Siégeant : Doris GALEAZZI, Présidente; Evelyne BOUCHAARA et Norbert HECK, Juges assesseurs
REPUBLIQUE E T
CANTON D E GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/3643/2013 ATAS/191/2014 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 11 février 2014 1 ère Chambre
En la cause Madame L__________, domiciliée à London, GRANDE BRETAGNE recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENEVE
intimé
A/3643/2013 - 2/7 - EN FAIT 1. Madame L__________ s’est inscrite à l’OFFICE CANTONAL DE L’EMPLOI (ciaprès OCE) le 13 juin 2012, et la CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE CHOMAGE a ouvert en sa faveur un délai-cadre d’indemnisation jusqu’au 12 juin 2014. Elle a indiqué rechercher un emploi à plein temps en qualité de coordinatrice ou conseillère en communication diplômée. 2. Son droit à l’indemnité a été suspendu le 25 juillet 2012, pour recherches personnelles d’emploi insuffisantes avant l’inscription au chômage, et le 30 août 2012, pour recherches d’emploi remises tardivement au mois de juillet 2012. 3. Par courriel du 20 août 2013, l’assurée a informé son conseiller en personnel de son intention de quitter la Suisse. Le même jour, celui-ci lui a indiqué quelles étaient les démarches à entreprendre afin d’annuler son dossier auprès de l’OFFICE REGIONAL DE PLACEMENT (ci-après ORP). L’assurée lui a alors précisé que son départ pour Londres était prévu pour le 1 er septembre 2013, et fait savoir qu’elle était intéressée par une demande d’exportations des indemnités de l’assurance-chômage. Le conseiller en personne l’a en conséquence convoquée pour un entretien de demande d’exportation fixé au 22 août 2013 auprès de l’ORP. 4. Par décision du 13 septembre 2013, confirmée sur opposition le 1 er novembre 2013, le service juridique de l’OCE a prononcé la suspension du droit de l’assurée à l’indemnité de chômage pour 14 jours, au motif qu’elle ne s’était pas présentée à l’entretien du 22 août 2013. 5. L’assurée a interjeté recours le 11 novembre 2013 contre la décision sur opposition, alléguant n’avoir pas reçu le courriel du 20 août 2013 selon lequel elle était convoquée le 22 août 2013, raison pour laquelle elle n’était pas venue au rendezvous. 6. Dans sa réponse du 13 janvier 2014, le service juridique de l’OCE relève que l’ORP a utilisé, pour l’envoi de sa convocation, l’adresse de messagerie donnée par l’assurée elle-même. Se référant à un arrêt rendu par la Chambre de céans le 25 avril 2013, dans la cause A/3919/2012, il conclut au rejet du recours. 7. Ce courrier a été transmis à l’assurée et la cause gardée à juger. EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
A/3643/2013 - 3/7 - 2. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable (art. 1 LACI, 38, 56 et 60 LPGA). 3. Le litige porte sur le bien-fondé d’une suspension du droit à l’indemnité d’une durée de 14 jours prononcée à l’encontre de l’assurée, au motif qu’elle ne s’est pas présentée à un entretien fixé le 22 août 2013. 4. Selon l’art. 17 al. 3 let. b LACI, l’assuré qui prétend à des indemnités a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, à des réunions d’information et aux consultations spécialisées. Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (cf. art. 30 al. 1 let. d LACI). Le droit à l'indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs qui découlent de l'obligation générale des assurés de réduire le dommage (ATF 123 V 96 et les références citées). En font notamment partie les prescriptions de contrôle et les instructions de l'office du travail prévues à l'art. 17 LACI. Lorsqu'un assuré ne les respecte pas, il adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Afin justement de prévenir ce risque, l'art. 30 al. 1 let. d LACI sanctionne en particulier l'assuré qui n'observe pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'office du travail par la suspension de son droit à l'indemnité de chômage. Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 199 consid. 6a, 124 V 227 consid. 2b, 122 V 40 consid. 4c/aa et 44 consid. 3c/aa; ATFA non publié du 25 juin 2004, C 152/03, consid. 2.2.3; ATFA non publié. du 21 février 2002, C 152/01, consid. 4; RIEMER-KAFKA, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, p. 461, NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], ch. 691 p. 251; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosen-versicherungsgesetz [AVIG], tome 1, ad. art. 30). Selon la jurisprudence, le chômeur qui ne se rend pas à un entretien de conseil ou de contrôle assigné par l'autorité compétente doit être sanctionné si on peut déduire de son comportement de l'indifférence ou un manque d'intérêt (cf. ATF C 145/01 notamment). En revanche, s'il a manqué un rendez-vous à la suite d'une erreur ou d'une inattention de sa part et que son comportement général témoigne qu'il prend au sérieux les prescriptions de l'ORP, une sanction ne se justifie en principe pas (DTA 1999 n° 21 p. 56 consid. 3a ; ATFA non publié du 2 septembre 1999, C 209/99, publié au DTA 2000 n° 21 p. 101). Ainsi, le TFA a considéré qu'il ne se justifiait pas de prononcer une sanction à l'égard d'assurés qui ne s'étaient pas présentés à un entretien de conseil, l'une parce qu'elle avait confondu la date de son
A/3643/2013 - 4/7 rendez-vous avec une autre date, l'autre parce qu'il était resté endormi; dans les deux cas, les assurés avaient par ailleurs fait preuve de ponctualité (arrêts F. et C., respectivement des 8 juin [C 30/98] et 22 décembre 1998 [C 268/98]). De même, il a jugé que lorsque le comportement d'un assuré a été irréprochable pendant plus d'une année entre deux manquements) et qu'il s'est spontanément excusé de son absence, on doit admettre que l'assuré prend ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux, si bien que la suspension du droit à l'indemnité était injustifiée (cf. cf. arrêts non publiés C. du 22 décembre 1998, C 268/98, et F. du 8 juin 1998, C 30/98; ATFA C 123/04). En revanche, le TFA a admis que le comportement de l'assuré devait être sanctionné dans un cas où celui-ci ne s'était pas immédiatement excusé pour son absence, due à un oubli, mais seulement après que l'office compétent l'eut sommé d'en expliquer les raisons (arrêt non publié R. du 23 décembre 1998 [C 336/98]). Dans un autre cas, il a confirmé la suspension de trois jours prononcée par l'ORP dans le cas où l'assuré ne s'était pas excusé spontanément de son absence, sans invoquer de motif valable par la suite et sans pouvoir faire état dans le passé d'un comportement irréprochable (ATFA du 4 octobre 2001 C 145/01). 5. Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2 et les références). Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (KUMMER, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4e éd., Berne 1984, p. 136; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 278 ch. 5). Le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). 6. En l’espèce, il n’est pas contesté que l'assurée ne s’est pas présentée à entretien fixé au 22 août 2013 à l’ORP.
