VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 13 101 1. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuarin Baumann-Maissen URTEIL vom 16. Dezember 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Bruno Glaus, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Submission
- 2 - 1. Am 10. November 2011 stimmte der Gemeinderat der Gemeinde X._____ dem Projekt betreffend die Renovation des Oberstufenzentrums B._____ zu und genehmigte hierfür einen Nettokredit von Fr. 22'745'000.--. Darin enthalten war ein Betrag von Fr. 150'000.-- für die Durchführung eines Wettbewerbs für Kunst am Bau und die Realisierung eines oder mehrerer der diesbezüglich eingegangenen Kunstprojekte. 2. Am 4. Dezember 2012 lud die Gemeinde X._____, vertreten durch das Hochbauamt der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Hochbauamt), im Rahmen eines mit 'Studienauftrag auf Einladung' betitelten Projektauftrags fünf Künstler ein, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in der Schulanlage des B._____schulhauses einzureichen. Innert der gesetzten Frist gingen von allen fünf Eingeladenen Gestaltungsvorschläge ein. Am 15. März 2013 fand die Jurierung der Projekte statt mit dem Ergebnis, dass die Wettbewerbsjury einstimmig empfahl, den Auftrag für die künstlerische Gestaltung des Schulhauses B._____ an A._____ zu vergeben. Aufgrund des erheblichen Spardrucks setzte die Gemeinde X._____ mit Beschluss vom 16. April 2013 die Umsetzung des fraglichen Auftrages in der Folge aus und verzichtete am 24. Oktober 2013 endgültig auf dessen Ausführung. Mit Schreiben vom 30. Oktober 2013 setzte die Gemeinde A._____ und die anderen Eingeladenen von diesem Entscheid in Kenntnis. Anschliessend brach sie mit Beschluss vom 12. November 2013 das Vergabeverfahren betreffend das am Schulhaus B._____ zu realisierende Kunstprojekt ab und liess diesen Entscheid am 19. November 2013 durch das Hochbauamt mitteilen. 3. Gegen diese Abbruchverfügung gelangte A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 2. Dezember 2013 an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag, die Abbruchverfügung sei aufzuheben und das Vergabeverfahren an die Gemeinde X._____ zurückzu-
- 3 weisen, damit diese entscheide, ob das Verfahren weiterzuführen oder der Beschwerdeführer angemessen zu entschädigen sei. Eventualiter sei die Gemeinde X._____ zu verpflichten, dem Beschwerdeführer einen noch zu beziffernden Schadenersatz und entgangenen Gewinn, mindestens jedoch Fr. 50'000.-- (inkl. MWST und Spesen), zu bezahlen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde X._____. 4. In ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar 2014 ersuchte die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) das Verwaltungsgericht um kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. 5. Der Beschwerdeführer nahm dazu in der Replik vom 11. Februar 2014 unter Erneuerung seiner Rechtsbegehren Stellung. Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Duplik vom 17. März 2014 an den gestellten Anträgen fest und vertiefte ihre diesbezügliche Argumentation. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Beweise wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, die Beschwerdegegnerin habe mit dem das Schulhaus B._____ betreffenden Projektwettbewerb, den sie als 'Studienauftrag auf Einladung' bezeichnet habe, ein privatrechtliches Wettbewerbsverfahren im Sinne von Art. 8 des Obligationenrechts (OR; SR 220) ausgeschrieben. Weder in der Ausschreibung noch im Jurybericht, dem Sistierungsbeschluss oder der Medienmitteilung werde auf die submissi-
- 4 onsrechtlichen Bestimmungen hingewiesen. So würden in der Ausschreibung das formalisierte Verfahren und die ihm zugrunde liegenden Submissionsbestimmungen wie auch die Zuschlagskriterien sowie deren Gewichtung nicht erwähnt. Ausserdem fehlten in der Ausschreibung die nach Art. 11 der Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) erforderlichen Angaben. Im Übrigen berufe sich die Beschwerdegegnerin darauf, sich bei der Ausschreibung an der Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des schweizerischen Berufsverbands Visarte orientiert zu haben. Diese verweise bei Vorliegen besonderer Umstände auf die SIA-Norm 142. Die am Projektwettbewerb beteiligten Künstler hätten unter diesen Umständen nach Treu und Glauben annehmen dürfen, dass die ausschreibende Behörde nach der SIA-Norm 142 verfahre und damit ein privatrechtliches Wettbewerbsverfahren gemäss Art. 8 OR durchführe. Ein solches Vorgehen sei nach der Rechtsprechung zulässig, jedenfalls soweit keine der eingeladenen Wettbewerbsteilnehmer dagegen opponieren würde. Damit könne die Beschwerdegegnerin das Wettbewerbsverfahren nicht durch eine öffentlich-rechtliche Anordnung beenden und sich auf diese Weise der Pflicht zum Vertragsabschluss entziehen. b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, ein Einladungsverfahren im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 des Submissionsgesetzes (SubG; BR 803.300) durchgeführt und das Verfahren in der Folge aus wichtigem Grund in Anwendung von Art. 13 lit. f der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) i.V.m. Art. 24 Abs. 2 SubG abgebrochen zu haben. Die Beschwerdegegnerin unterstehe als staatliche Auftraggeberin dem öffentlichen Beschaffungsrecht grundsätzlich integral. Deshalb müsse sie alle Geschäfte, die objektiv als öffentliche Aufträge zu qualifizieren seien, nach den Regeln des Beschaffungsrechts vergeben. Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. c der Gemeindeverfassung gehöre die Kultur zu den öffentli-
- 5 chen Aufgaben der Beschwerdegegnerin. Gestützt auf diese Regelung habe die Beschwerdegegnerin im Jahr 2002 ein Kulturförderungsgesetz (KFG; RB 771) erlassen, welches unter anderem zum Ziel habe, in der Gemeinde ein vielfältiges Angebot, namentlich im Bereich der bildenden Kunst, zu gewährleisten (Art. 2 Abs. 1 lit. f KFG). Zu diesem Zweck könne die Beschwerdegegnerin gemäss Art. 9 KFG für die Kunst am Bau oder die Kunst im öffentlichen Raum bei städtischen Bauten einen dem Bauwerk angemessenen Betrag vorsehen. Weil die Beschwerdegegnerin subjektiv dem öffentlichen Vergaberecht unterstehe und die Verwirklichung von Kunst an öffentlichen Bauwerken, wie einem Schulhaus, (objektiv) ein öffentlicher Auftrag sei, gelange vorliegend das Submissionsrecht zur Anwendung. Für eine privatrechtliche Auslobung gemäss Art. 8 OR fehle es im Übrigen an der Einladung einer unbestimmten Anzahl von Personen; ebenso wenig sei eine öffentliche Erklärung bzw. Publikation des Auftrages erfolgt. Ausserdem habe sich die Beschwerdegegnerin bei der Ausschreibung des Studienauftrages an der Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des schweizerischen Berufsverbandes Visarte orientiert, die ausdrücklich Bezug auf die einschlägigen Gesetze von Bund, Kantonen und Gemeinden nehme und bei öffentlichen Auftraggebern die gesetzlichen Submissionsvorschriften vorbehalte. Weiter treffe es nicht zu, dass sich die Beschwerdegegnerin nicht an das Submissionsgesetz gehalten habe. Richtig sei zwar, dass die Ausschreibungsunterlagen keine Gewichtung der Beurteilungskriterien enthielten, was aber nur bedeute, dass die Jury die aufgeführten sechs Kriterien nach pflichtgemässem Ermessen gewichten durfte, was bei einer künstlerischen Aufgabenstellung durchaus Sinn mache. Schliesslich fehle eine Rechtsmittelbelehrung, was ein Versehen sei. Dieses Versehen bleibe aber ohne Auswirkung, weil sich sämtliche teilnehmenden Künstler konkludent mit der Form und dem Inhalt der Ausschreibung einverstanden erklärt hätten und im vorliegenden Fall auch ohne Rechtsmittelbelehrung eine Anfechtung innert zwei
- 6 - Monaten möglich gewesen wäre. Bei der strittigen Ausschreibung handle es sich um einen Studienauftrag auf Einladung als eine besondere Form eines öffentlich-rechtlichen Vergabeverfahrens (sog. Projektwettbewerb). 2. a) Die öffentliche Beschaffung ist der Oberbegriff für einen rechtlichen und wirtschaftlichen Gesamtvorgang, bei welchem das Gemeinwesen als Wirtschaftssubjekt auf dem Markt auftritt und Güter sowie Dienstleistungen nachfragt, die es zu seiner Aufgabenerfüllung benötigt und nicht selber bereitstellen kann oder will (SUTER, Der Abbruch des Vergabeverfahrens, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Band 80, Basel 2010, S. 3; JÄGER, in: MÜLLER/FELLER [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2013, S. 807 ff., 810). Der Begriff des Submissionsrechts, bisweilen auch als öffentliches Vergabe- oder Beschaffungsrecht bezeichnet, ist im Vergleich dazu enger gefasst. Er bezieht sich als Rechtsbegriff auf jene öffentlich-rechtlichen Vorschriften, welche die Willensbildung eines öffentlichen Auftraggebers bis hin zur Entscheidung für einen bestimmten Anbieter normieren (SUTER, a.a.O., N. 6). Auf staatsvertraglicher Ebene wird dieser Entscheidungsprozess einerseits durch das am 1. Januar 1996 in Kraft getretene Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, das sog. GATT Government Procurement Agreement (GAP; vgl. RHI- NOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., Basel 2011, § 19 N. 57, 62), andererseits durch das mit der Europäischen Union (EU) geschlossene, bilaterale Abkommen über gewisse Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (BilatAbk; SR 0.172.052.68) normiert (RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., § 19 N. 75; JÄGER, a.a.O., S. 814). Schliesslich enthält das Bundesgesetz über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02) Vorschriften zur gegenseitigen Öffnung der Beschaffungsmärkte von Kantonen und Gemeinden sowie von andern Trägern öffentlicher Aufgaben (vgl. insbesondere Art. 5 und 9 BGBM). Die aus diesen vergaberechtlichen Erlassen fliessenden Verpflichtungen hat
