RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/800/2015-INIT ACST/16/2015 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 2 septembre 2015
dans la cause
Messieurs A______ et B______ représentés par Me Romain Jordan, avocat contre CONSEIL D'ÉTAT COMITÉ D’INITIATIVE « HALTE AUX MAGOUILLES IMMOBILIÈRES »
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- 2/47 - A/800/2015 EN FAIT 1. Messieurs A______ et B______, citoyens suisses, sont domiciliés à Vernier, dans le canton de Genève, où ils exercent leurs droits politiques. Ils indiquent être chacun propriétaire de biens immobiliers dans le canton de Genève, en particulier en avoir acquis en zone de développement depuis le 1er janvier 2010. 2. Le 14 mars 2013, le Conseil d'État de la République et canton de Genève (ci-après : le Conseil d’État) a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi modifiant la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). Pour l’essentiel, ce projet de loi (ci-après : PL 11141) prévoyait d’obliger les propriétaires de logements destinés à la vente situés en zone de développement à les occuper eux-mêmes, sauf justes motifs agréés par le département compétent (art. 5 al. 1 let. b LGZD), et il préconisait de ne pas permettre, en principe, l’aliénation de tels logements qui seraient loués durant la période de contrôle pour le motif qu’ils avaient été dès leur construction soumis au régime de la propriété par étages (art. 8A LGZD), soit pour l’un des motifs d’autoriser l’aliénation d’appartements destinés à la location prévu par l’art. 39 al. 4 let. a de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Il s’agissait de remédier à des pratiques auxquelles certains promoteurs-constructeurs et certains acquéreurs de logements PPE en zone de développement se livraient, à savoir la thésaurisation de tels appartements aux fins de revente avec une forte plus-value à l’issue de la période de contrôle. 3. Le 7 janvier 2014, la commission du logement a rendu son rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-A). Pour l’essentiel, la majorité de la commission acceptait l’obligation faite par le PL 11141 au propriétaire d’un logement destiné à la vente de l'habiter, mais elle proposait d’énumérer à titre exemplatif les justes motifs de déroger à cette obligation et de modifier l’art. 39 al. 4 let. a LDTR par une réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par le nouvel art. 8A LGZD. Lors de sa séance du 23 janvier 2014, le Grand Conseil a renvoyé le PL 11141 à la commission du logement. 4. Le 20 février 2014, la commission du logement a déposé un nouveau rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-B). Proposant l’abandon de l’obligation d’occuper les logements destinés à la vente que le PL 11141-A imposait aux acquéreurs de tels logements, la majorité de la commission prévoyait de limiter le droit d’aliéner de tels appartements « à une personne physique qui n’est pas déjà propriétaire d’un logement dans le canton » (ci-après : « primo-acquéreur »), sauf justes motifs énumérés à titre exemplatif, et de ne pas retenir l’art. 8A LGZD.
- 3/47 - A/800/2015 5. Le 14 mars 2014, le Grand Conseil a adopté le PL 11141-B, en l’amendant sur quelques points. Aucun référendum n’ayant été lancé contre la L 11141, après sa publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 18 mars 2014, le Conseil d’État l’a promulguée par un arrêté du 30 avril 2014, publié, avec la L 11141, dans la FAO du 2 mai 2014. 6. La L 11141 a fait l'objet de trois recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (causes 1C_223/2014, 1C_225/2014 et 1C_289/2014). 7. a. Le 19 mai 2014, un comité d’initiative « Halte aux magouilles immobilières » a lancé une initiative législative cantonale intitulée « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi Longchamp ! » (ci-après : IN 156). L’objectif du comité d’initiative était de faire modifier la LGZD et la LDTR dans le sens qu’avait proposé le PL 11141-A alors soutenu par la majorité de la commission du logement, comportant l’idée maîtresse – défendue par le conseiller d’État François LONGCHAMP, en charge du département s’occupant notamment du logement lors du dépôt du PL 11141, devenu le président du Conseil d’État élu pour la législature 2013-2018 – que l’acquéreur d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement doive l’occuper personnellement. Le lancement et le texte de l’IN 156 ont été publiés dans la FAO du 23 mai 2014. L’échéance du délai de récolte des signatures était fixée au 23 septembre 2014. b. L’IN 156 comporte le bref exposé des motifs suivant : « Contre les accapareurs d’appartements et la spéculation en zone de développement, pour des logements en PPE accessibles à la classe moyenne. » Son texte est le suivant : Article 1 La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée comme suit : Art. 5, al. 1, lettre b (nouvelle teneur) 1 En exécution de l’article 2, alinéa 1, lettre b, la délivrance de l’autorisation de construire est subordonnée à la condition que : Logements destinés à la vente b) les bâtiments d’habitation destinés à la vente, quel que soit le mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de partie d’étages, d’actions ou de parts sociales), répondent, par le nombre, le type et le prix des logements prévus, à un besoin prépondérant d’intérêt général ; les logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département. Sont notamment considérés comme justes motifs :
- 4/47 - A/800/2015 1° des circonstances imprévisibles au moment de l’acquisition du logement, soit, notamment, le divorce des acquéreurs, le décès, la mutation temporaire dans un autre lieu de travail ou un état de santé ne permettant plus le maintien dans le logement ; 2° le fait que le propriétaire du bien-fonds ait reçu le ou les appartements concernés en paiement du prix du terrain pour permettre la construction de logements prévus sur son bien-fonds ou une circonstance d’échange analogue ; 3° une situation sur le marché du logement ne permettant pas de trouver un acquéreur au prix contrôlé et admis par l’État. Art. 8A Aliénation des logements destinés à la vente (nouveau) Si un logement destiné à la vente selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, est loué pendant la période de contrôle instituée par l’article 5, alinéa 3, son aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application de l’article 39, alinéa 4, lettre a, de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996. Art. 9 Mesures et sanctions (nouvelle teneur) 1 Tout contrevenant aux dispositions légales et réglementaires ou aux conditions fixées pour le déclassement est passible d’une amende administrative n’excédant pas 20 % du prix de revient total de l’immeuble tel qu’il a été prévu par le plan financier. 2 Au surplus, les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, sont applicables par analogie. Art. 12 Dispositions transitoires, al. 4 et 5 (nouveaux) 4 Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle aux logements destinés à la vente, situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010 et n’ayant fait l’objet d’aucune acquisition. 5 Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO aux logements situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010, ayant fait l’objet d’au moins une acquisition. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée ci-avant.
- 5/47 - A/800/2015 6 Les mesures et sanctions administratives selon l’article 9 ne sont applicables, en lien avec l’obligation d’occupation par les propriétaires selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, qu’aux logements construits après la date fixée à l’alinéa 1. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée à l’alinéa 1. Article 2 La loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi), du 25 janvier 1996, est modifiée comme suit : Art. 39, al. 4, let. a (nouvelle teneur) Motifs d’autorisation 4 Le département autorise l’aliénation d’un appartement si celui-ci : a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue, sous réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par l’article 8A de la loi générale sur les zones de développement. Article 3 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de son approbation en votation populaire. c. Par arrêté du 29 octobre 2014, publié dans la FAO du 31 octobre 2014, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 156. 8. a. En vue de l’examen par le Conseil d’État de la validité de l’IN 156, la chancellerie d’État, par courrier du 6 novembre 2014, a invité le comité d’initiative à lui faire part de sa détermination sur trois points, à savoir la conformité du titre de l’IN 156 au regard de la garantie des droits politiques en tant qu’il faisait référence à la « loi Longchamp », la mise en œuvre des termes « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156 et leur conformité au droit supérieur, et le renvoi à « l’alinéa 1 » figurant à l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156. b. Le comité d’initiative a répondu à la chancellerie d’État par courrier du 19 novembre 2014. Le titre de l’initiative ne posait pas de problème de clarté, l’appellation « loi Longchamp » étant celle attribuée publiquement et médiatiquement au PL 11141, émanant du conseiller d’État François LONGCHAMP, y compris dans sa version adoptée par la majorité de la commission du logement selon le rapport PL 11141- A du 7 janvier 2014, ne différant du PL 11141 que sur des points de détail. Les termes « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD signifiaient que des exceptions étaient envisageables si le propriétaire pouvait se prévaloir de justes motifs au sens de l’art. 5 al. 1 let. b LGZD, auquel cette disposition faisait d’ailleurs
- 6/47 - A/800/2015 référence, en dépit de l’omission par inadvertance d’une incise le précisant explicitement. Dans les dispositions transitoires, il n’avait pas été possible, pour des raisons formelles, de reprendre telle quelle la date figurant quatre fois dans le PL 11141-A (à savoir la date « correspondant au premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après l’adoption de la présente loi »). Tenant compte du fait que la loi serait adoptée par voie d’initiative, il avait été fait référence, à l’art. 12 al. 5 LGZD, au « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO », une seule fois, pour éviter d’alourdir le texte, la mention de la « date fixée ci-avant » ayant ensuite été préférée à cet alinéa 5, puis, à l’alinéa 6, celle de la « date fixée à l’alinéa 1 », au lieu – du fait d’une erreur de plume, susceptible d’être rectifiée – de la « date fixée à l’alinéa 5 ». 9. Par un arrêt 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 statuant sur les trois recours interjetés contre la L 11141, le Tribunal fédéral a admis les recours et a annulé la L 11141. L’exigence du « primo-acquéreur » n’offrait aucune garantie quant aux motifs de l’acquisition, qui pouvaient relever de la spéculation, et elle ne garantissait aucunement que le logement considéré soit utilisé par son acquéreur. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD enfreignait ainsi la règle d’aptitude. Cette disposition impliquait une restriction au droit d’acquérir un logement dans de nombreux cas sans nécessité ; elle faisait obstacle à l’acquisition d’un logement destiné à la vente, par exemple par des copropriétaires (notamment des époux) vivant séparés, des propriétaires en main commune (en particulier des héritiers) ou le propriétaire d’un logement ne correspondant pas à ses propres besoins. Des exceptions au principe du « primo-acquéreur » étaient prévues, à titre d’exemples, mais il était douteux que ceux-ci puissent être étendus à l’ensemble des cas problématiques ; rien dans les travaux préparatoires ne laissait entrevoir une application souple de la loi ; une interprétation conforme au droit supérieur n’apparaissait donc pas possible. L’interdiction d’acquérir prévue par la loi ne s’étendait pas aux propriétaires de biens sis en dehors du canton, qu’il s’agît d’un logement, d’autres types de biens voire d’immeubles entiers, et que l’intéressé résidât ou non dans le canton de Genève, et ce sans que cette inégalité de traitement ne soit justifiée. La L 11141 ne permettait ainsi pas clairement d’atteindre le but recherché, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et violait le principe de l’égalité de traitement. Elle devait être annulée dans son intégralité, ce qui rendait sans objet les griefs relatifs aux art. 9 et 12 LGZD. 10. a. Par arrêté du 4 février 2015, publié dans la FAO du 6 février 2015, le Conseil d’État a déclaré l’IN 156 valide. b. L’IN 156 était une initiative législative entièrement formulée. Elle visait à ajouter aux conditions auxquelles pouvaient être aliénés les logements destinés à la vente l’obligation que ceux-ci soient occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département, à exclure la possibilité pour le département d’autoriser les ventes de tels logements qui seraient loués
