Glarus Verwaltungsgericht 18.08.2016 VG.2016.00025 (VG.2016.419)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 18. August 2016

I. Kammer

in Sachen

VG.2016.00025

A.______

Beschwerdeführer

vertreten durch Rechtsanwalt B.______

gegen

Kanton Glarus

Beschwerdegegner

betreffend

Schadloshaltung nach Staatshaftungsgesetz

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 A.______ war ehemaliger Bankratspräsident und C.______ ehemaliger Bankrat der Glarner Kantonalbank. Am 26. August 2010 zeigten sie dem Regierungsrat an, dass die Glarner Kantonalbank gegen sie einen Schadenersatzanspruch vor dem Kantonsgericht geltend gemacht habe. Sollten die Gerichte zum Ergebnis kommen, dass ein solcher Anspruch tatsächlich bestehe, würden sie eine Schadloshaltung gemäss Art. 22a und 22b des Gesetzes über die Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991 (SHG) geltend machen. Am 19. Oktober 2012 teilten sie dem Regierungsrat mit, dass die Glarner Kantonalbank gegen sie einen weiteren Schadenersatzanspruch geltend mache.

1.2 Das Kantonsgericht Glarus verpflichtete A.______ mit Urteil vom 19. März 2015, der Kantonalbank Fr. 1'356'930.- zu zahlen. C.______ wurde zu einer Zahlung von Fr. 678'465.- verpflichtet. Dies teilten A.______ und C.______ dem Regierungsrat am 2. April 2015 mit. Gleichzeitig machten sie gemäss Art. 22b SHG die Schadloshaltung für die Schadenersatzforderung sowie die Anwalts-, Gerichts- und Schlichtungskosten geltend. Am 11. Mai 2015 reichten sie beim Obergericht Glarus Berufung gegen das Urteil des Kantonsgerichts ein. Dieses wurde auch durch weitere Beklagte und durch die Glarner Kantonalbank angefochten. Am 8. Juni 2015 substantiierten A.______ und C.______ ihr Gesuch um Schadloshaltung und legten dar, welche Massnahmen sie im Sinne der Schadenminderungspflicht ergriffen hatten. Am 25. August 2015 beantragten sie dem Regierungsrat, A.______ seien die bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 367'367.40 und C.______ die bisher aufgelaufenen Prozessund Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 233'009.25 zu erstatten.

1.3 Der Regierungsrat wies am 26. Januar 2016 – bei Ausstand des Vorstehers des Departement Finanzen und Gesundheit – die Begehren um Übernahme der bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten ab.  

2.

2.1 Dagegen gelangten A.______ und C.______ mit Beschwerde vom 15. Februar 2016 ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats vom 26. Januar 2016. Der Kanton Glarus sei zu verpflichten, A.______ die bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 367'367.40 und C.______ die bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 233'009.25 zu erstatten. Ferner sei der Kanton Glarus zu verpflichten, A.______ und C.______ die laufenden Prozessund Anwaltskosten im gegen sie laufenden Verfahren der Glarner Kantonalbank vorzuschiessen. Eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen mit der Auflage, sie gemäss ihren Ausführungen schadlos zu halten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.

2.2 Der Regierungsrat beantragte am 2. März 2016 Nichteintreten auf die Beschwerde. Im Falle des Eintretens auf die Beschwerde sei diese abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

2.3 A.______ und C.______ hielten in ihrer Replik vom 17. März 2016 an ihren Beschwerdeanträgen fest. Der Regierungsrat beantragte in seiner Duplik vom 18. April 2016 erneut, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.

2.4 C.______ verstarb am 26. Mai 2016. Am 13. Juni 2016 gelangten seine potenziellen Erbinnen, seine Ehefrau sowie seine beiden Töchter, ans Verwaltungsgericht und beantragten, die beiden Verfahren von A.______ und C.______ seien zu trennen und beide Verfahren getrennt zu behandeln. Das Verfahren von C.______ sei bis zur Konstituierung und Feststellung der Erben zu sistieren.

Mit Präsidialverfügung vom 30. Juni 2016 leistete das Verwaltungsgericht diesem Gesuch Folge und trennte die beiden Verfahren, wobei es darauf hinwies, dass das Verfahren von C.______ unter der Verfahrensnr. VG.2016.00073 weitergeführt werde. Gleichzeitig sistierte es das Verfahren VG.2016.00073 einstweilen bis am 31. August 2016. Vom im Verfahren VG.2016.00025 geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 8'000.- übertrug es Fr. 4'000.- auf das Verfahren VG.2016.00073.

