Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Présidente; Maria Esther SPEDALIERO et Jean-Pierre WAVRE , Juges assesseurs
REPUBLIQUE E T
CANTON D E GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/3871/2013 ATAS/614/2014 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 19 mai 2014 9 ème Chambre
En la cause Madame A______, domiciliée au GRAND-LANCY
recourante
contre OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique; Rue des Gares 16; Case postale 2660, GENEVE
intimé
A/3871/2013 - 2/9 - EN FAIT
1. Madame A______ (ci-après : l’assurée), née en 1971, s’est inscrite à l’Office régional de placement (ci-après : ORP) le 27 août 2013 comme demanderesse d’emploi à 100 %. 2. Le 9 septembre 2013, le collaborateur de l’ORP a remis à l’assurée un contrat d’objectifs de recherches d’emploi mentionnant expressément que les recherches personnelles d’emploi (RPE) devraient être remises à l’ORP en fin de mois (à partir du 25) ou au plus tard le 5 du mois suivant. Le nombre minimum mensuel de recherches d’emploi était fixé à 8. 3. En septembre 2013, Madame A______ a effectué 9 recherches d’emploi. Elle a remis le formulaire au collaborateur de l’ORP lors de l’entretien de conseil du 18 octobre 2013. 4. Par décision du 21 octobre 2013, l’Office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) a suspendu le droit à l’indemnité de l’assurée pendant 5 jours au motif que le formulaire des RPE de septembre 2013 avait été remis tardivement, soit après le 5 octobre 2013. Référence était faite au « contrat d’objectifs signé le 2 juillet 2013 ». 5. Par courrier du 22 octobre 2013, l’assurée a fait opposition à la décision de sanction. Il s’agissait d’une erreur de sa part. Elle avait été perturbée par plusieurs événements, notamment le fait de ne percevoir les premières indemnités chômage qu’au début octobre 2013. Le montant de CHF 1'632.- reçu ne lui permettait pas de s’acquitter de toutes ses factures et ne couvrait pas son minimum vital ce qui l’avait contrainte à essayer de trouver de l’aide différemment. Elle devait s’acquitter d’impôts importants basés sur les recettes faites deux ans auparavant lorsqu’elle travaillait à 100 %. Elle était affectée par les nombreuses réponses négatives à ses demandes d’emploi et avait oublié qu’il fallait adresser le formulaire à l’avance. Elle pensait que l’apporter à l’entretien suffirait. Elle remplissait scrupuleusement la feuille de recherches d’emploi à chaque fois qu’elle entreprenait une démarche. Il était facile de prouver ce fait avec les informations qu’elle envoyait à sa conseillère. Elle s’excusait d’avoir oublié d’envoyer le formulaire de RPE. Un tel retard ne se reproduirait plus. 6. Par décision du 8 novembre 2013 l’OCE a rejeté l’opposition de l’assurée en considérant qu’il était établi qu’elle avait fait parvenir son formulaire de preuves de RPE le 18 octobre 2013 soit très tardivement. Si la raison évoquée pour justifier son retard était compréhensible, il n’en demeurait pas moins qu’il appartenait à l’assurée de faire en sorte que ses recherches d’emploi soient remises en temps utile à l’ORP, ce d’autant plus qu’elle avait été clairement informée du délai à respecter lors de l’entretien du 9 septembre 2013. La sanction était justifiée. En prononçant une suspension d’une durée de 5 jours dans l’exercice de son droit à l’indemnité
A/3871/2013 - 3/9 l’ORP avait appliqué le barème du SECO pour un manquement tel que celui qui était reproché à la recourante, respectant de ce fait le principe de la proportionnalité. 7. Par courrier du 29 novembre 2013, Madame A______ a interjeté recours contre la décision sur opposition du 8 novembre 2013. Elle présentait ses excuses pour le non-respect du délai d’envoi de la fiche de recherches d’emploi du mois de septembre. Il s’agissait de son premier mois officiel au chômage. Elle avait compris, lors de l’entretien avec son ancienne conseillère, qu’elle devait apporter les documents de ses recherches, les réponses, les exemples de lettres etc. au rendez-vous qui suivait. Elle ne s’était pas rappelée que ceci s’appliquait à tous les documents sauf « la fiche de recherches d’emploi du mois ». Sa conseillère ne le lui avait pas signalé. Sans vouloir rejeter la faute sur celle-ci, la recourante rappelait que la situation d’être chômeur était difficile. Elle avait eu une très forte diminution de revenu. Son précédent salaire était de plus de CHF 4'800.-. Elle s’était retrouvée en septembre avec CHF 1'632.