- 7/47 - A/800/2015 pendant la période de contrôle, à supprimer certaines sanctions énumérées à l’art. 9 LGZD, en faveur d’un renvoi aux mesures et sanctions prévues par la loi sur les constructions et les installations diverses, 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), et à ajouter diverses dispositions transitoires tendant à mettre en œuvre ces modifications. Elle traitait ainsi d’un seul thème, à savoir des logements destinés à la vente soumis à la LGZD, en particulier de l’obligation faite à l’acquéreur d’occuper ledit logement et des restrictions des conditions de vente durant la période de contrôle, en coordonnant entre elles les dispositions topiques de la LGZD et de la LDTR. Elle respectait ainsi le principe de l’unité de la matière. L’IN 156 prévoyait la modification de la LGZD et de la LDTR, soit de normes de même rang. Elle était conforme au principe de l’unité du genre. L’appellation « loi Longchamp » était un nom sous lequel la thématique du PL 11141 avait été relayée par les médias durant les travaux parlementaires relatifs à ce projet de loi, en particulier la facilitation de l’accès de la classe moyenne à la propriété du logement par l’exigence que l’acquéreur occupe son logement sis en zone de développement. Dès lors que c’était l’idée défendue par l’IN 156, la référence que son titre faisait à la « loi Longchamp » n’était pas trompeuse, quand bien même le texte de l’IN 156 ne correspondait pas en tous points au PL 11141. Les quelques erreurs de légistique que comportait le texte de l’IN 156 n’induisaient pas en erreur sur le sens du texte législatif proposé par cette initiative ; elles seraient corrigées selon la procédure de rectification d’erreurs matérielles, avant la publication de l’initiative dans l’hypothèse où le Grand Conseil l’accepterait, ou avant la promulgation si l’initiative était acceptée par le corps électoral. La double référence erronée « à la date fixée à l’alinéa 1 » que faisait l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156 constituait une erreur matérielle manifeste, ledit alinéa 1 ne comportant pas de date. Il convenait, en application de l’interprétation la plus favorable aux initiants et des règles d’interprétation usuelles des normes, de ne pas s’arrêter à la lettre du texte de l’IN 156 et de privilégier l’interprétation qui correspondait le mieux au sens et au but de l’initiative et conduisait à un résultat raisonnable, tout en étant le plus compatible avec le droit supérieur fédéral et cantonal. Ainsi que le comité d’initiative l’avait expliqué, c’était à la date fixée à l’alinéa 5 (et non 1) de l’art. 12 que l’alinéa 6 faisait en réalité référence, à savoir au « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO », référence qui s’inspirait, à l’instar globalement de l’IN 156, du PL 11141-A dans sa version proposée le 7 janvier 2014 par la majorité de la commission du logement, qui, lui, mentionnait le « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après l’adoption de la présente loi ». L’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156 devait être lu et serait corrigé comme renvoyant à la date fixée à l’alinéa 5. L’IN 156 respectait le principe de clarté. c. S’agissant de la conformité de l’IN 156 au droit supérieur, le droit public fédéral ne comportait pas de normes touchant à des questions du droit du
- 8/47 - A/800/2015 logement qui primeraient sur les dispositions proposées, principalement à l’obligation imposée au propriétaire d’occuper le logement et à l’interdiction qui lui était faite de revendre ce logement si celui-ci avait été mis en location durant la période de contrôle. L’IN 156 contenait des règles de droit public, et non de droit privé ; les mesures qu’elle proposait n’avaient pas pour objectif d’intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de vente ; ces mesures de droit public étaient motivées par un intérêt public pertinent et elles n’éludaient pas le droit civil ni n’en contredisaient le sens ou l’esprit, et le législateur fédéral n’avait pas entendu ne laisser aucune place pour du droit public cantonal dans la matière considérée. L’IN 156 ne posait pas de problème de compatibilité avec le droit fédéral. d. En tant qu’elle proposait des mesures contraignantes en matière d’aliénation, l’IN 156 soulevait la question d’une éventuelle atteinte aux garanties constitutionnelles de la propriété et de la liberté économique, ainsi que du respect du principe de la proportionnalité. L’obligation d’occuper le logement acquis en zone de développement, sauf justes motifs agréés par le département, causait certes une atteinte à la garantie de la propriété, mais elle ne touchait pas à l’essence de cette garantie, seul le mode d’utilisation de la propriété étant restreint par l’obligation faite au propriétaire d’occuper son appartement personnellement. Cette obligation reposait sur une base légale, et elle poursuivait un intérêt public, en tant qu’elle avait pour but d’éviter que les logements considérés ne soient acquis à des fins de spéculation immobilière ou d’investissement par des personnes n’entendant pas y résider. Elle était propre à contraindre de tels potentiels investisseurs à se retirer du marché de ces logements, donc propre à atteindre le résultat escompté de lutte contre la spéculation en zone de développement. Il n’y avait pas de mesure moins incisive permettant d’arriver au même résultat. Il était tenu compte des intérêts privés en balance par une exception à l’obligation d’occuper en cas de justes motifs, que l’art. 5 al. 1 let. b LGZD réservait, en les énumérant de manière exemplative, laissant au département une marge d’appréciation pour examiner les situations au cas par cas, dans le respect du principe de proportionnalité. Cette disposition respectait ainsi le principe de la proportionnalité. Selon l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156, les logements destinés à la vente qui seraient loués sans justes motifs pendant la période de contrôle devenaient des logements destinés à la location, soumis au régime de la LDTR, et leur revente ultérieure ne pourrait intervenir qu’en application de l’art. 39 al. 2 ou 3 LDTR. L’IN 156 restreignait les possibilités d’une catégorie de personnes physiques (celles ayant acquis un logement destiné à la vente en zone de développement et le louant) de revendre librement leur logement. Ladite mesure ne touchait pas à l’essence même de la garantie de la propriété, mais prévoyait une sanction de fraude à la loi ; elle ne limiterait l’aliénation de la propriété qu’à un nombre restreint de personnes, de plus dans la seule zone de développement. Elle
- 9/47 - A/800/2015 prévenait que des logements destinés à la vente qui seraient loués dans des situations de justes motifs échappent à la LDTR à l’issue de la période de contrôle et puissent être vendus sans autre, et qu’ainsi les ventes de logements loués soient soumises à deux régimes différents. Revêtant un intérêt public important, les restrictions d’aliénation fixées à l’art. 8A LGZD étaient propres à atteindre l’intérêt public précité, puisqu’elles se coordonnaient avec le système instauré à l’art. 39 LDTR. Il n’y avait pas de mesure moins incisive permettant d’atteindre ce but. Il était suffisamment tenu compte des intérêts privés en présence, si – ainsi qu’il le fallait – on interprétait l’art. 8A LGZD dans le sens que si un logement destiné à la vente était loué pendant la période de contrôle, son aliénation ne pourrait pas être autorisée, mais que si le propriétaire pouvait faire état de justes motifs d’avoir loué son logement, il lui serait possible de revendre son logement aux conditions de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR, les justes motifs en question pouvant être notamment ceux que visent l’art. 5 al. 1 let. b ch. 1° à 3° LGZD. L’art. 8A LGZD respectait ainsi le principe de la proportionnalité. e. L’IN 156 comportait trois dispositions transitoires, dont il convenait d’examiner si elles déployaient des effets rétroactifs. L’art. 12 LGZD proposé par l’IN 156 n’instituait pas, à son alinéa 4, un régime rétroactif, car si l’initiative était acceptée, elle n’aurait aucune conséquence juridique sur ce qui se serait déjà passé avant son entrée en vigueur. L’obligation d’occuper le logement et l’interdiction d’aliénation en cas de location durant la période de contrôle ne déploieraient leurs conséquences juridiques qu’après l’entrée en vigueur du texte et ne concerneraient que les bâtiments n’ayant fait l’objet d’aucune acquisition au lendemain de la promulgation dans la FAO. Les décisions déjà rendues par le département ne seraient pas touchées. Il n’y avait qu’une rétroactivité improprement dite, sans atteinte à des droits acquis, donc une rétroactivité admissible. Le délai de trois ans que l’art. 12 LGZD proposé par l’IN 156 prévoyait à son al. 5 arriverait à échéance le 23 mai 2017, soit, compte tenu des délais impératifs applicables au traitement d’une initiative populaire, après que l’IN 156 serait entrée en vigueur si elle était acceptée. Cette disposition transitoire ne pouvait donc avoir d’effet rétroactif. Il en allait a fortiori de même mutatis mutandis de l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156, qui renvoyait en réalité à la date visée à l’alinéa 5 (et non 1), si bien que les autorités chargées de l’application de cette disposition transitoire devraient l’interpréter en ce sens que « Les mesures et sanctions administratives selon l’article 9 ne sont applicables, en lien avec l’obligation d’occupation par les propriétaires selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, qu’aux logements dont l’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010. Les propriétaires de ces logements auront 3 ans pour se mettre en conformité avec la loi. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le
