U 08 27 1. Kammer URTEIL vom 13. Mai 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Taxibewilligung 1. … ist seit 1. August 2007 Inhaber einer B-Taxibewilligung der Gemeinde ... Nachdem er mit Gesuch vom 3. Dezember 2007 eine A-Bewilligung per 1. Januar 2008 beantragt hatte, erteilte ihm der Gemeindevorstand am 14. Dezember 2007 auch für das Jahr 2008 eine Taxi-Bewilligung der Kategorie B. 2. Erst auf schriftliche Nachfrage vom 5. Februar 2008 hin verweigerte der Gemeindevorstand … mit Verfügung vom 21. Februar 2008 die Erteilung einer Bewilligung der Kategorie A mit der Begründung, die Höchstzahl der A- Bewilligungen sei bereits ausgeschöpft. Auch könne der Gesuchsteller einen 24 h -Betrieb gemäss Art. 6 Abs. 3 des kommunalen Taxi- und Kutschergesetzes (TKG) nicht gewährleisten, da er noch bei einer im Bausektor tätigen Firma angestellt sei und für die Wintersaison eine Bewilligung für den Betrieb eines Marronistandes erhalten habe. Jedoch würden zurzeit die verteilten A- und B-Bewilligungen geprüft, um in Zukunft eine noch bessere Verteilung der Bewilligungen zu gewährleisten. 3. Dagegen liess … 12. März 2008 frist- und formgerecht Beschwerde an das Verwaltungsgericht Graubünden erheben mit den Anträgen um kostenfällige Aufhebung des Entscheides und um Mitteilung des Dispositivs. Zur Begründung wurde vorgebracht, er besitze einen Audi A6 Avant Quattro und einen Toyota Previa und sei bereits seit 1. August 2007 im Besitz einer Taxibewilligung der Kategorie B. Damit stehe fest, dass er die in Art. 7 TKG vorgesehenen Voraussetzungen erfülle, da er sonst keine B-Bewilligung
erhalten hätte. 65 % der A-Bewilligungen seien seit 30 Jahren in den Händen von bloss zwei Inhabern konzentriert, was klar dem Gleichbehandlungsgrundsatz von Art. 27 BV widerspreche. Dies gehe sowohl aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichtes Graubünden vom 20. Februar 1998 (VGE 737/97) als auch aus dem Bundesgerichtsentscheid vom 28. Juni 2001 (2P.77/2001) klar hervor. Die Gemeinde halte in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung selbst fest, sie wolle in Zukunft eine bessere Verteilung der Bewilligungen anstreben. Damit stehe fest, dass die bisherige Praxis verfassungswidrig sei. Wie aus den Tabellen über die erteilten Taxi- Bewilligungen der Jahre 2001 - 2006 hervorgehe, gehörten 11 von insgesamt 24 A-Bewilligungen (46 %) der Taxi … AG oder ihrem Inhaber, ... Vier Bewilligungen der Kategorie A seien der AG … zugeteilt. Damit seien 15 von 24 A-Konzessionen (d.h. 62.5 %) auf zwei Konkurrenten verteilt, während die übrigen neun Bewilligungen auf acht Inhaber entfallen würden. Dies gehe nicht an, zumal Art. 6 Abs. 2 TKG ausdrücklich eine breite Streuung der A- Bewilligungen vorschreibe. Zu bedenken sei auch, dass ein Anspruch auf die bisher erteilten A-Bewilligungen gemäss Art. 3 Abs. 1 TKG nicht bestehe, weshalb es möglich sei, einem übervertretenen Inhaber eine Bewilligung zu Gunsten des Beschwerdeführers wegzunehmen. Schliesslich wies der Beschwerdeführer darauf hin, er selbst besitze bloss eine B-Bewilligung, weshalb er sich mit anderen Beschäftigungen aushelfen müsse. Erhielte er aber eine A-Bewilligung zugeteilt, würde er einen zusätzlichen Chauffeur anstellen und so einen 24 h-Betrieb über 365 Tage sicherstellen. Im Übrigen erfülle er alle im Gesetz vorgegebenen Voraussetzungen für die Erteilung einer A-Bewilligung, da er inzwischen seine Tätigkeit als Gerüstbauer definitiv aufgegeben habe und der erwähnte Marronistand vor allem durch seine Ehefrau betreut werde. 4. Mit Schreiben vom 8. April 2008 verzichtete die Gemeinde … mit Verweis auf die Begründung der angefochtenen Verfügung auf die Einreichung einer Stellungnahme. Auf die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung des Gemeindevorstandes vom 21. Februar 2008, mit welcher die Erteilung einer Taxibewilligung der Kategorie A abgelehnt wurde. In formeller Hinsicht ist zu bemängeln, dass die Gemeinde darauf, nachdem das Gesuch des Beschwerdeführers bereits anfangs Dezember gestellt worden war, nicht bei Erteilung der B-Bewilligung am 14. Dezember 2007 eine Antwort erteilte. Immerhin wurde die Begründung für die Verweigerung der A-Bewilligung mit Verfügung vom 21. Februar 2008 nachgereicht. Beschwerdethema bildet somit die Frage, ob die Gemeinde dem Beschwerdeführer die A-Taxibewilligung zu Recht verweigert hat. 2. Gemäss Art. 2 TKG berechtigen A-Taxibewilligungen zum Aufstellen von Taxis auf den gekennzeichneten Standplätzen auf öffentlichem Grund für das Anbieten von Taxifahrten. Die Taxibewilligung wird gemäss Art. 3 Abs. 1 TKG für die Dauer eines Kalenderjahres erteilt, ein Anspruch auf die Erneuerung einer A-Taxibewilligung besteht jedoch ausdrücklich nicht. Die Nichterneuerung derselben ist dem Inhaber sechs Monate im Voraus anzuzeigen (Abs. 2). 