Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 12.07.2016 U 2015 23

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 15 23 1. Kammer Vorsitz Audétat RichterIn Racioppi, Moser Aktuar ad hoc von Büren URTEIL vom 12. Juli 2016 in der Streitsache Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger, Beschwerdeführerin gegen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Genehmigung Schulordnung

- 2 - 1. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden verabschiedete am 21. März 2012 das neue kantonale Schulgesetz, welches nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist gemeinsam mit der vom Regierungsrat erlassenen Schulverordnung auf das Schuljahr 2013/2014 hin, also per 1. August 2013, in Kraft trat. 2. Das neue kantonale Schulgesetz verpflichtet die Schulträgerschaften, eine Schulordnung zu erlassen. Zur Umsetzung des neuen Schulgesetzes unterbreitete daraufhin der Gemeindevorstand der Gemeinde X._____ dem Gemeinderat der Gemeinde X._____ eine Vorlage für die Revision der Schulordnung vom 26. Juni 2003. Der Gemeinderat X._____ beriet die Vorlage am 29. August 2013 und beschloss daraufhin die Revision der Schulordnung diskussionslos. 3. Am 12. November 2014 reichte die Gemeinde X._____ die Schulordnung beim Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden zur Genehmigung ein. Nach vorherigem Austausch verweigerte dieses mit Verfügung vom 3. Februar 2015 die Genehmigung der Schulordnung. Es begründete seinen Entscheid damit, dass alle wichtigen Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beruhe, der Gesetzesform bedürften. Die strittige Schulordnung umfasse mehr als blosse Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zum kantonalen Schulgesetz und der dazugehörigen Schulverordnung, womit es sich um einen generellabstrakten Erlass handle. Die Schulordnung unterliege demnach als eigentliches Gemeindegesetz der Urnenabstimmung und könne nicht vom Gemeinderat erlassen werden. 4. Gegen diese Verfügung vom 3. Februar 2015 erhob die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 6. März 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der strittigen Verfügung unter Kostenfolge des Erziehungs-

- 3 - , Kultur- und Umweltschutzdepartements des Kantons Graubünden. Die Beschwerdeführerin begründete ihre Beschwerde im Wesentlichen mit der Zulässigkeit von Parlamentsverordnungsrecht im fraglichen Bereich. Durch den Nichtgenehmigungsentscheid überschreite das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden sein Ermessen und verletze zudem die Gemeindeautonomie. Ebenfalls verletzt würde das Prinzip der Rechtsgleichheit, indem das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden in drei ähnlich gelagerten aktuellen Fällen davon ausgegangen sei, dass es nicht notwendig sei, eine Schulordnung in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen. Der Grundsatz von Treu und Glauben werde zusätzlich verletzt, da durch die zuständigen Stellen in der Vergangenheit bereits mehrfach eine durch den Gemeinderat der Gemeinde X._____ erlassene Schulordnung genehmigt worden sei. 5. In seiner Stellungnahme vom 9. April 2015 beantragte das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement des Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Begründend führte er aus, dass es sich bei der Schulordnung um ein Gesetz im formellen Sinn handle, welches gemäss der Gemeindeverfassung der Gemeinde X._____ der Urnenabstimmung unterliege. Bei der Genehmigung der Schulordnungen der erwähnten Schulträgerschaften seien dem Beschwerdegegner Fehler unterlaufen, welche korrigiert würden. Es handle sich vorliegend um ein fehlerhaftes Handeln und nicht um eine Praxis. 6. In der Replik vom 24. April 2015 vertiefte die Beschwerdeführerin ihre Ausführungen. Ergänzend brachte sie ein, dass die Regierung wiederholt zum Ausdruck gebracht habe, dass Verordnungsrecht des Gemeindeparlaments im Bereich der Schulordnung mit dem kantonalen Recht verein-