- 7 der Kanton Graubünden durch die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen und das Submissionsgesetz sowie die dieses konkretisierende Submissionsverordnung umgesetzt. Diese kantonalen Erlasse definieren ihren Geltungsbereich über die Person des Auftraggebers (subjektiver Geltungsbereich) sowie die Art des beabsichtigten Rechtsgeschäfts (objektiver Geltungsbereich). Die vergaberechtlichen Schwellenwerte beeinflussen den Geltungsbereich des Vergaberechts hingegen nicht. Freilich entscheiden diese darüber, ob ein bestimmter vergaberechtlicher Erlass gilt oder nicht und zuweilen überdies über die Art des Vergabeverfahrens innerhalb der Geltung eines Erlasses. Doch sind die subjektiven und objektiven Geltungsvoraussetzungen erfüllt, gilt das öffentliche Vergaberecht in Bezug auf diesen Auftrag unabhängig davon, wie hoch sein Wert geschätzt wird oder tatsächlich ist (BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zürich/Basel/Genf 2012, N. 14; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Eine systematische Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 107 f.; JÄGER, a.a.O., S. 817). Demzufolge untersteht der strittige Projektauftrag dem Submissionsrecht, wenn die Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin (subjektiver Geltungsbereich) einzustufen ist (b) und es sich bei der von ihr ausgeschriebenen Beschaffung um einen öffentlichen Auftrag (objektiver Geltungsbereich) im Sinne der massgeblichen submissionsrechtlichen Regelungen handelt (c-g). b) Am 4. Dezember 2012 lud die Gemeinde, vertreten durch das Hochbauamt, fünf Künstler zu einem Projektwettbewerb ein. Die Gemeinde verfügt als Organ der Beschwerdegegnerin über keine eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 17 Abs. 2 lit. b Verfassung) und vertritt diese gegenüber Dritten sowie vor Gericht (Art. 37 Verfassung). Im zur Beurteilung stehenden Fall ist demnach die Beschwerdegegnerin als politische Gemeinde des Kan-
- 8 tons Graubünden (Art. 1 Abs. 1 Verfassung) nachfragend auf dem Markt aufgetreten und hat einen Geschäftsabschluss gesucht. Sie gilt sowohl im von Staatsverträgen erfassten Bereich als auch ausserhalb desselben als öffentliche Auftraggeberin (Art. 8 Abs. 1 und 2 IVöB; Art. 3 und 4 Abs. 2 SubG), womit die in Frage stehende Beschaffung in den subjektiven Geltungsbereich des Submissionsrechts fällt. c) Die Beschwerdegegnerin hat als öffentliche Auftraggeberin allerdings nicht schlechthin alle Geschäfte, die sie eingeht, unter Beachtung der Regeln des Submissionsrechts abzuschliessen, sondern nur jene bei denen es sich um öffentliche Aufträge im Sinne der massgeblichen vergaberechtlichen Vorschriften handelt. aa) Im Staatsvertragsbereich gelten als öffentliche Aufträge alle in den Staatsverträgen als solche bezeichneten Aufträge, insbesondere Bauaufträge über die Durchführung von Hoch- und Tiefbauarbeiten, Lieferaufträge über die Beschaffung beweglicher Güter, namentlich durch Kauf, Leasing, Miete, Pacht oder Mietkauf, sowie Dienstleistungsaufträge (Art. 6 Abs. 1 IVöB). Letztere werden in Anhang I Annex 4 GPA sowie Annex VI BilatAbk in einer sich vom Wortlaut her geringfügig unterscheidenden Kurzbeschreibung aufgezählt. Im Übrigen wird auf die Referenznummern der (provisorischen) Zentralen Produktionsklassifikation (Central Produkt Classification, CPC) der Vereinten Nationen (UNO) verwiesen (BEYELER, a.a.O., N. 226). bb) Von dieser Umschreibung des öffentlichen Auftrags unterscheidet sich die für den Binnenmarkt gemäss Art. 6 IVöB geltende Definition insofern, als danach alle Arten von öffentlichen Aufträgen dem Submissionsrecht unterstehen. Was unter dem Begriff des öffentlichen Auftrags zu verstehen ist, hat der Gesetzgeber indessen nicht definiert. Nach der von Lehre und
- 9 - Rechtsprechung entwickelten Umschreibung handelt es sich hierbei um Rechtsgeschäfte, bei denen der Staat als Nachfrager auf dem Markt Waren oder Dienstleistungen gegen eine Gegenleistung erwirbt, um eine ihm obliegende öffentliche Aufgabe erfüllen zu können (BGE 135 II 49 E. 2; 128 I 136 E.4.1; 126 I 250 E.2d/bb; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 178; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., § 19 N. 5 f.; BEYELER, a.a.O., N. 604). Das fragliche Rechtsgeschäft zwischen der öffentlichen Auftraggeberin und dem Anbieter wird im Regelfall in der Form eines privatrechtlichen Vertrags abgewickelt und abgesichert. Auf die Rechtsnatur des abgeschlossenen Vertrags kommt es jedoch nicht an. Massgebend ist eine funktionale Betrachtung, ansonsten die Anwendung des Submissionsrechts durch die Wahl einer besonderen Rechtskonstruktion umgangen werden könnte. Erforderlich ist aber stets ein synallagmatisches Rechtsgeschäft, das es der öffentlichen Auftraggeberin ermöglicht, eine ihr übertragene öffentliche Aufgabe zu erfüllen (BGE 135 II 49 E.4.4; Urteil des Bundesgerichts 2C_198/2012 vom 16. Oktober 2012 E.5.2.1; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 178; BEYELER, a.a.O., N. 642 ff.). Vom öffentlichen Vergaberecht nicht erfasst werden die in Art. 10 IVöB aufgezählten Rechtsgeschäfte. d) Die Beschwerdegegnerin hat am 4. Dezember 2012 in einem mit 'Studienauftrag auf Einladung' bezeichneten Projektwettbewerb fünf Künstler eingeladen, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in der Schulanlage des B._____schulhauses einzureichen (vgl. Beilage des Beschwerdeführers [Bf-act.] 3 S. 3). In Bezug auf die Entschädigung hielt sie in den Ausschreibungsunterlagen fest, die für den Projektwettbewerb eingeladenen Künstlerinnen und Künstler erhielten für vollständig eingereichte Arbeiten eine Aufwandentschädigung von je Fr. 2'000.-- (inkl. 8.0 % MWST). Für die Realisierung des jurierten Projektes stünden Fr. 120'000.-- (inkl. 8.0 % MWST) zur Verfügung. Die Höhe der Ausführungskosten könnten
- 10 von Projekt zu Projekt variieren, dürften aber die Gesamtsumme der zur Verfügung stehenden Gelder nicht überschreiten (Bf-act. 3 S. 10). Mit dieser Ausschreibung ist die Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin als Nachfragerin auf dem Markt aufgetreten, um sich gegen Geld eine Dienstleistung in Form einer Gestaltungsarbeit zu beschaffen. Dieses synallagmatische Rechtsgeschäft stellt einen öffentlichen Auftrag im Sinne von Art. 6 IVöB dar, wenn es der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient und nicht unter Art. 10 IVöB fällt. e) Die Auffassung darüber, was im öffentlichen Interesse liegt, ist wandelbar und unterliegt der politischen Wertung, weshalb der Begriff der öffentlichen Aufgaben, abgesehen von den staatlichen Kernaufgaben, nicht wesensgemäss feststeht. Eine objektive Unterscheidung zwischen öffentlichen und nicht öffentlichen Aufgaben existiert daher nicht und jedes Gemeinwesen ist – unter Beachtung der Kompetenzabgrenzungen – weitgehend frei, eine bestimmte Aufgabe als öffentliche Aufgabe zu wählen oder sich aus dem entsprechenden Bereich zurückzuziehen (BGE 138 I 378 E.8.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_198/2012 vom 16. Oktober 2012 E.5.2.3; BEYELER, a.a.O., N. 678; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 537a). Daraus ist jedoch nicht zu folgern, dass die Tätigkeit einer öffentlichen Auftraggeberin, für die diese auf dem Markt gegen Geld eine Ware oder Dienstleitung beschaffen will, nur dann der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, wenn sie sich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage zu stützen vermag. Vielmehr ist, was durch eine öffentliche Stelle im öffentlichen Interesse unternommen wird, vergaberechtlich als öffentliche Aufgabe einzustufen und eine in diesem Zusammenhang vorgenommene Beschaffung als öffentlicher Auftrag im Sinne von Art. 6 IVöB anzusehen (vgl. BEYELER, a.a.O., N. 681; im Ergebnis gleich: STÖCKLI, BR 2008, S. 88).