- 10/47 - A/800/2015 délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations après un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO. » Le Grand Conseil pourrait procéder à une rectification matérielle de cette disposition. L’IN 156 ne comportait pas de disposition transitoire de la modification qu’elle prévoyait de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. La date d’entrée en vigueur de cette disposition devrait recevoir la même interprétation que celle de l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156. La date d’entrée en vigueur du texte de l’IN 156 fixée par l’article 3 souligné n’était pas compatible avec les règles relatives à la validation des opérations électorales et la promulgation des lois acceptées par le corps électoral « dans le plus bref délai après la validation des opérations électorales ». Cela n’avait toutefois in casu aucune incidence concrète sur la mise en œuvre de l’initiative, au vu des dispositions transitoires figurant à l’art. 12. L’IN 156 ne posait ainsi pas de problème de rétroactivité. f. Elle ne posait pas non plus de problème de compatibilité avec le droit constitutionnel cantonal. Les art. 34 et 35 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), ne conféraient pas une protection plus étendue à la garantie de la propriété et la liberté économique que celle résultant des art. 26 et 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Des modifications aux lois genevoises régissant l’aménagement du territoire, dont notamment la LGZD, pouvaient être proposées par le biais d’une initiative populaire. g. En cas d’acceptation de l’IN 156, les personnes désireuses d’acquérir un logement destiné à la vente sis en zone de développement devraient l’occuper, et si ce logement était loué, ces personnes se verraient en principe refuser une éventuelle revente durant la période de contrôle, sauf justes motifs. Ces mesures étaient réalisables. L’IN 156 respectait l’exigence d’exécutabilité. h. Toutes les conditions de validité de l’initiative étaient ainsi remplies. i. L’arrêté du Conseil d’État déclarant l’IN 156 valide était susceptible d’un recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice dans un délai de 30 jours dès sa notification. 11. Le même 4 février 2015, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un rapport sur la prise en considération de l’IN 156. L’IN 156 reprenait essentiellement le texte du PL 11141 que le Conseil d’État avait déposé le 14 mars 2013 dans le but d’expliciter l’idée que les appartements PPE en zone de développement devaient être mis en vente et en principe occupés par leurs propriétaires. Il s’agissait de mettre un terme aux pratiques certes pas illicites mais contraires à l’esprit de la loi et à la volonté du législateur, dès la modification de la LGZD du 25 février 1972, de lutter contre la
- 11/47 - A/800/2015 spéculation immobilière et de permettre à la classe moyenne d’acheter un appartement pour y vivre, selon un dispositif similaire pour les bâtiments d’habitation destinés à la location ou à la vente. Des dérives avaient été constatées, rendues possibles par le fait que le texte de la LGZD définissait à qui les appartements étaient destinés mais ne contraignait pas les destinataires souhaités à les occuper. L’écart entre le prix de vente autorisé en zone de développement et le prix de vente du marché était tel que tant des promoteurs que des propriétaires s’étaient mis à conserver des appartements destinés à la vente situés en zone de développement, ne les avaient pas mis en vente mais les avaient loués, dans le but de les vendre ou revendre à l’issue de la période de contrôle et réaliser ainsi une plus-value importante. Parfois, plusieurs appartements PPE avaient été cédés aux mêmes personnes, qui les thésaurisaient à des fins d’investissement, les soustrayaient au marché, déjà très tendu, et en empêchaient ainsi l’acquisition et l’habitation par ceux à qui ils étaient destinés. En cas de non-respect de l’obligation d’occuper proposée par l’art. 5 al. 1 let. b LGZD selon le PL 11141 et désormais l’IN 156, une sanction était prévue, sous la forme d’une amende administrative, mais aussi une mesure, consistant à considérer un appartement PPE en zone de développement loué pendant la période de contrôle comme un appartement locatif dont la revente ne pouvait en principe pas être autorisée en application de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR (les autres cas de vente prévus par l’art. 39 LDTR restant ouverts). Par son arrêt du 15 janvier 2015, le Tribunal fédéral avait censuré la L 11141 sur des points sur lesquels celle-ci s’était écartée du PL 11141, en particulier le principe du « primo-acquéreur ». Mais il avait admis que l’objectif visant à lutter contre la spéculation ou la détention d’appartements à des fins d’investissement poursuivait un intérêt public et que le fait de réserver les appartements PPE en zone de développement à ceux qui entendaient y habiter constituait un moyen proportionné de l’atteindre. Le Conseil d’État soutenait sans réserve l’IN 156, dès lors que celle-ci reprenait très largement le texte du PL 11141 ; il approuvait aussi ses dispositions transitoires, qui revenaient à une notion de rétroactivité improprement dite. 12. a. Par acte du 9 mars 2015, Messieurs A______ et B______ (ci-après : les recourants) ont recouru à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ciaprès : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté du Conseil d’État du 4 février 2015 relatif à la validité de l’IN 156, en concluant à l’annulation de l’arrêté attaqué, à l’invalidation de l’IN 156 et à l’allocation d’une indemnité de procédure pour les frais indispensables causés par le recours. L’exigence d’une base légale formelle et celle de l’intérêt public (à savoir s’assurer que les appartements PPE situés en zone de développement sont bien attribués aux personnes qui en ont besoin) n’étaient pas litigieuses, mais le principe de la proportionnalité était violé à maints égards, et subséquemment la garantie de la propriété et la liberté économique.
- 12/47 - A/800/2015 b. L’art. 5 al. 1 let.b LGZD proposé par l’IN 156 introduisait indirectement (par le biais de l’autorisation de construire) l’obligation d’habiter lesdits logements, sous la réserve de « justes motifs agréés par le département », constituant un régime dérogatoire impossible à interpréter de façon conforme au droit supérieur et contraire au principe de la proportionnalité. Cette disposition ne permettait pas d’appréhender nombre de situations dans lesquelles les intérêts privés des propriétaires devaient prévaloir. Ainsi, des copropriétaires (notamment des époux séparés) ou des propriétaires en main commune (en particulier des héritiers) n’habitaient pas nécessairement leur logement et paraissaient légitimés à en acquérir un autre en zone de développement sans que cela ne soit contraire au but recherché par la législation. D’autres cas pouvaient se présenter dans lesquels un propriétaire ne pouvait habiter son logement, par exemple parce que celui-ci ne correspondait pas à ses propres besoins. Il n’y avait pas de volonté affichée que la proposition des initiants soit appliquée autrement que rigoureusement, que ce soit de la part de ces derniers ou du Conseil d’État, qui se limitait à s’interroger sur l’hypothèse d’acquéreurs poursuivant uniquement une logique d’investissement. En imposant la propriété comme mode d’habitation, ladite disposition introduisait une restriction incompatible avec l’intérêt public visé de la mise sur le marché, en propriété ou en location, de biens répondant aux besoins prépondérants de la population. c. Il en allait de même du régime dérogatoire à l’interdiction, prévue par l’art. 8A LGZD proposé par l’initiative, de revente en cas de mise en location pendant la période de contrôle, en plus que les mots « en principe » contenus dans cette disposition n’autorisaient pas à faire application des justes motifs mentionnés à l’art. 5 al. 1 let. b précité. Le refus d’autoriser une revente dans le cas autorisé par l’art. 39 al. 1 let. a LDTR était contraire au principe de la proportionnalité. À tout le moins une pesée d’intérêts au sens de l’art. 39 al. 2 LDTR devait-elle être effectuée. Ériger le refus en principe atteignait le noyau intangible de la garantie de la propriété. Ladite restriction n’apparaissait ni limitée dans le temps ni encadrée, ce qui était problématique. d. La résiliation de nombreux baux d’habitation qu’impliquerait la disposition transitoire prévue à l’art. 12 al. 5 LGZD était une mesure contraire au droit fédéral, en tant qu’elle représentait une immixtion dans une matière régie exclusivement par le droit des obligations. Elle allait à l’encontre de l’intérêt public de permettre aux occupants desdits appartements de se loger pour des loyers abordables. Des mesures moins incisives existaient, comme le fait d’obliger les acquéreurs poursuivant uniquement une logique spéculative et détenant plus d’un certain nombre de biens de s’en séparer. La notion de « date moyenne » figurant dans cette disposition était imprécise et incompréhensible, et violait l’exigence de clarté et de précision que devait respecter une norme prévoyant une atteinte aussi grave à la garantie de la propriété et la liberté économique.
- 13/47 - A/800/2015 e. Le régime transitoire prévu par l’IN 156 imposait une interdiction de vente d’un bien acquis « de façon moyenne » à partir du 1er janvier 2010, ainsi qu’une obligation de facto pour les propriétaires d’occuper personnellement un bien qu’ils avaient acquis sur la base d’un régime juridique ne leur imposant nullement un tel devoir. Il y avait là atteinte à des droits acquis ; lesdits propriétaires avaient pris leur décision d’acquérir leur bien en toute bonne foi sur la base d’un régime juridique déterminé, alors que rien ne permettait de prévoir une telle modification. La date du 1er janvier 2010 était arbitraire. Le régime prévu relevait de l’expropriation matérielle. 13. Le 19 mars 2015, le Conseil d’État a pris l’engagement, en sa qualité d’autorité chargée d’organiser et surveiller les opérations électorales, de ne pas soumettre au vote populaire l’IN 156 tant que la chambre constitutionnelle n’aurait pas statué sur sa validité. Le 23 mars 2015, la Présidence du Grand Conseil a indiqué que si, à teneur de l’art. 62 al. 2 Cst-GE, les délais de traitement d’une initiative populaire étaient suspendus en cas de recours, la commission à laquelle était renvoyé le rapport du Conseil d’État sur la prise en considération de l’initiative n’était pas tenue de cesser ses travaux, mais que le Grand Conseil devait éviter que ses travaux aboutissent sur une votation populaire avant que la décision déclarant le cas échéant l’initiative valide n’ait été confirmée par les instances de recours. 14. a. Par mémoire du 22 avril 2015, le Conseil d’État, soit pour lui la chancellerie d’État, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la condamnation des recourants aux frais de la procédure. b. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 n’était pas contraire à la garantie de la propriété et à la liberté économique, en particulier respectait le principe de la proportionnalité. L’actuel art. 5 al. 1 let. b LGZD, visant le but d’intérêt public de permettre la construction de logements répondant à un besoin d’intérêt général, engendrait des dysfonctionnements contraires au but et à l’esprit de la LGZD, mais possibles au regard du texte de la loi. Certains appartements situés en zone de développement étaient achetés à un prix modéré, puis loués durant la période de contrôle, puis revendus à l’issue de cette dernière au prix du marché, ce qui permettait de réaliser une importante plus-value par rapport au prix d’acquisition. Des lots entiers de tels appartements étaient quelquefois vendus à des personnes pourtant déjà propriétaires dans le canton de Genève. Obliger l’acquéreur de logements destinés à la vente sis en zone de développement à l’occuper personnellement permettait d’empêcher de tels dysfonctionnements, en écartant du marché de tels logements les acquéreurs dont le profil ne correspondait pas à celui des personnes auxquelles les dispositions de la LGZD sur les logements destinés à la vente étaient vouées à s’appliquer. Pour permettre la construction de logements correspondant à un besoin d’intérêt général en zone de développement, et en particulier permettre à la classe
