Siégeant : Doris GALEAZZI, Présidente; Evelyne BOUCHAARA et Christine TARRIT-DESHUSSES, Juges assesseurs
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/1647/2016 ATAS/627/2016 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 16 août 2016 1ère Chambre
En la cause Monsieur A______, domicilié à GENÈVE
recourant
contre OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
A/1647/2016 - 2/9 - EN FAIT 1. Monsieur A______ (ci-après l’assuré) s’est inscrit auprès de l’office régional de placement (ci-après ORP) le 29 août 2014, de sorte qu’un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur dès cette date jusqu’au 28 août 2016. 2. Par décision du 18 janvier 2016, le service juridique de l’office cantonal de l’emploi (ci-après OCE) a informé l’assuré que l’exercice de son droit à l’indemnité était suspendu pour une durée de six jours, celui-ci n’ayant remis le formulaire de preuves de recherches personnelles d’emploi du mois de décembre 2016 à l’ORP que par courriel du 6 janvier 2016, soit tardivement, et étant précisé qu’il avait déjà été sanctionné d’un jour pour le même type de motif. 3. Par décision du 22 février 2016, le service juridique de l’OCE lui a infligé une pénalité de dix-neuf jours de suspension à compter du 1er février 2016, l’assuré n’ayant communiqué ses recherches personnelles d’emploi que le 9 février 2016. Il a motivé la durée de la suspension par le fait qu’il s’agissait du troisième manquement. 4. L’assuré a formé opposition le 8 mars 2016 aux deux décisions. Il joint à son courrier un certificat établi par la doctoresse B______, psychiatre, daté du 4 mars 2016, aux termes duquel « le patient susmentionné est régulièrement suivi à ma consultation. En raison d’un état d’épuisement psychologique et physique dû à de graves problématiques familiales, il n’a pas pu s’occuper de manière adéquate de ses affaires courantes entre le 24 décembre 2015 et le 15 février 2016 ». 5. Bien qu’invité par le service juridique de l’OCE à préciser pour quel motif il avait été empêché de contester la décision du 18 janvier 2016 dans le délai de trente jours, l’assuré a expliqué le 12 avril 2016 pour quelle raison il avait remis les formulaires des mois de décembre 2015 et de janvier 2016 avec retard, et a à cet égard produit : - la copie d’une capture d’écran de téléphone portable effectuée le 6 janvier 2016 à 23h53, démontrant l’envoi du courriel auquel étaient jointes les recherches personnelles d’emploi à cette heure-là, alors qu’il n’était arrivé qu’à 00h23. - une attestation de la Dresse B______ du 9 avril 2016, aux termes de laquelle « Une attestation lui a été fournie le 4 mars 2016, au sujet d’une incapacité à s’occuper de manière adéquate de ses affaires courantes entre le 24 décembre 2015 et le 15 février 2016, en raison d’une grave problématique familiale avec comme conséquence un état d’épuisement physique et psychique. Pour des raisons thérapeutiques, j’ai jugé préférable de lui permettre de concentrer ses efforts sur le maintien d’une activité professionnelle, en évitant donc un arrêt de travail qui aurait pu avoir comme conséquence une perte d’emploi. L’activité professionnelle est restée un des seuls points de repère pour mon patient pendant une période de crise, lui permettant également de se valoriser et maintenir une intégration sociale ».