- 4 bar sei, indem sie verschiedene Gemeindeverfassungen mit einem entsprechenden Verordnungsrecht vorbehaltlos genehmigt habe. 7. In der Duplik vom 6. Mai 2015 vertiefte der Beschwerdegegner ebenfalls seine Ausführungen und brachte ergänzend ein, dass die Beschwerdeführerin anerkenne, dass in Gemeinden ohne Gemeindeparlament die Schulordnung als Gesetz im formellen Sinn zu qualifizieren sei. Es gehe somit nicht an, eine Schulordnung in Gemeinden mit Parlament als blosse Verordnung zu erlassen, um sie der Zuständigkeit der Stimmberechtigten zu entziehen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet die Departementsverfügung vom 3. Februar 2015, mit welcher der Beschwerdegegner die vom Gemeinderat X._____ am 29. August 2013 angenommene Schulordnung nicht genehmigte. Strittig ist vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner zur Recht die Genehmigung der fraglichen Schulordnung verweigerte. 2. Entscheide kantonaler Departemente, die weder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig noch bei einer anderen Instanz anfechtbar sind, können mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten werden (Art. 49 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; 370.100]). Das angerufene Gericht erweist sich für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde demnach als zuständig. Als formeller und materieller Adressat der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50

- 5 - VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. 3. a) Gemäss Art. 20 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (SchulG; BR 421.000) sind die Schulträgerschaften der Volksschule verpflichtet, eine Schulordnung zu erlassen. Diese Schulordnung bedarf aufgrund Art. 14 der Verordnung zum Schulgesetz (SchulV; BR 421.010) zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch das Departement. In der Departementsverfügung vom 3. Februar 2015 kam der Beschwerdegegner zum Schluss, dass die fragliche Schulordnung in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen sei und somit nicht vom Gemeinderat erlassen werden könne. Gemäss Art. 29 der Gemeindeverfassung X._____ unterliege die Annahme oder Änderung eines Gemeindegesetzes der Urnenabstimmung. Somit habe vorliegend eine unzuständige Behörde verfügt, womit eine Genehmigung der Schulordnung nicht möglich sei. Vorgängig zur materiellen Beurteilung dieser Verfügung ist zu prüfen, ob der Beschwerdegegner überhaupt befugt war, im Rahmen der Genehmigung der Schulordnung die Kompetenz des erlassenden Organs zu überprüfen. b) Gemäss Art. 67 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) übt die Regierung die Aufsicht über die Gemeinden und die Träger der interkommunalen Zusammenarbeit aus. Im Rahmen der Verwesentlichung und Flexibilisierung der Rechtsetzung und Rechtsanwendung (VFRR) wurde diese Zuständigkeit an das zuständige Departement delegiert. Mit der Gemeindeaufsicht soll allgemein sichergestellt werden, dass die Gemeinden die ihnen übertragenen Aufgaben im Rahmen der Rechtsordnung richtig und zuverlässig erfüllen. Die Aufsicht besteht somit in der Überwachung und Kontrolle der den Gemeinden zugewiesenen Aufgabenerledigung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen 2016, Rz. 1948). Die Aufsicht soll

- 6 aber auch gewährleisten, dass die Tätigkeit der Gemeinden dem übergeordneten kantonalen und eidgenössischen Recht entspricht. Die Aufsicht dient ferner auch der Feststellung, ob die Tätigkeit der Gemeinden mit dem Gemeinderecht übereinstimmt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1950). Die in Art. 68 Abs. 2 KV enthaltene Beschränkung der Aufsicht auf die Rechtskontrolle bringt zum Ausdruck, dass im Rahmen der Aufsicht nur in speziell geregelten Fällen („soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt wird“) eine Überprüfung der Zweckmässigkeit einer kommunalen Lösung erfolgen soll. Grundsätzlich ist deshalb (mit Ausnahmen) zu prüfen, ob die Gemeindetätigkeit mit dem kantonalen Recht, aber auch mit dem Recht des Bundes und dem Gemeinderecht übereinstimmt. Die Aufsicht dient demnach der Verwirklichung des Legalitätsprinzips (TOLLER, Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden aus dem Jahre 2006, Art. 67 Rz. 4). c) Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, stellt die Genehmigung von Gemeindeerlassen und damit auch die Genehmigung der Schulordnung gemäss Art. 14 SchulV ein Mittel der Gemeindeaufsicht dar. Wie vom Beschwerdegegner zu Recht vorgebracht, beschränkt sich jedoch die Gemeindeaufsicht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht alleine auf Überprüfung der Vereinbarkeit der Gemeindetätigkeit mit übergeordnetem kantonalem oder eidgenössischem Recht. Die Aufsichtsbehörde hat zusätzlich zu prüfen, ob der Gemeindeakt mit dem Gemeinderecht vereinbar ist (vgl. vorgängig E.3b). Der Beschwerdegegner hat somit zu Recht die Vereinbarkeit der am 29. August 2013 durch den Gemeinderat X._____ angenommenen Schulordnung mit der Gemeindeverfassung der Gemeinde X._____ überprüft. 4. a) Der Beschwerdegegner hat die Genehmigung der Schulordnung mit der Begründung verweigert, dass diese wichtige Rechtsnormen enthalte und somit im Sinne eines generell-abstrakten Erlasses als Gemeindegesetz

