VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN V 14 10a 1. Kammer als Verfassungsgericht bestehend aus Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Simmen TEILURTEIL vom 30. September 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer gegen Grosser Rat des Kantons Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Stimm- und Wahlrecht
- 2 - 1. Am 18. Mai 2014 wurden im Kanton Graubünden die Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rates durchgeführt. Dabei wurden die Mitglieder des Grossen Rates für die Amtsperiode August 2014 bis August 2018 gewählt. In den Kreisen Ilanz, Klosters, Rhäzüns und Sur Tasna fand am 15. Juni 2014 ein zweiter Wahlgang statt, während im Kreis Suot Tasna am selben Datum eine Nachwahl und am 6. Juli 2014 ein zweiter Wahlgang durchgeführt wurden. Im Vorfeld dieser Gesamterneuerungswahlen gab die Regierung des Kantons Graubünden gestützt auf Art. 3 GRG die Zahl der von jedem Kreis zu wählenden Abgeordneten im kantonalen Amtsblatt Nr. 37 vom 12. September 2013, S. 2612 ff. öffentlich bekannt. In der Folge wurde die Wahl entsprechend dieser unangefochten gebliebenen Publikation durchgeführt. 2. Am 19. Mai 2014, mithin einen Tag nach dem Wahlsonntag vom 18. Mai 2014, erhoben A._____ und 32 mitbeteiligte Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwerdeführer) beim Grossen Rat des Kantons Graubünden Beschwerde betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts mit folgenden Rechtsbegehren: „1. Die Ergebnisse der Grossratswahlen 2014 seien zu kassieren. 2. Eventuell sei auf eine Kassation der Wahlergebnisse zu verzichten und festzustellen, dass das Majorzwahlverfahren des Kantons Graubünden für die Wahl des Grossen Rates vor der Bundesverfassung nicht standhält und damit verfassungswidrig ist. 3. Es seien die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, im Hinblick auf die nächste Wahl des Grossen Rates eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen. 4. Die vorliegende Beschwerde sei dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Instruktion und Beurteilung zu überweisen. 5. Unter gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons Graubünden.“ Dabei begründeten die Beschwerdeführer die Einreichung der Beschwerde beim Grossen Rat und den Antrag zur Überweisung der Beschwerde
- 3 an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit der Einschlägigkeit von Art. 95 Abs. 2 GPR, welcher den Bestimmungen von Art. 57 ff. VRG (Verfassungsbeschwerde) vorginge. Einer Behandlung der Beschwerde durch den Grossen Rat würden aber Art. 5 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 GRG entgegenstehen, da die Wahl oder Nichtwahl einem unmittelbaren persönlichen Interesse der Mitglieder des Grossen Rates gleichkäme, weshalb sie in den Ausstand zu treten hätten. Der Grosse Rat wäre somit gar nicht beschlussfähig. Es sei deshalb Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG analog anzuwenden und die Beschwerde − entsprechend dem Verwaltungsgerichtsverfahren V 12 5 − dem Verwaltungsgericht zur Instruktion und zum Entscheid zu überweisen. 3. Mit Schreiben vom 26. Mai 2014 erklärten zwei Beschwerdeführer aufgrund ihrer Wahl in den Grossen Rat ihren Abstand von der Beschwerde. 4. Am 27. August 2014 trat der Grosse Rat des Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner) nicht auf die Beschwerde ein und überwies die Sache dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Behandlung. Es wurden weder Kosten erhoben noch Parteientschädigungen zugesprochen. Begründet wurde das Nichteintreten mit einer engen Auslegung von Art. 95 Abs. 2 GPR, wonach beim Grossen Rat nur Unregelmässigkeiten der Wahl oder Fehler in der Vorbereitung der Wahl gerügt werden könnten, solche aber vorliegend explizit nicht geltend gemacht würden. Eine Prüfung der Vereinbarkeit des Majorzwahlsystems mit der Bundesverfassung könne hingegen mit Art. 95 GPR nicht geltend gemacht werden. Die vorliegend erhobene Beschwerde sui generis sei gesetzlich gar nicht vorgesehen. Da der Grosse Rat für die Behandlung der erhobenen Rügen nicht zuständig sei, könne darauf nicht eingetreten werden. Dem Grossen Rat gehe jede wie auch immer geartete Verfassungsgerichtsbarkeit ab. Eine Weiterleitung an das Verwaltungsgericht
