem Abschuss nicht mildere Massnahmen, z.B. klassische Vergrämungsaktionen oder solche im Rahmen einer Besenderung mit vorgängiger Betäubung, hätten angeordnet werden müssen. b) Die gesetzliche Grundlage für die Anordnung schadenverhütender Massnahmen zur Beeinflussung der Verhaltensweise der Wölfe ist mit Art. 12 Abs. 4 JSG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. d und Art. 4bis Abs. 3 JSV offensichtlich gegeben. Das grundsätzlich gegebene öffentliche Interesse findet eine Kollision zwischen dem öffentlichen Interesse an der Wiederansiedlung gefährdeter Tierarten und dem entgegenstehenden Grundrecht von Privaten auf Schutz der persönlichen Integrität statt, wobei Letzteres klar überwiegt. Im Folgenden sind hinsichtlich des Abschusses die Aspekte der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und schliesslich der Zweck-Mittel- Relation näher zu untersuchen. c) Die angeordnete Abschussbewilligung bezweckt eine Verhaltensänderung der Wölfe im Calandagebiet zu erreichen, d.h. eine Eindämmung der durch das Rudel immer häufiger an den Tag gelegten unerwünschten
- 13 bzw. problematischen Verhaltensweisen. Umstritten ist zunächst bereits die Frage, ob der Abschuss geeignet ist, das Wolfsverhalten im gewünschten Sinne zu ändern bzw. überhaupt zu beeinflussen. Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die geplanten Abschüsse wissenschaftlich ungenügend begleitet seien, sodass nicht objektiv aufgezeigt werden könne, ob die erwünschte Wirkung nach den Abschüssen tatsächlich eintrete. Der Beschwerdegegner beruft sich auf die Einschätzung der Fachstelle KORA. Demnach genüge es, das Verhalten der übrigen Wölfe des Rudels nach dem Abschuss zu beobachten, zu protokollieren und durch das KORA beurteilen zu lassen. Die Einschätzung der Fachstelle erscheint plausibel, weshalb bei der soeben erwähnten Vorgehensweise die vom Beschwerdeführer gerügte ungenügende wissenschaftliche Begleitung nicht zu erkennen ist. d) Weiter ist unter dem Aspekt der Erforderlichkeit die Frage zu klären, ob der Beschwerdegegner zu Recht gleich um eine Abschussbewilligung ersuchte anstatt der erkannten Gefahr mit anderen milderen Mitteln entgegenzuwirken. Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Besenderung von Wölfen eine wirkungsvolle Vergrämung darstelle. Vor dem Abschuss seien weitere Besenderungs-/Vergrämungsaktionen durchzuführen. Der Beschwerdegegner hingegen rechtfertigt sein Vorgehen mit der erfolglosen Vergrämungsaktion vom 4. März 2015 im Gebiet Rüttenen, Felsberg, als ein junger Wolf betäubt und mit einem Halsbandsender ausgerüstet wurde; obschon das Tier dann besagten Hof künftig umgangen habe, hielt dieser Eingriff den Wolf nicht davon ab, sich ab dem Sommer 2015 andernorts in die Nähe von Menschen und Siedlungen zu begeben. Die Erfahrung in den Kantonen Graubünden und St. Gallen aber auch international zeige, dass Vergrämungsmassnahmen hinsichtlich des Wolfsverhaltens der gewünschte Erfolg nicht beschieden sei. Vergrämungsaktionen seien demnach keine zielführenden Massnahmen, um das Verhalten von Wölfen gegenüber dem Menschen zu ändern. Ebenso stellte sich das
- 14 - BAFU in seiner Zustimmungsverfügung vom 7. Dezember 2015 auf den Standpunkt, dass, obwohl Vergrämungsaktionen zuerst überlegt worden seien, in der Realität aber keine solchen haben durchführt werden können, da sich die Wildhüter in der Praxis bei Meldungen aus der Bevölkerung nie rechtzeitig am richtigen Ort haben einfinden können. Das streitberufene Gericht ist der Ansicht, dass sich die involvierten Behörden in dieser Frage intransparent und bis zu einem gewissen Grad widersprüchlich verhalten: So ist zwar mit dem Beschwerdegegner festzustellen, dass betreffend Luderplätze, Entsorgung von Nachgeburten, Schlachtabfällen und Abfall bereits Massnahmen umgesetzt worden sind, um eine Anlockung der Wölfe ins menschliche Siedlungsgebiet möglichst zu unterbinden. Deshalb ist wohl anzunehmen, dass nur Besenderungs- und Vergrämungsaktionen als mildere Massnahmen in Frage kommen. Sodann liegt es – die Bewilligung des BAFU vorausgesetzt – im pflichtgemässen Ermessen des Beschwerdegegners, ob im konkreten Fall vor einem Abschuss andere, milderen Massnahmen zur Zielerreichung ergriffen werden müssen. Indes ist der Beschwerdegegner bei der Wahl der einschneidenderen Massnahme nicht gänzlich frei, sondern es sind hierfür sachliche und nachvollziehbare Gründe aufzuzeigen. Genau diese Gründe fehlen aber in der angefochtenen Verfügung und wurden auch im laufenden Beschwerdeverfahren nicht erläutert, wie nachfolgend aufgezeigt wird. So wird am 28. August 2015 im Rahmen des Projekts "Verhalten Jungwölfe", an welchem neben den Kantonen Graubünden und St. Gallen das BAFU und KORA teilnahmen, beschlossen, im Herbst 2015 Vergrämungen/Besenderungen durchzuführen; für die Vergrämung sollten neben der Wildhut vier bis fünf zusätzliche Personen in den betroffenen Siedlungs-