3. a) In der höchstrichterlichen Rechtsprechung wird die Benützung von Standplätzen durch Taxis als gesteigerter Gemeingebrauch qualifiziert (BGE 97 I 655). Wer zur Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund zum gesteigerten Gemeingebrauch beansprucht, kann sich gemäss der in BGE 101 Ia 479 ff. geänderten und vom Bundesgericht in weiteren Entscheiden bestätigten Rechtsprechung auf die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV berufen (früher: Handels- und Gewerbefreiheit, Art. 31 aBV); insoweit besteht ein bedingter Anspruch auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 126 I 140, 119 Ia 447, 108 Ia 136 f.). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung kann einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gleichgestellt werden und unterliegt daher bestimmten Schranken. Sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur polizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien
beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren. Die Bewilligung darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 121 I 279, E. 2a; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 2, 5. A., Basel 1976, Nr. 118 B IIIc).). b) Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind zudem Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht neutral ausgestalten (BGE 132 I 97, 120 Ia 236, 119 Ia 59). Dagegen können auch Differenzierungen verstossen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten begünstigen oder benachteiligen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung von Gewerbegenossen ergibt sich insoweit nicht aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV, sondern leitet sich aus der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV ab und bietet einen über Art. 8 hinausreichenden Schutz gegen staatliche Ungleichbehandlung (BGE 121 I 279 ff., 121 I 134 f.; PVG 1995 Nr. 36). Unter diesem Aspekt ist insbesondere auch die Frage zu prüfen, ob allenfalls ein Teil der A-Taxibewilligungen der bisherigen Bewilligungsinhaber nicht mehr erneuert werden darf, um es neuen Bewerbern zu ermöglichen, das Taxigewerbe unter den gleichen Bedingungen auszuüben (BGE 108 Ia 135, E. 4). c) Da die Benützung des öffentlichen Grundes der kantonalen und kommunalen Gesetzgebung unterliegt (Art. 664 Abs. 3 ZGB; BGE 95 II 19), sind die Gemeinden und die Kantone befugt, durch Gesetze im materiellen Sinne in verschiedener Hinsicht in die Wirtschaftsfreiheit von Taxihaltern einzugreifen, wobei sie sich an die oben erwähnten Schranken zu halten haben. Eine weitere Begrenzung der Wirtschaftsfreiheit ergibt sich aus der Tatsache, dass die Zahl der Standplätze nicht beliebig erhöht werden kann, was eine Beschränkung der Bewilligungszahl pro Bewerber und nötigenfalls sogar eine Auswahl unter den Bewerbern erforderlich macht (vgl. dazu: Beat Zürcher, Das Taxigewerbe aus verwaltungsrechtlicher Sicht, Diss. Zürich 1978, S. 40 f.; BGE 108 Ia 136, 99 Ia 399). Es widerspricht jedoch nicht dem Gebot des fairen Wettbewerbs, wenn die Gemeinde bei der Auswahl der Bewerber
denjenigen berücksichtigt, der am ehesten die öffentlichen Bedürfnisse unter den Gesichtspunkten der Qualität und der Diversifizierung befriedigen kann (BGE 132 I 101, E. 2.2). d) Ob die Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit verfassungskonform, insbesondere ob sie mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu vereinbaren sind, hat das Verwaltungsgericht frei zu prüfen, weil die Bewilligungskriterien unmittelbar einen verfassungsmässigen Anspruch der Bürger berühren. Es verletzt die Verfassung, wenn bei der Interessenabwägung nicht mit der erforderlichen Sorgfalt vorgegangen wird, wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen und unsachliche Kriterien herangezogen werden (vgl. BGE 108 Ia 138, 106 Ia 275). In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts wurde dazu festgehalten, dass eine breite Streuung der A-Taxibewilligungen nach einem objektiven Kriterium dem Gehalt der Wirtschaftsfreiheit besser entspreche als eine - in rechtlich befriedigender Weise schwer zu regelnde - Häufung von Bewilligungen in einer Hand (BGE 108 Ia 138 f., 102 Ia 444). Das Verwaltungsgericht anerkennt jedoch, dass bei der Gewährung der A- Taxibewilligungen den kommunalen Behörden vor allem im Bereich der Kapazitätsfragen ein weiter Ermessensspielraum zukommt, zumal bei solchen Entscheidungen verschiedene örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen sind, die den örtlichen Behörden besser bekannt sind als dem Gericht (PVG 1995 Nr. 36). Aus diesem Grund hat sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden kommunaler Behörden Zurückhaltung aufzuerlegen. 