U 09 107 1. Kammer URTEIL vom 1. Juli 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Entbindung vom Amtsgeheimnis 1. … war vom 1.9.2000 bis 31.12.2007 CEO bei der … Am 22.11.2007 soll …, Verwaltungsratspräsident der … ihm und Herrn … erklärt haben, dass er aus sicherer Quelle wisse, dass die X. AG zwei … mit je 250'000.-- Euro bestochen habe und die Herren … und … seien Mitwisser dieser Bestechung. Er könne ihnen nur zur Selbstanzeige raten. … und … haben diese Anschuldigung damals zurückgewiesen. Per 30.11.2007 ist dann … von seiner Funktion freigestellt worden. In der Folge soll die X. AG die Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft … (…) mit der Durchführung einer internen Untersuchung beauftragt haben („Kristall-Bericht“). … nimmt an, dass dieser Bericht ihn entlaste, er habe aber keine Einsicht in diesen Bericht erhalten. Allerdings sei er, …, nie rehabilitiert worden. Im Gegenteil: Er, …, hätte auf Wunsch und Anregung des Kantons Graubünden als neuer Verwaltungsratspräsident der … AG vorgeschlagen werden sollen. In diesem Zusammenhang habe … als Vertreter der … „mit Vehemenz“ sein Veto eingelegt, sodass es nicht zur Wahl gekommen sei. Am 17. April 2009 reichte … beim Kreisamt … gegen … Strafanzeige ein mit dem Antrag, der Angeschuldigte sei wegen der vorsätzlichen Begehung von unlauterem Wettbewerb und /oder eventuell wegen Ehrverletzung strafrechtlich zu verfolgen, schuldig zu sprechen und angemessen zu bestrafen. Zudem sei … zu verpflichten, dem Strafkläger Schadenersatz in der Höhe von Fr. 455'400.-- und Genugtuung von Fr. 10'000.-- zu bezahlen. In der Anzeige wurden die amtierenden Regierungsräte … und … sowie der ehemalige Regierungsrat … als Zeugen aufgerufen. In der Folge teilte der Kreispräsident den beiden Regierungsräten … und … mit, dass es
vorgesehen sei, sie im besagten Privatstrafklageverfahren als Zeugen einzuvernehmen. Gleichzeitig machte er sie darauf aufmerksam, dass sie wegen des Amtsgeheimnisses vor der Zeugenaussage die Ermächtigung der Regierung benötigten. Am 3. November 2009 (mitgeteilt am 5.11.2009) entschied die Regierung, dass …, … und … im besagten Privatstrafverfahren nicht vom Amtsgeheimnis entbunden würden und daher nicht ermächtigt seien, als Zeugen auszusagen. 2. Dagegen erhob … am 14. Dezember 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und um Feststellung, dass die …, … und … im besagten Strafverfahren als Zeugen auszusagen hätten. Dem Beschluss der Regierung sei nicht zu entnehmen, wer um den Entscheid der Regierung ersucht habe. Offenbar habe die Regierung allein auf Begehren des Kreispräsidenten gehandelt. Das sei aber nicht korrekt; denn zur Stellung des Gesuches um Entbindung des Amtsgeheimnisses sei ausschliesslich die betreffende Amtsperson legitimiert. Der Beschluss der Regierung sei daher rechtswidrig. Dem Beschwerdeführer sei im Verfahren vor der Regierung das rechtliche Gehör nicht gewährt worden. So sei es ihm verwehrt geblieben darzulegen, dass die anbegehrten Zeugenaussagen auch nicht annähernd unter das Amtsgeheimnis fielen. Im Regierungsbeschluss werde nicht ausgeführt, wozu die aufgerufenen Zeugen zu befragen wären. So habe auch nicht geprüft werden können, ob das Amtsgeheimnis tangiert werde. Eine Rechtsverletzung liege auch deshalb vor, weil im Beschluss davon ausgegangen werde, dass Regierungsmitglieder immer eine Entbindung vom Amtsgeheimnis benötigten. Für ihren Beschluss hätte die Regierung Aktenkenntnis haben müssen. So bleibe es offen, ob die Regierung gewusst habe, dass die drei Zeugen lediglich im Rahmen eines Aktionärstreffens dazu aussagen sollten, ob der Strafbeklagte beim Gespräch Ende Dezember 2008 mit Vehemenz sein Veto gegen die Wahl des Strafklägers als neuen Verwaltungsratspräsidenten erhoben und erklärt habe, „die Ära …“ sei abgeschlossen und er, der Strafbeklagte, würde nie einer Lösung zustimmen, bei welcher der Strafkläger noch dabei sei. Eine solche Aussage berühre kein Amtsgeheimnis. Der Hinweis der Regierung, es gehe hier um ein Verfahren
von geringer Tragweite, stelle keinen Grund für eine Verweigerung der Entbindung dar. Alt Regierungsrat … habe als Verwaltungsratspräsident der … AG am Gespräch teilgenommen. Er unterstehe auf jeden Fall nicht dem Amtsgeheimnis. Die frühere Tätigkeit als Regierungsrat sei hier ohne Belang. 3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Der Einwand, dass kein Ersuchen von einer für die Entbindung vom Amtsgeheimnis legitimierten Person vorgelegen habe, erweise sich als unzutreffend. Vielmehr sei es so gewesen, dass der Kreispräsident die beiden Regierungsräte … und … mit Schreiben vom 19.10.2009 darauf aufmerksam gemacht habe, dass sie wegen des Amtsgeheimnisses die Ermächtigung der Regierung benötigten. In der Folge hätten die beiden Regierungsräte bei der Regierung das (mündliche) Gesuch um Entbindung vom Amtsgeheimnis gestellt. Auch der Einwand, die beantragten Zeugenaussagen beinhalteten kein Amtsgeheimnis, erweise sich als unbegründet. Zu Recht sei der Kreispräsident in seiner Verfügung vom 7. Januar 2010 zum gegenteiligen Schluss gekommen. Gegenüber … habe der Kreispräsident am 7.1.2010 verfügt, dass dieser unabhängig vom angefochtenen Regierungsbeschluss vom 3.11.2009 als Zeuge vorgeladen und einvernommen werde. Mit der Einvernahme dieses Zeugen sei der Beitrag zur Wahrheitsfindung gewährleistet. Die Regierung halte daher an der Nichtentbindung von … und … vom Amtsgeheimnis fest, da die öffentlichen Interessen an der Geheimhaltung die privaten Interessen des Strafklägers überwiegen würden. 