- 14/47 - A/800/2015 moyenne d’accéder à des logements en PPE, il était nécessaire d’écarter de ce marché des acquéreurs qui n’entendaient d’emblée pas vivre dans ces logements. Ainsi que l’avait expliqué le département compétent au cours des travaux préparatoires relatifs au PL 11141, les justes motifs pour lesquels le propriétaire des logements considérés pourrait ne pas y habiter devraient pouvoir être appréciés par les organes d’exécution de la loi, au bénéfice de leur pouvoir d’appréciation, plutôt que fixés dans la loi, compte tenu de la multitude des exceptions imprévisibles. L’esprit de la disposition proposée dans le PL 11141-A, reprise pour l’essentiel dans l’IN 156, comportant une liste exemplative de justes motifs, était de ne pas péjorer la situation de personnes lorsque surgissaient des circonstances de vie indépendantes de leur volonté. Ladite disposition laissait au département compétent un large pouvoir d’appréciation lui permettant d’appréhender les situations justifiant une exception à la loi, dans le respect du principe de la proportionnalité. Les exceptions prévues et leur caractère non exhaustif assurait qu’il y ait un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts éventuellement compromis. Toutes les facettes du principe de la proportionnalité étaient ainsi respectées, si bien que l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 était conforme au droit supérieur. c. L’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156 respectait le principe de la proportionnalité. Cette disposition prévenait que des logements destinés à la vente qui seraient loués dans des situations de justes motifs échappent à la LDTR à l’issue de la période de contrôle et puissent être vendus sans autre, et qu’ainsi les ventes de logements loués soient soumises à deux régimes différents. Ledit art. 8A tenait compte des intérêts privés en présence, dès lors qu’il signifiait que si un logement destiné à la vente était loué pendant la période de contrôle, son aliénation ne pourrait pas être autorisée, mais que si le propriétaire pouvait faire état de justes motifs d’avoir loué son logement, il lui serait possible de revendre son logement aux conditions de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR, les justes motifs en question pouvant être notamment ceux que visent l’art. 5 al. 1 let. b ch. 1° à 3°. d. Concernant la disposition transitoire prévue à l’art. 12 al. 5 LGZD proposé par l’IN 156, elle avait pour effet de faire respecter la destination originaire des appartements que visait l’art. 5 al. 1 let. b LGZD, soit des appartements construits au bénéfice d’autorisations prévoyant leur vente, et non leur location. Elle n’imposait pas la résiliation de baux et ne s’immisçait donc pas dans la relation de droit privé liant le propriétaire-bailleur au locataire, le maintien des baux étant possible, avec la conséquence, prévue par l’art. 8A LGZD proposé par l’initiative, que la vente de tels appartements mis en location pendant la période de contrôle ne pourrait en principe pas être autorisée en application de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. Les propriétaires avaient ainsi le choix de se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions ou de se voir appliquer d’éventuelles restrictions de vente de tels logements PPE. La notion de « date d’entrée moyenne des habitants »
- 15/47 - A/800/2015 contenue dans ladite disposition transitoire était une notion connue, utilisée dans tous les dossiers soumis à la LGL ou la LGZD, se retrouvant à l’art. 5 al. 3 LGZD (pour déterminer le dies a quo de la période de contrôle), à l’art. 30D al. 3 LGL, aux art. 50 al. 1 et 76 let. g du règlement d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01), et à l’art. 3 let. b ch. 3 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, du 20 juin 1986 (LaLFAIE – E 1 43). e. La disposition transitoire prévue à l’art. 12 al. 4 LGZD ne portait pas atteinte à des droits acquis susceptibles de découler de la garantie de la propriété ou du principe de la bonne foi. Il n’existait pas de droit au maintien d’une certaine législation, à moins que – ce qui n’était pas le cas en l’espèce – les modifications considérées ne contredissent des assurances précédemment données par le législateur ou ne fussent décidées de façon imprévisible dans le dessein d’empêcher l’exécution d’un projet qui serait réalisable. Seul le mode d’utilisation de la propriété foncière était restreint ; il n’y avait pas d’atteinte à l’institution même de la propriété. L’exigence d’un régime transitoire pouvant s’imposer au regard du principe de la bonne foi était respectée. Les propriétaires des logements ayant fait l’objet au moins d’une acquisition pourraient s’adapter à la nouvelle réglementation. Les effets juridiques de l’IN 156 ne se déploieraient qu’aux échéances indiquées à l’art. 12, dont le propriétaire pourrait au surplus requérir le report à certaines conditions. 15. Par mémoire du 13 mai 2015, le comité d’initiative a conclu au rejet du recours. Le Conseil d’État avait parfaitement anticipé les griefs des recourants dans son arrêté validant l’IN 156. L’arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 2015 permettait de considérer les propositions formulées par cette dernière comme valables. La mesure centrale de l’initiative, reprise de la « loi Longchamp », de soumettre au régime juridique de la LDTR les appartements nouvellement construits en PPE en zone de développement non occupés par leurs acquéreurs permettait d’atteindre l’objectif visé de favoriser l’accession de la classe moyenne à la propriété de son propre logement, sans porter atteinte à la liberté contractuelle ni créer d’inégalité de traitement entre les justiciables. L’effet rétroactif prévu par les dispositions transitoires, qui n’était qu’indirect, ne posait aucun problème. D’une part, l’autorité compétente pourrait accorder des prolongations des délais fixés, pour éviter toute situation qui porterait atteinte aux droits des justiciables, et ses décisions seraient sujettes à recours ; d’autre part, lesdites dispositions étaient rédigées de façon à permettre de les interpréter de manière conforme à la garantie des droits fondamentaux des justiciables et à la sécurité du droit. 16. Par courrier du 12 juin 2015, les recourants ont objecté que l’écriture du comité d’initiative était irrecevable parce que parvenue tardivement à la chambre constitutionnelle, et indiqué que la réponse du Conseil d’État n’apportait aucun élément nouveau probant. Ils ont persisté dans les conclusions de leur recours.
- 16/47 - A/800/2015 17. Le 15 juin 2015, le greffe de la chambre constitutionnelle a communiqué les observations des recourants au Conseil d’État et au comité d’initiative. 18. Sur ce, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1. a. Selon l'art. 124 Cst-GE, la Cour constitutionnelle, à savoir la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 1er tiret de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 [LOJ - E 2 05]), a pour compétences de contrôler sur requête la conformité des normes cantonales au droit supérieur, de traiter les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale, et de trancher les conflits de compétence entre autorités. À ces trois compétences, le législateur cantonal a ajouté celle de connaître des recours en matière de validité des initiatives populaires (art. 30B al. 1 let. c LOJ), compte tenu de l'étroite parenté de cette matière-ci, ressortissant désormais à la compétence décisionnaire du Conseil d'État (art. 60 al. 1 et art. 72 al. 1 Cst-GE), avec à la fois le contrôle abstrait des normes et le traitement des litiges relatifs à l'exercice des droits politiques (exposé des motifs du PL 11311, p. 12 s., MGC [en ligne], http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010102/5/20). La chambre de céans est donc compétente pour connaître du présent recours. b. Le législateur genevois a défini la qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle de la même manière que pour les recours devant les autres juridictions administratives, sans faire de distinction selon les actes attaqués. Concernant les personnes privées, physiques ou morales, voire les personnes morales de droit public agissant à l'égal de personnes morales de droit privé, elles ont qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle si elles sont touchées directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d'État ou une décision et ont un intérêt personnel digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10] ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 3). Telle qu'elle a été interprétée par les juridictions genevoises (ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 2 ; ACST/1/2015 précité consid. 3 ; ACST/2/2014 du 17 novembre 2014 consid. 2 ; ATA/752/2014 du 23 septembre 2014), la qualité pour recourir prévue par l'art. 60 al. 1 let. b LPA s'avère substantiellement similaire à celle que le législateur fédéral a définie pour le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, même s’il l’a différenciée selon le type de recours (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, 3ème éd., vol. I, 2014, n. 320 in fine, 325 ss, 329 ss et 332 ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 68 ss). Cela s'explique par le fait que, selon l'art. 111 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la qualité de partie à la procédure devant toute
- 17/47 - A/800/2015 autorité cantonale précédant le Tribunal fédéral doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. Le droit cantonal ne peut pas définir la qualité de partie (en particulier la qualité pour recourir), notamment devant la chambre constitutionnelle, de manière plus restrictive que ne le fait l'art. 89 LTF (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 consid. 6.5 ; ACST/1/2015 précité consid. 3a ; ACST/2/2014 précité consid. 2c). Au regard de la LTF, le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative populaire concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires (art. 82 let. c LTF ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_33/2013 du 19 mai 2014 consid. 1 ; 1C_306/2012 du 25 février 2013 consid. 1 ; 1C_261/2997 consid. 11, non publié in ATF 134 I 172 ; Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., n. 110 ss, 121, p. 859 ad art. 82 LTF ; Christoph HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, p. 104 ss), si bien qu’est recevable à l’interjeter quiconque a le droit de vote dans l’affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), devant non seulement le Tribunal fédéral, mais aussi la chambre constitutionnelle (art. 111 al. 1 LTF). En l’espèce, les deux recourants sont titulaires des droits politiques dans le canton de Genève. Ils ont qualité pour recourir à ce titre. c. Même si une initiative est destinée – sous réserve qu’elle soit valide, mais aussi ne soit pas acceptée par le Grand Conseil – à faire l’objet d’un scrutin populaire, le contrôle de sa validité ne fait pas partie de la procédure des opérations électorales au sens de l’art. 180 LEDP (ATF 121 I 252 ; ATA/769/2011 du 20 décembre 2011 ; ATA/331/2012 du 5 juin 2012 consid. 7 ; ATA/650/2010 du 21 septembre 2010 consid. 4). Le délai de recours contre la décision du Conseil d’État relatif à la validité de l’initiative n’est pas de 6 jours, comme en matière de votations et d’élections (art. 62 al. 1 let. c LPA). Il y a lieu de retenir que, comme pour les recours contre les actes normatifs, auxquels ils s’apparentent, et les décisions en général (art. 62 al. 1 let. a LPA), le délai de recours de 30 jours doit s’appliquer aux recours en matière de validité des initiatives populaires (exposé des motifs du PL 11311, p. 14, MGC [en ligne], http://ge.ch/ grandconseil/memorial/seances/ 010102/5/20 ; ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 3), comme le Conseil d’État l’a d’ailleurs indiqué dans l’arrêté entrepris (cf. art. 62 al. 2 LPA). En l’espèce, l’arrêté par lequel l’intimé a statué sur la validité de l’IN 156, rendu le 4 février 2015, a été publié dans la FAO du 6 février 2015. Le délai de recours a commencé à courir le lendemain de cette date-ci (art. 62 al. 3 LPA par analogie), à tout le moins à l’égard des tiers. Il est arrivé à échéance le lundi 9 mars 2015 (art. 17 al. 1 et 3 LPA), jour du dépôt du présent recours. Ce dernier a donc été interjeté en temps utile. d. Satisfaisant pour le surplus aux exigences de forme et de contenu prescrites par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA, le présent recours sera déclaré recevable.
