VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 15. Dezember 2016
II. Kammer
in Sachen
VG.2016.00113
1.
A.______
Beschwerdeführer
2.
B.______
beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Soziale Dienste des Kantons Glarus
Beschwerdegegner
2.
Departement Volkswirtschaft und Inneres
des Kantons Glarus
betreffend
Sozialhilfe (Parteientschädigung)
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht hiess am 2. Juni 2016 (Verfahren VG.2016.00012) eine von A.______ und B.______ gegen die Sozialen Dienste des Kantons Glarus und das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) erhobene Beschwerde teilweise gut. Dabei gewährte es A.______ und B.______ unter anderem die unentgeltliche Rechtsverbeiständung und bestellte ihnen Rechtsanwalt C.______ als unentgeltlichen Rechtsbeistand. Der Rechtsbeistand wurde zu Lasten der Gerichtskasse mit Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) entschädigt, wobei die Parteientschädigung seitens des DVI in gleicher Höhe daran angerechnet wurde.
1.2 Im Nachgang zum Entscheid des Verwaltungsgerichts verfügten die Sozialen Dienste am 13. Juli 2016, dass die A.______ und B.______ zugesprochene Parteientschädigung von Fr. 1'800.- als Einkommen angerechnet und mit der Auszahlung der wirtschaftlichen Hilfe für den Monat August 2016 an A.______ und B.______ je hälftig verrechnet werde.
1.3 Dagegen erhoben A.______ und B.______ am 25. Juli 2016 Einsprache und beantragten die Aufhebung der Verfügung vom 13. Juli 2016. Die Sozialen Dienste wiesen die Einsprache am 27. Juli 2016 ab.
1.4 In der Folge gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde vom 16. August 2016 ans DVI und beantragten die Aufhebung des Einspracheentscheids und der Verfügung der Sozialen Dienste. Im gleichen Schreiben erhoben sie zudem Aufsichtsbeschwerde gegen die Sozialen Dienste, indem sie beantragten, es sei festzustellen, dass diese eine Verletzung der Pflicht zur persönlichen Hilfe (Unterstützungspflicht) begangen hätten. Das DVI hob in seinem Entscheid vom 19. September 2016 den Einspracheentscheid und die Verfügung der Sozialen Dienste auf (Disp.-Ziff. 1), ergriff hingegen keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen (Disp.-Ziff. 2). Eine Parteientschädigung sprach es A.______ und B.______ nicht zu (Disp.-Ziff. 4).
2.
A.______ und B.______ gelangten am 21. Oktober 2016 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung von Disp.-Ziff. 4 des Entscheids des DVI. Ihnen sei für das gesamte vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zuzusprechen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das DVI schloss am 11. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde. Eventualiter sei die Parteientschädigung angemessen zu kürzen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______. Die Sozialen Dienste verzichteten am 16. November 2016 auf eine Beschwerdeantwort.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 54 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentliche Sozialhilfe vom 7. Mai 1995 (Sozialhilfegesetz, SHG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, der Beschwerdegegner 2 habe ihre Verwaltungsbeschwerde gutgeheissen. Zum einen habe er eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Beschwerdegegnerin 1 festgestellt, da diese die in der Einsprache vorgebrachten Argumente mit keinem Wort gewürdigt habe. Zum andern habe er die Beschwerde in der Sache selbst gutgeheissen, indem er festgehalten habe, dass die zugesprochene Parteientschädigung nicht an die wirtschaftliche Hilfe angerechnet werden dürfe. Sowohl die Gehörsverletzung als auch die Anrechnung der Parteientschädigung stellten eine grobe Rechtsverletzung dar, weshalb die daraus entstehenden Aufwendungen der Rechtsvertretung mit einer Parteientschädigung zu entschädigen seien.
2.2 Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass Parteientschädigungen im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren im Gegensatz zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Ausnahme bildeten und praxisgemäss Extremfällen vorbehalten blieben. Die offensichtliche Rechtsverletzung orientiere sich dabei am Willkürbegriff und werde nicht bereits dann bejaht, wenn ein Entscheid der rechtlichen Überprüfung nicht standhalte; verlangt werde vielmehr eine qualifizierte Rechtsverletzung. Eine solche liege nicht vor, wobei auch das herausfordernde Verhalten der Beschwerdeführer zu beachten sei, welches bei der Beschwerdegegnerin 1 einen grossen Aufwand verursache. Schliesslich werde bestritten, dass die Beschwerdeführer für die Anfechtung des Einspracheentscheids überhaupt einer anwaltlichen Vertretung bedurft hätten. Die Notwendigkeit einer solchen sei in sozialhilferechtlichen Verfahren nämlich mit Zurückhaltung anzunehmen. Sollte das Verwaltungsgericht wider Erwarten eine Parteientschädigung zusprechen, wäre zu berücksichtigen, dass den Beschwerdeführern nur der notwendige und gerechtfertigte Aufwand im Zusammenhang mit dem erfolgreichen Teil der Beschwerde zu ersetzen wäre.