- 7 zu qualifizieren sei, womit es für den Erlass der Schulordnung einer Urnenabstimmung bedürfe. Die Beschwerdeführerin stellt sich dahingegen auf den Standpunkt, dass es sich bei der Schulordnung bloss um Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Recht handle, womit eine Regelung auf Stufe Verordnung genüge. b) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns (vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 325 ff.) Aus dem Legalitätsprinzip werden das Erfordernis des Rechtssatzes und das Erfordernis der Gesetzesform abgeleitet. c) Nach dem Erfordernis der Gesetzesform müssen wichtige Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 350). Die Abgrenzung der Rechtsnormen, die wegen ihrer Wichtigkeit in einem Gesetz im formellen Sinne enthalten sein müssen, ist nicht leicht. Ansatzpunkte für die Beurteilung der Wichtigkeit einer Norm bieten von Lehre und Rechtsprechung entwickelte Kriterien. Für die Wichtigkeit einer Bestimmung sprechen etwa die Intensität, mit welcher die Norm in Grundrechtspositionen eingreift, die Grösse des Adressatenkreises der Norm und der Zahl der geregelten Sachverhalte, die Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder die Akzeptanz, mit welcher eine Norm bei den Betroffenen bzw. den Stimmberechtigten rechnen kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 353 ff. und Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden A 00 14/25/42 vom 29. Juni 2000 E.3c).

- 8 d) Das kantonale Gemeindegesetz (GG; BR 175.050) enthält keine Umschreibung, welche Bestimmungen von den Gemeinden in Gesetzesform zu erlassen sind. In Analogie zu Art. 31 KV kann festgehalten werden, dass wichtige Bestimmungen auch auf Gemeindeebene in einem Gesetz im formellen Sinn zu erlassen sind (Erfordernis der Gesetzesform, vgl. vorgängig E.4c). Kein Gesetzesvorbehalt besteht hingegen für weniger wichtige Bestimmungen, wobei nicht nur Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen als weniger wichtig gelten, sondern auch gesetzesvertretende Bestimmungen, mit welchen Rechte und Pflichten von Bürgerinnen und Bürgern präzisiert und ergänzt werden (vgl. JAAG/SCHULER, Kommentar zu Art. 45 KV, Rz. 6; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN , a.a.O., Rz. 351). Wie sowohl die Beschwerdeführerin als auch der Beschwerdegegner zu Recht ausführen, sind demnach alle Rechtsnormen, durch welche Rechte und Pflichten im Verhältnis der Gemeinde zu ihren Angehörigen oder zwischen Bürgerinnen und Bürgern begründet werden, in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn zu erlassen. Auf Verordnungsstufe können nur entsprechende Ausführungs- und Detailbestimmungen sowie organisatorische Vorschriften nebensächlicher Natur geregelt werden. Weiter muss die Kompetenz zum Erlass einer Verordnung in der Gemeindeverfassung oder einem Gemeindegesetz vorgesehen sein (vgl. TOLLER, Notizen zum Staatsrecht des Kantons Graubünden, Rz. 210). e) Wie bereits vorgängig erwähnt (vgl. E.3a) sind gemäss Art. 20 SchulG die Schulträgerschaften der Volksschule verpflichtet, eine Schulordnung zu erlassen, wobei jedoch nicht ausdrücklich geregelt ist, in welcher Form dies zu geschehen hat. Ob dabei die Form eines generell-abstrakten Erlasses als Gemeindegesetz oder die Form einer Verordnung i.S. von Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zum kantonalen Schulgesetz zu wählen ist, hängt davon ab, ob durch die Schulordnung Rechte und Pflichten im Verhältnis der Gemeinde zu ihren Angehörigen begründet