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) und Art. 22b Abs. 2 SHG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1 Vor- und Zwischenentscheide sind Entscheide, welche das Verfahren nicht abschliessen. Im Gegensatz zu End- und Teilentscheiden können sie nicht unabhängig von der Hauptfrage des Prozesses beurteilt werden (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1434; Felix Uhlmann, in Basler BGG-Kommentar, 2. A., Art. 92 N. 2).

Der Beschwerdeführer machte am 2. April 2015 beim Beschwerdegegner die umfassende Schadloshaltung im Zusammenhang mit der Schadenersatzklage der Glarner Kantonalbank geltend. Am 25. August 2015 beantragte er, dass die bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten zu erstatten seien.

Mit dem angefochtenen Entscheid des Beschwerdegegners, in welchem das Gesuch um Übernahme der bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten abgewiesen wurde, wurde das Verfahren um Schadloshaltung nicht abgeschlossen. Die Frage, ob die geltend gemachten Kosten zu übernehmen sind, kann nicht unabhängig von der Hauptfrage, ob der Beschwerdeführer gegenüber dem Beschwerdegegner einen Anspruch auf Schadloshaltung hat, beantwortet werden. Wie der Beschwerdegegner richtig ausführte und der Beschwerdeführer zumindest in seiner Beschwerde auch anerkannte, handelt es sich beim Entscheid des Beschwerdegegners vom 26. Januar 2016 demnach um einen Zwischenentscheid.

2.2 Gemäss Art. 86 Abs. 1 VRG können mit einer Verwaltungsbeschwerde oder einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich nur Endentscheide angefochten werden. Verfahrensleitende und andere Zwischenentscheide sind nur selbständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 86 Abs. 2 VRG; Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG]) oder – kraft des Verweises von Art. 111 Abs. 1 BGG – wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).

2.3

2.3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Zwischenentscheide über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege seien gemäss Art. 86 Abs. 3 lit. c VRG selbständig anfechtbar. Der Antrag auf Schadloshaltung habe die gleiche Wirkung wie ein Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Konkret gehe es darum, dass der Staat die Anspruchsberechtigten für die Kosten des Prozesses entschädige bzw. die Kosten vorschiesse. Werde der vorliegende Fall nicht unter Art. 86 Abs. 3 lit. c VRG subsumiert, so seien jedenfalls die Voraussetzungen von Art. 86 Abs. 2 VRG erfüllt. Werde die Schadloshaltung gemäss dem Antrag des Beschwerdeführers verweigert, sei er ab einem gewissen Zeitpunkt nicht mehr in der Lage, die laufenden Prozess- und Anwaltskosten zu finanzieren, um die von der Glarner Kantonalbank gestellten Ansprüche abzuwehren. Hinzu komme, dass bei Nichteintreten die Frage der Schadloshaltung für laufende Prozessund Anwaltskosten durch das Verwaltungsgericht gar nie überprüft werden könne. Sodann würde mit einem Nichteintreten die Rechtsweggarantie verletzt. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil bestehe darin, dass der Anspruch auf Bevorschussung der Prozess- und Anwaltskosten durch den Endentscheid des Beschwerdegegners gar nicht gutgemacht werden könne.

2.3.2 Der Beschwerdegegner führt aus, vorliegend gehe es nicht (auch nicht sinngemäss) um den prozessualen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege im zivilrechtlichen Verfahren, sondern um die materiell-verwaltungsrechtliche Frage, ob dem Beschwerdeführer aus den Art. 22a und 22b SHG ein Anspruch auf Übernahme der Prozess- und Anwaltskosten bzw. auf deren Bevorschussung durch den Kanton im gegen ihn laufenden zivilrechtlichen Verantwortlichkeitsprozess zustehe. Der angefochtene Zwischenentscheid sei daher weder unmittelbar noch sinngemäss unter die Bestimmung von Art. 86 Abs. 3 lit. c VRG zu subsumieren. Finanzielle Einbussen oder Risiken, d.h. rein finanzielle Interessen an sich, reichten zur Begründung eines nicht wieder gutzumachenden Nachteil nicht aus. Sollten im Endentscheid die Prozess- und Anwaltskosten aus dem zivilrechtlichen Verfahren dem Beschwerdeführer erstattet werden, würde der erlittene finanzielle Nachteil vollständig wieder gutgemacht, weshalb der angefochtene Zwischenentscheid keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirke.

3.

3.1 Unbestritten ist, dass mit der Gutheissung der Beschwerde nicht ein Endentscheid herbeigeführt würde, mit welchem das Begehren um Schadloshaltung abschliessend beurteilt würde. Insofern rechtfertigt sich ein Eintreten auf die Beschwerde aus prozessökonomischen Gründen (Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG) nicht. Strittig und zu prüfen ist hingegen, ob ausnahmsweise auf die gegen einen Zwischenentscheid erhobene Beschwerde einzutreten ist, weil der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 86 Abs. 2 VRG; Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG).

