VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 22. Dezember 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2016.00103
A.______AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch Rechtsanwalt C.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
und
D.______AG
Beigeladene
vertreten durch Rechtsanwalt E.______
betreffend
Überbauungsplan […]
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Der Überbauungsplan […], lag vom 20. Juni 2013 bis am 22. Juli 2013 öffentlich auf. Am 22. Juli 2013 erhob die A.______AG Einsprache gegen den Überbauungsplan. Nach Behandlung durch das Gemeindeparlament wurde der Überbauungsplan der Gemeindeversammlung vorgelegt, welche ihn am 20. Juni 2014 bis zum Inkrafttreten der Richt- und Nutzungsplanung zurückwies. Eine dagegen beim Verwaltungsgericht erhobene Beschwerde hiess dieses am 5. Februar 2015 (Verfahren VG.2014.00111) teilweise gut, hob den Entscheid der Gemeindeversammlung auf und wies die Sache an den Gemeinderat Glarus Nord zurück.
1.2 Der Gemeinderat Glarus Nord wies am 15. April 2015 die Einsprache der A.______AG ab, soweit er darauf eintrat. Dabei wies er darauf hin, dass der Einspracheentscheid nicht anfechtbar sei. Anfechtungsobjekt bilde erst der Entscheid der Gemeindeversammlung, welcher mit entsprechender Rechtsmittelbelehrung publiziert werde.
1.3 In der Folge erliess die Gemeindeversammlung Glarus Nord am 19. Juni 2015 den Überbauungsplan mit verschiedenen Anpassungen, was der Gemeinderat Glarus Nord der A.______AG am 21. September 2015 mitteilte. Letztere erhob am 22. Oktober 2015 beim Departement Bau und Umwelt (DBU) Beschwerde gegen den Entscheid der Gemeindeversammlung und beantragte dessen Aufhebung. Ihre Einsprache sei gutzuheissen und der aufgelegte Überbauungsplan vollumfänglich abzulehnen, eventuell zur Verbesserung zurückzuweisen.
Das DBU hiess die Beschwerde am 18. Juli 2016 in einem Nebenpunkt gut, wies sie im Übrigen jedoch ab.
2.
2.1 Dagegen erhob die A.______AG am 14. September 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU. Es sei sodann der Beschluss der Gemeindeversammlung inkl. des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus Nord aufzuheben. Die Einsprache vom 22. Juli 2013 sei gutzuheissen und der aufgelegte Überbauungsplan abzulehnen, eventuell zur Verbesserung zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das DBU bzw. die Gemeinde Glarus Nord zurückzuweisen. Subeventualiter sei Disp.-Ziff. 1 Abs. 1 und 2 des Entscheids des DBU zu bestätigen und die Gemeinde Glarus Nord anzuweisen, im dem DBU noch einzureichenden Dossier für die Genehmigung des Überbauungsplans für den Baubereich A1 eine maximale Vollgeschosszahl von vier sowie eine maximale Höhenkote von 453.6 m.ü.M. festzuhalten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord vor allen Instanzen.
2.2 Das Verwaltungsgericht lud am 15. September 2016 die D.______AG ins Verfahren bei. Das DBU beantragte am 13. Oktober 2016 die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolgen. Die Gemeinde Glarus Nord und die D.______AG beantragten am 17. Oktober 2016 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Überbauungspläne bedürfen als Sondernutzungspläne der Genehmigung durch den Beschwerdegegner 2 (Art. 28 RBG, vgl. auch Art. 26 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]).