4. Im Lichte dieser Ausführungen bestehen vorliegend keine Hinweise darauf, dass die beschwerdebeklagte Gemeinde bei der Beschränkung der Anzahl A-Taxibewilligungen ihr Ermessen überschritten hätte (siehe auch: Bundesgerichtsentscheid vom 29. August 2006 [2P.8/2006]). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Anzahl der A-Taxibewilligungen an sich beschränkt ist. Wenn es jedoch um die Verteilung der Bewilligungen geht, beruft sich der Beschwerdeführer zu Recht auf die Wirtschaftsfreiheit. Wie oben ausgeführt hat er somit einen Anspruch darauf, dass im Hinblick auf die
Zuteilung der A-Taxibewilligungen eine Interessenabwägung nach sachlichen Kriterien vorgenommen wird. Nach der erwähnten höchstrichterlichen Rechtsprechung entspricht eine breite Streuung von A-Taxibewilligungen dem Gehalt der Wirtschaftsfreiheit besser als die Häufung von Bewilligungen in einer Hand. Neue Bewerber dürfen nicht auf unabsehbare Zeit gegenüber den bisherigen Bewilligungsinhabern diskriminiert werden (BGE 108 1a 135, E. 5), weshalb die bisherigen Inhaber einer A-Taxibewilligung nicht automatisch einen Anspruch auf Erneuerung derselben haben (VGE 747/97). Jedoch ist es bei der Festlegung der Auswahlkriterien durchaus zulässig diejenigen Bewerber vorzuziehen, welche die öffentlichen Bedürfnisse unter den Gesichtspunkten der Qualität und der Diversifizierung am ehesten befriedigen können (BGE 132 I 101, E. 2.2). Diesen übergeordneten Grundsätze hat die Gemeinde, unabhängig von geplanten Gesetzesrevisionen und in Beachtung des schon geltenden Gesetzes, zum Durchbruch zu verhelfen. Mit anderen Worten muss sie einen Weg finden, welcher die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gewährleistet. Insofern kann die in der angefochtenen Verfügung vorgebrachte Begründung als solche nicht aufrechterhalten werden. 5. a) Im vorliegenden Fall erweist sich die Abweisung des Gesuches um Erteilung einer A-Taxibewilligung jedoch aus anderen Gründen als rechtmässig. Um eine A-Bewilligung für das Jahr 2008 erhalten zu können, hätte der Beschwerdeführer den Nachweis erbringen müssen, dass er über die fünf vom Taxi- und Kutschergesetz verlangten Voraussetzungen verfügt. Demnach hätte er belegen müssen, dass er ab 1. Januar 2008 in der Lage gewesen wäre, einen 24 h-Taxibetrieb über 365 Tage im Jahr zu gewährleisten. Im Gesuch vom 3. Dezember 2007 wurde zur Begründung lediglich vorgebracht, der Beschwerdeführer verfüge über eine B- Taxibewilligung und erfülle daher über alle Voraussetzungen für den Betrieb eines Taxidienstes. Ein Beleg über die Fähigkeit, einen 24 h-Taxibetrieb über 365 Tage im Jahr gewährleisten zu können, wurde jedoch nicht erbracht. Somit fehlte es an einer wesentlichen Bewilligungsvoraussetzung, weshalb das Gesuch des Beschwerdeführers letztlich zu Recht abgewiesen wurde.
b) Auch muss berücksichtigt werden, dass die Gemeinde aufgrund der beschränkten A-Taxibewilligungen in der Lage sein muss, bereits erteilte Bewilligungen zu entziehen, bevor diese wiederum neu zugeteilt werden können. Gemäss Art. 3 TKG muss die Nichterneuerung einer A- Taxibewilligung sechs Monate im Voraus angezeigt werden. Diese Konstellation führt letztlich dazu, dass Gesuche um Erteilung einer A- Taxibewilligung mindestens sechs Monate im Voraus gestellt werden müssen, damit die Nichterneuerung der A-Taxibewilligung durch die Gemeinde rechtzeitig angekündigt werden kann. In diesem Sinne war das Gesuch des Beschwerdeführers am 3. Dezember 2007 nicht nur ungenügend begründet, sondern auch klar verspätet. c) Die Gemeinde ist jedoch im Sinne der obigen Erwägungen darauf zu behaften, dass sie in Beachtung des geltenden Gesetzes innert nützlicher Zeit eine bessere Streuung der A-Taxibewilligungen erreichen will und dafür sachliche Differenzierungen treffen wird. Ob der Beschwerdeführer diese Kriterien dannzumal erfüllen wird, muss vorliegend offen gelassen werden. Jedenfalls ist eine allfällige Berücksichtigung wie erwähnt aber nur möglich, sofern er frühzeitig ein neues und vollständiges Gesuch um Erteilung einer A- Taxibewilligung für das Jahr 2009 stellt und die entsprechenden Nachweise beibringt. 6. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde schliesslich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 212.-zusammen Fr. 1'712.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.