- 9 werden. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, geht die Schulordnung in diversen Bereichen nicht über die kantonalrechtlichen Vorgaben hinaus, so handelt es sich z.B. in Art. 3 Abs. 2 der Schulordnung betreffend des obligatorischen Kindergartenbesuchs für fremdsprachige Kinder um eine Wiederholung des kantonalen Rechts in Art. 7 Abs. 3 SchulG. Wie jedoch auch der Beschwerdegegner zu Recht vorbringt, sind in der Schulordnung Bereiche vorhanden, in welchen die Regelungen über blosse Ausführungsbestimmungen hinausgehen, so z.B. im Bereich des Erlasses einer Disziplinarordnung in Art. 61 Abs. 2 Ziff. 13 der Schulordnung. In Art. 55 SchulG sind die rechtlichen Grundlagen hinsichtlich Disziplinarmassnahmen zwar in Grundzügen geregelt, indem die Anordnung von erzieherisch sinnvollen Disziplinarmassnahmen gegen Schüler ermöglicht wird, deren Verhalten zu Beanstandungen Anlass gibt. Die Formulierung dieses Artikels ist allerdings sehr offen gewählt, ohne dass konkretisiert würde, welche Art von Verhalten konkret diszipliniert werden soll bzw. darf. Dieser Artikel ist im Zusammenhang mit Art. 54 SchulG zu betrachten, welcher die Pflichten der Schüler und somit indirekt das gewünschte Verhaltens der Schüler umschreibt. In Art. 54 Abs. 2 lit. c wird demnach festgehalten, dass die Schüler die Schulordnung einzuhalten haben. Im Umkehrschluss kann daraus abgeleitet werden, dass es aufgrund Art. 55 SchulG zulässig ist, erzieherisch sinnvolle Disziplinarmassnahmen anzuordnen, wenn Schüler die Schulordnung nicht einhalten. Der kantonale Gesetzgeber hat demnach der Gemeinde eine klare Rechtsetzungskompetenz gegeben, das zu disziplinierende Verhalten sowie die entsprechenden Sanktionen in der Schulordnung zu regeln. Ob dies nun direkt mittels Regelung in der Schulordnung oder wie vorliegend durch eine Delegation des Erlasses einer Disziplinarordnung geschieht, ist nicht relevant. Die entsprechende Regelung kann demnach nicht mehr als reine Ausführungsbestimmung angesehen werden, da sie durch die Definition des zu disziplinierenden Verhaltens und der auszusprechenden Sanktionen direkt Rechte und Pflichten im Verhältnis der Gemeinde zu ihren

- 10 - Angehörigen begründet. Da bereits dieser Themenbereich als wichtige Bestimmung zu qualifizieren ist und somit in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn zu erlassen ist, erübrigt sich die Beurteilung der weiteren Themenfelder. Der Vollständigkeit halber sei jedoch noch darauf hingewiesen, dass die Qualifikation der Schulordnung in anderen Kantonen bereits ausführlich besprochen wurde. So hat z.B. das Bildungsdepartement des Kantons St.Gallen, wo die Rechtslage zwar klarer ist als im Kanton Graubünden und insofern nicht vollständig mit derjenigen im Kanton Graubünden übereinstimmt, jedoch dennoch exemplarisch herangezogen werden kann, in seinem Entscheid vom 12. März 2014 (http://www.sg.ch/news/1/2014/03/bildungsdepartement-stuetzt-schulrat/; letztmals besucht am 12. September 2016) unter E.3b festgehalten: „Das vom kantonalen Schulgesetz erwartete Inhaltsspektrum der kommunalen Schulordnung ist breit und mit Entscheidungsfreiheit bzw. Ermessensspielraum (oben Bst. a aa und bb) verbunden. Damit kommt der Schulordnung materiell der Gehalt eines allgemein-verbindlichen Reglementes im Sinn des Gemeindegesetzes zu. Folgerichtig unterstellen die Gemeinden ihre Schulordnungen dem fakultativen Referendum. Die Schulordnung nach St.Galler Ordnung ist Ausdruck verfassungsrechtlich autorisierter und kantonalgesetzlich legitimierter kommunaler Rechtsetzungsautonomie. Sie ist demokratisch legitimiert. Damit hat sie Gesetzesform im Staatsrechtssinn (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N.105 ff. und 157 ff.; auch N. 2696). Im Urteil des Verwaltungsgerichts St.Gallen vom 11. November 2014 (B 2014/51) wurde der Entscheid des Bildungsdepartements in E.4.2.2 wie folgt bestätigt: „Die Beschwerdegegnerin ist – wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführlich und überzeugend dargelegt hat (Erwägungen 3a und http://www.sg.ch/news/1/2014/03/bildungsdepartement-stuetzt-schulrat/