3.
3.1 Zwischen den Parteien ist zu Recht unbestritten, dass im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung nur zuzusprechen ist, wenn der Vor-instanz entweder ein grober Verfahrensfehler oder eine offensichtliche Rechtsverletzung unterlaufen ist (vgl. Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG). Bei der Frage, ob diese Voraussetzung erfüllt ist, kommt der verwaltungsinternen Rechtsmittelbehörde ein grosser Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nicht ohne Not eingreift. Die Beschwerdeführer sehen eine offensichtliche Rechtsverletzung einerseits in der Verletzung des rechtlichen Gehörs und andererseits im fehlerhaften Sachentscheid der Beschwerdegegnerin 1.
3.2 Die Begründungspflicht ist ein Teilaspekt des durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantierten Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dabei wird verlangt, dass im Rechtsmittelverfahren die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich gehört, geprüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt werden, wobei es genügt, wenn sich die Rechtsmittelinstanz auf die entscheidwesentlichen Aspekte beschränkt (BGE 134 I 83 E. 4.1). Die Begründungspflicht wird nicht nur durch die Bundesverfassung garantiert, sondern findet sich auch im kantonalen Verwaltungsprozessrecht. So sieht Art. 65 Abs. 2 VRG vor, dass die Behörde alle erheblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien zum Sachverhalt und zur Rechtslage würdigen muss. Daneben statuiert Art. 74 Abs. 1 lit. d VRG, dass ein Entscheid die Begründung mit der Schilderung des Sachverhalts und der rechtlichen Grundlage und mit einer Stellungnahme zu den Vorbringen der Parteien enthalten muss. Schliesslich verpflichtet die Einsprache gemäss Art. 81 Abs. 1 VRG die erstinstanzlich tätige Behörde, ihren angefochtenen Entscheid umfassend zu prüfen und über die Sache nochmals zu entscheiden.
Die Beschwerdegegnerin 1 führte in ihrer knapp begründeten Verfügung vom 13. Juli 2016 aus, dass bei der Bemessung der Sozialhilfe prinzipiell das ganze verfügbare Einkommen einbezogen werde. Dies habe zur Folge, dass die vom Verwaltungsgericht zugesprochene Parteientschädigung vollumfänglich als Einkommen anzurechnen sei. In der dagegen erhobenen Einsprache machten die Beschwerdeführer geltend, dass die Parteientschädigung ihrem Rechtsvertreter zustehe, weshalb sie nichts erhalten hätten. Die Beschwerdegegnerin 1 setzte sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander, sondern begnügte sich in ihrem Einspracheentscheid mit dem Hinweis, dass an den Ausführungen in ihrer Verfügung festgehalten werde. Der Beschwerdegegner 2 erkannte zutreffend, dass durch das Vorgehen der Beschwerdegegnerin 1 das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt wurde.
Bei der Frage, ob die Gehörsverletzung eine offensichtliche Rechtsverletzung im Sinne von Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG darstellt, muss zunächst beachtet werden, dass der Einspracheentscheid nicht lediglich ungenügend begründet wurde, sondern überhaupt nicht. So fehlte jede Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Beschwerdeführer. Damit verkam das Einspracheverfahren aber zu einer Farce, weshalb die Beschwerdeführer durch den Einspracheentscheid geradezu in das Verfahren vor dem Beschwerdegegner 2 gedrängt wurden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 dürfte der Gesetzgeber gerade an solche Fälle gedacht haben, als er die Parteientschädigung im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren nicht gänzlich ausschloss, sondern die Zusprechung einer solchen ausnahmsweise in Fällen grober Verfahrensfehler oder offensichtlicher Rechtsverletzungen durch die Vorinstanz vorsah. So ist es schwierig vorstellbar, in welchen Fällen gestützt auf Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG überhaupt eine Parteientschädigung zuzusprechen ist, wenn eine derart offensichtliche Verletzung des Gehörsanspruchs dafür nicht genügen sollte. Der Beschwerdegegner 2 hat daher sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, indem er vom Fehlen einer offensichtlichen Rechtsverletzung ausging und bereits deshalb den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zusprach.
Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführer angeblich die Beschwerdegegnerin 1 überaus stark beschäftigen. Es ist zwar durchaus nachvollziehbar, dass eine Behörde in solchen Fällen an den Anschlag kommen kann. Dies entbindet sie aber nicht davon, die elementaren Regeln der Streiterledigung zu befolgen, und ist für die Frage, ob den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung zukommt, nicht relevant.
3.3 Ist die Voraussetzung der offensichtlichen Rechtsverletzung bereits durch die Verletzung des rechtlichen Gehörs erfüllt, kann offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin 1 auch durch den Entscheid in der Sache eine offensichtliche Rechtsverletzung begangen hat. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass aus dem Dispositiv des verwaltungsgerichtlichen Entscheids deutlich hervorgeht, dass die Parteientschädigung dem unentgeltlichen Rechtsbeistand, nicht den Beschwerdeführern zusteht. Spätestens nachdem die Beschwerdegegnerin 1 in der Einsprache darauf aufmerksam gemacht worden war, hätte sie ihren Fehler bemerken müssen. Insofern weist der rechtsfehlerhafte Sachentscheid einen engen Zusammenhang zur Gehörsverletzung auf, da die Beschwerdegegnerin 1 den berechtigten Vorbringen der Beschwerdeführern keine Beachtung schenkte.
3.4 Der Beschwerdegegner 2 bringt sodann erstmals in der Beschwerdeantwort vor dem Verwaltungsgericht vor, dass den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auch deshalb zu verweigern sei, weil sie im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren keiner Rechtsvertretung bedurft hätten. Da das Verwaltungsgericht das Recht von Amtes wegen anwendet (Art. 9 Abs. 1 VRG), kann es einen im Ergebnis richtigen, aber falsch begründeten vorinstanzlichen Entscheid aus anderen rechtlichen Gründen bestätigen (Marco Donatsch, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 52 N. 37). Daher ist es dem Beschwerdegegner 2 nicht verwehrt, im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren neue Gründe vorzubringen, um die Rechtmässigkeit seines Entscheids zu belegen.
Das Verwaltungsgericht führte in seinem Entscheid vom 2. Juni 2016 aus, die Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren sei nur mit Zurückhaltung anzunehmen, da es in solchen Verfahren regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse gehe, welche den Betroffenen in der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar sei (VG.2016.00012 E. 2.3). Diese Ausführungen bezogen sich indessen auf die Frage, ob die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren ist, was gemäss Art. 139 Abs. 2 VRG voraussetzt, dass ein Anwalt für die gehörige Interessenwahrung erforderlich ist. Davon zu unterscheiden ist hingegen die Zusprechung einer Parteientschädigung. Hat eine private Partei, die im Rahmen eines Verwaltungsrechtspflegeverfahrens gegen die Behörde obsiegt, eine externe Vertretung beigezogen, wird man ihr in der Regel eine Parteientschädigung nicht mit der Begründung absprechen können, dass eine solche Vertretung nicht notwendig gewesen sei (Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 52 N. 37). So setzt denn auch Art. 138 VRG im Gegensatz zu Art. 139 Abs. 2 VRG die Notwendigkeit des Beizugs einer Rechtsvertretung nicht voraus. Diesbezüglich sind die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung strenger als diejenigen für die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Insgesamt bestehen auch vorliegend keine Gründe dafür, die Zusprechung einer Parteientschädigung an der fehlenden Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung scheitern zu lassen. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Beschwerdegegner 2 den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG eine Parteientschädigung hätte zusprechen müssen.
4.
4.1 Zu prüfen bleibt die Höhe der Parteientschädigung. Grundsätzlich liegt auch die Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung im Ermessen der entscheidenden Verwaltungsbehörde. Da der Beschwerdegegner 2 aber keine solche zusprach, hat das Verwaltungsgericht die Höhe der Parteientschädigung im freien Ermessen festzulegen.