- 18/47 - A/800/2015 e. Quant à elle, la détermination du comité d’initiative sur le présent recours a été déposée en temps utile, le 13 mai 2015, soit le dernier jour du délai imparti et prolongé à cette fin par le juge délégué. Cette écriture est recevable. 2. a. À défaut de disposition spécifique à ce sujet, les règles générales de la LPA régissent le pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle, aussi sur recours en matière de validité des initiatives populaires. La chambre constitutionnelle applique donc le droit d’office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1 phr. 2 LPA), dans la mesure où le recours est recevable. b. Le pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle n’est pas limité, dans l’examen des griefs relatifs à la conformité au droit de l’initiative, par une exigence de ne sanctionner le cas échéant qu’une non-conformité manifeste au droit, contrairement à ce que prévoyait la constitution genevoise abrogée dès le 1er juin 2013 (art. 66 al. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847 - aCst-GE ; Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 353 ss). Le constituant a en effet entendu prévenir qu’un même texte ne soit pas invalidé au stade du contrôle de la validité de l’initiative le proposant, mais le soit ensuite, une fois celui-ci devenu loi du fait de l’adoption de l’initiative, dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes (BOACG tome V, p. 2342 ; Michel HOTTELIER/ Thierry TANQUEREL, La constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, p. 373 ; Thierry TANQUEREL, Note sur l’ATF 132 I 282, RDAF 2007 I 332 ss, 335, où l’auteur estime douteux qu’une telle situation soit « institutionnellement acceptable »). c. Le contrôle de la conformité au droit d’une initiative rédigée de toutes pièces s’apparente à un contrôle abstrait des normes. Il ne s’agit pas de prévenir uniquement que les citoyens ne soient exposés à être appelés à voter sur un objet, qui, d’emblée, ne pourrait pas être finalement concrétisé conformément à la volonté exprimée. Une initiative populaire législative formulée se transforme en loi si elle est acceptée par le Grand Conseil ou en votation populaire (art. 61 et 53 Cst-GE ; art. 122A et 122B de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985 [LRGC- B 1 01] ; art. 94 al. 2 et 3 LEDP ; art. 5 ss de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels, du 8 décembre 1956 [LFPP - B 2 05]), sans que son texte puisse être modifié (sous réserve de la correction d’erreurs matérielles de pure forme ou de peu d’importance mais manifeste [art. 216A LRGC]). Il n’y a pas lieu de prévoir deux intensités différentes du pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle, selon que celle-ci examine la conformité au droit respectivement de l’initiative formulée ou, subséquemment sur recours abstrait, de la loi adoptée. Il s’agit donc d’appliquer au recours en matière de validité des initiatives populaires formulées pour l’essentiel les mêmes principes d’interprétation, pouvoir d’examen et pouvoir de décision qu’en matière de contrôle abstrait des normes. Il y a lieu de contrôler librement la conformité du texte considéré avec le droit supérieur, tout en s'imposant une certaine retenue et d’annuler les
- 19/47 - A/800/2015 dispositions considérées seulement si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut tenir compte notamment de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée, sans pour autant négliger les exigences qu’impose le principe de la légalité (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 327 consid. 4 ; 135 II 243 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2 ; ACST/12/2015 précité consid. 5 ; ACST/7/2015 du 31 mars 2015 consid. 3b ; ACST/2/2014 précité consid. 5b). 3. a. Pour contrôler la validité d’une initiative populaire, il est nécessaire d’abord d’en interpréter le texte, afin de dégager le sens des propositions qu’elle contient. Il y a lieu à cette fin d’utiliser les méthodes habituelles d’interprétation – littérale, historique, systématique et téléologique (ACST/2/2014 précité consid. 7e) –, ainsi que les règles de l’interprétation objective, de l’interprétation la plus favorable aux initiants (qu’exprime l’adage in dubio pro populo) et de l’interprétation conforme au droit supérieur (Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 280 ss ; Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 67 ss). L’importance d’une interprétation historique se trouve a priori réduite par la règle de l’interprétation objective, n’attribuant pas de caractère décisif à la volonté des initiants, en plus que des travaux préparatoires (au sens usuel d’un exposé des motifs du Conseil d’État et des débats au Grand Conseil) n’existent généralement pas. À ce dernier égard, l’IN 156 fait exception, dans la mesure où elle s’inscrit à l’évidence dans le contexte du PL 11141 et des débats auxquels celui-ci a donné lieu. b. En l’espèce, il s’impose d’autant plus de dégager préliminairement le sens de l’IN 156 que si son idée maîtresse est claire – à savoir que l’acquéreur d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement doit l’occuper personnellement –, elle prévoit, pour la concrétiser, des conditions et conséquences pour les unes explicites, mais pour d’autres implicites, au point qu’elles ne sont pas toutes identifiées ni comprises de la même manière, déjà par les parties. La compréhension des propositions formulées par cette initiative passe par celle des lois dont celle-ci prévoit la modification, en particulier la LGZD. 4. a. La LGZD fixe les conditions applicables à l'aménagement et à l'occupation rationnelle des zones de développement affectées à l'habitat, aux commerces et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d'État peut autoriser l'application des normes d'une telle zone (art. 1 LGZD). En principe, la délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de développement est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier, assorti d’un règlement (art. 2 al. 1 let. a LGZD), ainsi que de conditions particulières applicables au projet (art. 2 al. 1 let. b LGZD). Au nombre de ces conditions figurent – à teneur de l’art. 5 al. 1 LGZD, intitulé « Besoins
- 20/47 - A/800/2015 d’intérêt général » – celles que, s’agissant des logements destinés respectivement à la location (let. a) et à la vente (let. b), les bâtiments d'habitation répondent à un besoin prépondérant d'intérêt général, par le nombre, le type et respectivement les loyers ou prix des logements prévus. Les loyers et les prix des bâtiments destinés respectivement à la location ou à la vente sont soumis au contrôle de l'État pendant une durée de dix ans (art. 5 al. 3 LGZD). b. Dès l’origine – en ayant d’abord eu d’autres intitulés (ROLG 1957 p. 237, 1962 p. 38, 1978 p. 244) –, la LGZD a été conçue comme un instrument de lutte contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière. Il a été considéré que le déclassement de parcelles résultant de l’application des normes d’une zone de développement, au lieu de celles de la zone primaire, produisait une plus-value devant aussi profiter à la collectivité publique, autrement dit en échange de laquelle le promoteur-constructeur et, partant, le propriétaire des parcelles devaient concéder des sacrifices, notamment « sous la forme de création de logements à des conditions raisonnables » (MCG 1957 II 1386, 1390). Les limitations de loyers, restreignant le rendement des opérations immobilières, devaient se répercuter sur les prix des terrains constructibles que les promoteursconstructeurs étaient disposés à payer et, partant, auxquels les propriétaires pouvaient les vendre (MGC 1962 IV 2508 s.). La vente d’appartements a été appréhendée par la LGZD par une modification du 25 février 1972 (ROLG 1972 p. 110 ; cf. aussi ROLG 1970 p. 106 et ATF 98 Ia 194), parce qu’elle représentait une échappatoire aux restrictions de loyers jusqu’alors seules prévues, « servait de palliatif dans les cas où le prix de la réalisation immobilière devenait excessif » (MGC 1971 I 370 ; MGC 1972 I 413). Elle contribuait à rouvrir les possibilités de réaliser des appartements de luxe sur des parcelles chèrement vendues par des « propriétaires de terrains gagnés par la fièvre spéculative » (MGC 1971 I 369), alors que l’objectif du législateur était, fondamentalement, de « favoriser la construction de logements (répondant) à un besoin d’intérêt public et en particulier la mise sur le marché de logements à caractère social » (MGC 1972 I 410), « en faveur d’une population aux ressources modestes, de la classe moyenne en particulier » (MGC 1971 I 369). Pour enrayer cette évolution et éviter que la construction d’immeubles de luxe continue à drainer des capitaux, qui n’étaient ainsi pas consacrés au lancement d’opérations immobilières en faveur de la classe moyenne (MGC 1972 I 411), il fallait appliquer « à ce genre de construction (…) des restrictions identiques à celles prévues pour les immeubles locatifs » (MGC 1971 I 370). Aussi a-t-il été prévu qu’en zone de développement, non seulement les bâtiments d’habitation locatifs mais aussi les « bâtiments d’habitation destinés à la vente, quel que soit le mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de parties d’étages, d’actions ou de parts sociales) » répondent obligatoirement à un besoin prépondérant d’intérêt général et que les prix et loyers de ces bâtiments (mais aussi des logements s’y trouvant) soient soumis au contrôle de l’État durant une période de dix ans. C’est toujours ce que
- 21/47 - A/800/2015 prévoit l’art. 5 LGZD dans sa teneur actuelle, remontant au 18 septembre 1987 (ROLG 1987 p. 773 et 779 ss), étant précisé que, dans l’intervalle, le champ d’application de la LGZD s’est étendu à des périmètres plus larges et à d’autres normes plus favorables que celles de la seule 3ème zone de construction, initialement seule visée (modification du 19 mai 1978 [ROLG 1978 p. 244]). c. Ainsi, pour lutter contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière (la favorisation de l’accès à la propriété n’ayant eu historiquement qu’une finalité secondaire, intrinsèquement liée à cette lutte), la LGZD restreint les droits des propriétaires originaires des terrains ainsi que des promoteursconstructeurs, des acquéreurs et des propriétaires de logements PPE en zone de développement. Jusqu’à sa version actuelle, elle ne s’est cependant pas opposée à ce que ces personnes réalisent des revenus, puis même de réels profits, tant par la mise en location que par la vente de tels appartements, revenus certes contrôlés pendant la période initiale de dix ans, mais ensuite soustraits aux restrictions concernant ces opérations et donc susceptibles de produire alors de substantiels profits. d. Il a été constaté, ces dernières années, que des promoteurs-constructeurs ne mettaient pas en vente de tels logements PPE pourtant destinés à la vente, ou que des personnes acquéraient un tel appartement à des fins d’investissement, en profitant de la limitation de son prix durant la période de contrôle, sans l’occuper personnellement, ou encore que des personnes en acquéraient même plusieurs ; dans les trois cas, les appartements considérés étaient mis en location au loyer maximum fixé par l’État, et les propriétaires agissaient dans la perspective finale de revendre leur(s) appartement(s) au prix du marché, avec une forte plus-value, à l’échéance de la période de contrôle de dix ans (exposé des motifs du PL 11141, p. 3 et 6 s.). C’est pour mettre fin à ces pratiques qu’à l’instar du PL 11141-A, auquel elle vise fondamentalement à redonner vie, l’IN 156 prévoit un dispositif, dont la clé de voûte est une obligation d’occupation personnelle imposée aux propriétaires de logements PPE situés en zone de développement. Cette obligation d’habiter se traduit dans le texte de l’IN 156 d’une part par l’insertion à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD du membre de phrase « les logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département » et l’énumération dans cette disposition, à titre exemplatif, de trois situations dans lesquelles il y a de justes motifs de déroger à cette obligation, et d’autre part par l’ajout d’un art. 8A LGZD stipulant que si « un logement destiné à la vente (…) est loué pendant la période de contrôle (…), son aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application » de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR, lui-même complété par une « réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par » l’art. 8A LGZD. La portée de cette obligation d’occupation personnelle et des conséquences de sa violation doit être précisée.
