Grigioni Tribunale amministrativo 1a Camera 08.07.2014 U 2014 37

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 14 37 1a Camera presieduta da Priuli, vicepresidente, e composta dal giudice Audétat e dalla giudice Moser, attuaria Krättli-Keller SENTENZA dell'8 luglio 2014 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente contro Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni, convenuto e B._____, convenuta concernente appalto

- 2 - 1. Il 10 aprile 2014, l'Ufficio tecnico dei Grigioni dava avvio ad una procedura su invito per l'assegnazione dei lavori di manutenzione e pulizia della galleria dell’O._____, rampa sud per gli anni 2014 e 2015, con opzione di prolungamento dell'incarico per un ulteriore anno. Entro il 28 aprile 2014 venivano introdotte quattro offerte che corrette davano, quale importo annuo, il seguente risultato: A._____ fr. 118'260.-- 0.0 % B._____ fr. 120'015.-- 1.5 % C._____ fr. 144'067.70 21.8 % D._____ fr. 189'369.80 60.1 % 2. Con decisione 23 maggio 2014 i lavori venivano deliberati alla ditta B._____ per l'importo di fr. 120'015.--, essendo stata l'offerta presentata da detta concorrente considerata quella economicamente più vantaggiosa in base ai criteri di aggiudicazione posti dal bando d'appalto. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 28 maggio 2014, la A._____ contestava l'assegnazione operata, ritenendo di essere la ditta che avrebbe presentato l'offerta economicamente ed ecologicamente più vantaggiosa. La ditta ricorrente disporrebbe infatti anche di una succursale a O._____ e sarebbe quindi la più vicina al posto d'impiego. Per il resto, la ricorrente non riuscirebbe a vedere alcuna differenza di rilievo tra la struttura della propria ditta e quella dell'assegnataria dei lavori per giustificare la scelta operata. 4. Nella propria presa di posizione, il Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni (qui di seguito semplicemente dipartimento) concludeva alla reiezione del ricorso. Contrariamente a quanto preteso dall'istante, per quanto riguarderebbe il criterio del prezzo, la cui incidenza veniva stabilita al 50 %, la ricorrente non avrebbe presentato la miglior

- 3 offerta. Infatti, per tutte le forniture di materiali l'istante avrebbe previsto un supplemento del 30 %, a differenza di tutte le altre concorrenti che pretenderebbero un supplemento sul prezzo solo del 10 %. Questo rischio di un maggior costo per la fornitura di materiali - intrinseco all'offerta dell'istante – avrebbe comportato per detta impresa un leggero scapito nella valutazione del criterio del prezzo. Le altre variazioni rispetto alle concorrenti sarebbero imputabili al fatto che la ditta non avrebbe precisato di disporre di manodopera in grado di comprendere la lingua tedesca, non avrebbe fornito tutte le indicazioni richieste nelle referenze e omesso di produrre i documenti richiesti in merito all'organizzazione della capacità d'intervento. Avendo la ditta ricorrente poi a disposizione solo due elettricisti specializzati, il dipartimento reputava che la disponibilità di personale fosse ridotta all'osso e priva di qualsiasi riserva. Valutando tutti questi aspetti, l'offerta presentata dalla ditta assegnataria dei lavori sarebbe risultata essere quella economicamente più vantaggiosa. 5. Nella presa di posizione del 12 giugno 2014, la ditta B._____ confermava la miglior struttura vantata dalla propria ditta per l'esecuzione dei lavori in oggetto. 6. Replicando, la ricorrente riconfermava la sufficiente disponibilità di personale della ditta e la garanzia di un pronto intervento che la sua succursale garantirebbe. Inoltre essa disporrebbe di personale di madre lingua tedesca, anche se avrebbe omesso di indicarlo nella propria offerta. L'assegnataria dei lavori sarebbe poi stata incaricata di tutta la segnaletica della N._____, senza che i lavori fossero stati messi a pubblico concorso. Di conseguenza la ricorrente considerava riprovevole la concentrazione di incarichi nelle stesse mani e auspicava invece una maggior presa in considerazione di tutte le ditte locali.