A/3643/2013 - 5/7 - L'assurée allègue toutefois n’avoir pas reçu le courriel du 20 août 2013 la convoquant à cet entretien. Le service juridique de l’OCE considère à cet égard que, dans la mesure où le dossier de l’assurée auprès de l’ORP contient une copie du courriel du 20 août 2013 et que l’adresse électronique figurant sur ledit document est correcte et correspond à celle que l’assurée a elle-même communiquée, celle-ci a bien reçu la convocation. C’est ainsi sans raison valable qu’elle ne s’est pas rendue à l’entretien, de sorte qu’une sanction était justifiée. 7. L’arrêt de la Chambre de céans évoqué par le service juridique de l’OCE concerne le cas d’une assurée qui avait adressé à son conseiller le formulaire de recherches d’emploi par courriel. La Chambre de céans a considéré que le fait que la copie du courriel était produite et que l’adresse à laquelle il avait été envoyé était correcte, suffisait à admettre, au degré de vraisemblance prépondérante requis par la jurisprudence, que l’assurée avait fait ce qui était exigible de sa part pour que son formulaire de recherches parvienne à son conseiller en temps utile (ATAS/415/2013). La Chambre de céans considère en l’espèce que non seulement la copie du courriel est produite, et l’adresse du destinataire correspond bien à celle de l’assurée, mais ce courriel fait au surplus suite à un échange de courriels reçus et envoyés le même jour. On ne voit pas comment seul celui-ci ne serait pas parvenu à l’assurée. Il convient dès lors d’admettre, au degré de vraisemblance requis par la jurisprudence, que l’assurée a reçu la convocation, de sorte que c’est sans raison valable qu’elle ne s’est pas rendue à l’entretien fixé au 22 août 2013. 8. Reste à fixer la durée de la suspension. Une suspension de 14 jours de son droit à l'indemnité a en l’espèce été infligée à l’assurée. Selon l'art. 30 al. 3 LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute. En vertu de l'art. 45 al. 3 OACI, elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave. L'alinéa 5 de cette disposition prescrit que si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité pendant le délai-cadre d'indemnisation, la durée de la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte pour le calcul de la prolongation. La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n° 855, p. 2435). En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les
A/3643/2013 - 6/7 différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances tant objectives que subjectives - du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute. Il résulte du barème des suspensions établi par le SECO que lorsque l’assuré ne se présente pas, sans motif valable, à un entretien, l’autorité doit infliger une sanction de 5 à 8 jours s'il s'agit de la première fois, de 9 à 15 jours s'il s'agit de la seconde fois et prononcer le renvoi à l'autorité cantonale pour décision s'il s'agit de la troisième fois (circulaire op.cit. D 72). La Chambre de céans doit se limiter à examiner si l'administration a fait un usage critiquable de son pouvoir d'appréciation (ATF du 16 avril 2008, 8C 316/07). Selon le Bulletin LACI n° D 63 et D 63d, Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les 2 dernières années (période d'observation) sont prises en compte dans le calcul de la prolongation. Le nombre de jours de suspension par décision est limité à 60. Les actes commis durant la période d'observation et qui font l'objet de la suspension sont déterminants pour déterminer la prolongation de la durée de suspension (cf. art. 45, al. 1, OACI). Pour prolonger la durée de suspension en conséquence, les autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ci-après ACt/ORP) ne prennent en compte que les suspensions décidées par les ACt/ORP. Si la personne assurée est à nouveau suspendue durant la période d'observation de 2 ans, la durée de suspension doit être prolongée en conséquence, tout en tenant compte du comportement général de la personne assurée. Les ACt/ORP sont responsables de prolonger la durée du suspension selon leur appréciation et de justifier leur choix dans la décision. De la même manière, s'ils renoncent à prolonger la période de suspension, ils doivent le justifier dans leur décision. 9. En l’espèce, force est de constater que l’assurée a déjà fait l’objet de deux sanctions en juillet et août 2012. Elle ne peut quoi qu’il en soit se prévaloir d'un comportement général qui démontre qu'elle prend ses obligations de chômeuse et de bénéficiaire de prestations très au sérieux (ATF du 2 septembre 1999, cause C 209/99 ; ATF du 8 juin 1998, cause C 30/98 ; ATF du 30 août 1999, cause 42/99). La suspension de 14 jours prononcée par le service juridique de l'OCE respecte le principe de la proportionnalité, de sorte qu'elle ne peut qu'être confirmée. 10. Partant, le recours est rejeté.
A/3643/2013 - 7/7 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant A la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. Le rejette. 3. Dit que la procédure est gratuite. 4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER La présidente
Doris GALEAZZI Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le