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_____________ A/501/2000-TPE
du 5 décembre 2000
dans la cause
Monsieur J. B. Messieurs D., P. et F. M. SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE SOUS-BOIS 00 représentés par Me P. Gabus, avocat
contre
COMMISSION DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
DÉPARTEMENT DE L'INTÉRIEUR, DE L'AGRICULTURE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DE L'ÉNERGIE représenté par Me Marco Ziegler, avocat
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_____________ A/501/2000-TPE EN FAIT
1 Par décision du 10 octobre 1997, dossier DD 00, publiée dans la Feuille d'avis officielle (FAO) le 15 octobre 1997, le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après: le DAEL) a autorisé la construction de cinq immeubles d'habitation avec garage souterrain sur les parcelles nos 1830, 1831 et 1832, feuille 56, commune du Petit-Saconnex, à Genève. Ces parcelles sont sises en zone 5 de construction, développement 3, selon arrêté du Conseil d'Etat du 29 septembre 1997.
2. Selon la condition 3 de l'autorisation de construire du 10 octobre 1997, toutes les dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et de son règlement d'application du 27 février 1978 (RALCI - L 5 4) devaient être observées.
3. Par lettre du 26 août 1998, J. B., mandataire des requérants, a requis du DAEL une dérogation à l'obligation de distribuer le gaz dans les cuisines prévue à l'article 79 RALCI. Les cuisines projetées seraient équipées d'installations électriques et le chauffage se ferait au mazout. Une alimentation supplémentaire au gaz représenterait donc à son avis une dépense superflue. De plus, Genève était le seul canton de Suisse à imposer cette obligation.
4. Par lettre du 8 décembre 1998, le DAEL, après avoir consulté l'office cantonal de l'énergie, a informé M. B. que compte tenu des motifs invoqués et du préavis défavorable de l'office cantonal de l'énergie, sa demande était rejetée.
5. M. B. a informé le DAEL que le maître de l'ouvrage n'agréait pas le préavis défavorable à la demande de dérogation déposée et demandait une décision ouvrant une voie de recours.
6. Le 3 mars 1999, le DAEL a confirmé formellement à M. B. qu'il n'entendait pas déroger à l'obligation de distribuer le gaz dans les cuisines de l'immeuble en question.
Il invoquait l'article 79 RALCI, précisant qu'il
- 3 s'agissait d'une mesure structurelle et qu'il n'apparaissait pas pertinent au département d'invoquer un choix conjoncturel pour remettre en question cette décision d'équipement obligatoire figurant dans un règlement du Conseil d'Etat.
Il relevait encore qu'il n'était pas allégué que le réseau d'adduction de gaz ne pouvait pas desservir l'immeuble considéré et que s'il était exact que seul le canton de Genève imposait une telle obligation d'alimentation au gaz dans les cuisines, cela ne permettait pas de remettre en question la décision du Conseil d'Etat.
Enfin, le DAEL, tout en admettant l'existence d'une économie quant au coût de construction, exposait que même si cela était le cas, les locataires en contrepartie voyaient leurs frais d'énergie diminués d'un montant approximativement équivalant au loyer supplémentaire découlant de l'investissement nécessaire à l'équipement de leur appartement. Or, selon une récente consultation, menée par le département de l'intérieur, de l'agriculture, de l'environnement et de l'énergie (ci-après : le DIAE), auprès des milieux concernés, les représentants des locataires s'étaient prononcés en faveur du maintien de l'article 79 RALCI, malgré les efforts supplémentaires que l'obligation d'installer le gaz pouvait engendrer.
7. Dans leur recours du 6 avril 2000 à la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission), Messieurs D., P. et F. M., propriétaires des parcelles concernées, Monsieur B., architecte et la Société Immobilière Sous-Bois 00 (ci-après: les consorts M.) ont conclu à l'annulation de la décision précitée et à l'abrogation des articles 79 et 89 RALCI, en tant que ces dispositions imposent la distribution du gaz et de l'électricité dans toutes les cuisines des grandes maisons destinées à l'habitation. Ils considèrent que ces deux dispositions réglementaires violent la garantie de la propriété prévue par la Constitution fédérale, la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que la garantie individuelle concrète du propriétaire. En édictant ces deux dispositions, le Conseil d'Etat aurait outrepassé ses pouvoirs conférés par l'article 125 LCI. Le montant de l'économie pouvant être réalisée en l'espèce se monterait à CHF 60'000.pour l'ensemble des immeubles.
8. La commission a entendu les parties en audience de
- 4 comparution personnelle le 10 septembre 1999. Le DAEL a affirmé que l'article 79 RALCI avait été confirmé en 1990 et qu'il existait une motion 656. 9. Dans ses observations du 28 octobre 1999, le DAEL a conclu au rejet du recours. L'article 79 RALCI reposait sur une base légale suffisante et était justifié par un intérêt public notoire.
Ce n'était que postérieurement à la délivrance de l'autorisation de construire No 00 et à son renouvellement que les consorts M. ont formé une demande de dérogation à l'obligation de distribuer la gaz dans les cuisines selon l'article 79 RALCI. L'autorisation de construire était déjà entrée en force, y compris l'assujettissement des immeubles soumis à l'article 79 RALCI.
Le surcoût serait de l'ordre de CHF 1'200.- par logement, soit une incidence très mineure sur les loyers. Les associations de locataires s'étaient néanmoins prononcées en faveur de cette obligation, car le locataire bénéficiait ainsi du choix du mode d'énergie de cuisson et pouvait réaliser une économie de CHF 150.- par an s'il optait pour le gaz.