- 4 - 7. Nella duplica del 2 luglio 2014, il dipartimento contestava con veemenza le critiche relative ad una concentrazione di commesse alla stessa ditta, confermando invece il proprio impegno per una equa ripartizione dei lavori tra tutte le ditte locali, tra le quali figurerebbe soprattutto anche l'istante. Le critiche formulate da quest'ultima sarebbero poi prive di fondamento, poiché i lavori per la segnaletica stradale sarebbero stati affidati su incarico diretto a seguito dell'esiguità della commessa (meno di fr. 10'000.-- all'anno) e comunque della necessità di seguire una speciale formazione presso l'ufficio tecnico per procedere a tali interventi. 8. Anche l'assegnataria dei lavori confermava il fatto che la ditta ricorrente avesse nel corso degli anni parimenti ottenuti incarichi pubblici e che quindi le critiche avanzate a questo riguardo sarebbero prive di qualsivoglia fondamento oggettivo. Considerando in diritto: 1. La controversia verte sulla valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa fatta dall'autorità deliberante. Non è contestato che alla presente controversia siano applicabili la legge sugli appalti pubblici (Lap; CS 803.300) e la relativa ordinanza d’esecuzione (Oap; CS 803.310). Il fatto che la commessa avrebbe potuto essere assegnata anche per incarico diretto, come addotto dall'autorità dipartimentale in sede di duplica, nulla toglie alla legittimità del ricorso presentato. Giusta la prassi di questo Giudice (PTA 2005 no. 32), infatti, se il committente invita più concorrenti a presentare le loro offerte senza precisare che intende procedere ad un’assegnazione diretta, l’assegnazione deve avvenire in base alle normali disposizioni della Lap.

- 5 - 2. a) Ai sensi dell’art. 21 cpv. 1 Lap l'offerta economicamente più vantaggiosa ottiene l'aggiudicazione. Possono essere tenuti in considerazione in particolare criteri quali la qualità, il prezzo, l'esperienza, la funzionalità, i termini, il valore tecnico, l'estetica, i costi d'esercizio, la continuità, la creatività, il servizio clientela, l'infrastruttura e la formazione di apprendisti (art. 21 cpv. 2 Lap). Il committente rende noti nell'avviso di gara o nella documentazione di gara i criteri di aggiudicazione che trovano applicazione, indicando il loro valore relativo o l'ordine della loro importanza (art. 21 cpv. 3 Lap e PTA 2009 no. 33 cons. 2). L'aggiudicazione di appalti ampiamente standardizzati può avvenire esclusivamente secondo il criterio del minor prezzo. Ciò va sostanzialmente presunto anche quando il committente non ha reso noto agli offerenti alcun criterio di aggiudicazione (art. 21 cpv. 4 Lap). b) In conformità all’art. 27 Lap, il ricorso è proponibile contro le violazioni di diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti, mentre è esclusa la censura dell'inadeguatezza. Questo significa che il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità deliberante, ma è tenuto ad accettare soluzioni difendibili, fondate su motivi oggettivi anche se dovesse preferire una soluzione diversa. Viste le componenti di carattere squisitamente tecnico che caratterizzano gran parte delle procedure d’appalto nonché tenuto conto del fatto che, di regola, gli enti committenti si avvalgono dell’assistenza di professionisti del ramo incaricati di stendere il capitolato e di verificare l’adempimento delle offerte ai requisiti dello stesso, in conformità alla sua costante prassi, il Tribunale amministrativo è tenuto a concedere all’ente appaltante un ampio margine discrezionale. In tale contesto la cognizione di esame della Corte amministrativa si limita, come in materia di esami,