-. L’Hospice général n’étant entré en matière malgré le fait qu’elle soit au-dessous du seuil du minimum vital, elle avait dû se tourner vers des amis pour pouvoir survivre jusqu’à la fin de mois. La notion de 30 ou 31 jours payables devenant 22 ou 23 jours ouvrables et indemnisés au chômage lui avait complètement échappé. Sa situation était un facteur de stress, ce qui n’était pas profitable pour ses recherches d’emploi. Enfin, sa conseillère n’avait pas réagi avant le 18 octobre, date du rendez-vous, et s’était rendue compte que la recourante était de bonne foi. 8. Par réponse du 11 décembre 2013, l’OCE a conclu au rejet du recours. La décision de l’ORP du 21 octobre 2013 comportait deux erreurs de plume à savoir que les recherches d’emploi du mois de septembre 2013 avaient été remises en mains propres lors de l’entretien de conseil du 18 octobre 2013 (et non du 9 septembre 2013) et le contrat d’objectifs en matière de recherches d’emploi avait été signé le 9 septembre 2013 (et non le 2 juillet 2013). Ses erreurs n’avaient toutefois eu aucune incidence sur la compréhension par l’intéressée des reproches qui lui étaient adressés. 9. Par écritures du 14 janvier 2014, la recourante a précisé que son ancienne conseillère, Madame B______ lui avait demandé verbalement de lui apporter tous les documents nécessaires le jour de l’entretien de conseil. Il s’agissait d’une pratique courante qu’elle avait constatée sur la convocation à l’entretien de conseil du 29 novembre 2013, rédigée par sa nouvelle conseillère, Madame C______. Elle joignait copie de cette correspondance sur laquelle était mentionnée : « Veuillez apporter vos nouveaux documents (CV et lettre de motivation) issues du cours CAP EMPLOI et me remettre vos recherches d’emploi de novembre 2013 (et apporter justificatifs). » La confusion créée par la lettre de convocation à l’entretien de conseil de Madame B______ avait été décisive dans la remise tardive du formulaire de RPE. Elle était
A/3871/2013 - 4/9 une assurée nouvellement inscrite au chômage, avec peu d’informations claires et précises. Elle s’était pliée à la demande d’amener tous les documents lors de l’entretien du 18 octobre 2013, le formulaire de RPE compris. Le retard dans la remise du document ne lui était pas imputable. La confusion qui était la sienne était similaire à celle de l’ORP qui avait mélangé toutes les dates pertinentes dans son dossier. 10. Par duplique du 18 février 2014, l’OCE a persisté dans ses conclusions. L’intéressée avait modifié sa version des faits puisqu’elle avait soutenu dans un premier temps, dans son opposition du 24 octobre 2013, que son manquement résultait d’un oubli de sa part en raison de divers soucis personnels. Elle soutenait désormais que sa conseillère en personnel lui aurait indiqué, lors de l’entretien conseil du 9 septembre 2013, qu’elle devait apporter le formulaire de RPE lors du prochain entretien, fixé au 18 octobre 2013. Renseignements pris auprès de Madame B______, cette dernière n’avait jamais dit à l’intéressée qu’elle pouvait lui restituer son formulaire de RPE lors de l’entretien de conseil suivant, puisque ledit rendez-vous était prévu le 18 octobre 2013, soit au-delà du cadre temporel admis pour la remise du formulaire précité. L’OCE soulignait que la convocation remise à l’intéressée en mains propres le 9 septembre 2013 ne faisait pas allusion au fait qu’elle devait apporter son formulaire de RPE du mois d’octobre 2013, contrairement à ce qui était mentionné sur la convocation suivante, établie le 22 novembre 2013 par sa nouvelle conseillère en personnel. Si une telle mention avait pu être faite sur cette deuxième convocation, c’était uniquement parce que l’entretien était prévu pour la fin du mois de novembre 2013 soit avant l’échéance du délai au 5 du mois suivant. 11. Par écritures du 6 mars 2014, la recourante a indiqué que c’était en toute bonne foi que sa version des faits avait changé. Le désarroi qui était le sien en octobre ne lui avait pas permis de prendre suffisamment de recul pour avoir un regard analytique sur la situation. Elle avait été effondrée d’apprendre qu’elle était sanctionnée alors qu’elle était de bonne foi. Ce n’était que récemment qu’elle avait compris les raisons pour lesquelles elle avait remis le formulaire le 18 octobre 2013. Les causes de son retard étaient totalement indépendantes de sa volonté. 12. Par courrier du 18 mars 2014, l’OCE a persisté dans ses précédentes écritures. 13. Par correspondance du 20 mars 2014, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1 er janvier 2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des
