U 11 49 1. Kammer URTEIL vom 27. September 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Taxibewilligung 1. Am 1. Januar 2011 trat in der … das neue Taxigesetz in Kraft, welches neu einen Taxiausweis und eine Fachprüfung vorsieht (Art. 14 TG). Als Voraussetzung für den Taxiausweis wird gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c TG verlangt, dass der Bewerber in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwerwiegender Weise Vorschriften des Strafrechts oder des Strassenverkehrsrechts verletzt hat. Am 5. Januar 2011 stellte … bei der … das Gesuch für eine Taxibewilligung ohne Absolvierung der Fachprüfung. Beigelegt wurde ein Arbeitsvertrag zwischen dem Gesuchsteller und der Firma … vom 1. Juni 2009 sowie ein Auszug aus dem Schweizerischen Strafregister, aus welchem sich ergab, dass der Gesuchsteller am 14.12.2009 vom Kreispräsidenten Chur wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln zu einer Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu Fr. 60.--, bedingt vollziehbar, bei einer Probezeit von 2 Jahren, verurteilt worden war. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2009 entzog ihm das Strassenverkehrsamt Graubünden daher (für den gleichen Vorfall) wegen Missachtens des Vortritts den Führerausweis für 3 Monate. Mit Verfügung vom 1. Februar 2011 kam das Polizeikommando der … zum Schluss, dass der Gesuchsteller wegen der Eintragungen im Strafregister sowie im Register der Administrativmassnahmen die Voraussetzungen für eine Taxibewilligung nicht erfülle, und untersagte ihm daher die Ausführung von Taxifahrten in der … ab 1. März 2011.
Dagegen erhob … am 8. Februar 2011 Beschwerde beim Stadtrat Chur. Er bestreite mit dem Taxiausweis seinen Lebensunterhalt. Vor 2 Jahren habe er zwar einen Unfall gehabt, bei dem Sachschaden, aber kein Personenschaden entstanden sei. Aufgrund des Fahrausweisentzuges sei er dann 3 Monate arbeitslos gewesen. Inzwischen sei er aber wiederum fast ein Jahr ohne Zwischenfälle oder Beanstandungen gefahren. Mit Entscheid vom 2. Mai 2011, mitgeteilt am 4. Mai 2011, wies der Stadtrat die Beschwerde gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit. c TG ab und untersagte dem Beschwerdeführer, ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheides bis und mit 11. Januar 2015 die Ausführung von Taxifahrten auf Stadtgebiet. 2. Dagegen erhob … am 31. Mai 2011 beim kantonalen Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag nach Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheides und Erteilung der Taxibewilligung. Seit Juni 2009 sei er in der … als Taxifahrer tätig. Es treffe zu, dass er sich im 2009 der groben Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gemacht habe. Dieser Vorfall habe sich aber vor Inkrafttreten des neuen Taxigesetzes ereignet und dürfe vorliegend gar nicht mitbeurteilt werden. Die in Art. 15 TG aufgeführten Voraussetzungen müssten von jenen Personen erfüllt werden, welche sich neu um einen Taxiausweis bemühten, nicht auch von jenen, welche bereits nach altem Recht den Beruf rechtmässig ausgeübt hätten. Gemäss Art. 23 TG blieben die nach bisherigem Recht erteilten Taxibewilligungen während einer Übergangsfrist von 2 Jahren gültig. Für Taxibewilligungen sei also ausdrücklich eine Übergangsregelung getroffen worden, nicht aber für den Taxiausweis. Der Gesetzgeber sei wohl der Ansicht gewesen, dass hier ohnehin der „Besitzstand“ gewährt werden müsse. Eine andere, abweichende Auslegung sei aber auch aus einem anderen Grunde nicht zulässig. So habe der Beschwerdeführer damals aus rein ökonomischen Gründen keine Einsprache gegen das Strafmandat erhoben. Die bisherigen Verfahrenskosten und die Busse habe er - wenn auch in Raten - noch bezahlen können. Mehr hätte er sich aufgrund seiner finanziell angespannten Situation gar nicht leisten können. Wenn er damals indessen gewusst hätte, welche Folgen diese Verurteilung für ihn zeitigen würde, er dadurch seinen Beruf als Taxichauffeur nicht mehr ausüben könne, dann hätte er klarerweise