- 11 f) Zu den Aufgaben der Beschwerdegegnerin gehören gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. c Verfassung die Bildung und Kultur. Gestützt auf diese Regelung hat das Stimmvolk der Gemeinde X._____ am 22. September 2002 das Kulturförderungsgesetz der Gemeinde X._____ angenommen, welches am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist. Danach kann für die Kunst am Bau oder die Kunst im öffentlichen Raum bei städtischen Bauten ein dem Bauwerk angemessener Betrag vorgesehen werden (Art. 9 Abs. 2 KRG). Als Bauten im Sinne dieser Regelung gelten grundsätzlich ungeachtet der Eigentumsverhältnisse Bauten, die der unmittelbaren oder mittelbaren Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dienen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 48 N. 1). Das B._____schulhaus ist ein Oberstufenschulhaus mit Sekundar- und Realschule, das als Teil der Gemeindeschule die Ausbildung gemäss dem kantonalen Recht und den Stufenlehrplänen gewährleistet (Art. 1 Abs. 1 des Schulgesetzes [RBS 711]). Das B._____schulhaus dient demnach unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, womit es sich hierbei um eine Gemeinde Baute handelt. Der sich hierauf beziehende Projektauftrag, mit dem eine künstlerische Intervention im B._____schulhaus realisiert werden sollte, fällt folglich unter Art. 9 Abs. 2 KRG. Damit hat die Beschwerdegegnerin mit dem am 4. Dezember 2012 ausgeschriebenen Projektauftrag eine ihr obliegende öffentliche Aufgabe erfüllt. Beim fraglichen Auftrag handelt es sich folglich um einen öffentlichen Auftrag im Sinne von Art. 6 IVöB. Eine Ausnahme gemäss Art. 10 IVöB liegt nicht vor, womit die strittige Beschaffung vom subjektiven und objektiven Geltungsbereich des öffentlichen Vergaberechts erfasst wird. Ob im von Staatsverträgen erfassten Bereich gleich zu entscheiden ist, kann offengelassen werden, da der fragliche Auftrag jedenfalls binnenrechtlich in den objektiven Geltungsbereich des Submissionsrechts fällt. Auf den streitbetroffenen Auftrag, der von der Beschwerdegegnerin als öffentliche
- 12 - Auftraggeberin ausgeschrieben wurde, gelangt somit das Submissionsrecht zur Anwendung. g) Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Soweit er geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe selbst ausgeführt, sich bei der Ausschreibung an der Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des schweizerischen Berufsverbands Visarte orientiert zu haben, die auf das Privatrecht verweise, ist zunächst anzumerken, dass ein solcher Verweis aus den Ausschreibungsunterlagen nicht hervorgeht. Selbst wenn dies jedoch der Fall wäre und ein solcher Verweis gestützt auf Art. 12 Abs. 2 IVöB sowie Art. 13 Abs. 2 SubG als gültig anzusehen wäre, gälte dieses privatrechtliche Regelwerk nur insoweit, als dessen Bestimmungen nicht im Widerspruch zu den massgeblichen öffentlichrechtlichen Regelungen des Submissionsrechts stünden. Mit anderen Worten würde die Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des schweizerischen Berufsverbandes Visarte das öffentliche Recht nicht verdrängen, sondern dieses ergänzen und dadurch, soweit es sich auf die Willensbildung der Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin bis hin zur Entscheidung für einen bestimmten Anbieter bezöge, selbst öffentlichrechtlichen Charakter erlangen. Ein Verweis auf ein privates Regelwerk vermag somit an der öffentlich-rechtlichen Natur einer in den Geltungsbereich des Submissionsrechts fallenden Beschaffung nichts zu ändern (vgl. GALLI/MOSER/LANG/SCHNEIDER, a.a.O., N. 1011; Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb, S. 2). Dies schliesst es freilich nicht aus, dass der Beschwerdeführer die Ausschreibung vom 4. Dezember 2012 in guten Treuen als privatrechtliche Auslobung im Sinne von Art. 8 OR auffassen durfte und gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die er nicht oder nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Selbst wenn dies jedoch zu bejahen und damit die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes im Sinne von
- 13 - Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) als erfüllt anzusehen wären, gelangten die massgeblichen Submissionsvorschriften gleichwohl zur Anwendung, da die Einhaltung des korrekten Verfahrens dem Schutz des Anbietervertrauens in diesem Fall vorgehen würde (vgl. VPB 65 Nr. 78 [Abbruch eines falsch eingeleiteten Submissionsverfahrens]; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich, VB.2013.00393, vom 16. Januar 2014 E.5.1; GALLI/MOSER/LANG/ STEINER, a.a.O., N. 810; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 667). Nichts anderes ergibt sich aus dem vom Beschwerdeführer für seine gegenteilige Auffassung angeführten BGE 137 II 313. Zwar hat das Bundesgericht darin entschieden, eine freihändige Vergabe sei im Einzelfall aufgrund von technischen oder künstlerischen Besonderheiten zulässig und könne im Streitfall mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, soweit die strittige Beschaffung in den Anwendungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen falle (E.2.3). Diese Frage hat es jedoch unter Anwendung der massgeblichen vergaberechtlichen Vorschriften geprüft und damit die Anwendbarkeit des Submissionsrechts auf die zur Diskussion stehende freihändige Vergabe als besondere Form des öffentlich-rechtlichen Vergabeverfahrens bejaht. Der Beschwerdeführer kann aus diesem Entscheid folglich nichts zu seinen Gunsten ableiten. Auf die vom Beschwerdeführer bezüglich der Frage des erweckten Vertrauens begehrten Einvernahmen von C._____, D._____, E._____ sowie F._____ als Zeugen sowie die Parteibefragung des Beschwerdeführers kann daher in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die vom Beschwerdeführer gegen die Anwendung des Vergaberechts angeführten Gründe vermögen folglich nicht zu überzeugen. Die Beschwerdegegnerin ist in der angefochtenen Verfügung folglich zu Recht von der Geltung des Vergaberechts ausgegangen.
- 14 h) Fällt die strittige Beschaffung nach dem vorangehend Ausgeführten in den Geltungsbereich des öffentlichen Vergaberechts kann gegen die von der Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin im Rahmen dieses Verfahrens erlassenen vergaberechtlichen Verfügungen gemäss Art. 15 Abs. 1 IVöB Beschwerde an eine unabhängige kantonale Instanz geführt werden. Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügungen gelten gemäss Art. 15 Abs. 1bis lit. e IVöB der Zuschlag, dessen Widerruf oder der Abbruch des Vergabeverfahrens ohne Zuschlagserteilung. Diese Regelung wird in Art. 25 Abs. 1 SubG dahingehend präzisiert, als submissionsrechtliche Verfügungen beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten werden können. Zur Beschwerdeführung ist berechtigt, wer am Submissionsverfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen gerichtlicher Überprüfung hat (Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Als schutzwürdige Interessen kommen neben rechtlichen auch faktische Interessen in Frage. Nicht berücksichtigte Anbieter sind aufgrund dieser Voraussetzungen jedenfalls dann zur Beschwerdeführung berechtigt, wenn sie bei Gutheissung der Beschwerde eine realistische Chance haben, mit ihrem Angebot zum Zuge zu kommen oder eine Wiederholung des Submissionsverfahrens zu erreichen. Die submissionsrechtliche Beschwerde ist schriftlich und begründet innert 10 Tagen seit der Eröffnung der angefochtenen Verfügung einzureichen (Art. 15 Abs. 2 IVöB; Art. 26 Abs. 1 SubG). i) Am 12. November 2013 beschloss die Gemeinde, das Vergabeverfahren betreffend den im Rahmen der Sanierung des B._____schulhauses ausgeschriebenen Studienauftrag Kunst am Bau abzubrechen und liess diesen Entscheid am 19. November 2013 durch das Hochbauamt mitteilen. Diese Anordnung enthält die nach aussen gerichtete Erklärung der Beschwerdegegnerin, das fragliche Vergabeverfahren ohne Zuschlagsertei-