4. In seiner Vernehmlassung äusserte sich … zur Beschwerde, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen, da ihm ohnehin keine Parteistellung zukomme. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Der Beschwerdeführer beanstandet einige formelle Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der Sachverhaltsfeststelung und dem rechtlichen Gehör, worauf zunächst einzugehen ist. 2. Das durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) wie auch in Art. 16 und 17 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) gewährleistete rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert den von einem Entscheid Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines eigenständigen Grundrechtes (vgl. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 48 und 139). Der Betroffene soll sich vor Erlass des Entscheides zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 122 l 53 Erw. 4 a mit Hinweisen). Die Behörde hat die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich zu hören, sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in ihrer Entscheidfindung zu berücksichtigen. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Immerhin darf sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 127 l 84 nicht publ. Erw. 3, 126 l 102 Erw. 2b). Es ist jedoch nicht nötig, dass sich die Behörde mit jeder
tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 117 Ib 492). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist nicht eine Frage des formellen Anspruches auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurteilung der Streitfrage. Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes in der Regel aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler: PVG 1996 Nr. 107; 1987 Nr. 85). Wenn es sich jedoch aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der präzisierten neueren Praxis zuzulassen (vgl. PVG 1996 Nr. 107). 3. a) Das Verfahren vor der Regierung hatte nun tatsächlich gewisse Mängel. So ist im angefochtenen Entscheid nicht nachvollziehbar dargetan, wer das Gesuch um Entbindung vom Amtsgeheimnis gestellt hat. Der Eindruck konnte entstehen, dass das Gesuch vom Kreispräsidenten ausging. Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die Regierung beim Beschluss Aktenkenntnis hatte und daher genau wusste, worum es bei den beantragten Zeugeneinvernahmen ging. Zudem könnte sich die Frage stellen, ob die Parteien des Strafverfahrens vor dem Beschluss noch hätten angehört werden müssen, da sie mindestens indirekt davon betroffen waren. b) Nachträglich hat die Regierung klargestellt, dass sie auf Gesuch der beiden Regierungsräte den angefochtenen Beschluss gefasst hat. Es ging daher von den dazu legitimierten Personen aus. Die weiteren Mängel sind nicht derart schwerwiegend, dass sich eine Rückweisung an die Vorinstanz rechtfertigte. Abgesehen von alldem konnte der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren umfassend zu allen sich stellenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen Stellung nehmen. Der Beschwerdeführer war denn auch ohne weiteres in der Lage, den angefochtenen Entscheid sachgerecht anzufechten, wie seine Ausführungen in den Rechtsschriften zeigen. Der angefochtene Beschluss würde im Falle einer blossen Rückweisung von der
Vorinstanz nicht anders begründet, als sie dies im Beschluss bzw. im Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht getan hat, weshalb eine Aufhebung ohne materielle Beurteilung einem prozessualen Leerlauf gleichkäme. Der Beschwerdeführer hat dementsprechend auch keinen Rückweisungsantrag gestellt, sondern einen materiellen Entscheid durch das Gericht verlangt. 4. Etwas unklarer ist die Sachlage beim als Zeugen aufgerufenen Altregierungsrat. Aus der Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Regierungsbeschluss geht hervor, dass er die Regierung lediglich anfragte, ob er allenfalls unter Art. 5 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (ROVG) falle (Pflicht zur Verschwiegenheit). Die Regierung bejahte dies und beschloss gleichzeitig, ihn nicht vom Amtsgeheimnis zu entbinden. In seiner Verfügung vom 7. Januar 2010 kam der Kreispräsident allerdings zu einem anderen Schluss. Er stellte fest, dass der Altregierungsrat im damaligen Zeitpunkt nicht mehr Regierungsmitglied gewesen sei, sondern an der Besprechung in seiner Eigenschaft als Verwaltungsratspräsident teilgenommen habe. Auch wenn er im Verwaltungsrat der … AG die Interessen des Kantons vertrete, gebe es keine gesetzliche Grundlage, auf Grund welcher er dem Amtsgeheimnis unterstehe. Der Kreispräsident beschloss daher, ihn als Zeugen vorzuladen und zu befragen. Diese Anordnung blieb unangefochten und die Regierung hat in der Vernehmlassung denn auch mindestens stillschweigend anerkannt, dass er als Zeuge einvernommen werden könne und dass dem somit das Amtsgeheimnis nicht im Wege stehe. Sie argumentierte weiter, dass die Vorladung und die Befragung des Altregierungsrates als Zeuge den Beitrag zur Wahrheitsfindung gewährleiste, so dass um so weniger Anlass bestehe, die beiden amtierenden Regierungsräte vom Amtsgeheimnis zu entbinden. Die Regierung anerkennt damit stillschweigend, dass der Altregierungsrat im vorliegenden Zusammenhang gar nicht dem Amtsgeheimnis unterstehe und dass es daher auch nicht nötig war, ihn vom Amtsgeheimnis zu entbinden. Insoweit ist die Beschwerde gegenstandslos geworden, weshalb auch die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen formellen Fragen nicht weiter zu prüfen sind.