Einsprache erhoben. Diesfalls hätte er lediglich wegen einer einfachen Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gesprochen werden dürfen. Allenfalls müsse jetzt das angerufene Verwaltungsgericht entscheiden, ob er damals in schwerwiegender Weise das Strassenverkehrsrecht verletzt habe. 3. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 12. September 2011 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. 4. Die … beantragte die Abweisung der Beschwerde. Am 26. Oktober 2009 habe der Stadtrat dem Gemeinderat die Botschaft für die Totalrevision des Taxigesetzes unterbreitet, welche am 6. Mai 2010 einstimmig verabschiedet und dem fakultativen Referendum unterstellt worden sei. Mit Beschluss des Stadtrates vom 9. August 2010 sei das Gesetz per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt worden. Die Botschaft zum Taxigesetz (Nr. 39/2009) sei im Oktober 2009 ins Internet gestellt worden. Damit sei bereits gesagt, dass die Behauptung, der Beschwerdeführer habe im Zeitpunkt des kreisamtlichen Strafmandates im Januar 2010 nicht ahnen können, dass sein Vergehen aufgrund des revidierten Taxigesetzes für ihn berufliche Nachteile haben könnte, nicht zutreffe. Auf Grund der Publikation im Internet hätte er wissen können, welche Folgen eine Verurteilung für ihn haben könne. Der Beschwerdeführer erfülle drei der vier verlangten Voraussetzungen für die Taxibewilligung. Er habe sich aber in den vergangenen 5 Jahren einer groben Verletzung von Verkehrsregeln schuldig gemacht, weshalb er die Voraussetzung von Art. 15 Abs. 1 lit. c TG offensichtlich nicht erfülle. Der Einwand der unzulässigen Rückwirkung des neuen Taxigesetzes erfolge unbegründet. Art. 15 TG beziehe zwar auch rückwirkende Sachverhalte ein. Von einer echten Rückwirkung könne indes nicht gesprochen werden. Vielmehr liege eine unechte Rückwirkung vor, indem das neue Recht in einzelnen Belangen auf Sachverhalte abstelle, die bereits vor Inkrafttreten vorgelegen hätten. Das sei aber grundsätzlich zulässig, ausser beim Bestehen wohlerworbener Rechte oder unter dem Titel des Vertrauensschutzes. Beides sei vorliegend indes nicht der Fall.
5. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien die Gelegenheit, die von ihnen vertretenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und zu verdeutlichen. Auf ihre weiteren Darlegungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 14 des am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen städtischen Taxigesetzes (TG) benötigt, wer als Taxilenkerin oder Taxilenker tätig sein will, einen Führerausweis zum berufsmässigen Personentransport und einen Taxiausweis der Stadtpolizei. Die Voraussetzungen zur Erlangung des Taxiausweises sind in Art. 15 Abs. 1 TaxiG aufgeführt. Danach wird ein Taxiausweis nur an Bewerberinnen und Bewerber erteilt, die handlungsfähig sind (lit. a), in der Schweiz über einen festen Wohnsitz verfügen (lit. b), in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwerwiegender Weise Vorschriften des Strafrechts, der Ausländergesetzgebung oder des Strassenverkehrsrechts verletzt haben (lit. c), und die Fachprüfung bestehen (lit. d). 2. a) Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer die in Art. 15 Abs. 1 lit. a (Handlungsfähigkeit), lit. b (fester Wohnsitz in der Schweiz) sowie lit. d (bestandene Fachprüfung) TG verlangten Voraussetzungen für die Erlangung eines Taxiausweises erfüllt. Hingegen hat sie ihm den Ausweis verweigert, weil er am 11. Januar 2010 vom Kreispräsidium Chur rechtskräftig der groben Verletzung von Verkehrsregeln für schuldig befunden worden ist, er mithin die Voraussetzung von Art. 15 Abs. 1 lit. c TaxiG offensichtlich nicht erfülle. b) Der Beschwerdeführer stellt sich nun auf den Standpunkt, dass ihm der damalige Vorfall, welcher zu einer Verurteilung durch das Kreispräsidium geführt habe, nicht entgegen gehalten werden dürfe, weil sich der Vorfall noch vor dem Inkrafttreten des städtischen Taxigesetzes ereignet habe und das
neue Gesetz bereits daher nicht zur Anwendung gelangen dürfe. Eine Rückwirkung desselben sei ausgeschlossen. Aus dem Umstand, dass die nach bisherigem Recht erteilten Taxibewilligungen während einer Übergangsfrist von 2 Jahren gültig blieben, dürfe abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber auch für den Taxiausweis den „Besitzstand" habe gewähren wollen. Seinen Überlegungen kann nicht gefolgt werden. c) Das neue städtische Taxigesetz gilt seit dem 1. Januar 2011. Vor diesem Zeitpunkt brauchten Taxilenkerinnen und Taxilenker keinen Taxiausweis erwerben, um in diesem Beruf auf Stadtgebiet tätig sein zu können. Es genügte der eidgenössische Führerausweis zum berufsmässigen Personentransport. Die vom Beschwerdeführer angeführte Übergangsbestimmung