- 22/47 - A/800/2015 5. a. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’initiative ne limite pas explicitement dans le temps la durée de l’obligation d’habiter qu’il prescrit. Cependant, au ch. 7 de l’arrêté attaqué, le Conseil d’État indique que l’initiative traite en particulier de « l’obligation faite à l’acquéreur d’occuper ledit logement et des restrictions des conditions de vente durant la période de contrôle ». Dans le rapport de majorité de la commission du logement sur le PL 11141-A, il est mentionné que le conseiller d’État LONGCHAMP avait confirmé, en réponse à une question d’un commissaire, que « la période de dix ans serait applicable dans tous les cas » (PL 11141-A. p. 7). Dans son rapport au Grand Conseil sur la prise en considération de l’IN 156, le Conseil d’État a relevé que le « principe phare du projet de loi déposé par le Conseil d’État, et repris par l’IN 156 » était « l’obligation pour un propriétaire d’habiter son bien en zone de développement pendant la période de contrôle » (p. 5 dudit rapport). Il est vrai que dans sa réponse au recours, l’autorité intimée – comme d’ailleurs le comité d’initiative dans la sienne – n’a pas contesté la compréhension inverse que les recourants paraissent avoir de l’initiative sur ce point, à savoir que l’obligation d’habiter prévue par l’IN 156 serait illimitée dans le temps. Reposant sur une interprétation littérale des art. 5 al. 1 let. b et 8A LGZD proposés par l’IN 156, qui comportent toutefois des références au contrôle des prix des logements prévu à l’art. 5 al. 3 LGZD, cette compréhension de l’initiative sur ce point contredit les propos précités du Conseil d’État. Elle ne s’harmonise pas avec le principe que les avantages d’un déclassement et d’une application des normes plus favorables d’une zone de développement doivent être contrebalancés par des restrictions qui, à l’égal de ces avantages, sont limitées dans le temps, comme l’exprime, au-delà de sa lettre, l’art. 5 al. 3 LGZD (ATF 99 Ia 604 consid. 5a ; Pierre-Louis MANFRINI, Avis de droit relatif aux PL 11141 et 11144, du 19 juillet 2013, p. 5 ss, annexé au PL 11141-A). L’interprétation historique, systématique et téléologique fournit ainsi un appui à la thèse selon laquelle l’obligation d’occuper prévue par l’initiative doit être comprise comme étant limitée à la durée de la période de contrôle. L’interprétation conforme au droit supérieur renforce cette thèse ; en effet, une pérennisation de cette obligation au-delà de l’échéance du contrôle des prix et des loyers serait manifestement excessive, tant par la contrainte qu’elle impliquerait d’habiter ou de vendre mais pas de louer, que par la négation qui lui serait immanente du droit d’acquérir et conserver un logement PPE aussi à d’autres fins que d’y habiter soi-même, y compris à des fins d’investissement. L’interprétation la plus favorable aux initiants achève de convaincre que le sens à donner à l’initiative est que l’obligation d’occuper qu’elle prescrit est limitée à la durée de la période de contrôle. b. L’IN 156 ne précise pas que seules des personnes physiques peuvent occuper des logements PPE destinés à la vente. Les logements considérés, se trouvant dans des bâtiments d’habitation (art. 5 al. 1 let. b in initio LGZD), sont eux-mêmes destinés à l’habitation. L’obligation d’occuper ces appartements est
- 23/47 - A/800/2015 synonyme d’obligation de les habiter. Il est logique de considérer que seules des personnes physiques peuvent satisfaire à cette exigence. Dès lors que cette obligation est imposée aux propriétaires, les personnes morales sont exclues du cercle des propriétaires possibles de logements PPE en zone de développement, comme cela résulte d’ailleurs des explications et débats ayant entouré le PL 11141 et le PL 11141-A, dont la déclaration suivante du Conseil d’État : « La formulation de cette obligation évite également l’acquisition pendant la période de contrôle par une personne morale » (PL 11141, p. 9 ; cf. aussi PL 11141-A, p. 14, 15, 18, 28, 31, 32, 63, 64 ; MCG [en ligne] http://ge.ch/grandconseil/memorial/ seances/010106/31/19/). Il sied néanmoins de relever que ne serait-ce que des impératifs de cohérence interne à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 amènent à nuancer la notion de propriétaires soumis à l’obligation d’habiter, dès lors que cette disposition évoque elle-même tout « mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de parties d’étages, d’actions ou de parts sociales) » de logements PPE (cf. aussi art. 39 al. 4 let. a LDTR, parlant du régime de la PPE « ou une forme de propriété analogue »). L’art. 5 al. 1 let. b LGZD, repris sur ce point par l’IN 156, admet que d’autres régimes que celui de la PPE sont envisageables pour les logements destinés à la vente en zone de développement, en particulier tant la construction et l’achat de bâtiments d’habitation que l’acquisition de logements destinés à la vente par des sociétés immobilières d’actionnaires-locataires ou des sociétés coopératives, à la condition qu’y soient associés des systèmes d’actionnariat ou de sociétariat assurant que les logements considérés soient occupés personnellement par des actionnaires ou sociétaires des catégories qu’il s’agit de favoriser au regard des buts poursuivis. Dans de tels cas, les bénéficiaires ne sont pas propriétaires stricto sensu de leur logement, mais en ont un droit d’usage exclusif, une « propriété économique », qui leur permet d’occuper personnellement leur logement, à l’instar d’un propriétaire en nom. c. L’IN 156 n’indique pas explicitement qu’une même personne ne saurait être propriétaire de plusieurs appartements PPE situés en zone de développement. La thésaurisation de plusieurs appartements représente toutefois l’une des trois formes de pratiques auxquelles l’IN 156 entend remédier, à l’instar du PL 11141. De plus, une même personne physique ne peut satisfaire à l’obligation d’occupation personnelle prévue par l’initiative en habitant simultanément à deux endroits différents. Il s’impose donc, dans l’interprétation à donner de l’IN 156, de retenir que cette dernière comporte cette limitation. d. Quoique non explicite non plus, une interdiction de laisser les logements considérés vides se déduit également de l’obligation d’habiter ces derniers. e. Le texte de l’initiative – comme d’ailleurs celui du PL 11141 – ne fait pas mention d’une obligation de domicile, mais d’une obligation d’occupation. En rapport avec cette obligation, les travaux préparatoires du PL 11141 parlent
- 24/47 - A/800/2015 systématiquement d’habiter dans l’appartement (exposé des motifs du PL 11141, p. 3, 7 et 9 ; PL 11411-A, p. 3, 4, 6, 7, 13, 15, 25, 26, 31, 32, 35, 41, 43, 45, 47, 49, 55, 57, 61, 65, 66, 67, 85, 86, 90 et 92 ; PL 11141-B, p. 2, 3, 4, 7, 8, 9, 15, 17, 18, 19 et 20), quelquefois d’y résider (exposé des motifs du PL 11141, p. 9 ; PL 11141-A, p. 56, 90, 91, 92, 96 et 101), mais pas d’en faire son domicile, sauf deux fois, dans les termes suivants, prêtés au conseiller d’État LONGCHAMP : « … si le propriétaire n’a pas son domicile fiscal qui correspond à l’adresse de cet appartement, (celui-ci) est réputé non occupé » ; « la loi oblige les propriétaires à être légalement domiciliés à cet appartement » (PL 11141-A, p. 90 et 92). Cela correspond au principal cas de figure susceptible de se présenter et envisagé comme devant en principe être réalisé que le propriétaire d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement y ait son domicile, défini en droit civil comme le lieu où la personne réside avec l’intention de s’y établir (art. 23 al. 1 phr. 1 CC ; ATF 136 II 405 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_34/2014 du 7 juillet 2015 consid. 2.2). L’IN 156 n’exclut cependant pas que, dans des situations particulières, le propriétaire d’un logement PPE situé en zone de développement l’occuperait effectivement et personnellement alors même que, juridiquement, il aurait son domicile ailleurs. 6. a. S’agissant de la portée du nouvel art. 8A LGZD et de la modification de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR proposés par l’IN 156, les initiants (réponse du comité d’initiative au recours, p. 3 ch. 5) et le Conseil d’État (arrêté attaqué, ch. 57 ; rapport sur la prise en considération de l’IN 156, p. 4) indiquent que l’initiative attache à la mise en location d’un logement PPE situé en zone de développement une double conséquence, à savoir l’assimilation d’un tel appartement PPE à un logement locatif au sens de la LDTR et l’exclusion du motif d’autorisation d’aliénation tenant au fait que ce logement « a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue » (art. 39 al. 4 let. a LDTR). Elle prévient – ajoute le Conseil d’État (arrêté attaqué, ch. 60) – que des logements destinés à la vente qui seraient loués dans des situations de justes motifs échappent à la LDTR à l’issue de la période de contrôle et puissent être vendus sans autre, et qu’ainsi les ventes de logements loués soient soumises à deux régimes différents. b. Il n’est pas nécessaire de trancher la question de savoir si, en l’état actuel du droit, un logement destiné à la vente situé en zone de développement qui est loué ne devient pas de ce fait un appartement à usage d’habitation offert en location, soumis à l’art. 39 LDTR. La LDTR s’applique aussi aux bâtiments construits au bénéfice des normes de l’une des quatre premières zones de construction en vertu de la LGZD, et comportant des locaux affectés à l’habitation, sous réserve des maisons individuelles ne comportant qu’un seul logement (art. 2 LDTR) ; des logements destinés à la vente situés en zone de développement peuvent être loués, tant pendant qu’après la période de contrôle ; or, l’aliénation d’un appartement loué soumis à la LDTR représente un changement d’affectation (art. 3 al. 3 let. c LDTR) ; elle est soumise à autorisation, en application de l’art. 39 LDTR ; cette
