VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 11. Dezember 2013
I. Kammer
in Sachen
VG.2013.00099
1. A.______
Beschwerdeführer
2. B.______AG
beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______
gegen
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt D.______
betreffend
Verlängerung der Planungszone
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Am 14. November 2011 reichte die B.______AG bei der Gemeinde Glarus Nord ein Baugesuch auf dem Grundstück von A.______ in [...] ein (Parzelle [...]). Da die Gemeinde Glarus Nord mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 eine Planungszone für die betreffende Parzelle erliess, wurde das Bauvorhaben der B.______AG bis auf Weiteres sistiert.
1.2 Mit Einspracheentscheid vom 14. Mai 2012 hielt die Gemeinde Glarus Nord am Erlass der Planungszone und an der Sistierung des Bauvorhabens fest. Die von A.______ und der B.______AG hiegegen erhobene Beschwerde wies das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (nachfolgend: DBU) am 10. September 2013 ab.
2.
2.1 Am 10. Oktober 2013 verfügte die Gemeinde Glarus Nord, dass die Planungszone für die Parzelle [...] bis am 31. Dezember 2015 um zwei Jahre verlängert werde und folglich das Baugesuch der B.______AG weiterhin sistiert bleibe. Als Rechtsmittel wurde die Einsprache an den Gemeinderat Glarus Nord angegeben.
2.2 A.______ und die B.______AG gelangten mit Beschwerde vom 14. Oktober 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Entscheids des DBU vom 10. September 2013 betreffend den Erlass einer Planungszone (Verfahren VG.2013.00098) sowie der Verfügung der Gemeinde Glarus Nord vom 10. Oktober 2013 betreffend die Verlängerung der Planungszone (Verfahren VG.2013.00099). Gegen die Verfügung der Gemeinde Glarus Nord erhoben A.______ und die B.______AG zudem Einsprache beim Gemeinderat Glarus Nord.
Am 28. Oktober 2013 beantragte die Gemeinde Glarus Nord, auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 10. Oktober 2013 mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht hat vor einem allfälligen Sachenentscheid die Voraussetzungen zum Eintreten auf ein Rechtsmittel von Amtes wegen zu prüfen (Art. 70 f. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 [VRG]).
1.2 Sofern kein Ausschlussgrund nach Art. 106 VRG vorliegt, sind gemäss Art. 105 Abs. 1 VRG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erstinstanzliche Entscheide und Beschwerdeentscheide des Regierungsrates (lit. a); Beschwerdeentscheide der Departemente (lit. b); erstinstanzliche Entscheide und Beschwerdeentscheide von Gemeinden, weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaften und von öffentlich-rechtlichen Anstalten, wenn Spezialvorschriften in Gesetz oder landrätlicher Verordnung unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorsehen (lit. c); erstinstanzliche Entscheide und Einspracheentscheide von kantonalen Behörden, wenn Spezialvorschriften in Gesetz oder landrätlicher Verordnung unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorsehen (lit. d) sowie Beschwerdeentscheide unabhängiger Rekurskommissionen, soweit diese nicht gemäss besonderer gesetzlicher Vorschrift als letzte kantonale Instanz entscheiden (lit. e), anfechtbar.
1.3 Abweichend von der Einhaltung des vorgesehenen Instanzenzugs kann ein Entscheid ausnahmsweise aber direkt ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Die so genannte Sprungbeschwerde stellt dabei eine Durchbrechung der funktionellen Zuständigkeitsordnung dar und ermöglicht die verwaltungsgerichtliche Beurteilung einer Verfügung oder eines Entscheids unter Übergehung der letztinstanzlich zuständigen verwaltungsinternen Rechtspflegeinstanz (Regierungsrat oder Departement). Die Sprungbeschwerde gemäss Art. 105 Abs. 2 f. VRG verfolgt einen prozessökonomischen Zweck und soll dort eine Verfahrensbeschleunigung erreichen, wo ansonsten Verfahrensleerläufe absehbar sind. Als Nachteil ist in Kauf zu nehmen, dass das Verwaltungsgericht unter Umständen eine Frage entscheiden muss, zu welcher der Regierungsrat oder das zuständige Departement keine Praxis begründet hat (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 2009, § 48 N. 2; BGer-Urteil 2C_659/2012 vom 21. November 2012 E. 3.3.2, mit Hinweisen).