in Art. 23 Abs. 1 und 2 TG bezieht sich daher denn auch nur auf Taxibewilligungen, d.h. auf so genannte Betriebsbewilligungen. Entsprechend besteht aber für die angeführte Gewährung eines „Besitzstandes" für den Taxiausweis so oder anders weder Grund noch Anlass. Daher geht die vom Beschwerdeführer vertretene Auffassung, nur Taxineulenker müssten die Anforderungen von Art. 15 des TG erfüllen, so oder anders fehl. Zumindest in den Übergangsbestimmungen müsste eine solche unterschiedliche Behandlung von Alt- und Neulenkern klar geregelt sein, wobei sich selbst dann die Frage stellen würde, ob eine solche Privilegierung der Altlenker unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit überhaupt zulässig wäre. Vorliegend kann diese Frage jedoch offen gelassen werden. d) Art. 15 TG berücksichtigt rückwirkend Sachverhalte, die vor dem 1. Januar 2011 eingetreten sind. Entsprechend stellt sich die Frage, ob die vorgesehene Rückwirkung zulässig ist, oder ob - wie der Beschwerdeführer meint - eine sogenannte (unzulässige) echte Rückwirkung vorliegt. Rechtsnormen wirken grundsätzlich nur für die zur Zeit ihrer Geltung sich ereignenden Sachverhalte. Wird bei der Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde, liegt echte Rückwirkung vor (BGE 113 Ia 425; 107 Ib 196 mit Hinweisen; AGVE 1992, S. 163; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 16 B III). Diese ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 4 aBV grundsätzlich verboten bzw. nur dann zulässig, wenn sie im Erlass selbst ausdrücklich angeordnet oder nach dessen Sinn zumindest klar gewollt, in zeitlicher Beziehung mässig sowie durch triftige Gründe gerechtfertigt ist und weder stossende Rechtsungleichheiten bewirkt noch in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 113 Ia 425 mit Hinweisen; vgl. auch AGVE 1992, S. 164 ; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, S. 71 ff.). Eine bloss unechte - mithin keine Rückwirkung - wird dagegen angenommen, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten "ex nunc et pro futuro" zur Anwendung gelangt, dabei aber auf Verhältnisse abstellt, die noch unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern (BGE 118 la 255 ; AGVE 1992, S. 163 f; Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, in: ZBI 82/1981, S. 313; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., S. 71 ff.; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B III). Eine unechte Rückwirkung bezieht sich auf zeitlich offene Dauersachverhalte sowie auf zeitlich begrenzte mehrgliedrige Sachverhalte und unterstellt diese mit Wirkung für die Zukunft dem neuen Recht. Sieht dieses Recht aber Rechtsfolgen für den vergangenen Teil eines solchen Dauersachverhaltes oder mehrgliedrigen Sachverhaltes vor, so liegt nicht unechte, sondern echte Rückwirkung vor. (Echte) Rückwirkung ist demnach die Festsetzung von Rechtsfolgen aufgrund von neuem Recht für einen bei dessen Inkrafttreten abgeschlossenen Sachverhalt oder für den vergangenen Teil eines beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch offenen Dauersachverhaltes (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in: ZSR NF 102/11 [1983], S. 162 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 124 III 271 f., 122 V 405, 122 II 113, 107 Ib 196; AGVE 1994, S. 299 f.; zum Ganzen: VGU A 02 12). e) Vorliegend wird das geltende Taxigesetz „ex nunc et pro futuro“ auf ein diesem Gesetz unterstehendes Gesuch um Erteilung eines Taxiausweises angewendet. Dabei wird offenkundig auf einen vor seinem Inkrafttreten entstandenen Sachverhalt (der Beschwerdeführer war bereits vor dem 1. Januar 2011 als Taxifahrer tätig und war auch nach diesem Datum als solcher
tätig bzw. möchte es auch künftig sein; sodann dauert die 2-jährige Probezeit seiner Bestrafung vom 11. Januar 2010 immer noch an), mithin auf einen Dauersachverhalt, abgestellt, was im Lichte des oben Dargelegten zulässig ist. Es liegt nämlich eine so genannte (zulässige) unechte Rückwirkung vor. Entsprechend lässt es sich auch nicht beanstanden, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Verurteilung des Kreispräsidiums vom 11. Januar 2010 wegen grober Verletzung von Verkehrsregeln entgegen gehalten und daher wegen Nichterfüllens der in Art. 15 Abs. 1 lit. c TG verlangten Voraussetzung - den Taxiausweis verweigert hat. f) Die von Lehre und Rechtsprechung im Zusammenhang