- 11 b) – zum Erlass einer Schulordnung befugt. Die Schulgemeinde darf als Gemeinde im Sinn des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG; Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. b GG) Recht durch die Gemeindeordnung sowie insbesondere durch Reglemente setzen und darin allgemein verbindlich Rechte und Pflichten insbesondere der Bürgerinnen und Bürger regeln (Art. 3 Abs. 1 GG). …Die Schulordnung regelt in generell-abstrakter Weise insbesondere die Pflichten der Schülerinnen und Schüler sowie der Erziehungsberechtigten (vgl. Art. 12 ff.). Die Beschwerdegegnerin war dementsprechend befugt, die Schulordnung und damit auch die in Art. 14 Abs. 2 vorgesehene Kleiderordnung zu erlassen und sie dem fakultativen Referendum zu unterstellen.“ (Entscheid vom BGer bestätigt in BGE 142 I 49). f) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass in der fraglichen Schulordnung der Gemeinde X._____ Themenbereiche vorhanden sind, durch welche Rechte und Pflichten im Verhältnis der Gemeinde zu ihren Angehörigen begründet werden, womit die Schulordnung in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn zu erlassen ist. Die Annahme oder Änderung eines solchen Gemeindegesetzes unterliegt gemäss Art. 29 der Gemeindeverfassung der Gemeinde X._____ der Urnenabstimmung, womit der Gemeinderat vorliegend nicht zum Erlass der Schulordnung zuständig war und der Beschwerdegegner damit zu Recht die Genehmigung der vorliegenden Schulordnung verweigert hat. 5. a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des verfassungsrechtlich verankerten Grundsatzes auf Gleichbehandlung, indem der Beschwerdegegner bei mehreren anderen Gemeinden in gleicher Ausgangslage die Genehmigung der Schulordnung erteilt habe, obschon diese Gemeinden die Schulordnung ebenfalls nicht in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn erlassen hätten.

- 12 b) Der Beschwerdegegner räumt ein, dass es sich in den fraglichen drei Fällen um Fehler der zuständigen Behörde handle, welche aufgrund von Missverständnissen entstanden seien. Mit den betroffenen Gemeinden sei Kontakt aufgenommen worden, um den Fehler zu beheben. Die Fehler wurden durch den Beschwerdegegner plausibel erklärt und betreffen nur eine klare Minderheit (3 von über 60) der genehmigten Schulordnungen. Es kann somit vorliegend nicht von einer eigentlichen Praxis ausgegangen werden, sondern von einem blossen Serienfehler. Eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung ist demnach nicht ersichtlich. 6. a) Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben bzw. des Verbotes des widersprüchlichen Verhaltens. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass bei der Genehmigung der teilrevidierten Schulordnung 1990 durch die Regierung und 2003 durch den Beschwerdegegner die Erlassstufe nicht in Zweifel gezogen worden sei. Die Rechtslage habe sich seither nicht geändert und es lägen keine ernsthaften Gründe für eine Praxisänderung vor. Zur Wahrung von Treu und Glauben müsse eine Praxisänderung angekündigt werden, wenn die Betroffene anderenfalls einen Rechtsverlust erleiden würde, den sie hätte vermeiden können, wenn sie die neue Praxis bereits gekannt hätte. Durch die wiederholte Genehmigung habe die Genehmigungsbehörde ein entsprechendes Vertrauen geschaffen, und der Beschwerdeführerin sei durch die Wahl der „falschen“ Erlassstufe ein Rechtsverlust entstanden. b) Auch in diesem Bereich räumt der Beschwerdegegner ein, dass es sich in den fraglichen Fällen um Fehler der zuständigen Behörde handle. Durch die fehlerhafte Beurteilung sei jedoch keine Praxis entstanden. Die Genehmigungsbehörde hatte die vorgängigen Änderungen der Schulordnung im Jahr 1990 sowie im Jahr 2003 vorbehaltlos genehmigt, was vom Beschwerdegegner zu Recht nicht bestritten wird. Für die Gemeinde be-