- 25/47 - A/800/2015 dernière disposition s’applique aux appartements destinés à la location (selon l’intitulé de la section 3 du chap. VII), c’est-à-dire – précise l’art. 39 al. 1 LDTR – aux appartements à usage d’habitation jusqu’alors offerts en location (les mots « jusqu’alors » faisant référence au moment de leur vente). Dans ce cas, l’IN 156 ne créerait pas cette assimilation, mais, la constatant, elle ne ferait qu’écarter l’applicabilité du motif d’autorisation figurant à l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. S’il fallait considérer que l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156 produirait cette assimilation, de façon constitutive – bien qu’il ne le dise pas explicitement –, il n’en resterait pas moins que la mesure essentielle (sinon alors la nouveauté exclusive) prévue par cette disposition serait l’inapplicabilité du motif d’autorisation figurant à l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. Dans l’une et l’autre des deux interprétations, serait écartée la règle selon laquelle un appartement soumis dès sa construction au régime de la PPE ou à une forme de propriété analogue doit pouvoir retrouver en tout temps son affectation d’origine, comme objet de propriété individuelle, quand bien même il a été loué entre sa construction et sa vente (Emmanuelle GAIDE/ Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR, 2014, p. 417). c. Cet effet ne se produirait que pour des logements destinés à la vente construits au bénéfice d’un déclassement et de l’application des normes plus favorables d’une zone de développement. Étant conçu comme la conséquence d’une location faite en violation de l’obligation d’occuper prescrite par l’art. 5 al. 1 let. b LGZD, il n’interviendrait pas dans les cas de justes motifs de déroger à cette obligation ; ce sont ces justes motifs que réservent les mots « en principe » figurant à l’art. 8A, à lire en lien avec ledit art. 5 al. 1 let. b. De plus, il n’y aurait inapplicabilité de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR qu’en cas de mise en location durant la période de contrôle, et non si un tel logement était laissé vide, hypothèse dans laquelle une sanction, en particulier une amende administrative, pourrait entrer en ligne de compte à l’encontre d’un administré fautif, en application de l’art. 9 LGZD, voire une expropriation temporaire de l’usage d’un tel appartement aux conditions et selon les modalités prévues par les art. 26 ss LDTR (cf. IN 27 « Contre les logements vides et la spéculation », acceptée en votation populaire le 27 septembre 1992 [ROLG 1992 p. 515 et 537 s.], et ATF 119 Ia 348, avalisant lesdites dispositions). d. Cet art. 8A LGZD laisserait certes subsister des possibilités d’obtenir une autorisation d’aliénation en application de l’art. 39 al. 2, 3 et 4 let. b à d LDTR. Il n’en prévoirait pas moins en réalité une inaliénabilité quasi absolue, tant lesdites possibilités seraient limitées (Valérie DÉFAGO GAUDIN/ Emmanuelle GAIDE, La LDTR à Genève : impact pour les constructeurs, DC 2015 p. 65 ss, 67). En effet, en période de pénurie de logements, il ne peut être fait exception que très restrictivement à l’intérêt au maintien de l’affectation locative des appartements loués (art. 39 al. 2 LDTR ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.4). L’hypothèse d’une vente à un locataire occupant effectivement son logement depuis trois ans au moins, souhaitant l’acquérir et obtenant l’accord de
- 26/47 - A/800/2015 60 % des autres locataires de l’immeuble est très spécifique et non aisément réalisable (art. 39 al. 3 LDTR). Et sur les quatre motifs d’autorisation prévus par l’art. 39 al. 4 LDTR – qui sont des motifs automatiques, ne laissant pas place à une pesée d’intérêts (ATA/266/2013 du 30 avril 2013 consid. 7 ; ATA/356/2012 du 5 juin 2012 consid. 11b) –, seul entrerait en ligne de compte le cas visé par la let. d d’un appartement ayant fait une fois au moins l’objet d’une autorisation d’aliéner en vertu de la LDTR ; le cas de la let. a se trouve exclu par l’art. 8A LGZD proposé par l’initiative, et ceux des let. b et c n’ont pas de sens dans l’hypothèse ici considérée. e. Enfin, du moins en l’absence d’indication explicite contraire dans la disposition visée, l’exclusion du motif visé d’autoriser automatiquement l’aliénation serait limitée dans le temps à la durée de la période de contrôle. Le Conseil d’État le laisse entendre au ch. 85 de l’arrêté attaqué, en disant que « si ce logement [était] loué, ces personnes se verraient en principe refuser une éventuelle revente durant la période de contrôle, sauf justes motifs », même s’il n’a pas réfuté par la suite la compréhension inverse que les recourants ont exprimée à ce propos. L’art. 8A LGZD prévu par l’IN 156 n’institue pas à proprement parler une sanction, qui ferait doublon avec celle(s) de l’art. 9 LGZD, mais une mesure, dont la finalité est – par les contraintes et incertitudes que ladite inaliénabilité quasi absolue fait peser sur le propriétaire qui, finalement, souhaiterait vendre son bien durant la période de contrôle – de prévenir qu’il mette ce dernier en location sans justes motifs plutôt que de l’habiter lui-même ou, le cas échéant, de l’inciter à rétablir une situation conforme au droit. Il est vrai que le propriétaire qui louerait son appartement PPE sans justes motifs dans le but de le vendre à l’échéance de la période de contrôle en réalisant une forte plus-value ne serait pas contrarié par ladite mesure limitée à la période de contrôle, abstraction faite toutefois des amendes même successives et autres mesures auxquelles il s’exposerait en louant son logement sans justes motifs durant la période de contrôle. On voit cependant mal que, telle que proposée par l’IN 156, ladite mesure puisse avoir une durée plus longue que l’obligation dont elle vise à assurer le respect, et surtout qu’elle puisse être illimitée dans le temps, autrement dit contraindre le propriétaire d’un logement PPE en zone de développement à n’être, à vie (puis même ses héritiers), plus guère qu’un bailleur, conservant néanmoins les charges incombant à un propriétaire, et privé, sous réserve d’exceptions assez théoriques, de la faculté d’aliéner son logement, quand bien même, au-delà de la période de contrôle, il pourrait louer son logement à un loyer non limité au montant fixé par le Conseil d’État. Une interprétation conforme au droit supérieur conforte dans la compréhension que le sens à donner à l’IN 156, à tout le moins dans sa teneur, est que la portée de l’art. 8A est limitée à la période de contrôle. f. Le sens à donner aux justes motifs de déroger à l’obligation d’habiter ainsi qu’aux dispositions prévoyant l’application de l’initiative à des situations déjà en cours lors de son entrée en vigueur sera abordé, dans la mesure utile, dans le cadre
- 27/47 - A/800/2015 de l’examen de la conformité au droit supérieur respectivement desdits justes motifs et des dispositions transitoires. 7. Les trois conditions de validité d’une initiative que prévoit l’art. 60 Cst-GE sont l’unité du genre, l’unité de la matière et la conformité au droit supérieur ; s’y ajoutent, déduites de la liberté de vote garantie par les art. 34 al. 2 Cst. et 44 Cst- GE, l’exigence de clarté du texte de l’initiative et celle d’exécutabilité de l’initiative (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_659/2012 du 24 septembre 2013 consid. 5.1 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 145 ; Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 3ème éd., 2013, vol. I, n. 885 ss ; Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 280 ss et 308 ss ; Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 71 ss ; Étienne GRISEL, Initiative et référendum populaires - Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 3ème éd., 2004, p. 261 ss). 8. a. Les recourants invoquent une violation conjointement de leurs deux droits fondamentaux que sont la garantie de la propriété et la liberté économique, à l’encontre tant de l’obligation d’occupation personnelle des logements considérés que des sanctions et mesures assortissant la violation de cette obligation, telles que l’IN 156 les prévoit respectivement à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD et aux art. 8A et 9 LGZD et 39 al. 4 let. a LDTR. Selon eux, les conditions auxquelles ces droits fondamentaux peuvent être retreints ne sont pas toutes réalisées. b. La garantie de la propriété est ancrée à l’art. 26 al. 1 Cst., de même que, sans qu’il en résulte une protection plus étendue, à l’art. 34 al. 1 Cst-GE. Dans sa dimension institutionnelle, qui concerne au premier chef le législateur, elle protège l’existence de la propriété, comprise comme une institution fondamentale de l’ordre juridique suisse, soit la possibilité d’acquérir tous éléments patrimoniaux – les droits réels, dont la propriété mobilière et immobilière au sens étroit du CC, les droits personnels ou obligationnels, les droits immatériels, les droits acquis –, d’en jouir et de les aliéner (ATF 119 Ia 348 consid. 2a ; 113 Ia 126 consid. 6 ; 88 I 248 consid. II.3 ; Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 810 ss. ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 136 ; Klaus A. VALLENDER/ Peter HETTICH, in Bernhardt EHRENZELLER et al. [éd.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3ème éd., 2014, p. 575 ad art. 26). Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, d’une part leur existence, s’étendant à leur conservation, leur jouissance et leur aliénation, et d’autre part leur valeur, sous la forme, à certaines conditions, d’un droit à une compensation en cas de réduction ou de suppression (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 807 ss. ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 134 p. 218 ; Klaus A. VALLENDER/ Peter HETTICH, St. Galler Kommentar, p. 569 ss ad art. 26 ; Jean-François AUBERT/ Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999, 2003, ad art. 26, p. 222 ss).