Das VRG sieht zwei verschiedene Möglichkeiten für die Sprungbeschwerde vor. Entweder kann die Vorinstanz mit Zustimmung des Beschwerdeführers die Streitsache unter Verzicht auf einen Entscheid zur direkten Beurteilung ans Verwaltungsgericht überweisen (Art. 105 Abs. 2 VRG) oder der Beschwerdeführer kann in einer Sache, die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugänglich ist, den Entscheid direkt ans Verwaltungsgericht weiterziehen, wenn eine verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz einer Vorinstanz die Weisung erteilt hat, dass oder wie sie zu entscheiden habe (Art. 105 Abs. 3 VRG). Im letzteren Fall muss der Beschwerdeführer von der angewiesenen Behörde in der Rechtsmittelbelehrung auf diese Möglichkeit aufmerksam gemacht werden, wobei es sich hierbei um eine blosse Ordnungsvorschrift handelt, welche der Sprungbeschwerde nicht entgegensteht, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Voraussetzungen von Art. 105 Abs. 3 VRG erfüllt seien. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. Oktober 2013 stehe in ursächlichem Zusammenhang zum ebenfalls angefochtenen Entscheid des DBU vom 10. September 2013 betreffend den Erlass der Planungszone. Dabei habe das DBU den Erlass umfassend sanktioniert und habe sich zudem mit den Voraussetzungen einer zeitlichen Verlängerung der Planungszone bereits auseinandergesetzt. Der vorliegend vorgesehene Rechtsmittelweg würde im Ergebnis zu keinem anderen Resultat führen als derjenige, welcher gegen den Erlass der Planungszone angestrengt worden sei. Deshalb sei die vorliegende Beschwerde entgegen dem festgeschriebenen Instanzenzug direkt durch das Verwaltungsgericht zu behandeln.
2.2 Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen vor, dass obschon die angefochtene Verfügung auf dem Entscheid des DBU vom 10. September 2013 basiere, kein Raum für eine Sprungbeschwerde bestehe. Art. 105 Abs. 3 VRG regle einzig den Fall eines weisungsgebundenen Entscheids, welcher vorliegend nicht existiere. Zudem sei die Revision der Ortsplanung eine kommunale Angelegenheit, in welcher sie selbst ein grosses Ermessen und einen entsprechenden Entscheidungsspielraum besitze.
3.
Vorliegend ist die örtliche und sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts unbestrittenermassen erfüllt. Grundsätzlich mangelt es aber an der funktionellen Zuständigkeit, da diese in der Regel erst bei Vorliegen des Entscheids des zuständigen Departements gegeben ist. Gemäss Art. 32 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes des Kantons Glarus vom 2. Mai 2010 (RBG) geht dem Beschwerdeverfahren beim Erlass oder bei der Verlängerung einer Planungszone ein Einspracheverfahren voraus. Erste Beschwerdeinstanz bildet das zuständige Departement (Art. 79. Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 103 Abs. 2 VRG), zweite Beschwerdeinstanz ist das Verwaltungsgericht (Art. 105 Abs. 1 lit. b VRG).
4.
4.1 Dass die Voraussetzungen gemäss Art. 105 Abs. 2 VRG vorliegen, wurde von den Beschwerdeführern zu Recht nicht geltend gemacht. Dafür bedürfte es eines Verzichts auf materielle Behandlung der Sache seitens der Vorinstanz, welcher vorliegend nicht gegeben ist. Es bleibt somit fraglich und zu prüfen, ob die Bedingungen von Art. 105 Abs. 3 VRG erfüllt sind und dabei auch, ob das DBU in seinem Entscheid über den Erlass der Planungszone vom 10. September 2013 oder anderswie eine Weisung erteilt hat, ob und wie die Beschwerdegegnerin im Verfahren über eine allfällige Verlängerung der Planungszone zu entscheiden hat.