4.2 Aus dem Umstand, dass nur eine "angemessene" Parteientschädigung zuzusprechen ist, leitet das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis ab, dass die Parteientschädigung in der Regel nicht sämtliche erforderlichen Kosten umfasst, die einer Partei entstanden sind, sondern nur einen Teil des nötigen Prozessaufwands. Im Übrigen hat die entschädigungsberechtigte Partei ihren notwendigen Aufwand selber zu tragen. Dabei wird davon ausgegangen, dass es der entschädigungsberechtigten Partei grundsätzlich zuzumuten ist, für einen Teil ihrer erforderlichen Kosten selber aufzukommen (zur vergleichbaren Rechtslage im Kanton Zürich: Plüss, § 17 N. 80).
Nach welchen Kriterien die Parteientschädigung zuzusprechen ist, regelt das anwendbare Verwaltungsprozessrecht nicht. In der Regel dürfte es naheliegen, sinngemäss die Regeln über die Bemessung der Spruchgebühren heranzuziehen. Gemäss § 7 Abs. 2 der Verordnung über amtliche Kosten im Verwaltungsverfahren und in der Verwaltungsrechtspflege vom 24. Juni 1987 (KoV) bemisst sich die Spruchgebühr nach dem Arbeits- und Zeitaufwand der entscheidenden Behörde (für die Parteientschädigung ist der Arbeits- und Zeitaufwand des Rechtsvertreters massgebend), der Bedeutung und Schwierigkeit der Sache sowie nach den für die Parteien auf dem Spiele stehenden Vermögens- oder sonstigen Interessen an der Angelegenheit. Im Einzelfall können auch weitere Kriterien massgebend für die Höhe der Parteientschädigung sein (VGer-Urteil VG.2013.00051 vom 5. Februar 2015 E. II/2.2, VG.2014.00066 vom 27. November 2014 E. II/9.3, beide nicht publiziert).
4.3 Grundsätzlich kann auch die Anrechnung geringer Beträge als Einkommen für Bezüger von Sozialhilfe von erheblicher Bedeutung sein. Immerhin ist aber zu berücksichtigen, dass die einmalige Anrechnung von je Fr. 900.- weniger einschneidend als etwa die Kürzung oder Verweigerung von Sozialhilfe über einen längeren Zeitraum ist. Sodann ist vorliegend wesentlich, dass die Rechtsverletzung durch die Beschwerdegegnerin 1 offensichtlich war, wovon auch die Beschwerdeführer ausgehen. Dies hat zwar einerseits zur Folge, dass eine Parteientschädigung überhaupt geschuldet ist, andererseits führte das aber dazu, dass sich im Verfahren vor dem Beschwerdegegner 2 keine schwierigen Rechtsfragen stellten. Der notwendige Aufwand des Rechtsvertreters für die Anfechtung des Einspracheentscheids hielt sich daher in engen Grenzen, zumal nicht nur die Rechtslage, sondern auch der Sachverhalt einfach war. Nicht zu entschädigen ist schliesslich der Aufwand für die in der gleichen Rechtsschrift erhobene Aufsichtsbeschwerde. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erweist sich eine Parteientschädigung in der Höhe von je Fr. 300.-, insgesamt Fr. 600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer), als angemessen.
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. 4 des Entscheids des Beschwerdegegners 2 vom 19. September 2016 ist dahingehend abzuändern, als dass die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten ist, innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids des Beschwerdegegners 2 den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von je Fr. 300.-, insgesamt Fr. 600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
III.
Die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens sind von Gesetzes wegen auf die Staatskasse zu nehmen (Art. 135a Abs. 1 lit. d VRG). Da die Beschwerdeführer mit ihrem Hauptbegehren auf Zusprechung einer Parteientschädigung durchdringen, haben sie hinsichtlich der Entschädigungsfolgen als obsiegend zu gelten. Demgemäss ist ihnen nach Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG zu Lasten des Beschwerdegegners 2 eine Parteientschädigung zuzusprechen. Diese ist unter Berücksichtigung der in E. II/4.2 genannten Kriterien auf je Fr. 300.-, insgesamt Fr. 600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer), festzusetzen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. 4 des Entscheids des Beschwerdegegners 2 vom 19. September 2016 wird dahingehend abgeändert, als dass die Beschwerdegegnerin 1 verpflichtet wird, den Beschwerdeführern innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids des Beschwerdegegners 2 eine Parteientschädigung von je Fr. 300.-, insgesamt Fr. 600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
2.
Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.
3.
Der Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, den Beschwerdeführern für das vorliegende Verfahren innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von je Fr. 300.-, insgesamt Fr. 600.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer), zu bezahlen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
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