- 6 all’arbitrarietà o meno della decisione d’appalto (Sentenze del Tribunale amministrativo U 08 36 e U 10 65). 3. a) Nell'evenienza i criteri determinanti per l'assegnazione erano il prezzo (50 %), la qualificazione dei collaboratori (20 %), l'esperienza con le relative referenze (20 %) e l'organizzazione tecnica inclusa la capacità di prestazione (10 %). Per quanto riguarda il criterio del prezzo, la ricorrente pretende di aver introdotta l'offerta economicamente più vantaggiosa e quindi indirettamente pretende un pieno punteggio in detto criterio. In realtà invece il pieno punteggio pari a 3 punti è stato ottenuto dalla seconda miglior offerente, mentre la ditta ricorrente con un punteggio di 2.9 ha subito un leggero scapito nel criterio del prezzo. Tale valutazione è però perfettamente giustificata. Come giustamente precisato dal committente, l'offerta presentata dall'istante include un rischio maggiore rispetto alle altre offerte per quanto riguarda il supplemento sui prezzi per la fornitura del materiale necessario alla manutenzione ed alla pulizia del tunnel. Giusta la cifra 103 621 del capitolato d'offerta, tali materiali includono ad esempio i cavi, i fili metallici, le scale, i tubi, le condotte, i canali, le cassette, i distributori per l'elettricità, i telefoni, le televisioni, il materiale di illuminazione e per la corrente debole ecc.. Che un supplemento sul prezzo di acquisto del 30 % possa facilmente annullare la convenienza dell'offerta dell'istante rispetto alla seconda miglior offerente, considerata la sola differenza di fr. 1'755.--, appare evidente. Basti calcolare che già a partire da un acquisto di materiali per un ammontare di fr. 10'000.-- risulterebbe più conveniente la seconda miglior offerta. In tale caso, infatti, al committente verrebbero fatturati fr. 13'000.-- (10'000.-- + 30 %) mentre sulla base della seconda miglior offerta questi materiali comporterebbero una spesa di soli fr. 11'000.-- (fr. 10'000.-- + 10 %). La differenza di fr. 2'000.-- tra questi due importi lascia già apparire come sia più conveniente la seconda miglior offerta malgrado superi

- 7 quella dell'istante di fr. 1'755.--. Se si considera poi il tipo di materiali e apparecchi elettronici che potrebbero essere necessari, è lecito concludere che effettivamente il rischio di maggiori costi renda l'offerta della ricorrente meno interessante dal punto di vista del prezzo. Per questo Giudice, la minima differenza nella valutazione del prezzo operata trova pertanto una giustificazione oggettiva e merita conferma. Giustamente pertanto per detto criterio, della valenza del 50 %, la ricorrente otteneva solo 1.45 punti rispetto ai 1.5 punti dell'assegnataria. b) Giusta l'allegato 2 del capitolato d'appalto, andavano indicati i nomi, le qualifiche e gli impieghi previsti per i diversi operai. Venivano parimenti pretese delle indicazioni in merito alla lingua tedesca e italiana, con la precisazione che per garantire la corretta comunicazione con il capo posto sarebbe stato vantaggioso avere almeno un operaio di lingua italiana e che per comunicare con la persona di contatto della committenza sarebbe stato indispensabile disporre di almeno un responsabile con conoscenze della lingua tedesca. Malgrado venissero quindi espressamente esposti i motivi per cui le indicazioni sulla lingua fossero importanti, nella propria offerta la ditta ricorrente non forniva alcuna indicazione a questo riguardo. Nel proprio ricorso, l'istante non mette giustamente in forse l'evidente importanza della richiesta sulle lingue della manodopera, ma ammette di aver omesso di indicare che disporrebbe di una persona di lingua madre tedesca. Questa precisazione è comunque tardiva in quanto, in primo luogo, l'offerta poteva e doveva essere giudicata in base alle indicazioni fornite dalla ditta nel capitolato. In ogni caso poi, neppure in sede di ricorso la ditta è in grado di indicare precisamente quale sia il nominativo e la funzione della persona di lingua tedesca che impiega. Per questi motivi, l'attribuzione di un punteggio di soli 0.30 punti (1.5 x 20 %), anziché i 0.40 punti (2.0 x 20 %) assegnati alle altre concorrenti per detto criterio è del tutto giustificata.