- 13 stand somit tatsächlich kein Anlass, im Jahr 2013 vom bisher als korrekt beurteilten Verfahren abzuweichen. Grundsätzlich kommt das Verhalten der Genehmigungsbehörde damit dem Verbot des widersprüchlichen Verhaltens zumindest sehr nahe. Vorgängig zur Beurteilung, ob tatsächlich eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben vorliegt, ist abzuwägen, ob selbst bei Annahme einer Verletzung ausnahmsweise das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dem Vertrauensschutz vorzugehen hat (vgl. zur Problematik BGE 114 Ia 209 sowie 101 Ia 328). Da die Schulordnung wie vorgängig erläutert (E.4d ff.) in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn zu erlassen ist, wurde sie vorliegend auf der falschen Erlassstufe (Verordnung anstatt Gesetz) geregelt. Sämtliche auf die Schulordnung bzw. auch insbesondere die Disziplinarordnung gestützten Verfügungen wären demnach nichtig oder zumindest anfechtbar (vgl. zur Problematik BGE 116 Ia 215 E.2c mit weiteren Hinweisen), falls die vorliegende Beschwerde aus Gründen des Vertrauensschutzes gutgeheissen würde und die Genehmigung der Schulordnung (auf der falschen Regelungsstufe) erteilt werden müsste. Der Berufung auf den Vertrauensschutz steht somit vorliegend das gewichtige öffentliche Interesse an Rechtssicherheit bzw. der richtigen Rechtsanwendung entgegen (vgl. zur Problematik HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 664 sowie 699). Da im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung ohnehin dem Vertrauensschutz vorzugehen hat, kann offengelassen werden, ob der Grundsatz von Treu und Glauben durch das Verhalten des Beschwerdegegners tatsächlich verletzt wurde. 7. a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner die Genehmigung der am 29. August 2013 vom Gemeinderat angenommenen Schulordnung zu Recht verweigert hat. Die fragliche Schulordnung enthält wichtige Bestimmungen, durch welche Rechte und Pflichten im Verhältnis der Gemeinde zu ihren Angehörigen begründet werden, und ist somit in der Form eines Gesetzes im formellen Sinn zu erlassen. Eine Verletzung

- 14 des Grundsatzes der Gleichbehandlung ist nicht ersichtlich. Einer Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben steht vorliegend ein gewichtiges öffentliches Interesse an der richtigen Rechtsanwendung entgegen. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. b) Bei der Kostenverteilung ist zu berücksichtigen, dass das fehlerhafte Verhalten des Beschwerdegegners erst Anlass zur Beschwerde gegeben hat. Unter diesen Umständen erscheint es gerechtfertigt, die Kosten des Verfahrens gemäss Art. 73 VRG vollständig dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Der Beschwerdegegner hat zudem die Beschwerdeführerin aus demselben Grund in Abweichung der grundsätzlichen Regelung von Art. 78 Abs. 2 VRG aussergerichtlich angemessen zu entschädigen, wobei die aussergerichtliche Entschädigung pauschal auf Fr. 2‘000.-- festgesetzt wird. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1‘000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 302.-zusammen Fr. 1'302.-gehen zulasten des Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden hat die Gemeinde X._____ mit Fr. 2‘000 zu entschädigen.

- 15 - 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]