- 28/47 - A/800/2015 Sont titulaires de la garantie de la propriété tant les personnes physiques – de nationalité suisse ou étrangère – que les personnes morales de droit privé, voire les collectivités publiques, sans préjudice de leur obligation de respecter les droits fondamentaux (art. 35 al. 2 Cst. ; ATF 127 I 84 consid. 4c), dans la gestion de leur patrimoine financier (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 822 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 134 ss ; Klaus A. VALLENDER/ Peter HETTICH, St. Galler Kommentar, p. 573 ad art. 26). c. L’art. 27 Cst., ainsi que, dans la même mesure, l’art. 35 Cst-GE garantissent la liberté économique. Cette dernière comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. ; art. 35 al. 2 Cst-GE). Elle a également une fonction institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence (ATF 138 I 378 consid. 6.1), et une fonction individuelle, en tant qu’elle assure une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté d’exercer toute activité économique privée tendant à la production d’un bien. Elle protège une activité exercée aussi bien à titre accessoire qu’à titre principal (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 882 ss, 904 ss et 909 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol II, n. 121 ss et n. 123 p. 195 ; Klaus A. VALLENDER, St. Galler Kommentar, p. 594 ss ad art. 27 ; Jean-François AUBERT/ Pascal MAHON, op. cit., ad art. 27, p. 235 ss). Les titulaires de la liberté économique sont tant les personnes physiques que les personnes morales de droit privé, de nationalité suisse de même que les étrangers ayant droit à une autorisation de séjour en vertu de la législation fédérale ou d’un traité international, dont les ressortissants de l’UE et l’AELE (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 931 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 124 ; Klaus A. VALLENDER, St. Galler Kommentar, p. 608 ss ad art. 27). d. Dans la mesure de leur pertinence au regard des droits et activités considérés, la garantie de la propriété et la liberté économique s’appliquent de façon coordonnée, sans préjudice de l’application des principes et règles s’imposant, non sans restrictions non plus, en vertu de la primauté du droit supérieur, dont la liberté contractuelle énoncée aux art. 1 et 19 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220), et l’égalité de traitement consacrée par les art. 8 Cst. et 15 Cst-GE. Les limitations susceptibles d’être apportées à ces droits fondamentaux sont subordonnées, sur le plan du principe, au respect des exigences d’intérêt public, de base légale et de proportionnalité, mais l’étendue de ces dernières peut varier selon qu’est en jeu prioritairement la garantie de la propriété ou la liberté économique, les prérogatives que confèrent ces droits fondamentaux ne se
- 29/47 - A/800/2015 confondant pas entièrement ni n’ayant forcément la même importance (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 260 ss ; ATF 137 I 167 consid. 3.7 ; 111 Ia 23 consid. 4a). e. L’acquisition, la jouissance et l’aliénation d’un appartement soumis au régime de la propriété par étages ou une forme de propriété analogue sont protégées par la garantie constitutionnelle de la propriété, de même que toute autre forme de droits patrimoniaux portant sur des biens immobiliers (tels que ceux que citent l’art. 5 al. 1 let. b LGZD). Ladite garantie est source de libertés (ATF 195 Ia 330 consid. 3c ; Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 791), en tant que la propriété porte sur des droits patrimoniaux dont la titularité ouvre des perspectives de mise en œuvre de prérogatives couvertes par d’autres libertés, en particulier la liberté économique. Ainsi donc, en soi, l’acquéreur et le propriétaire d’un logement PPE peuvent se réclamer de ces deux droits fondamentaux pour poursuivre – simultanément, alternativement ou successivement – tant le but d’y habiter que celui de le mettre en location puis de le revendre en escomptant réaliser des gains économiques grâce à ces opérations. Si celles-ci sont couvertes principalement par la garantie de la propriété, elles peuvent néanmoins relever aussi de la liberté économique, de façon plus marquée pour un propriétaire qui l’est ou entend l’être de plusieurs appartements PPE à des fins lucratives même accessoires. Quant à lui, le promoteur-constructeur d’un immeuble soumis au régime de la PPE a des visées économiques prioritaires, protégées par la liberté économique, mais les droits patrimoniaux qu’il détient sur les logements PPE non encore vendus de son immeuble sont protégés aussi par l’art. 26 al. 1 Cst. f. Comme les autres droits fondamentaux, ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique ne sont absolues. Dans leur dimension tant institutionnelle qu’individuelle, elles peuvent faire l’objet de restrictions de la part de l’État, aux conditions cumulatives de reposer sur une base légale, de poursuivre un intérêt public et de respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst. ; art. 43 Cst- GE). 9. a. Pour être valable, l’obligation d’habiter litigieuse doit reposer sur une base légale, de même que les conséquences attachées à sa violation, en tant que restrictions à la garantie de la propriété et à la liberté économique. Quand bien même elles n’affectent pas leur fonction institutionnelle (cf. sur la restriction du « primo-acquéreur » prévue par la L 11141, Michel HOTTELIER, PJA 5/2015 p. 810), ces mesures apportent des restrictions suffisamment graves à ces deux droits fondamentaux pour que la base légale requise doive être une loi au sens formel. C’est bien à l’adoption d’une loi formelle que tend l’IN 156, en tant qu’initiative législative rédigée, qui, si elle était acceptée, se transformerait en loi. b. Ce constat n’amène pas forcément à considérer que l’exigence d’une base légale est satisfaite pour les restrictions considérées. Encore faut-il que la base légale soit suffisamment claire et précise (ATF 140 I 168 consid. 4 ; 119 Ia 362
- 30/47 - A/800/2015 consid. 3a ; 115 Ia 333 consid. 2a ; 108 Ia 33 consid. 3a). Il faut qu’elle ait une densité normative suffisante, pour que son application soit prévisible, compte tenu de la teneur du texte considéré, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires, aussi pour que l’égalité de traitement soit garantie, qu’aucune place ne soit laissée à l’arbitraire, et pour que les citoyens puissent, en cas de scrutin populaire, se représenter les conséquences réelles du texte soumis à leur suffrage (ATF 138 I 6 consid. 4.2 ; 136 I 87 consid. 3.1 ; 131 II 13 consid. 6.5 ; 117 Ia 472 consid. 3e ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 33 ; Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 189 ss ; Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/ Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 674 ss ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 476 ss ; Pierre TSCHANNEN, op. cit., p. 566 ; Rainer J. SCHWEIZER, St. Galler Kommentar, p. 830 ss ad art. 36 ; Jean-François AUBERT/ Pascal MAHON, op. cit., ad art. 36, p. 323 ss). Au niveau général et abstrait caractérisant un acte normatif – et donc aussi le texte d’une initiative populaire rédigée de toutes pièces –, il est inévitable de recourir à des termes vagues et à des notions juridiques aux contours flous, à concrétiser par voie d’interprétation au stade de l’application (ATF 128 I 295 consid. 5b/aa). On ne saurait non plus poser des exigences trop élevées quant à l’exhaustivité et, sous l’angle de la technique législative, la perfection d’une loi ou d’une initiative législative formulée. Il faut cependant que les normes considérées, insérées dans leur contexte et plus généralement dans l’ordre juridique, ne présentent pas de carence qui affecterait leur cohérence, leur effectivité ou leur prévisibilité, ou générerait une insécurité juridique, ou ouvrirait la voie, de par des généralisations excessives, à des inégalités de traitement ou à l’arbitraire. Une réserve toute générale du droit supérieur ou de principes d’ordre constitutionnel ne suffit pas à rendre des normes valides, pas plus que l’adjonction des mots « en principe » à l’énoncé d’une règle de droit par ailleurs pas aussi nuancée qu’elle pourrait l’être sans difficulté. Si le mot « notamment » exprime le caractère exemplatif de situations visées par une norme et peut servir d’assise à l’application de cette dernière à des situations analogues marginales, il ne peut suppléer à l’omission de la mention de cas à la fois assez différents mais aussi importants que ceux qui sont explicitement cités, dans la mesure où cela reviendrait à circonscrire de façon trop incertaine le champ d’application de la norme (arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 2015 sur la L 11141, consid. 4.4.2 § 2 in medio). De tels mots n’ont par ailleurs pas valeur de clause de délégation législative autorisant le Conseil d’État à compléter la loi (Pascal MAHON, op. cit., vol. I n. 233, et vol. II, n. 33 p. 58 s.). c. En l’espèce, l’obligation de principe que l’IN 156 impose aux propriétaires de logements PPE destinés à la vente de les occuper eux-mêmes sauf justes motifs est exprimée de façon explicite, de même que les trois situations de justes motifs d’y déroger. De même, l’exclusion du motif d’autorisation de vente prévu par l’art. 39 al. 4 let. a LDTR en cas de mise en location sans justes motifs d’un
- 31/47 - A/800/2015 logement PPE durant la période de contrôle, est ancrée de façon suffisante dans le texte de l’IN 156. Il est vrai qu’à plusieurs égards, l’obligation d’habiter et les conséquences de son inobservation auraient mérité d’être explicitées dans le texte même de l’initiative. Les restrictions que celle-ci apporte implicitement aux droits fondamentaux des intéressés peuvent cependant se déduire de façon encore suffisante par les méthodes usuelles d’interprétation des textes normatifs et le renfort des principes d’interprétation d’initiatives, pour que les exigences de densité normative puissent être considérées comme respectées, de même que le principe de clarté. 10. a. Il convient de vérifier si l’obligation d’habiter contestée, avec les conséquences de sa violation, telles que l’IN 156 les propose, poursuivent un intérêt public. La détermination de l’intérêt public, auquel toute activité étatique doit répondre (art. 5 al. 2 Cst.) et toute restriction aux droits fondamentaux doit satisfaire (art. 36 al. 2 Cst.), est une question de nature éminemment politique, qui est prioritairement du ressort des pouvoirs législatif et exécutif. Elle est susceptible de varier dans le temps et l’espace, mais aussi au regard des droits fondamentaux considérés. Est toujours d’intérêt public la protection de l’ordre public, englobant la sécurité, la tranquillité, la santé et la moralité publiques, ainsi que la bonne foi en affaires. L’intérêt public comprend aussi la promotion du bien-être général de la population, l’utilisation rationnelle du territoire, la sauvegarde des bases vitales de l’homme, des espèces animales et végétales, ainsi que la défense et le développement de valeurs esthétiques ou culturelles. La chambre constitutionnelle doit faire montre d’une certaine réserve dans l’examen de la question de l’intérêt public poursuivi. Il lui faut cependant s’assurer que l’intérêt public invoqué n’ait pas simple valeur d’antienne, mais concerne une réelle problématique appelant une intervention étatique. Elle peut se référer à cet effet aux valeurs communément ressenties comme importantes au sein de la population, en particulier à celles qu’expriment les constitutions fédérale et cantonale, et elle n’est pas limitée, contrairement au Tribunal fédéral, dans l’appréciation des circonstances locales ou régionales relevant principalement de la compétence cantonale (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 212 ss, 831 ss et 983 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 35, n. 126 p. 199 ss, n. 137 p. 221 ss ; Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/ Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. I, p. 756 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 527 ss ; Pierre TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3ème éd., 2011, p. 138 s. ; Rainer J. SCHWEIZER, St. Galler Kommentar, p. 836 s. ; Jean-François AUBERT/ Pascal MAHON, op. cit., ad art. 36, p. 325 ss). b. Selon le très bref exposé des motifs de l’IN 156, cette dernière vise à lutter contre « les accapareurs d’appartements et la spéculation en zone de développement », et pour « des logements en PPE accessibles à la classe
- 32/47 - A/800/2015 moyenne ». À l’instar du PL 11141 (exposé des motifs, p. 3 et 6 s.), dont elle est substantiellement la reprise, elle entend remédier à des pratiques auxquelles certains promoteurs-constructeurs et certains acquéreurs de logements PPE en zone de développement se livrent, à savoir la thésaurisation de tels appartements aux fins de réalisation d’une forte plus-value à l’échéance de la période de contrôle. Comme ledit projet de loi, elle se réclame de l’intérêt public poursuivi par la loi qu’elle tend à modifier, à savoir la LGZD, qui a pour vocation, alors que sévit une sévère et pérenne pénurie de logements affectant l’ensemble des catégories de logement et de la population, de permettre la production et – logiquement sous-entendu – l’utilisation comme habitation de logements répondant aux besoins prépondérants de la population, ainsi que de faciliter l’accès de la classe moyenne à la propriété du logement (exposé des motifs du PL 11141, p. 3). Il ne fait pas de doute que, de façon générale, la lutte contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière, de même que la facilitation de l’accès à la propriété du logement font partie des tâches qu’assument les collectivités publiques en réponse à une préoccupation essentielle de la population, confrontée, pour se loger, à d’importantes difficultés tenant à la rareté des appartements disponibles ainsi qu’aux montants élevés de leurs loyers et prix de vente, notamment dans le canton de Genève. Tant la constitution fédérale, à son art. 108, que la constitution genevoise, à ses art. 178 à 182, chargent respectivement la Confédération et le canton d’agir en la matière. Il sied de souligner que la finalité historiquement secondaire de favoriser l’accès à la propriété du logement a acquis, de façon plus contemporaine, davantage de poids, voire une certaine autonomie par rapport aux finalités de lutter contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière. Tant au regard de l’art. 108 Cst. que de l’art. 180 Cst-GE, c’est cependant l’acquisition de la propriété à des fins d’habitation personnelle qu’il s’agit prioritairement de promouvoir, même si lesdites dispositions ne le précisent pas explicitement (Cipriano ALVAREZ, St. Galler Kommentar, p. 1954 ss ad art. 108 ; BOACG tome X p. 5688 ss, tome