5. Gemäss Art. 4 Abs. 1 RVOG sind die Regierungsmitglieder in amtlichen Angelegenheiten, die ihrer Natur nach oder gemäss besonderer Vorschrift geheim sind, zur Verschwiegenheit verpflichtet. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung kann die Regierung ein Mitglied ermächtigen, in einem Zivil-, Straf- oder Verwaltungsverfahren über Gegenstände seines Amtsgeheimnisses auszusagen oder Akten herauszugeben. Die Entbindung vom Amtsgeheimnis setzt zunächst voraus, dass die fraglichen Tatsachen überhaupt der Schweigepflicht unterstehen. Soweit der Beschluss der Regierung die beiden amtierenden Regierungsräte betrifft, kann er als rechtmässig und korrekt qualifiziert werden. In seiner Verfügung vom 7. Januar 2010 hat der Kreispräsident überzeugend dargetan, weshalb die beiden Regierungsräte bezüglich der besagten Besprechung Ende Dezember 2008 dem Amtsgeheimnis unterstehen. Dazu hat er wörtlich ausgeführt: "Die hier relevante Besprechung Ende Dezember 2008 fand am Regierungssitz statt, was ein erstes Indiz für eine Amtshandlung darstellt. Des Weiteren lässt sich diese Besprechung nicht als organschaftliches Handeln der Gesellschaft qualifizieren, sondern lediglich als eine Besprechung im Vorfeld einer Generalversammlung zwischen den Kanton Graubünden als Hauptaktionär der … AG und anderen Interessenvertretern. Diese Vertretung der Interessen der Kantons gegenüber Dritten stellt für die Regierungsmitglieder eine Regierungsaufgabe und somit eine amtliche Tätigkeit dar. Da es gemäss den Behauptungen der Parteien um ein Vorgespräch betreffend die Wahl einer Person ging, liegt eine Angelegenheit vor, die ihrer Natur nach geheim ist." Dieser Auffassung kann sich das Gericht ohne weiteres anschliessen. Der Beschwerdeführer hält dem nichts Substantielles entgegen. Zutreffend ist auch, dass bei Regierungsmitgliedern ein erhebliches öffentliches Interesse am Amtsgeheimnis besteht, und dass für eine Entbindung von diesem Geheimnis besondere private Interessen vorliegen müssen. Solche sind vorliegend schon deshalb nicht nachgewiesen, weil der Altregierungsrat als Zeuge zum Ablauf und zum Inhalt der fraglichen Besprechung von Ende Dezember 2008 befragt wird, so dass die Notwendigkeit weiterer
Zeugenaussagen nicht ausgewiesen ist. Auch ohne diese Möglichkeit, ihn als Zeugen einzuvernehmen, wären die privaten Interessen des Beschwerdeführers nicht gross genug, um die öffentlichen Interessen an der Wahrung des Amtsgeheimnisses aufzuwiegen; denn die Regierungstätigkeit würde schwer beeinträchtigt, wenn die Regierungsmitglieder stets damit rechnen müssten, dass sie zu Interna befragt werden könnten, wenn irgendwelche – nicht schwerwiegende - privaten Interessen dafür geltend gemacht würden. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die Entbindung vom Amtsgeheimnis nur mit der nötigen Zurückhaltung erfolgen kann. Der angefochtene Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist. 6. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Eine aussergerichtliche Entschädigung ist dem Strafbeklagten nicht zuzusprechen, da er nach eigenem Bekunden im vorliegenden Verfahren nicht als Partei auftreten wollte und demgemäss auch keine Anträge gestellt hat. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht im Sinne der Erwägungen gegenstandslos geworden ist. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 284.-zusammen Fr. 2'284.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.