- 4 sei zwar sowohl von den Beschwerdeführern wie auch vom Grossen Rat erwünscht, doch lasse sich eine solche nicht auf Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG stützen, weil dort explizit nur von der Regierung als Überweisungsorgan die Rede sei. Es stelle sich generell die Frage, ob innerkantonal eine Anfechtungsmöglichkeit bestehe. Nach Ansicht des Grossen Rates wäre allenfalls das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht zuständig, wobei klar sei, dass mittels Überweisung keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes hergestellt werden könne. 5. Am 10. September 2014 teilten die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht mit, dass sie auf eine Anfechtung des Beschluss des Grossen Rates vom 27. August 2014 verzichteten würden. Gleichzeitig beantragten sie dem Verwaltungsgericht, auf die Beschwerde einzutreten und diese materiell zu behandeln. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nachdem der Grosse Rat mit Beschluss vom 27. August 2014 seine Zuständigkeit für die Behandlung der erhobenen Rügen verneint hat, auf die Beschwerde nicht eingetreten ist und die Beschwerde zur Instruktion und Beurteilung an das Verwaltungsgericht weitergeleitet hat, erscheint es dem Gericht als geboten, vorweg im Sinne eines Teilurteils (Zwischenentscheid) im Sinne von Art. 47 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes für die Behandlung der Beschwerde betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts zu prüfen. Unberührt davon bleiben sowohl
- 5 die weiteren Prozessvoraussetzungen als auch sämtliche sich stellenden materiellen Fragen. Zu prüfen ist nachfolgend einzig die Zuständigkeitsfrage. 2. Vorliegend sind sich die Parteien insofern einig, als sie das Verwaltungsgericht für die Behandlung der Beschwerde betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts für zuständig erachten. Die Beschwerdeführer begründen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes damit, dass gemäss Art. 95 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton Graubünden (GPR; BR 150.100) grundsätzlich der Grosse Rat zur Behandlung der Beschwerde zuständig wäre, vorliegend aber die Bestimmungen über den Ausstand von Art. 5 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 des Gesetzes über den Grossen Rat (GRG; BR 170.100) einer Behandlung der Beschwerde durch den Grossen Rat entgegenstünden. Aufgrund der damit einhergehenden fehlenden Beschlussfähigkeit des Grossen Rates sei deshalb Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG analog anzuwenden und die Beschwerde − entsprechend dem Verwaltungsgerichtsverfahren V 12 5 − dem Verwaltungsgericht zur Instruktion und zum Entscheid zu überweisen. Demgegenüber erachtet der Grosse Rat das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 55 Abs. 2 und 3 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100), wonach die Verfassungsgerichtsbarkeit durch das Verwaltungsgericht wahrgenommen wird, als zuständig. 3. a) Gemäss Art. 95 Abs. 2 GPR kann beim Grossen Rat Beschwerde geführt werden wegen Verletzung des Stimmrechts und wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung der Grossratswahlen. Wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, ergibt die Auslegung dieser Norm, dass diese im engeren Sinne zu verstehen ist. Statt Wiederholungen kann auf die zutreffenden Ausführungen im Beschluss des Grossen Rates vom 27. August 2014 verwiesen werden (vgl. Ziff. 6a). Insbesonde-