- 15 lung abzubrechen. Folglich kann sie mittels Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten werden, womit die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu bejahen ist. Hinsichtlich der Beschwerdelegitimation ist zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer zum Vergabeverfahren eingeladen und dieser innert der gesetzten Frist einen Projektentwurf eingereicht hat. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Beschluss somit formell beschwert. Als Sieger des ausgeschriebenen Projektauftrags hat er bei der Gutheissung der vorliegenden Beschwerde überdies eine reelle Chance, mit seinem Angebot Berücksichtigung zu finden und den angestrebten Vertrag abschliessen zu können. Demzufolge ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers zu bejahen. Auf dessen im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist folglich einzutreten. 3. a) In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die angefochtene Verfügung, die unter dem Titel 'Mitteilung Verfahrensabbruch' stehe, habe nur der Gemeindearchitekt H._____ unterzeichnet und nicht die Beschwerdegegnerin als zuständige Vergabebehörde. Damit erweise sie sich als formell mangelhaft. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, der Beschwerdeführer übersehe, dass die Vergabebehörde die Mitteilungsbefugnis für den Abbruch eines Verfahrens intern delegieren könne. Von dieser Möglichkeit habe die Gemeinde vorliegend Gebrauch gemacht, als er das Hochbauamt bzw. dessen Leiter damit beauftragt habe, den Verfahrensabbruch allen beteiligten Künstlern mitzuteilen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers sei die angefochtene Verfügung diesbezüglich daher nicht zu beanstanden. b) Die Vergabebehörde eröffnet den Parteien ihre Verfügungen, um diesen zu ermöglichen, vom Inhalt der Verfügung Kenntnis zu nehmen. Diese
- 16 förmliche Eröffnung bildet die Voraussetzung dafür, dass eine vergaberechtliche Verfügung rechtswirksam wird (vgl. zur Eröffnung von Verfügungen im Allgemeinen: PLÜSS, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 6; UHLMANN/SCHWANK, in: WALDMANN/ WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 34 N. 2). Art. 24 Abs. 4 SubG schreibt den Vergabebehörden diesbezüglich vor, den Widerruf, den Abbruch oder die Wiederholung eines Vergabeverfahrens nach den Vorschriften über die Eröffnung des Zuschlags bekannt zu geben. Danach ist der Zuschlag kurz zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung gleichzeitig allen Anbietern zu eröffnen (Art. 23 Abs. 1 SubG, vgl. auch Art. 13 lit. h IVöB). Gemäss Art. 23 Abs. 2 SubG kann der Auftraggeber die Mitteilungsbefugnis intern delegieren, d.h. der beschlossene Zuschlag kann unter Bezugnahme auf die erfolgte Auftragsvergabe durch eine andere Behörde bzw. Organisationseinheit eröffnet werden als jene, welche für die Vergabe zuständig ist. Diese Regelung, welche im Zuge der Totalrevision des Submissionsgesetzes anlässlich des Beitritts des Kantons Graubünden zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung am 1. Juli 2004 ins Submissionsgesetz aufgenommen wurde, entspricht der seit langem im Kanton Graubünden praktizierten Regelung (Botschaft der Regierung an den grossen Rat Heft Nr. 8/2003-2004 S. 330; vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 02 112 vom 11. Februar 2003 E.2). Bei Beschaffungen im Staatsvertragsbereich muss der Zuschlag im Übrigen mindestens im kantonalen Amtsblatt publiziert werden (Art. 23 Abs. 3 SubG). Schwerwiegende Verstösse gegen diese die Eröffnung von vergaberechtlichen Verfügungen regelnden Bestimmungen haben grundsätzlich die Nichtigkeit, weniger schwerwiegende Verletzungen die Anfechtbarkeit des fehlerhaften Rechtsanwendungsakts zur Folge. Auf alle Fälle darf den Parteien aus der mangelhaften Eröffnung kein
- 17 - Nachteil erwachsen (PLÜSS, a.a.O., § 10 N. 13; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 973). c) Die Beschwerdegegnerin liess dem Beschwerdeführern sowie den übrigen teilnehmenden Künstlern am 19. November 2013 durch das Hochbauamt mitteilen, die Gemeinde habe am 12. November 2013 beschlossen, das Vergabeverfahren betreffend den im Rahmen der Sanierung des B._____schulhauses ausgeschriebenen Studienauftrag Kunst am Bau abzubrechen. Zur Begründung dieser Anordnung führte das Hochbauamt im Wesentlichen aus, die Gemeinde habe am 16. April 2013 aufgrund des erheblichen Spardrucks entschieden, die Umsetzung des ausgeschriebenen Kunstwettbewerbs einstweilen auszusetzen und dem Gemeinderat im Rahmen der Leistungs- und Aufgabenprüfung 2.0 einen entsprechenden Antrag zu stellen. In der Folge habe der Gemeinderat an der Sitzung vom 24. Oktober 2013 wesentliche Abstriche am Sparpaket vorgenommen. Dadurch habe sich das Entlastungspotential bei den Gemeindenfinanzen von den angestrebten Fr. 20.0 Mio. auf nur noch Fr. 13.5 Mio. reduziert. Damit bleibe der Spardruck aufrechterhalten. Entsprechend sehe sich die Gemeinde auch hinsichtlich des Projekts 'G._____' in der Pflicht, seine Sparbemühungen weiter zu verfolgen und auf die Ausführung dieses Projekts zu verzichten. Gestützt auf Art. 13 lit. i IVöB i.V.m. Art. 24 Abs. 2 SubG werde das Vergabeverfahren deshalb abgebrochen. Sowohl aus dieser Begründung als auch aus der für das Schreiben vom 19. November 2013 gewählten Überschrift 'Mitteilung Verfahrensabbruch' geht unmissverständlich hervor, dass die Beschwerdegegnerin, vertreten durch die Gemeinde (vgl. E.2b hiervor), den Abbruchentscheid getroffen hat und diesen unter Nennung der diesem im Wesentlichen zugrunde liegenden Überlegungen durch das Hochbauamt mitteilen liess. Dieses Vorgehen, den teilnehmenden Künstlern den Vergabeentscheid nicht durch die zuständige Vergabebehörde, sondern das Hochbauamt als die das Verga-
- 18 beverfahren leitende Amtsstelle eröffnen zu lassen, steht im Einklang mit Art. 23 Abs. 2 SubG. Die diesbezügliche Kritik des Beschwerdeführers erweist sich als unbegründet. Bei diesem Ergebnis ist es nicht erforderlich, eine allfällige Bevollmächtigung von H._____ für die Unterzeichnung der angefochtenen Verfügung einzuholen und sämtliche Protokolle der Gemeinde betreffend das streitgegenständliche Vergabeverfahren edieren zu lassen, weshalb die entsprechenden Beweisanträge des Beschwerdeführers abzuweisen sind. Dass die angefochtene Verfügung aus anderen Gründen formell mangelhaft ist, macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend und kann aufgrund der Akten ausgeschlossen werden. Aus formeller Sicht ist die angefochtene Verfügung demnach nicht zu beanstanden. 4. a) Der Beschwerdeführer bringt in materieller Hinsicht vor, aufgrund der massgeblichen Submissionsvorschriften dürfe das vorliegende Vergabeverfahren nur aus wichtigen Gründen abgebrochen werden. In der Literatur würden vier Gruppen von wichtigen und damit rechtmässigen Abbruchgründen unterschieden: Danach sei ein Abbruch des Vergabeverfahrens zulässig, wenn die ausgeschriebene Leistung faktisch nicht mehr benutzt werden könne (1), die ausgeschriebene Leistung zu einer nicht bedarfsgerechten, unzweckmässigen Beschaffung führe (2), das eingeleitete Verfahren keine rechtmässige Zuschlagserteilung ermögliche (3) oder zu keinem brauchbaren Ergebnis führe (4). Nicht zu den wichtigen Gründen zählten gemäss dem Zürcher Handbuch für Vergaberecht dagegen Umstände, die schon bei der Einleitung des Verfahrens voraussehbar gewesen seien, wenn die Vergabebehörde darauf in den Vergabeunterlagen nicht klar hingewiesen habe. Die Beschwerdegegnerin habe in den Ausschreibungsunterlagen ausschliesslich 'Nichtbefriedigende Lösungsansätze' als Grund für einen Abbruch angeführt. Weiter habe sie keinen exklusiven Zuschlag zugesichert, sondern die Realisierung mehrerer Pro-