- 15 gebieten ausgebildet und ausgerüstet werden, um den Nachteil der langen Reaktionszeit durch die Wildhut auszugleichen (vgl. entsprechende Aktennotiz, Beilage 14 BG, S. 3). Ob die Umsetzung dieser beschlossenen Massnahme überhaupt in Angriff genommen wurde oder nach Beginn erfolglos wieder abgebrochen wurde, wird vom Beschwerdegegner weder in der angefochtenen Verfügung noch in den Rechtsschriften angesprochen, geschweige denn hinreichend begründet. Im Gegenteil, führt er doch in seiner Vernehmlassung an, dass weitere Besenderungen vorgesehen seien, um Vergrämungsaktionen durchzuführen und deren Wirkung zu ermitteln. Somit bleibt es völlig im Dunkeln, weshalb der Beschwerdeführer am 24. November 2015 direkt um eine Abschussbewilligung beim BAFU nachsuchte. Aufgrund der Aktenlage ist nämlich nicht nachzuvollziehen, weshalb die in der oben erwähnten Sitzung vom 28. August 2015 beschlossenen sowie die in der Vernehmlassung angetönten (milderen) Besenderungs- und Vergrämungsmassnahmen nicht ausgeführt und ausgewertet wurden bzw. weshalb man erstere noch vor deren Ausführung und Auswertung doch nicht als erfolgsversprechend eingestuft hatte. Damit hat es der Beschwerdegegner unterlassen, eine nachvollziehbare Begründung beizubringen, weshalb vor dem angeordneten Abschuss nicht milderen Massnahmen umgesetzt wurden, obschon man solche zuvor ins Auge fasste. Die Erforderlichkeit des umstrittenen Abschusses ist somit seitens des Beschwerdegegners nicht nachgewiesen. Mit anderen Worten gelingt es dem Beschwerdegegner nicht, darzulegen, dass der mit der verfügten Abschussbewilligung verfolgte Zweck nicht mehr oder weniger gleichwertig durch weniger einschneidende, mildere Massnahmen, insbesondere etwa durch Besenderungs- oder Vergrämungsaktionen, hätte erreicht werden können. So fehlen plausible Erklärungen dafür, weshalb die von den zuständigen Behörden beschlossenen und für den Herbst 2015 vorgesehenen Vergrämungsaktionen nicht durchgeführt wurden oder allenfalls nicht durchgeführt werden konnten.
- 16 - Auch eine mögliche Argumentation, Vergrämungen seien kaum durchführbar, weil die Tiere, welche in Siedlungsnähe eine problematische Verhaltensweise an den Tag legten, längst wieder abgezogen seien, bis der Wildhüter eintreffe, würde aus zwei Gründen nicht einzuleuchten vermögen: So bliebe zum einen die Frage unbeantwortet, weshalb man nicht zusätzliche Personen, welche vor Ort lebten und ausserhalb der Wildhut stehen, hinsichtlich Vergrämungen ausbildete und ausrüstete; zum anderen bliebe festzustellen, dass sich der geplante Abschuss eines Jungwolfes in Siedlungsnähe unter Einhaltung der zahlreichen Auflagen noch schwieriger gestalten würde als die geplante Vergrämung. Die Wahl der schwerwiegenderen Massnahme ist somit mangels Begründung nicht nachvollziehbar; damit aber wird die Erforderlichkeit der angeordneten Massnahme nicht aufgezeigt, was den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt somit gutzuheissen und das Gericht stellt fest, dass die zuständige Behörde im Rahmen des Erlasses einer erneuten Abschussverfügung zwecks Verhaltensregulierung der Wölfe neben der Geeignetheit eines Abschusses und der Zweck-Mittel-Relation insbesondere dessen Erforderlichkeit hinreichend darzulegen hat, z.B. indem sie ausführt, welche milderen Massnahmen ausgeschöpft wurden resp. warum diese vor dem Abschuss keine Berücksichtigung finden sollten. 5. Der Beschwerdeführer ist mit seinem Hauptantrag durchgedrungen. Auf die übrigen Anträge wurde indessen nicht eingetreten bzw. einer wurde abgewiesen. Bei diesem Ausgang rechtfertigt es sich deshalb, die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- zu einem Drittel dem Beschwerdeführer und zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner aufzulasten (Art. 73 VRG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer wird praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen.
- 17 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 356.-zusammen Fr. 1'856.-gehen zu zwei Dritteln zu Lasten des Bau-, Verkehrs- und Forstdepartements Graubünden und zu einem Drittel zu Lasten des World Wide Fund for Nature Schweiz (WWF) und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]