3.2 Das Verwaltungsgericht orientiert sich bei der Anwendung von Art. 86 Abs. 2 VRG aus Gründen der Verfahrenseinheit an der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 93 Abs. 1 BGG (VGer-Urteil VB.2015.00126 vom 10. Dezember 2015 E. II/2.2, nicht publiziert). Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 86 Abs. 2 VRG bzw. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG muss demnach grundsätzlich rechtlicher Natur sein. Dies ist gegeben, wenn der geltend gemachte Nachteil selbst mit einem für die Partei günstigen Endurteil nicht mehr oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19a N. 44; Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 1437; René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 3. A., Basel 2014, Rz. 1875; Uhlmann, Art. 93 N. 2 ff.). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, lässt das Bundesgericht ausnahmsweise aber auch rein tatsächliche Nachteile genügen. Es tritt beispielsweise unter besonderen Umständen auf baurechtliche Vorentscheide ein, etwa wenn der Baugesuchsteller aufgrund des Zwischenentscheids eine Detailprojektierung und -planung vornehmen muss, welche sich im Falle der späteren Gutheissung der Beschwerde als wertlos erweisen würde (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 f.).

3.3 Der Beschwerdeführer zieht vorliegend eine Parallele zu Zwischenentscheiden über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und will Art. 86 Abs. 3 lit. c VRG, wonach Zwischenentscheide über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege in jedem Fall anfechtbar sind, sinngemäss angewendet wissen. Dabei verkennt er, dass zwischen einem Zwischenentscheid über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und dem vorliegend angefochtenen Entscheid, mit welchem die Übernahme der bisher aufgelaufenen Prozess- und Anwaltskosten im Rahmen der Schadloshaltung gemäss Art. 22a SHG abgewiesen wurde, wesentliche Unterschiede bestehen.

Mit dem Gesuch um unentgeltliche Prozessführung macht eine Partei geltend, dass ihr die Mittel fehlten, für die Verfahrenskosten aufzukommen. Beantragt sie zudem die unentgeltliche Rechtsverbeiständung macht sie überdies geltend, dass sie für die gehörige Interessenwahrung eines Rechtsbeistands bedürfe (Art. 139 Abs. 1 und 2 VRG). Dass die Abweisung des Gesuchs einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann, liegt dabei auf der Hand. Ein solcher Nachteil wäre etwa dann gegeben, wenn die Partei nach der Abweisung des Gesuch zur Leistung eines Kostenvorschusses unter der Säumnisfolge des Nichteintretens aufgefordert werden würde oder wenn die Partei ihren Rechtsvertreter nicht mehr bezahlen könnte und als Folge durch diesen im Hauptverfahren nicht mehr vertreten würde.

Hingegen hat das Bundesgericht in einem aktuellen Entscheid ausgeführt, Zwischenentscheide, mit denen eine Sicherstellung der mutmasslichen Parteikosten der Gegenpartei angeordnet werde, könnten zwar grundsätzlich einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG bewirken, wenn im Säumnisfall ein Nichteintretensentscheid drohe. Indessen müsse die beschwerdeführende Partei, die eine mögliche Verhinderung des Zugangs zum Gericht geltend mache, dartun, dass dieser rechtliche Nachteil, nämlich die Säumnisfolge, wirklich drohe. Dies sei nur der Fall, wenn die zur Sicherheitsleistung verpflichtete Partei nicht in der Lage sei, den verlangten Betrag zu bezahlen. Sie habe zur Substantiierung der Eintretensvoraussetzungen darzulegen, aus welchen Gründen sie im konkreten Fall die Prozesskostensicherheit nicht zu leisten vermöge (BGer-Urteil 5A_275/2016 vom 5. Juli 2016 E. 1).

So verhält es sich auch vorliegend. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner im Endentscheid über die Schadloshaltung auch über die Übernahme der allenfalls vom Beschwerdeführer zu tragenden Prozess- und Anwaltskosten zu entscheiden hat. Alleine dadurch, dass der Beschwerdegegner die Übernahme der bisher aufgelaufenen Kosten abgelehnt und diesbezüglich auf den Endentscheid verwiesen hat, lässt sich nicht ohne Weiteres auf einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil schliessen. Der aufgrund der (vorläufigen) Nichtübernahme der Kosten entstandene finanzielle Nachteil würde nämlich durch eine Gutheissung des Gesuchs um Schadloshaltung vollständig wieder gutgemacht. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil würde erst dann vorliegen, wenn die Abweisung des Gesuchs Folgen für den laufenden Zivilprozess zeitigen würde, etwa indem allfällige vom Gericht einverlangte Kostenvorschüsse nicht geleistet werden könnten und so Nichteintreten auf das Rechtsmittel drohte oder indem der Rechtsanwalt nicht mehr bezahlt werden könnte und als Folge die gehörige Interessenwahrung in Frage stünde.