- 19 jekte vorbehalten. Von einem Verzicht aus Spargründen sei in den Ausschreibungsunterlagen hingegen keine Rede gewesen, obgleich die Beschwerdegegnerin schon vor der Eröffnung des streitbetroffenen Vergabeverfahrens unter erheblichem Spardruck gestanden sei. So hätten Bündner Medien bereits ein Jahr vor der Ausschreibung verkündet, der Beschwerdegegnerin stünden schmerzhafte Sparmassnahmen bevor. Trotz dieses erheblichen Spardrucks habe die Beschwerdegegnerin darauf verzichtet, sich einen Abbruch des strittigen Vergabeverfahrens aus Spargründen vorzubehalten. Dies wäre umso mehr erforderlich gewesen, als die Beschwerdegegnerin die Vergabe des ausgeschriebenen Auftrags an das bzw. die Siegerprojekt(e) im Umfang der für dieses Kunstprojekt vorgesehenen Gelder von Fr. 120'000.-- explizit in Aussicht gestellt habe. Der in der angefochtenen Verfügung angeordnete Abbruch vermöge sich deshalb nicht auf einen wichtigen Grund zu stützen, weshalb er sich als widerrechtlich erweise. Die angefochtene Verfügung sei daher aufzuheben und die Angelegenheit zur Weiterführung des Vergabeverfahrens an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. b) Gegen diese Argumentation wendet die Beschwerdegegnerin ein, auf der Grundlage des Submissionsgesetzes ein Einladungsverfahren für einen Studienauftrag durchgeführt zu haben. Ziel dieses Studienauftrags sei die Auswahl eines Konzepts mit künstlerischen Interventionen an mehreren Standorten im Schulhaus B._____ gewesen. Die Projekte der fünf eingeladenen Künstlerinnen und Künstler seien von einer Fachjury beurteilt worden. Diese habe die Vergabe des Kunstauftrags an den Beschwerdeführer beantragt. Die Beschwerdegegnerin habe den Zuschlagsentscheid, mit dem das Vergabeverfahren hätte abgeschlossen werden sollen, infolge des bei den städtischen Finanzen bestehenden Spardrucks zunächst sistiert und im angefochtenen Entscheid sodann abgebrochen. Hierfür könne sie sich auf einen wichtigen Grund stützen, erlaube doch die finan-
- 20 zielle Situation der Beschwerdegegnerin die Realisierung des in Frage stehenden Projekts bedauerlicherweise nicht. Soweit der Beschwerdeführer dem entgegen halte, die Beschwerdegegnerin hätte in die Ausschreibungsunterlagen einen entsprechenden Vorbehalt aufnehmen müssen, um das streitbetroffene Vergabeverfahren aufgrund der angespannten Finanzlage abbrechen zu können, treffe dies nicht zu. In den Ausschreibungsunterlagen habe die Beschwerdegegnerin ausdrücklich festgehalten, der Entscheid über die Ausführung des Auftrags liege allein bei ihr. Ausserdem ergebe sich aus dem Beschluss des Gemeinderats vom 20. Dezember 2012, dass die Gemeinde gehalten sei, den finanzwirksamen Aufwand zusätzlich zu den Sparmassnahmen aus dem ALÜ 1.0 um mindestens 5 % zu reduzieren. Als die Gemeinde realisiert habe, diesen Sparauftrag nur mit einschneidenden Massnahmen umsetzen zu können, habe er das strittige Vergabeverfahren sofort sistiert und mit der angefochtenen Verfügung schliesslich abgebrochen, nachdem er zum Schluss gekommen sei, das angestrebte Sparziel allein mit den alternativen Sparmassnahmen nicht erreichen zu können. 5. a) Die Beschwerdegegnerin hat die strittige Beschaffung unter der Bezeichnung eines 'Studienauftrags auf Einladung" ausgeschrieben. In Bezug auf die Art der interessierenden Vergabe hielt sie in den Ausschreibungsunterlagen fest, die Beschwerdegegnerin, vertreten durch das Hochbauamt, lade im Rahmen eines Studienauftrages fünf (namentlich genannte) Kunstschaffende ein, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in der Schulanlage des B._____schulhauses einzureichen. Aufgrund der eingereichten Unterlagen und der Präsentation werde ein künstlerisches Projekt ausgewählt. Die Bewertung der Unterlagen und der Präsentation erfolge durch ein eigens hierfür geschaffenes Beurteilungsgremium. Dieses behalte sich vor, im Falle nicht befriedigender Lösungsansätze auf eine Weiterbearbeitung der künstlerischen Projekte zu verzichten. Der Ent-
- 21 scheid über die Auftragserteilung zur Ausführung des Kunstwerks liege bei der Bauherrschaft der Beschwerdegegnerin. Diese beabsichtige, die weitere Projektbearbeitung entsprechend den Empfehlungen des Beurteilungsgremiums zu vergeben (Bf-act. 3 S. 3). Im Hinblick auf die Entschädigung wurde in den Ausschreibungsunterlagen im Weiteren ausgeführt, die für den Projektwettbewerb eingeladenen Künstlerinnen und Künstler erhielten für vollständig eingereichte Arbeiten eine Aufwandentschädigung von je Fr. 2'000.-- (inkl. 8.0 % MWST). Für die Realisierung des jurierten Projektes stünden Fr. 120'000.-- (inkl. 8.0 % MWST) zur Verfügung. Die Ausführungskosten könnten von Projekt zu Projekt variieren, dürften aber die Gesamtsumme der zur Verfügung stehenden Gelder nicht überschreiten (Bf-act. 10). b) Diese Vergabe unterscheidet sich von konventionellen Submissionen dadurch, dass die eingeladenen Kunstschaffenden bereits während des Vergabeverfahrens das von ihnen als Intervention für das Schulhaus B._____ vorgeschlagene Projekt in den Grundzügen auszuarbeiten haben. Mit anderen Worten haben sie die nachgefragte Leistung bereits zu einem wesentlichen Teil im Vergabeverfahren zu erbringen. Eine solche Ausgestaltung des Vergabeverfahrens ist bezeichnend für Planungs- und Gesamtleistungswettbewerbe einerseits (Art. 4 SubV) sowie Studienaufträge andererseits. aa) Planungswettbewerbe dienen dem Auftraggeber zur Evaluation verschiedener Lösungen, insbesondere in konzeptioneller, gestalterischer, wirtschaftlicher, technischer oder ökologischer Hinsicht (Art. 4 Abs. 1 SubV), wobei sie als Projekt- oder Ideenwettbewerb durchgeführt werden können (Art. 4 Abs. 2 SubV). Letzterer soll Vorschläge bringen für konzeptionelle Entscheide oder für die Lösung von Aufgaben, die nur allgemein umschrieben sind und deren Ausführung nicht unmittelbar vorgesehen ist
- 22 - (Art. 3 Ziff. 2 der SIA-Ordnung 142). In diesem Vergabeverfahren steht die Suche nach einer Idee im Vordergrund, weshalb der Ideenwettbewerb grundsätzlich mit der Prämierung des 'siegreichen' Projekts seinen Abschluss findet. Für eine allfällige Realisierung des vorgeschlagenen Projekts ist im Allgemeinen ein neues Submissionsverfahren durchzuführen (Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb, S. 2). Im Unterschied dazu sollen im Rahmen eines Projektwettbewerbs klar umschriebene Aufgaben gelöst werden und es soll ein für dessen Realisierung geeigneter Planer gefunden werden. Entsprechend dieser unterschiedlichen Zweckbestimmung hat der Gewinner eines Projektwettbewerbs regelmässig Aussicht auf einen weiteren planerischen Auftrag. Der Gesamtleistungswettbewerb als die dritte in Art. 4 SubV vorgesehene Wettbewerbsform dient schliesslich, wie der Projektwettbewerb, der Lösung eines klar umschriebenen Auftrags sowie zur Vergabe der Realisierung dieser Lösungen (Art. 4 Abs. 3 SubV). Er bezieht sich jedoch auf einen gemischten Auftrag, bei dem erfahrungsgemäss der finanzielle Anteil der Bauleistungen deutlich höher liegt als der Anteil der zu erbringenden Dienstleistungen. Aus diesem Grund ist der Gesamtleistungswettbewerb im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben im Regelfall als Bauauftrag zu qualifizieren. Sowohl Planungs- als auch Gesamtleistungswettbewerbe werden grundsätzlich anonym durchgeführt. Die eingereichten Projekte werden durch eine unabhängige Jury beurteilt, welche diese typischerweise rangiert, Preise zuspricht und gegebenenfalls eines derselben zur Weiterverfolgung empfiehlt (GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1013; STEFAN SCHERLER, in: STÖCKLI/SIEGENTHALER [Hrsg.], Die Planerverträge Verträge mit Architekten und Ingenieuren, Zürich 2013, S. 136; vgl. Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb, S. 2 f.).