A/1647/2016 - 3/9 - - un courriel / réponse automatique de son conseiller en personnel daté du 21 janvier 2016, indiquant que celui-ci est absent à partir du 19 janvier 2016 et pour une durée indéterminée. - un certificat médical d’arrêt de travail du 4 au 8 janvier 2016. 6. Par décision sur opposition du 22 avril 2016, le service juridique de l’OCE a confirmé sa décision du 22 février 2016. Il rappelle en effet que le formulaire ad hoc relatif au mois de janvier 2016, sur lequel quatre offres de service datées des 15, 20, 27 et 29 janvier 2016 sont mentionnées, ne lui a été remis que le 9 février 2016, soit tardivement. 7. Par décision du 25 avril 2016, le service juridique de l’OCE a déclaré irrecevable l’opposition du 8 mars 2016 formée à la décision du 18 janvier 2016 pour cause de tardiveté. 8. L’assuré a saisi la chambre de céans le 23 mai 2016, en ces termes : « je vous écris aujourd’hui afin de demander un délai supplémentaire pour déposer mon recours contre les décisions des 22 avril et 25 avril 2016. Je souhaite avoir un certificat médical de mon médecin que je vois à la fin de cette semaine. Ainsi, je souhaite vérifier mon écriture afin d’assurer la clarté de ma demande ». Un délai au 10 juin 2016 a été imparti à l’assuré pour compléter son recours. L’assuré a répondu le 1er juin 2016. Il reproche au service juridique de l’OCE de n’avoir pas pris en considération sa situation médicale. Il autorise dès lors la chambre de céans à prendre directement contact avec son médecin traitant pour obtenir des informations plus précises. Il conclut à ce que le Tribunal annule la sanction qui lui a été infligée. 9. Dans sa réponse du 12 juillet 2016, le service juridique de l’OCE a proposé le rejet du recours. 10. Ce courrier a été transmis à l’assuré et la cause gardée à juger. EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 2. La LPGA est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales. Sur le plan matériel, le point de savoir quel droit s'applique doit être tranché à la lumière
A/1647/2016 - 4/9 du principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 130 V 230 consid. 1.1 ; 335 consid. 1.2; ATF 129 V 4 consid. 1.2 ; ATF 127 V 467 consid. 1 ; 126 V 136 consid. 4b et les références). Les règles de procédure quant à elles s'appliquent sans réserve dès le jour de son entrée en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b ; 112 V 360 consid. 4a ; RAMA 1998 KV 37 p. 316 consid. 3b). La LPGA s’applique donc au cas d’espèce. 3. Interjeté dans les délai et forme prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA). 4. Le litige porte sur le droit de l’OCE de prononcer à l’encontre de l’assuré une suspension d’une durée de dix-neuf jours dans l’exercice de son droit à l’indemnité de chômage, au motif qu’il n’aurait pas remis ses recherches d’emploi pour le mois de janvier 2016 en temps utile. 5. Aux termes de l’art. 17 al. 2 LACI, « l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis ». L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI) dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011 dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Lors de l’entrée en vigueur le 1er avril 2011 des modifications de la LACI, l’alinéa 2bis a été abrogé, de sorte que si l’assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire. Sous l'empire de l'ancien droit, quand un assuré ne respectait pas le délai de l'art. 26 al. 2bis OACI, mais faisait parvenir ses recherches d'emploi dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3). Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non prise en compte des recherches d'emploi - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date.
A/1647/2016 - 5/9 - Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (qui ne prévoit plus l'octroi d'un délai de grâce comme dans son ancienne version). Il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêt du Tribunal fédéral 8C 194/2013du 26 septembre 2013). L’obligation de réduire le dommage consacrée par l’art. 17 al. 1 LACI est concrétisée par plusieurs hypothèses sanctionnées par une suspension du droit aux indemnités (art. 30 al. 1 let. a à g LACI). Tel est le cas lorsque l’assuré ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (art. 30 al. 1 let. c LACI). 6. En application de l’art. 30 al. 1 let. c LACI, l’assuré sera suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité s’il ne fait pas son possible pour trouver un travail convenable au sens de l’art. 17 al. 2 LACI. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 39 al. 3 LACI). Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 - ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02). En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt 8C_ 601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 V 164 et les références). La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge de dernière instance uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif ("Ermessensüberschreitung") ou négatif ("Ermessensunterschreitung") de son pouvoir d'appréciation ou a abusé ("Ermessensmissbrauch") de celui-ci. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du