mit der an sich zulässigen unechten Rückwirkung angeführten Schranken, so zum einen das Bestehen wohlerworbener Rechte und zum andern der Vertrauensschutz, werden unbestrittenermassen nicht verletzt. Erstere bereits daher nicht, weil der Taxiausweis erst per 1. Januar 2011 eingeführt worden ist. Hinsichtlich letzterem ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern sich der Beschwerdeführer nach Treu und Glauben hätte darauf verlassen dürfen, dass sich die Regeln zum Taxiwesen nie ändern würden. Rechtssetzungsakte stellen ganz grundsätzlich keine Vertrauensgrundlage dar. Vielmehr müssen Private jederzeit damit rechnen, dass die geltende Rechtslage geändert wird, das heisst, dass bestehende Gesetze revidiert oder neue erlassen werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., S. 145). Schliesslich sind auch die privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Ausübung des Taxiberufes mit einem erheblich getrübten (automobilistischen) Leumund weniger stark zu gewichten als die privaten Interessen der Gäste, die transportiert werden sollen, und das öffentliche Interesse an einem qualitativ hochstehenden Taxidienst in der …. Auch aus dieser Sicht betrachtet, erweist sich die streitige Verweigerung des Taxiausweises als rechtens. g) An diesem Ergebnis vermag die Argumentation des Beschwerdeführers, er habe im damaligen Strafmandatsverfahren lediglich aus rein ökonomischen Gründen auf eine Anfechtung verzichtet, obwohl er ansonsten bei richtiger Beurteilung wohl lediglich mit einer Verurteilung wegen einer einfachen Verletzung von Verkehrsregeln hätte rechnen müssen, nichts zu ändern. Der
Beschwerdeführer übersieht, dass es ihm damals möglich gewesen wäre, im Bedarfsfalle im Verfahren vor dem Kreispräsidenten ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung zu stellen. Solches wäre umso eher gerechtfertigt gewesen, als es nicht nur um die ausgesprochene Busse, sondern auch um die Dauer eines drohenden Fahrausweisentzuges ging. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, wie die damalige Verletzung von Verkehrsregeln zu würdigen sei, zumal das damalige Strafmandat, wie auch die Verfügung betreffend Führerausweisentzuges längst unangefochten in Rechtskraft erwachsen sind. - Die Beschwerde erweist sich somit als offensichtlich unbegründet und ist daher abzuweisen. 3. Soweit der Beschwerdeführer unter Verweis auf seine schlechte finanzielle Situation sinngemäss die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das vorliegende Verfahren beantragt, erweist sich sein Antrag als unbegründet. Gemäss Art. 76 VRG kann die Behörde einer Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag die unentgeltliche Prozessführung bewilligen, sofern ihr Rechtsstreit nicht offensichtlich mutwillig oder von vornherein aussichtslos ist. Wo es die Verhältnisse rechtfertigen, bestellt sie zudem auf ihre Kosten eine Anwältin oder einen Anwalt. Aktenkundig ist, dass der Beschwerdeführer angesichts des von ihm aufgezeigten, relativ geringen Monatseinkommens als Taxifahrer von rund Fr. 2'340.-- in sehr bescheidenen finanziellen Verhältnissen lebt. Zu prüfen bleibt damit noch, ob der angehobene Rechtsstreit nicht als offenbar mutwillig oder grundlos erhoben, mithin als aussichtslos bezeichnet werden muss. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Beschwerdeverfahren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Beschwerdeverfahren entschliessen würde. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich
nach den Verhältnissen im Zeitpunkt, in welchem das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt wurde (BGE 125 II 265 E. 4b; 124 1 304 E. 2c; 122 1 267 E. 2b mit Hinweisen). Im Lichte der oben gemachten materiellen Ausführungen zeigt sich ohne weiteres, dass sich der Beschwerdeführer der Aussichtslosigkeit des vorliegenden Verfahrens von vornherein hätte im Klaren sein können und müssen. Entsprechend ist sein sinngemässer Antrag um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Prozessführung und Verbeiständung) denn auch abzuweisen. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Der obsiegenden … steht keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird abgewiesen. 3. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.-zusammen Fr. 1'048.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 20. Januar 2012 nicht eingetreten (2C_4/2012).