Dass vorliegend ein solcher Nachteil drohe, hätte der Beschwerdeführer mit Einreichung der Beschwerde substantiieren müssen. Hierzu hätte er – unabhängig von der Höhe der bisher angefallenen Kosten – anhand seiner finanziellen Verhältnisse dartun müssen, dass ihm eine weitere Kostentragung nicht möglich sei. Sodann ist es fraglich, ob überhaupt von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil ausgegangen werden kann, solange dem Beschwerdeführer die Möglichkeit offensteht, beim Obergericht ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu stellen oder ob ein nicht wieder gutzumachende Nachteil von vornherein erst dann drohen kann, wenn ein derartiges Gesuch im zivilrechtlichen Verfahren abgewiesen worden ist. Indem der Beschwerdeführer sich mit dem Hinweis begnügte, er sei ab einem gewissen Zeitpunkt nicht mehr in der Lage, die laufenden Prozess- und Anwaltskosten zu finanzieren, um die von der Glarner Kantonalbank gestellten Ansprüche abzuwehren, substantiierte er jedenfalls nicht genügend, dass ihm ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohe.

3.4 Soweit der Beschwerdeführer sich ferner auf die Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) beruft, ist ihm nicht zu folgen. Über sein Gesuch um Schadloshaltung, welches auch die Übernahme der Prozess- und Anwaltskosten beinhaltet, wird der Beschwerdegegner in seinem Endentscheid befinden. Ohne dass ein nicht wieder gutzumachender Nachteil genügend dargetan ist, lässt sich aus der Rechtsweggarantie keinen Anspruch auf Eintreten auf die gegen einen Zwischenentscheid gerichtete Beschwerde ableiten, ansonsten gegen jeden Zwischenentscheid Beschwerde erhoben werden könnte.

3.5 Sodann trifft der Einwand des Beschwerdeführers nicht zu, dass das Verwaltungsgericht bei Nichteintreten auf die vorliegende Beschwerde die Frage, ob die Schadloshaltung gemäss Art. 22a SHG einen Anspruch auf Übernahme der laufenden Prozess- und Anwaltskosten gibt, nie entscheiden könnte. Wie oben dargelegt, hat das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid, mit welchem die Übernahme solcher Kosten vorläufig verweigert wird, dann einzutreten, wenn dem Ansprecher im gegen ihn angestrengten zivilrechtlichen Verantwortlichkeitsprozess nicht wieder gutzumachende Nachteile drohen. So steht es im Übrigen auch dem Beschwerdeführer frei, beim Beschwerdegegner erneut ein Gesuch um Übernahme der angefallenen Kosten oder Bevorschussung künftig zu erwartender Kosten zu stellen, sollte es ihm nicht (mehr) möglich sein, diese selbst zu bezahlen. In einem solchen Fall würde das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde gegen die Abweisung des Gesuchs eintreten, sofern der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne des oben Dargelegten genügend substantiiert wird.

3.6 Zusammenfassend vermag der Beschwerdeführer nicht, einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil darzulegen, welcher im Sinne von Art. 86 Abs. 2 VRG das ausnahmsweise Eintreten auf die gegen einen Zwischenentscheid gerichtete Beschwerde zu rechtfertigen vermöchte.

Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

III.

1.

Die angemessen reduzierte Gerichtsgebühr von Fr. 800.- ist gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.- sind ihm Fr. 3'200.zurückzuerstatten. Ausgangsgemäss steht ihm keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Eine solche ist mangels Vorliegens besonderer Umstände auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen (Art. 138 Abs. 4 VRG).

2.

Der vorliegende Entscheid ist ein Nichteintretensentscheid. Grundsätzlich schliessen Nichteintretensentscheide das Verfahren ab und werden deshalb als Endentscheide qualifiziert. Betrifft die Beschwerde jedoch – wie vorliegend – einen Zwischenentscheid, beendet der Nichteintretensentscheid lediglich den Streit um den Zwischenentscheid und nicht das Hauptverfahren. Ein solcher Entscheid ist daher – wie Rechtsmittelentscheide über Zwischenentscheide im Allgemeinen – seinerseits ein Zwischenentscheid, auch wenn es sich um einen Nichteintretensentscheid handelt. Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht steht daher nur nach Massgabe von Art. 93 BGG offen (BGer-Urteil 9C_740/2008 vom 30. Oktober 2008 E. 1).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Dem Beschwerdeführer wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 800.- auferlegt. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 4'000.werden ihm Fr. 3'200.- zurückerstattet.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:

[…]