- 23 bb) Der Begriff des Studienauftrags findet sich im kantonalen Recht nicht. Er gilt als eine mögliche Alternative zum Planungswettbewerb (SCHNEIDER HEUSI/SCHERLER, Wettbewerb und Studienaufträge, Die neuen Regeln, in: Aktuelles Vergaberecht 2010, Band 20, Freiburg 2010, S. 209 ff., S. 212) und umfasst die Vergabe identischer Dienstleistungs- oder Werkverträge, die im Hinblick auf die Erarbeitung von Lösungsvorschlägen an mehrere Anbieter vergeben werden (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1022; Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerbe, S. 3). Die Besonderheit besteht darin, dass sich die öffentliche Auftraggeberin die nachgefragte Leistung gleichzeitig von mehreren Anbietern beschafft, mit denen sie identische Verträge über die gewünschte Projektierung abschliesst. Jeder einzelne Teilnehmer hat im Gegenzug Anspruch auf eine feste, im Voraus festgelegte Vergütung. Da die Mittel der öffentlichen Auftraggeberin begrenzt sind, wird deshalb in der Regel ein Präqualifikationsverfahren durchgeführt, um die Anzahl der Anbieter zu beschränken. Die eingereichten Beiträge werden durch ein Beurteilungsgremium beurteilt, ohne dass Preise zugesprochen und eine Rangierung vorgenommen wird (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1023; Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerbe, S. 3). Hat die öffentliche Auftraggeberin in der Ausschreibung indessen einen Folgeauftrag in Aussicht gestellt, so wählt das Beurteilungsgremium das beste Projekt aus und empfiehlt dieses zur Weiterbearbeitung. In diesem Fall endet das Submissionsverfahren mit der Erteilung des Zuschlags für den Folgeauftrag (GALLI/MOSER/LANG/ STEI- NER, a.a.O., N. 1023; SCHNEIDER HEUSI/SCHERLER, a.a.O., S. 241 f.; Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungsund Gesamtleistungswettbewerbe, S. 3). Enthält der Studienauftrag keine entsprechende Option, so findet das Vergabeverfahren hingegen mit dem Entscheid über die Auswahl des 'siegreichen' Projekts seinen Abschluss
- 24 - (Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleistungswettbewerbe S. 3). c) Wird die strittige Vergabe an diesen Kriterien gemessen, so ist hinsichtlich des Gegenstands derselben anzumerken, dass die eingeladenen Künstler angehalten wurden, in Form einer künstlerischen Intervention im Schulhaus B._____ eine klar umrissene Aufgabe zu lösen, wobei die Beschwerdegegnerin dem 'siegreichen' Teilnehmer die Realisierung eines Folgeauftrags in Aussicht stellte. Um diesen zu bestimmen, liess sie die eingereichten Projekte durch ein eigens hierfür konstituiertes Beurteilungsgremium beurteilen. Dieses nahm jedoch nicht, wie für Planungsund Gesamtleistungswettbewerbe typisch, eine Rangierung der eingereichten Projekte vor und prämierte die siegreichen Teilnehmer. Stattdessen erhielten die teilnehmenden Künstler die in den Ausschreibungsunterlagen festgelegte Pauschalentschädigung. Daraus dürfte zu folgern sein, dass die Beschwerdegegnerin mit den an der strittigen Vergabe teilnehmenden Künstlern im Hinblick auf die Erarbeitung von Projektentwürfen für die Realisierung einer künstlerischen Intervention im Schulhaus B._____ identische Dienstleistungsverträge abgeschlossen hat. Schliesslich waren dem Beurteilungsgremium die teilnehmenden Künstler namentlich bekannt, womit das fragliche Vergabeverfahren nicht anonym durchgeführt wurde. Bei der strittigen Vergabe dürfte es sich daher um einen Studienauftrag handeln. Dieser Frage ist vorliegend jedoch von untergeordneter Bedeutung. Entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen erklärte, "die weitere Projektbearbeitung entsprechend den Empfehlungen des Beurteilungsgremiums zu vergeben" (Bg-act. 3). Hierdurch hat sie dem Gewinner des fraglichen Vergabeverfahrens grundsätzlich eine Option auf einen Folgeauftrag eingeräumt. Dies hat für das vergaberechtliche Verfahren zur Folge, dass dieses nicht mit der Auswahl des 'siegreichen' Projekts, sondern erst mit
- 25 dem Zuschlag des Folgeauftrags an den siegreichen Künstler beendet wird. 6. a) Ob und gegebenenfalls in welchem Ausmass die Vergabebehörde bei der Erteilung des Zuschlags an die Empfehlung des Beurteilungsgremiums gebunden ist, regelt das kantonale Recht nicht. Nach einhelliger Lehre und Rechtsprechung ist die Vergabebehörde bei der Zuschlagserteilung an die Empfehlungen des Beurteilungsgremiums gebunden, es sei denn, es würden wichtige Gründe vorliegen, die eine abweichende Beurteilung zu begründen vermöchten. Insofern kommt der Empfehlung des Beurteilungsgremiums Bindungswirkung zu. Demgegenüber kann der 'siegreiche' Anbieter den Abschluss des (privatrechtlichen) Folgeauftrags mit der Auftraggeberin nicht gerichtlich durchsetzen (vgl. JOST/SCHNEIDER HEUSI, Architektur- und Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, in: ZBl 2004, S. 341 ff., S. 373; GALLI/MOSER/STEINER/LANG, a.a.O., N. 1035; GALLI/LEHMANN/ RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, S. 200; ESSEIVA, in: Baurecht 2003, S. 150 f.; je m.w.H.). Jedoch hat die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen zugesichert, den Folgeauftrag entsprechend den Empfehlungen des Beurteilungsgremiums zu vergeben. Hinsichtlich der Tragweite dieser Erklärung ist zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen weder die SIA-Ordnung 142 noch 143 für anwendbar erklärt hat, womit die fragliche Zusicherung nicht unter dem in den fraglichen Regelwerken verankerten Vorbehalt steht, wonach der Auftraggeber auf die Vergabe des Folgeauftrags gegen Entschädigung des siegreichen Teilnehmers für die während des Vergabeverfahrens erbrachte Leistung verzichten kann (vgl. Wegleitung SIA 142/143, S. 11; abrufbar unter: http://www.sia.ch/ > Dienstleistungen > SIA-Norm > Wegleitungen, besucht am 2. Februar 2015). Demzufolge entfaltet die interessierende Zusicherung, wie sich aus dem Wortlaut der entsprechenden Erklärung http://www.sia.ch/
- 26 unmissverständlich ergibt, Wirkung, wenn das Beurteilungsgremium der Beschwerdegegnerin eines der eingereichten Projekte zur Weiterverarbeitung empfiehlt. Diese Bedingung hat sich am 15. März 2013 verwirklicht, als das Beurteilungsgremium der Beschwerdegegnerin einstimmig empfohlen hat, den Auftrag für die künstlerische Gestaltung des Schulhauses B._____ dem Beschwerdeführer zu erteilen. Unter diesen Umständen hat die Beschwerdegegnerin den Zuschlag für den in Aussicht gestellten Folgeauftrag zu erteilen, sofern sie nicht aufgrund der massgeblichen submissionsrechtlichen Vorschriften berechtigt ist, das strittige Vergabeverfahren abzubrechen (vgl. zum Ganzen: JOST/SCHNEIDER HEUSI, a.a.O., S. 373; ESSEIVA, a.a.O., S. 151; zurückhaltender: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, VB.2003.00234, E.2.3; offengelassen: SU- TER, Der Abbruch des Vergabeverfahrens, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Band 80, Basel 2010, S. 5). b) Gemäss Art. 13 lit. i IVöB dürfen die kantonalen Ausführungsbestimmungen den Abbruch und die Wiederholung eines Vergabeverfahrens nur aus wichtigen Gründen zulassen. Der Kanton Graubünden ist dieser Verpflichtung in Art. 24 Abs. 2 SubG nachgekommen, indem er vorgeschrieben hat, der öffentliche Auftraggeber dürfe ein Vergabeverfahren nur aus wichtigem Grund abbrechen. Diese Regelung hat er in Art. 24 Abs. 3 SubG – allerdings nur im Hinblick auf einen provisorischen Abbruch – dahingehend konkretisiert, als ein Vergabeverfahren wiederholt werden darf, wenn namentlich kein Angebot eingereicht wurde, das die in der Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen festgelegten Kriterien oder Anforderungen erfüllt (lit. a); wenn aufgrund veränderter Rahmenbedingungen günstigere Angebote zu erwarten sind (lit. b); wenn die eingereichten Unterlagen keinen wirksamen Wettbewerb garantieren (lit. c); wenn eine wesentliche Änderung der nachgefragten Leistung erforderlich
- 27 wird (lit. d) und wenn die gültigen Angebote den Kostenrahmen erheblich sprengen (lit. e). c) Diese Regelungen wurden anlässlich des Beitritts des Kantons Graubünden zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung mit Wirkung ab dem 1. Juli 2004 ins kantonale Recht eingefügt (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat Heft Nr. 8/2003-2004 S. 331). Mit Art. 17 Abs. 2 SubG in der bis dahin geltenden Fassung kannte allerdings bereits das alte Submissionsgesetz eine Regelung, welche den Abbruch eines Vergabeverfahrens nur aus wichtigen Gründen zuliess. Im Urteil U 10 75 vom 24. August 2010 E.1a hat das Verwaltungsgericht entschieden, die dazu entwickelte Praxis unter der Herrschaft des neuen Rechts fortzuführen. aa) Danach dient die Beschränkung der Zulässigkeit des Abbruchs auf wichtige Gründe einerseits der Verwirklichung des wirksamen Wettbewerbes, andererseits schützt sie das Vertrauen der Anbieter in die im Rahmen der Ausschreibung gemachten Zusicherungen, gestützt auf welche diese in die Offertstellung investiert haben. Die Enttäuschung dieses Vertrauens ist nur zulässig, wenn ein wichtiger Grund den Abbruch des Submissionsverfahrens rechtfertigt, was von der Vergabebehörde zu beweisen ist (Urteile des Verwaltungsgerichts U 10 75 vom 24. August 2010 E.1a; U 04 72 vom 17. November 2004 E.2; U 04 75 vom 23. September 2004 E.2; U 03 34 vom 10. Juni 2003 E.2). bb) Ein wichtiger Grund für den Abbruch liegt praxisgemäss in aller Regel dann vor, wenn dieser aus objektiver Sicht so schwer wiegt, dass dem Auftraggeber die Weiterführung des Vergabeverfahrens nicht zugemutet werden kann. Ausserdem darf der für den Abbruch des Vergabeverfahrens angeführte Grund für den Auftraggeber bei Einleitung des Verfahrens nicht erkennbar gewesen sein (vgl. VGU U 10 75 E.1a; U 04 72 E.2;