A/3871/2013 - 5/9 assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 2. Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 et 60 LPGA). 3. Le litige porte sur la suspension du droit à l’indemnité de chômage de la recourante pour une durée de cinq jours. 4. Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI) dans sa teneur en vigueur dès le 1 er avril 2011 dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Lors de l’entrée en vigueur le 1 er avril 2011 des modifications de la LACI, l’alinéa 2bis a été abrogé, de sorte que si l’assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire. Sous l'empire de l'ancien droit, quand un assuré ne respectait pas le délai de l'art. 26 al. 2bis OACI, mais faisait parvenir ses recherches d'emploi dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3). Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non prise en compte des recherches d'emploi - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité
A/3871/2013 - 6/9 peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (Arrêt du Tribunal fédéral du 26 septembre 2013 8C_194/2013). 5. a) Selon l'art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l'art. 45 al. 3 OACI, elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave. La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n° 855, p. 2435). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute. L’OCE a également établi un barème, lequel prévoit, pour un premier manquement, en raison de remise tardive des recherches d’emploi et si celles-ci sont qualitativement et quantitativement suffisantes, une suspension du droit à l’indemnité de un jour en cas de retard d’un jour ouvrable, de deux jours en cas de retard jusqu’à cinq jours ouvrables et de cinq jours au-delà. b) Le Tribunal fédéral a jugé qu'une sanction identique ne devait pas s'imposer lorsque l'assuré ne faisait aucune recherche d'emploi ou lorsqu'il produisait ses recherches après le délai, surtout s'il s'agissait d'un léger retard qui avait lieu pour la première fois pendant la période de contrôle. Il a ainsi confirmé qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assurée avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité mais uniquement d’un seul jour (arrêt du Tribunal fédéral du 14 juin 2012 8C_2/2012). Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C_64/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la réduction de la sanction de cinq à un jour de suspension du droit à l’indemnité au motif que l’assuré avait remis ses recherches d’emploi avec un jour de retard seulement. Dans un arrêt du 26 juin 2012 (8C_33/2012), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une sanction identique ne s’imposait pas lorsque l’assuré ne faisait aucune recherche d’emploi ou lorsqu’il produisait ses recherches après le délai, surtout s’il s’agissait d’un léger retard qui avait eu lieu pour la première fois pendant la période de contrôle ; il a confirmé la réduction de la sanction de cinq à trois jours de
A/3871/2013 - 7/9 suspension du droit à l’indemnité d’une assurée qui avait remis ses recherches d’emploi, lesquelles étaient faites en qualité et en quantité, avec quatorze jours de retard alors qu’il s’agissait d’un premier manquement. Dans un arrêt du 13 février 2013, le Tribunal fédéral a annulé une réduction de la sanction de cinq à un jour de suspension du droit à l’indemnité d’un assuré qui avait remis la preuve de ses RPE de mai 2011 le 5 juillet 2011, soit seulement après avoir pris connaissance de la décision de suspension. Dans un arrêt du 2 juillet 2013 (8C_885/2012), le Tribunal fédéral a confirmé la sanction de quatre jours de suspension du droit à l’indemnité infligée par le Service cantonal de l’emploi du canton de Vaud à un assuré qui avait envoyé ses recherches d’emploi le 25 du mois suivant, en considérant que l’assuré avait réagi tardivement, soit seulement après avoir pris connaissance de la décision de suspension et vingt jours après le délai imposé. Dans un arrêt du 29 juillet 2013 (8C_591/2012), le Tribunal fédéral a admis que l’assurée avait pu prouver, grâce au témoignage de son époux, avoir posté l’enveloppe comprenant ses RPE que le service de l’emploi du canton de Vaud n’avais pas reçu et confirmé l’annulation de toute sanction par la juridiction cantonale. Dans un arrêt du 29 août 2013 (8C_73/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la Cour de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité à trois jours, infligée à un assuré qui n’avait remis ses RPE qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension et bien au-delà du délai dont il disposait à cet effet. Dans un arrêt du 26 septembre 2013 (8C_194/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la Cour de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée au motif que celle-ci n’avait remis ses recherches d’emploi qu’au jour de son opposition à la décision de sanction et non pas spontanément. Dans un arrêt du 16 avril 2014 (8C_537/2013), le Tribunal fédéral a annulé un jugement de la Cour de céans réduisant la sanction de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité d’une assurée au motif qu’il n’était pas établi que celle-ci ait remis spontanément les pièces requises en temps voulu. Il devait être retenu qu’elle ne l’avait fait qu’au moment de son opposition. 6. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2). Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un
A/3871/2013 - 8/9 principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). Si malgré les moyens mis en œuvre par le juge pour établir la réalité d’un fait allégué par une partie, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance suffisante pour emporter la conviction du tribunal, c’est à la partie qui voulait en déduire un droit d’en supporter les conséquences (SPIRA, Le contentieux de la sécurité sociale, in : 100 ans de sécurité sociale en Suisse, Cahiers genevois de la sécurité sociale 1990 N° 7, p. 131). 7. En l'espèce, il n’est pas contesté que la recourante a remis tardivement son formulaire de recherches pour septembre 2013. Ses recherches ne peuvent donc plus être prises en compte (art. 26 al. 2 OACI). Cette omission constitue un premier manquement. Le retard est important puisque le formulaire a été remis treize jours après l’échéance. Toutefois cette durée était fonction de la date de l’entretien. Ainsi, si celui-ci avait été fixé quelques jours avant, il est hautement vraisemblable que l’assurée aurait amené le formulaire lors de l’entretien soit quelques jours plus tôt. Le même raisonnement vaut si l’entretien avait été, par hypothèse fixé plus tard, le mardi 22 octobre 2013 par exemple. Il est probable que l’assurée ait, dans ce second cas de figure, accumulé un retard plus important que les treize jours précités. Le critère de la longueur du retard doit donc être relativisé compte tenu du fait que la date de l’entretien n’était pas du ressort de l’assurée. Par ailleurs, la Cour de céans constate que les recherches d’emploi avaient été dûment effectuées et que l’intimé ne conteste pas qu’elles aient été faites dans le courant du mois de septembre 2013. La quantité et la qualité des recherches n’est pas critiquée par l’intimé. Le formulaire du RPE a été amené lors de l’entretien, conformément à ce qu’avait compris l’assurée. Il était dûment rempli. L’assurée a aussi amené à cette occasion la totalité des autres documents requis. Enfin, l’assurée a réagi spontanément et a transmis le formulaire de RPE avant de savoir que son retard impliquait une sanction. A l’exception de l’envoi avant le 5 du mois du formulaire de RPE, l’assurée a scrupuleusement respecté toutes ses obligations, dans les délais qui lui étaient fixés. 8. Compte tenu de ce qui précède et, en particulier, de la jurisprudence précitée (Arrêt du Tribunal fédéral du 26 juin 2012 dans la cause 8C_33/2012), la Cour considère que la faute de la recourante est légère et que la suspension de cinq jours de son droit à l'indemnité ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Il convient par conséquent de s’écarter du barème du SECO et de réduire la sanction à trois jours de suspension, ce qui est conforme à l'art. 45 al. 3 OACI. 9. Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis et la décision du 27 septembre 2013 est réformée en ce sens que la sanction est limitée à trois jours de suspension du droit à l'indemnité de chômage de la recourante.
A/3871/2013 - 9/9 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant A la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. L’admet partiellement. 3. Réforme la décision du 8 novembre 2013 en ce sens que la suspension du droit à l’indemnité de chômage de la recourante est réduite à trois jours. 4. Dit que la procédure est gratuite. 5. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Brigitte BABEL La présidente
Francine PAYOT ZEN- RUFFINEN Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le