A/1647/2016 - 6/9 droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (arrêt 8C_601/2012 précité consid. 4.2, non publié in ATF 139 V 164 et les références). 7. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b ; 125 V 195 consid. 2 et les références; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). 8. En l’espèce, l’OCE n’a reçu le formulaire de recherches d’emploi pour janvier 2016 que le 9 février 2016. Or, les recherches d’emploi déposées ultérieurement au 5 du mois suivant ne peuvent pas être prises en considération. Il est constant qu'une suspension du droit à l'indemnité d'un assuré peut être prononcée si les preuves des recherches d'emploi ne sont pas fournies dans le délai prévu par l'art. 26 al. 2 OACI (voir ATF 139 V 164). Ce n'est qu'en cas d’excuse valable que ce délai peut être restitué (art. 26 al. 2bis OACI, circulaire ICB 135a § 2). L’obligation de remettre ledit formulaire au plus tard le 5 du mois suivant a pourtant été soulignée à plusieurs reprises. D’abord, lorsque l’assuré a signé le contrat d’objectifs de recherche d’emploi, lequel la rappelle en caractères gras. Au surplus, on retrouve cette obligation sur chaque formulaire des recherches personnelles en vue de trouver un emploi. Enfin, lorsqu’il a remis le formulaire du mois d’août tardivement, ce qui a entraîné une première suspension d’un jour. Au vu de ce qui précède, la remise tardive du formulaire des recherches d’emploi du mois de janvier 2016 constitue un comportement fautif. 9. L’assuré ne conteste pas avoir déposé tardivement ses recherches d’emploi. Il allègue toutefois qu’il se trouvait dans un état d’épuisement tel qu’il ne réussissait pas à assumer ses affaires courantes de manière adéquate. Il a à cet égard versé au dossier deux attestations de son médecin traitant psychiatre des 4 mars et 9 avril 2016. Le fait de rencontrer de grandes difficultés dans le cadre familial, si pénibles soient elles, ne peut toutefois être considéré comme une excuse valable. Force est de constater en effet que le médecin traitant psychiatre n’a pas établi d’arrêt de travail, autre que celui portant sur une très courte période, soit du 4 au 8 janvier 2016. Les explications ultérieures du médecin à cet égard n’y changent rien. Admettre le contraire reviendrait à dénuer de tout sens le délai réglementaire, ce qui créerait une inégalité de traitement entre les assurés qui respectent ce délai et ceux qui ne le
A/1647/2016 - 7/9 respectent pas et qui néanmoins recevraient intégralement leurs indemnités. L’OCE était par conséquent en droit de lui infliger une sanction. 10. Reste à déterminer si l’ORP a ou non respecté la proportionnalité en fixant à dixneuf jours la durée de la suspension. Selon le barème (Bulletin LACI IC, octobre 2011, D72) établi par le SECO, lorsque l’assuré remet ses recherches d’emploi tardivement, la sanction se situe entre 5 et 9 jours s’il s’agit du premier manquement de ce type, et entre 10 et 19 jours lors du second manquement. La troisième fois, le dossier est transmis à l’autorité cantonale pour décision. Si l’assuré est suspendu de façons répétées dans son droit à l’indemnité, la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les 2 dernières années sont prise en compte (Bulletin LACI IC, octobre 2011, D 63). Le Tribunal fédéral a jugé qu'une sanction identique ne devait pas s'imposer lorsque l'assuré ne faisait aucune recherche d'emploi ou lorsqu'il produisait ses recherches après le délai, surtout s'il s'agissait d'un léger retard qui avait lieu pour la première fois pendant la période de contrôle. Il a ainsi considéré qu’un formulaire de recherches remis pour la première fois avec cinq jours de retard alors que l’assurée avait fait des recherches de qualité justifiait une sanction non pas de cinq jours de suspension du droit à l’indemnité mais d’un seul jour (arrêt du Tribunal fédéral 8C_2/2012 du 14 juin 2012). Dans un autre arrêt, il a confirmé une réduction de la suspension au minimum prévu par l'art. 45 al. 3 OACI, au motif que l'intéressé avait remis la preuve de ses recherches d'emploi avec un jour de retard seulement et pour la première fois (arrêt 8C_64/2012 du 26 juin 2012, cf. aussi arrêt 8C_33/2012 du 26 juin 2012). Dans un arrêt du 12 octobre 2015, la chambre de céans a considéré que la faute du recourant, dont c’était le premier manquement et qui avait remis ses recherches d’emploi avec un retard de cinq jours, était légère, et a réduit la sanction à deux jours de suspension (ATAS/760/2015 ; cf. aussi ATAS/1329/2012 du 5 novembre 2012; ATAS/991/2012 du 22 août 2012; ATAS/933/2012 du 31 juillet 2012; ATAS/1085/2011 du 17 novembre 2011 confirmé par arrêt du 14 juin 2012 8C 2/2012 ; ATAS/140/2014 du 3 février 2014). 11. L’OCE a, en l’espèce, fixé la durée de la suspension à dix-neuf jours, tenant ainsi compte des deux premiers manquements du même type commis par l’assuré. Il est resté, ce faisant, dans la fourchette du barème recommandé par le SECO pour un deuxième manquement. Il convient à ce stade de rappeler que prend ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux, celui qui a rempli de façon irréprochable ses obligations à l’égard de l’assurance-chômage durant les 12 mois précédant cet oubli. Seul un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (DTA 2005, page 273, arrêt du 18 juillet 2005 C_123/04).
A/1647/2016 - 8/9 - Il y a ainsi lieu de considérer que la suspension du droit à l’indemnité d’une durée de dix-neuf jours prononcée par l’OCE est, au vu de la jurisprudence susmentionnée, conforme au principe de la proportionnalité et est, partant, justifiée. Aussi le recours est-il rejeté.
A/1647/2016 - 9/9 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant À la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. Le rejette. 3. Dit que la procédure est gratuite. 4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER La présidente
Doris GALEAZZI Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le