- 28 - U 04 75 E.2; U 03 34 E.2). Soweit der Bedarf nach einer ausgeschriebenen Leistung freilich nicht (oder nicht mehr) besteht, mithin ein definitiver Abbruch verfügt wird, ist es dem Ermessen der Vergabestelle überlassen, ob sie das diesbezügliche Vergabeverfahren weiterführen oder abbrechen will. Jedenfalls kann es nicht angehen, sie zum Erwerb einer Leistung zu nötigen, die sie nicht, nicht mehr oder erst viel später benötigt. In diesem Sinne liegt ein Abbruch wegen mangelnder (oder weggefallener) Beschaffungsabsicht im öffentlichen Interesse und ist als wichtiger Grund zu schützen. Wäre die Ursache für den Abbruch des Vergabeverfahrens für die Vergabestelle bei Aufwendung der gebotenen Sorgfalt bereits erkennbar gewesen, als sie die Anbieter zur Offertstellung einlud, so dürfte diese Einladung gegen Treu und Glauben verstossen, woraus sich gegebenenfalls haftungsrechtliche Ansprüche ableiten liessen (Urteil des Verwaltungsgerichts U 04 72 vom 10. November 2004 E.2). Ein Abbruch des Vergabeverfahrens wegen fehlender Beschaffungsabsicht ist indes stets zulässig. d) Diese Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts basiert im Wesentlichen auf der Lehrmeinung von PETER GALLI, DANIEL LEHMANN und PETER RECHSTEINER, welche die Zulässigkeit des Abbruchs eines Vergabeverfahrens in erster Linie als Problem der vorvertraglichen Treuepflichten begreifen. Die diesbezüglich in Art. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) enthaltene allgemeine Pflicht zum Handeln nach Treu und Glauben verbiete es dem öffentlichen Auftraggeber, ein einmal eingeleitetes Verfahren grundlos abzubrechen. Dieser dürfe das Vergabeverfahren vielmehr nur aus einem wichtigen Grund abbrechen. Hierfür sei erforderlich, dass der für den Abbruch angeführte Grund bei Einleitung des Verfahrens nicht voraussehbar gewesen sei. Ferner müsse er objektiv so schwer sein, dass dem Auftraggeber die Weiterführung des Submissionsverfahrens nicht zugemutet werden könne (GALLI/LEHMANN/
- 29 - RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, Rz. 454 und 456). Dieser Meinung haben sich in der neueren Lehre PETER GALLI, ANDRÉ MOSER, ELISABETH LANG und MARC STEINER angeschlossen, die einen Verfahrensabbruch – mit Ausnahme der wesentlichen Leistungsverhinderung – ablehnen, wenn dieser durch die Vergabebehörde selbst verschuldet bzw. herbeigeführt wurde (GAL- LI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 821). e) Demgegenüber sind MARTIN BEYELER und STEFAN SUTER der Auffassung, beim Abbruch des Vergabeverfahrens handle es sich nicht um eine Vertrauensschutzproblematik. Denn der öffentliche Auftraggeber verspreche in der Ausschreibung nicht, einen Auftrag zu vergeben, würde doch jeder vergaberechtliche Schritt den inhärenten Vorbehalt enthalten, dass der Auftraggeber das Vergabeverfahren zumindest bei Vorliegen bestimmter Gründe abbrechen könne (BEYELER, a.a.O., S. 787). Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Vergabeverfahren abgebrochen werden dürfe, sei der Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum einzuräumen. Dieses Ermessen kenne immerhin zwei Schranken: Zunächst sei ein (provisorischer) Abbruch dann vergaberechtswidrig, wenn er der gezielten Diskriminierung von Anbietern diene. Ein definitiver Abbruch eines Vergabeverfahrens, bei welchem die Vergabebehörde endgültig auf die ausgeschriebene Beschaffung verzichte, könne von vornherein nicht in diese Kategorie fallen, da in diesem Fall alle Anbieter gleich (schlecht) behandelt und damit nicht diskriminiert würden. Sodann sei in Übereinstimmung mit den massgeblichen gesetzlichen Grundlagen zu verlangen, dass der Abbruch nicht 'grundlos', sondern aus einem sachlichen Grund erfolge. Die einschlägigen Regelungen sprächen zwar bisweilen von der Abbruchsvoraussetzung des öffentlichen Interesses oder des wichtigen Grundes. Doch dies widerspreche der These vom 'sachlichen Grund' als einziger materieller Zulässigkeitsvoraussetzung für den Abbruch des Vergabever-
- 30 fahrens nicht, liege doch ein Abbruch bei Vorliegen eines sachlichen Grundes stets im öffentlichen Interesse und decke sich der wichtige Grund – da nicht eng auszulegen – mit dem sachlichen Grund vollkommen (BEYELER, a.a.O., S. 789 f.; SUTER, a.a.O., S. 91). Ob die den Abbruch rechtfertigenden Gründe für die Vergabebehörde voraussehbar gewesen seien und ob diese hierfür verantwortlich sei, könne für die Schadenersatzpflicht, nicht aber für die Zulässigkeit des Abbruches eine Rolle spielen (BEYELER, a.a.O., S. 790 f.). f) Das Bundesgericht hat sich in BGE 134 II 192 E.2.3 dieser Lehrmeinung für das bundesrechtliche Vergabeverfahren angeschlossen. Danach kann die Vergabestelle ein bundesrechtliches Vergabeverfahren definitiv oder zwecks Neuauflage eines geänderten Projektes abbrechen und einen allfälligen bereits verfügten Zuschlag widerrufen, wenn sachliche Gründe dieses Vorgehen rechtfertigen und die Vergabebehörde dadurch nicht beabsichtigt, Anbieter gezielt zu diskriminieren. Ob diese Grundsätze auch für die kantonalrechtlichen Vergabeverfahren gelten, hat das Bundesgericht in diesem Entscheid ausdrücklich offengelassen und, soweit ersichtlich, bis anhin nicht entschieden. g) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung bildet für das Verwaltungsgericht daher keinen Grund auf seine Rechtsprechung zum Abbruch des Vergabeverfahrens zurückzukommen. Die in der neueren Lehre in den vergangenen Jahren erfolgte Auseinandersetzung mit dem Abbruch des Vergabeverfahrens und die dabei gewonnenen Erkenntnisse stellen indessen durchaus ernsthafte und sachliche Gründe dar, um die entsprechende verwaltungsgerichtliche Praxis einer Überprüfung zu unterziehen und die Voraussetzungen für den Abbruch eines Vergabeverfahrens in Anlehnung an die neuere Lehre allenfalls zu lockern (vgl. zu den Voraussetzungen einer Praxisänderung: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 N. 16;
- 31 - HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 509 ff.). Wie es sich diesbezüglich verhält, muss im vorliegenden Verfahren jedoch nicht entschieden werden, da sich der angefochtene Abbruch bereits aufgrund der bestehenden Praxis als rechtmässig erweist: h) In tatsächlicher Hinsicht ist aufgrund der Akten erstellt und im Übrigen unbestritten geblieben, dass die Beschwerdegegnerin unter erheblichem Spardruck steht (vgl. Botschaft der Gemeinde an den Gemeinderat vom 17. Mai 2013). Mit Beschluss vom 20. Dezember 2012 und damit nach Einleitung des strittigen Vergabeverfahrens wurde die Gemeinde verpflichtet, den finanzwirksamen Aufwand zusätzlich zu den im Rahmen des ALÜ 1.0 beschlossenen Sparmassnahmen um weitere 5 % zu verringern. Deshalb sistierte die Beschwerdegegnerin das strittige Vergabeverfahren vorderhand und brach es endgültig ab, nachdem der Gemeinderat anlässlich der Sitzung vom 24. Oktober 2013 erhebliche Abstriche am vorgeschlagenen Sparpaket vorgenommen hatte, wodurch sich das Entlastungspotenzial bei den Gemeindefinanzen von der Gemeinde angestrebten jährlichen Ausgaben von Fr. 20 Mio. auf allenfalls noch mögliche Fr. 13.5 Mio. reduzierte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin bildet dieser Spardruck, der sich im Laufe des Vergabeverfahrens verschärfte und die Beschwerdegegnerin zwang, weitere Sparmassnahmen in Betracht zu ziehen und die Prioritäten hinsichtlich der von ihr zu verwirklichenden Aufgaben neu zu setzen, einen wichtigen Grund, um das strittige Vergabeverfahren abzubrechen. Denn grundsätzlich ist es, wenn öffentliche Aufgaben zu verwirklichen und im Rahmen dieser Aufgabenerfüllung Projekte zu realisieren sind, ein politischer Entscheid der zuständigen Gemeindebehörde, Art und Umfang der Ausführungen festzulegen. Entscheidet sich eine Gemeinde aufgrund des zunehmenden Spardrucks eine Beschaffung endgültig nicht zu tätigen, so greift das Verwaltungsgericht in eine solche Entscheidung deshalb nur mit grosser Zurückhaltung