- 6 re soll Art. 95 Abs. 2 GPR dazu dienen, Unregelmässigkeiten der Wahl oder Fehler in der Vorbereitung der Wahl zu korrigieren, nicht aber das geltende Wahlsystem auf seine Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung zu überprüfen. Folglich ist der Grosse Rat aber nicht zuständig für die Anfechtung des geltenden Majorzwahlsystems, zumal diesem keinerlei Verfassungsgerichtsbarkeit zukommt. Selbst wenn man den Grossen Rat für die Anfechtung des geltenden Wahlsystems gestützt auf Art. 95 Abs. 2 GPR als zuständig erachten würde, wäre es zudem zweifelhaft, ob eine Überweisung der Beschwerdesache vom Grossen Rat an das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG − entsprechend dem Verwaltungsgerichtsverfahren V 12 5 − möglich wäre. Im von den Beschwerdeführern erwähnten Verfahren V 12 5 ging es darum, dass die Regierung als Instanz zur Beurteilung, ob die vom Grossen Rat verabschiedete Abstimmungsbotschaft irreführend sei oder nicht, als ungeeignet angesehen wurde. Gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG konnte man die Beschwerdesache in diesem Fall ohne Weiteres dem Verwaltungsgericht überweisen. Vorliegend dürfte eine Überweisung der Beschwerdesache an das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG indes daran scheitern, dass die erwähnte Norm explizit nur von Entscheidungen, die von der Regierung […] nicht überprüft werden können, spricht, während der Grosse Rat als Überweisungsorgan in der angeführten Norm keine Erwähnung findet. Folglich wäre aber eine Überweisung der Beschwerdesache an das Verwaltungsgericht nur über den Umweg einer analogen Anwendung von Art. 49 Abs. 1 lit. e VRG praeter legem möglich. Wie es sich damit aber letztlich verhält, kann vorliegend offen bleiben, da die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes für die Beurteilung der Beschwerde betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts − wie nachfolgend dargestellt − aus anderen Gründen ohnehin gegeben ist.
- 7 b) Wie der Beschwerdegegner in seinem Beschluss vom 27. August 2014 unter Ziff. 6a in fine zu Recht ausführt, handelt es sich bei der vorliegenden Beschwerde, mit welcher die Beschwerdeführer die Bundesverfassungsmässigkeit des in der von der Bundesversammlung genehmigten Kantonsverfassung verankerten Wahlsystems in Frage stellen, um eine im kantonalen Gesetz nicht vorgesehene Beschwerdeart. Aus Art. 88 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) lässt sich indes zumindest ableiten, dass in Stimmrechtssachen eine innerkantonale Anfechtungsmöglichkeit existieren muss, sind doch Beschwerden ans Bundesgericht betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen in kantonalen Angelegenheiten nur zulässig gegen Akte letzter kantonaler Instanzen. Folglich muss es − obwohl im kantonalen Recht so nicht explizit vorgesehen − eine innerkantonale Anfechtungsmöglichkeit geben, ansonsten der Rechtsschutz vollkommen untergraben würde. Sodann sind sich die Parteien zu Recht einig, dass eine Zuständigkeit des Grossen Rates zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht sinnvoll ist, zumal dem Grossen Rat − wie gesehen − keinerlei Verfassungsgerichtsbarkeit zukommt. Vielmehr kommt die Verfassungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden gemäss Art. 55 Abs. 2 KV dem Verwaltungsgericht zu. Geht man davon aus, dass in sämtlichen Stimmrechtsangelegenheiten eine innerkantonale Anfechtungsmöglichkeit existieren muss, erscheint es vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen angebracht, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes gestützt auf Art. 55 Abs. 2 KV, wonach das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten beurteilt, zu bejahen; dies zumal die Beschwerdeführer im geltenden Majorzwahlsystem eine Verletzung der in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verankerten Wahl- und Abstimmungsfreiheit sehen und somit die Bundesverfassungsmässigkeit
- 8 des in der Kantonsverfassung verankerten Wahlsystems in Frage stellen. Folglich ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Beurteilung der Beschwerde vom 19. Mai 2014 betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts gegeben, womit aber − wie gesehen − noch nichts über die weiteren Prozessvoraussetzungen und schon gar nichts über materielle Fragen gesagt ist. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes zur Behandlung der Beschwerde vom 19. Mai 2014 betreffend Verletzung des Stimm- und Wahlrechts ist gegeben. 2. Die Kostenregelung des vorliegenden Teilurteils (Zwischenentscheid) bleibt dem Urteil über den weiteren Streitgegenstand vorbehalten. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]