4.2 Bei der Frage, welche Anforderungen an die entsprechende Weisung gestellt werden bzw. wie konkret diese erteilt werden muss, bietet es sich an, Art. 47 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) analog heranzuziehen, da in dieser Bestimmung das gleiche abgekürzte Rechtsmittelverfahren auf bundesrechtlicher Ebene normiert ist. Dabei hielt das Bundesverwaltungsgericht in einem Entscheid fest (vgl. Urteil 2009/30 vom 4. März 2009 E. 1.2.1 f., www.bvger.ch), dass für die Zulässigkeit der Sprungbeschwerde aus den gesamten Umständen feststehen muss, wie die Beschwerdeinstanz entscheiden wird. Eine Weisung ist beispielsweise dann gegeben, wenn die Beschwerdeinstanz an der Entscheidfindung der Vorinstanz beteiligt war. Kann eine Verfügung mittels Einsprache angefochten werden, ist die Sprungbeschwerde jedoch ausgeschlossen, es sei denn, das Spezialgesetz sehe die Sprungbeschwerde eigens vor (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 787 und 1272, je mit Hinweisen).
4.3 Wie bereits erwähnt, geht dem vorliegenden Beschwerdeverfahren ein Einspracheverfahren voraus (vgl. E. II/3). Eine Sprungbeschwerde ist spezialgesetzlich nicht vorgesehen, denn das RBG verweist mit Ausnahme von Verfügungen, welche im koordinierten Verfahren erlassen wurden, auf die Verfahrensbestimmungen des VRG (Art. 79 Abs. 1 VRG). Da die Beschwerdegegnerin bis anhin noch keinen Einspracheentscheid im Verfahren betreffend die Verlängerung der Planungszone getroffen hat, scheidet eine Sprungbeschwerde im Sinne von Art. 105 Abs. 3 VRG damit von vornherein aus.
4.4 Im Übrigen würde die Sprungbeschwerde aber auch am Vorliegen einer entsprechenden Weisung der Vorinstanz scheitern. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, das DBU habe sich zur Verlängerung der Planungszone ausreichend und dahingehend geäussert, dass und wie die Beschwerdegegnerin zu entscheiden habe, ist ihnen nämlich nicht zu folgen.
Einerseits kann dem Dispositiv des Entscheids eine entsprechende Weisung nicht entnommen werden, da darin ausschliesslich der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin über den Erlass einer Planungszone bestätigt wurde.
Andererseits legte das DBU in seinem Entscheid dar, dass in zeitlicher Hinsicht Planungszonen nur solange in Kraft bleiben sollen, als es die zügig vorangetriebene Nutzungsplanrevision erfordere. Falls sich dennoch die Frage der Verlängerung der Planungszone für die Parzelle [...] stelle, so sei nachzuweisen, dass weiterhin eine sachliche Notwendigkeit bestehe. Damit erteilte das DBU aber keine Weisung ob eine Verlängerung der Planungszone rechtmässig wäre und bejahendenfalls für wie lange. Vielmehr betont sie gegenüber der Beschwerdegegnerin, welche Punkte bei einem allfälligen Entscheid zu beachten wären.
Folglich ist die Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht nicht zulässig und demgemäss auf die Beschwerde nicht einzutreten.
III.
Bei diesem Verfahrensausgang ist die pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.- den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG). Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- sind den Beschwerdeführern Fr. 1'000.- zurückzuerstatten. Ausgangsgemäss steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario).
Da die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, wird ihnen in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin sind vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Den Beschwerdeführern wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.- auferlegt. Vom geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- werden den Beschwerdeführern Fr. 1'000.- zurückerstattet.
3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
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