- 32 ein (vgl. VGU U 04 72 E.3). Dies muss für den vorliegenden Fall umso mehr gelten, als die Beschwerdegegnerin die strittige Beschaffung nicht als gewöhnlichen Dienstleistungsauftrag, sondern als Studienauftrag mit Folgeoption, allenfalls als Projektwettbewerb mit Folgeoption, ausgeschrieben hat (vgl. E.5c hiervor). In solchen Verfahren verfügt die öffentliche Auftraggeberin bei der Formulierung und Bewertung der Eignungsund Zuschlagskriterien praxisgemäss über einen im Vergleich zu den gewöhnlichen Submissionsverfahren deutlich grösseren Ermessensspielraum, mit der Folge, dass das Verwaltungsgericht in solche Entscheidungen nur eingreift, wenn sie sich als willkürlich erweisen (PVG 2001 Nr. 38; Urteil des Verwaltungsgerichts U 02 112 vom 11. Februar 2003 E.1; JOST/SCHNEIDER HAUSER, a.a.O., S. 365). In Bezug auf den Abbruch eines solchen Vergabeverfahrens schlägt sich dieser der öffentlichen Auftraggeberin zuzubilligende erweiterte Ermessensspielraum insofern nieder, als in diesem Fall eine grosszügigere Betrachtung Platz greift und das Verwaltungsgericht in das pflichtgemäss ausgeübte Ermessen der Vergabebehörde nur eingreift, wenn die Vergabebehörde den Abbruch nicht mit einem sachlichen Grund zu begründen vermag. Jedenfalls in dieser besonderen Verfahrensart nähert sich der wichtige Grund im Sinne von Art. 13 lit. f IVöB sowie Art. 24 Abs. 2 SubG damit dem von der neueren Lehre postulierten sachlichen Grund an. Dass der sich während des laufenden Verfahrens verschärfende Spardruck, der die Beschwerdegegnerin veranlasst hat, ihre Prioritäten neu zu setzen und endgültig auf die Realisierung des strittigen Projekts zu verzichten, ein sachlicher Grund ist, um das strittige Vergabeverfahren abzurechen, steht ausser Frage. Damit erweist sich der in der angefochtenen Verfügung angeordnete Abbruch des strittigen Vergabeverfahrens als zulässig, womit der Hauptantrag des Beschwerdeführers, die angefochtene Abbruchverfügung aufzuheben und die Angelegenheit zur Fortsetzung des Vergabeverfahrens an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, abzuweisen ist. Bei diesem
- 33 - Verfahrensausgang sind die Beweisanträge des Beschwerdeführers, soweit sie sich als rechtserheblich erweisen, in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen (so insbesondere die Einholung Amtsbericht des Hochbauamts zur Frage, wie weit die Jury von einem Abbruch des Verfahrens ausging). 7. a) Für den Fall der Abweisung seines Hauptantrags auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung des Vergabeverfahrens an die Beschwerdegegnerin beantragt der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, einen noch zu beziffernden Schadenersatz und entgangenen Gewinn, mindestens jedoch Fr. 50'000.--, zu bezahlen (vgl. Sachverhalt E.3 hiervor). Begründend führt er im Wesentlichen aus, die Beschwerdegegnerin habe ihm den durch den Verfahrensabbruch entstandenen Vertrauensschaden zu ersetzen. Er habe bislang 13 Tage für das Projekt 'G._____' aufgewendet. Dieser Arbeitsaufwand sei ihm zu einer im Design-, Fotokunst- und Kunstbereich üblichen unteren Atelier-Tagespauschale von Fr. 3'000.-- zu entschädigen. Darüber hinaus schulde die Beschwerdegegnerin ihm einen angemessenen Gewinnanteil. Die Frage der Deckung des Vertrauensschadens sei im vorliegenden Verfahren selbst dann zu beurteilen, wenn sich die Abbruchverfügung als rechtmässig erweisen sollte. b) Die Beschwerdegegnerin hält diesbezüglich fest, der Beschwerdeführer habe den geltend gemachten Schadenersatz weder spezifiziert noch bewiesen. Ausserdem sei in den Ausschreibungsunterlagen eine Aufwandentschädigung von maximal Fr. 2'000.-- festgelegt worden, für den Fall, dass eine Arbeit nicht berücksichtigt oder nicht ausgeführt werde. Der Geltendmachung von Schadenersatz, der über diesen Betrag hinausgehe, sei damit jegliche Grundlage entzogen. Im Übrigen könne das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren ohnehin nicht über die
- 34 - Schadenersatzforderung des Beschwerdeführers entscheiden. Gemäss Art. 30 Abs. 1 SubG hafte der Auftraggeber nämlich für den Schaden, den er durch den Entscheid verursache, dessen Rechtswidrigkeit das Verwaltungsgericht festgestellt habe. Die Zuständigkeit und das Verfahren würden sich nach den Bestimmungen des kantonalen Staatshaftungsgesetzes richten. Demzufolge könne der Beschwerdegegner eine Schadenersatzklage erst einreichen, nachdem das Verwaltungsgericht die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festgestellt habe. Auf die bereits in diesem Verfahren eingereichte Schadenersatzklage sei deshalb nicht einzutreten. c) Die Haftung für den Schaden, der durch eine rechtswidrige Submissionsverfügung verursacht wird, richtet sich ausschliesslich nach dem kantonalen Recht (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1419). Der Kanton Graubünden hat diese Frage in Art. 30 SubG geregelt. Diese Bestimmung ist auf Fälle zugeschnitten, in denen das Verwaltungsgericht bei begründeter Beschwerde die angefochtene Zuschlagsverfügung nicht mehr aufheben kann (vgl. Art. 29 Abs. 2 SubG), weil die Vergabebehörde auf deren Grundlage bereits den privatrechtlichen Vertrag abgeschlossen hat, an den sie gebunden ist (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat Heft Nr. 8/2003-2004, S. 334). In einem solchen Fall kann das Verwaltungsgericht nur mehr die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung feststellen. Gestützt auf dieses Feststellungsurteil kann der obsiegende Anbieter alsdann Schadenersatz nach Massgabe des kantonalen Staatshaftungsgesetzes (SHG; BR 170.050) von der Vergabebehörde fordern (Art. 30 Abs. 3 und 4 SubG). Können sich die Betroffenen über die Höhe des Schadenersatzes nicht einigen, so hat das Verwaltungsgericht darüber im Klageverfahren zu entscheiden (Art. 30 Abs. 4 SubG i.V.m. Art. 6 SHG). Demzufolge kann eine submissionsrechtliche Schadenersatzforderung nicht mit einer Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
- 35 verbunden werden. Hierüber hat das Verwaltungsgericht im Streitfall vielmehr in einem separaten Klageverfahren zu entscheiden, nachdem es vorgängig die Rechtswidrigkeit der den eingeklagten Schaden verursachenden vergaberechtlichen Handlung festgestellt hat. Der Streitgegenstand des submissionsrechtlichen Beschwerdeverfahrens ist also, wie für das nachträgliche streitige Verwaltungsverfahren üblich, auf das in der angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis beschränkt (KÖLZ/HÄNER/ BERTSCHI, a.a.O., N. 688). d) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid vom 12. November 2013, mit welchem die Beschwerdegegnerin das Vergabeverfahren betreffend das am Schulhaus B._____ zu realisierende Kunstprojekt abgebrochen hat. Im Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens darf das Verwaltungsgericht nach dem vorangehend Ausgeführten über die vom Beschwerdeführer im Eventualbegehren gestellte Schadenersatzforderung nicht entscheiden. Dies muss für den vorliegenden Fall umso mehr gelten, als das Verwaltungsgericht die gegen die Abbruchverfügung vom 12. November 2013 erhobene Beschwerde als unbegründet abgewiesen hat. Demzufolge ist auf das Eventualbegehren des Beschwerdeführers nicht einzutreten. Bei diesem Ergebnis sind die vom Beschwerdeführer zur Ermittlung des ihm entstandenen Schadens und der im Hinblick auf den Folgeauftrag erhaltenen Zusicherungen gestellten Beweisanträge abzuweisen, da sie sich auf nicht rechtserhebliche Tatsachen beziehen (Einvernahme von C._____, F._____, E._____ sowie D._____ als Zeugen, Parteibefragung des Beschwerdeführers, Edition des Modells durch den Beschwerdeführer, Expertise zu den üblichen Aufwendungen für Kunst-und Bau-Wettbewerbe, Amtsbericht zur Frage, wie weit die Jury von einem Abbruch des Verfahrens ausging).
- 36 - 8. Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass die Beschwerdegegnerin mit der strittigen Beschaffung auf dem Markt nachfragend aufgetreten ist, um hierdurch eine ihr obliegende öffentliche Aufgabe zu erfüllen. Demzufolge fällt die strittige Beschaffung in den Geltungsbereich des Vergaberechts. Die angefochtene Verfügung, mit welcher die Beschwerdegegnerin das strittige Vergabeverfahren abgebrochen hat, kann somit vom Beschwerdeführer als formellem und materiellem Verfügungsadressaten angefochten werden. Der erhebliche Spardruck der Beschwerdegegnerin, welche diese veranlasst hat, ihre Prioritäten hinsichtlich der zu realisierenden Aufgaben neu zu setzen und auf die strittige Beschaffung gänzlich zu verzichten, stellt unter den gegebenen Umständen, insbesondere bei Vorliegen eines Studienauftrags mit Folgeoption, allenfalls eines Projektwettbewerbs mit Folgeoption, einen wichtigen Grund dar, das Verfahren definitiv abzubrechen. Die dagegen erhobene Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist. 9. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu Lasten des mit seinen Anträgen vollständig unterlegenen Beschwerdeführers (Art. 73 Abs. 1 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine aussergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--
- 37 - - und den Kanzleiauslagen von Fr. 716.-zusammen Fr. 3'716.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen] Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Juni 2015 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (2D-18/2015).