2.2 Die Genehmigung eines Nutzungsplans hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG konstitutive Bedeutung, weshalb die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden dürfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist. Die Koordinationsgrundsätze gemäss Art. 25a RPG erfordern eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den Genehmigungsentscheid im Rahmen des kantonalen Rechtsmittelverfahrens. Der Genehmigungsentscheid im Sinne von Art. 26 RPG bzw. Art. 28 RBG wurde vom Gesetzgeber nicht als reine Formalität, sondern als Mittel der Aufsicht und Koordination für die kantonale Genehmigungsbehörde konzipiert. So kann die kantonale Behörde darin unter Umständen für die Grundeigentümer verbindliche Bedingungen und Auflagen vorsehen. Bundesrechtlich vorgeschrieben ist eine zweifache Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen. Einerseits unterliegen diese der Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG). Anderseits müssen sie mit einem Rechtsmittel angefochten werden können (Art. 33 RPG). Genehmigung und Anfechtung haben unterschiedliche Funktionen: Die Genehmigung muss von Amtes wegen eingeholt werden. Sie ist eine gesamtheitliche Beurteilung der Planung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht sowie mit der Richtplanung. Der Genehmigungsentscheid stellt jedoch nur eine vorläufige Kontrolle dar, an welche die Rechtsmittelbehörde nicht gebunden ist. Ein Anfechtungsverfahren findet hingegen nur statt, wenn jemand ein Rechtsmittel ergreift. Es ist häufig punktuell: Die Beschwerdeführer können sich auf die Anfechtung bestimmter, für sie wesentlicher Punkte beschränken. Der Verfahrensgegenstand im Rechtsmittelverfahren wird durch die Anträge der Beschwerdeführer bestimmt und ist möglicherweise eingeschränkt. Der Rechtsmittelentscheid beschränkt sich dann ebenfalls auf die angefochtenen Punkte. Sind die Genehmigungsvoraussetzungen hingegen nicht oder nur teilweise erfüllt, wird der Nutzungsplan mangels Genehmigung nicht oder in bestimmten Fällen nur teilweise rechtsverbindlich. Auf welche Weise die Koordination zwischen dem Genehmigungs- und dem Rechtsmittelentscheid erfolgt, bleibt grundsätzlich den Kantonen überlassen. Der Genehmigungsentscheid muss jedoch spätestens im Rahmen des Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und in die Beurteilung miteinbezogen werden. Es ist Aufgabe der Kantone, in Ausführung von Art. 25a RPG die erforderliche Koordination sicherzustellen (zum Ganzen: BGE 135 II 22 E. 1.2).
2.3 Eine Koordination im soeben dargelegten Sinne ist dann erforderlich, wenn Rechtsmittel- und Genehmigungsbehörde auseinanderfallen. Ist hingegen die kantonale Genehmigungsbehörde zugleich Beschwerdeinstanz, ist sie dazu verpflichtet, Genehmigungs- und allenfalls angehobene Rechtsmittelverfahren koordiniert zu behandeln und mit dem Entscheid über das Rechtsmittel gleichzeitig auch über die Genehmigung des Plans zu entscheiden (David Dussy, in Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 7.78; Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 27 N. 7 f.; Alexander Ruch, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 N. 22).
2.4 Im Kanton Glarus ist der Beschwerdegegner 2 für die Genehmigung der Sondernutzungspläne zuständig (Art. 28 RBG). Gleichzeitig entscheidet er über Rechtsmittel gegen die Sondernutzungspläne (vgl. VGer-Urteil VG.2014.00111 vom 5. Februar 2015 E. 1.3.3). Damit besteht keine koordinationsrechtliche Problematik. Der Beschwerdegegner 2 ist indessen verpflichtet, gleichzeitig mit dem Rechtsmittelentscheid gegen den Sondernutzungsplan über dessen Genehmigung zu entscheiden.
2.5 Vorliegend erging der Rechtsmittelentscheid vor der Genehmigung des Sondernutzungsplans. Der Beschwerdegegner 2 konnte daher den noch zu treffenden Genehmigungsentscheid im Beschwerdeverfahren nicht berücksichtigen. Da er aber nach dem Dargelegten verpflichtet gewesen wäre, gleichzeitig mit dem Rechtsmittelentscheid auch über die Genehmigung des Sondernutzungsplans zu entscheiden, erweist sich der Beschwerdeentscheid als rechtswidrig.
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der Entscheid des Beschwerdegegners 2 vom 18. Juli 2016 aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner 2 zurückzuweisen, damit dieser darüber gleichzeitig mit dem Genehmigungsentscheid befinde.
III.
1.
Eine Rückweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang gilt für die Verteilung der Kosten und Entschädigungen als Obsiegen (BGer-Urteil 1C_621/2014 vom 31. März 2015 E. 3.3). Da die vorliegende Rückweisung durch einen Verfahrensfehler des Beschwerdegegners 2 bedingt ist, rechtfertigt es sich nicht, der Beschwerdegegnerin 1 oder der Beigeladenen Gerichtskosten aufzuerlegen. Diese sind vielmehr in Anwendung von Art. 135 Abs. 1 VRG, welcher die Kostenauflage an kantonale Behörden in der Regel nicht erlaubt, auf die Staatskasse zu nehmen. Der Beschwerdeführerin ist der von ihr geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten. Der Beschwerdegegner 2 ist aus denselben Gründen zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG).
2.
Gegen den vorliegenden Zwischenentscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht nur nach Massgabe von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Beschwerdegegners 2 vom 18. Juli 2016 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner 2 zurückgewiesen, damit dieser darüber gleichzeitig mit dem Genehmigungsentscheid befindet.
2.
Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückerstattet.
3.
Der Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]