- 8 c) Per quanto riguarda l'esperienza e le referenze, all'istante è stato dato un punteggio di 2.5 punti anziché il massimo di 3 punti, accordato all'assegnataria dei lavori. Analizzando il quadro delle referenze la differenza è evidente. Mentre l'assegnataria dei lavori espone in dettaglio i lavori già eseguiti, l'anno di esecuzione, l'entità dell'incarico in franchi e l'esperienza acquisita dai diversi collaboratori nell'esecuzione di determinati lavori, la ricorrente si limita a nominare semplicemente alcune esperienze precedenti. In ogni caso per quanto ha tratto ai lavori di manutenzione e pulizia in galleria, ambedue le ditte qui in discussione godono già di una certa esperienza, per cui solo tale considerazione può giustificare la minima differenza di punteggio ottenuta dall'istante e pari a 0.5 punti (2.5 x 20 %) rispetto alle altre ditte alle quali sono stati assegnati 0.6 punti (3 x 20 %), malgrado le poche indicazioni fornite a questo proposito. d) La ricorrente otteneva poi anche un solo punto, su di un massimo di 3, nel criterio sull'organizzazione tecnica inclusa la capacità di prestazione per non aver presentato che una parte della documentazione richiesta all'allegato 4. In allegato alla propria offerta la ditta introduceva "l'autorizzazione generale di istallazione per imprese" riferita ad un operaio impiegato per la ditta solo ad un tasso del 20%, ma ometteva qualsiasi indicazione riguardo l'organizzazione della ditta, l'esperienza e le competenze dei preposti, la sistematica dei diversi processi lavorativi e l'organizzazione del servizio di picchetto. Avendo poi a disposizione solo due montatori elettricisti e un apprendista non impiegabile di notte, la committenza reputava comunque insufficiente la disponibilità di personale qualificato, soprattutto in considerazione dei circoscritti piani di intervento, con la necessità di chiudere il tunnel durante le ore notturne per ben definiti intervalli di tempo. Correttamente pertanto in detto criterio all'istante non venivano assegnati che 0.10 punti (1 x 10 %), rispetto ai

- 9 - 0.30 (3 x 10 %) accordati all'assegnataria che dispone di sei elettricisti qualificati. 4. Per l'istante la propria offerta sarebbe in ogni caso quella ecologicamente più vantaggiosa vista la disponibilità di una succursale sul luogo dell'intervento. Nell'evenienza però, il criterio ecologico non era stato espressamente richiesto dal capitolato e, non avendo contestato le condizioni di gara, l'istante non può pretendere l'applicazione di criteri diversi da quelli resi noti nel bando di concorso. Sommando il punteggio accumulato dalla ricorrente per i quattro criteri qui in discussione ne risultano 2.35 punti rispetto ai 2.8 punti dell'assegnataria dei lavori. In nessun caso pertanto il preteso vantaggio ecologico potrebbe compensare l'ingente scapito del punteggio accumulato dalla ditta ricorrente nell'ambito dei diversi criteri di assegnazione, anche considerato che l'assegnataria dei lavori è pure una ditta con domicilio in N._____. 5. Infine, anche la critica in merito alla pretesa concentrazione di incarichi a favore della ditta convenuta in ricorso non si rivela corretta. Come è stato dichiarato sia dal dipartimento che dall'assegnataria dei lavori e come risulta del resto dalla lista delle referenze prodotte dall'istante stessa, la ditta ricorrente sarebbe già stata ripetutamente occupata in lavori lungo diverse tratte della A13, tra cui anche la galleria del O._____ e P._____. Dal canto suo la ditta convenuta in ricorso ha saputo dimostrare di aver partecipato a quattro gare ed aver ottenuto un solo incarico. Anche l'allusione alla commessa riguardante la segnaletica stradale non giova alla tesi di ricorso. Detta commessa è stata assegnata per incarico diretto in considerazione della sua esiguità e della necessità per il personale di seguire dei corsi di formazione presso l'ufficio tecnico cantonale. Che quindi per tali lavori, il cui volume è inferiore a fr. 10'000.-- all'anno, non vengano impiegate sempre altre ditte è sia logico che appropriato.

- 10 - 6. In conclusione, per i motivi esposti in precedenza il ricorso deve essere respinto e merita conferma la decisione impugnata. In ossequio all'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), i costi della procedura sono posti a carico della parte soccombente che nell'evenienza è la ditta ricorrente. Non vengono assegnate ripetibili, in quanto la ditta convenuta in ricorso non si è avvalsa della collaborazione di un patrocinatore legale e il dipartimento è considerato aver agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 3'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 257.-totale fr. 3'757.-il cui importo sarà versato dalla A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]