10. Par courrier du 11 novembre 1999, les consorts M. ont informé la commission de leur décision d'entreprendre les travaux dès le mois de janvier 2000.
11. Le 3 décembre 1999, les consorts M. ont complété leur recours. L'article 151 lettre a LCI ne constituait pas une base légale suffisante et que les articles 113 LCI, 160C alinéa 3 chiffre 67 de la Constitution genevoise (A 2.00; ci-après : Cst gen.), 12 et 15B al. 4 de la loi sur l'énergie (L 2.30 ; ci-après : LE) avaient tous été introduits dans la législation genevoise après l'entrée en vigueur de l'article 79 RALCI. De plus, le mode de cuisson au gaz subissait une grande baisse de popularité en faveur de la cuisson électrique, jugée moins dangereuse, et l'obligation contenue à l'article 79 RALCI était inefficace puisque les locataires et les propriétaires restaient libres d'installer des cuisinières électriques et de renoncer à l'utilisation du
- 5 gaz. Tous les cantons de Suisse avaient d'ailleurs renoncé à cette obligation d'installation.
12. Par décision du 24 mars 2000, la commission a rejeté le recours. Les articles 113, 125 et 151 lettre a LCI constituaient une base légale suffisante à l'article 79 RALCI.
La décision du DAEL procédait d'un intérêt public à l'économie d'énergie et à son utilisation rationnelle, conformément à l'article 113 LCI, 160C alinéa 3 chiffres 2 et 6 de la Cst gen et 12 et suivants de la LE. De plus, les immeubles en construction étaient sis en zone de développement dans laquelle les logements devaient répondre à un besoin prépondérant d'intérêt général, conformément à l'article 5 de la loi générale sur les zones de développement. Ainsi, l'intérêt public précité était prépondérant à l'intérêt privé purement économique des recourants.
13. Par courrier déposé au greffe le 5 mai 2000, les consorts M. ont recouru au Tribunal administratif contre la décision de la commission du 24 mars 2000. Ils ont conclu à l'annulation de la décision précitée et de celle du DAEL du 3 mars 1999, ainsi qu'à la constatation du défaut de constitutionnalité de l'article 79 RALCI.
La construction des immeuble en cause était en cours en toute légalité, toutes les cuisines étaient d'ores et déjà équipées de cuisinières électriques. Trois immeubles avaient été vendus et les appartements restants seraient vendus en propriété par étages. Les consorts M. conservaient cependant un intérêt actuel en raison de leur profession de promoteurs immobiliers. Au demeurant, le prix d'achat du gaz naturel avait augmenté de 86 % en six mois.
14. Le 13 juillet 2000, le DIAE a présenté les observations de l'Etat de Genève en lieu et place du DAEL, considérant que la question litigieuse concernait au premier chef la politique énergétique du canton de Genève.
15. La commission a persisté dans les termes de sa décision du 24 mars 2000.
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EN DROIT
1. a. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
b. Sont susceptibles de recours devant le Tribunal administratif les décisions finales (art. 57 lit. a LPA) contre lesquelles un recours peut être interjeté dans un délai de trente jours (art. 63 al. 1 lit. a LPA).
c. La décision par laquelle le DAEL a refusé une dérogation à l'obligation de distribuer le gaz dans les cuisines selon l'article 79 RALCI est une décision finale. Le mandataire des recourants a reçu la décision le 8 mars 1999; datée du 6 avril 1999, le recours a ainsi été interjeté en temps utile.
2. De jurisprudence constante, le Tribunal administratif est habilité à revoir, à titre préjudiciel et à l'occasion d'un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (R. ZIMMERMANN, L'évolution récente du contrôle préjudiciel de la constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF 1988, pp. 1 ss). De manière générale, les lois cantonales qui violent la Constitution fédérale ou se révèlent contraires aux lois fédérales doivent être sanctionnées (R. ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les autres cantons suisses, 1987, p. 223; ATA R. du 23 octobre 1997; C.- V. du 7 octobre 1997; R. du 28 août 1997; C. du 10 octobre 1995).
3. L'article 26 alinéa 1 de la Constitution fédérale (RS 101; ci-après: Cst féd.) garantit la propriété qui est un droit fondamental.
4. Pour des raisons évidentes, il est admis que ces droits ne peuvent être garantis de manière absolue et qu'ils peuvent - ou doivent même - être restreints (Feuille Fédérale 1997/1, p. 195).
L'article 79 RALCI impose l'obligation de distribuer la gaz et l'électricité dans toutes les cuisines des maisons destinées à l'habitation. Cet article constitue une restriction à la garantie de la
- 7 propriété. Dans la mesure où cette disposition consacre une obligation de faire imposée aux propriétaires, la garantie de la propriété telle qu'elle découle de l'article 26 de la Cst féd. est restreinte.
5. La restriction des droits fondamentaux dont la garantie de la propriété est régie par l'article 36 alinéa 1 de la Cst féd. Cet article consacre les règles non écrites du droit constitutionnel. Une telle restriction suppose que trois conditions soient réalisées :
a. Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi (art. 36 al. 2 Cst féd.).
b. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst féd.).
c. Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. De plus, l'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst féd.). 6. a. Il faut d'abord que la restriction soit fondée sur une base légale, c'est-à-dire sur une règle de droit générale et abstraite, qui peut être contenue dans une loi formelle ou dans une ordonnance prise en vertu d'une délégation constitutionnelle ou législative. Même les restrictions légères doivent reposer sur une base légale matérielle et ne peuvent pas être arrêtées au cas par cas (sous réserve des cas d'application de la clause générale de police; Feuille fédérale 1997/1, p. 197).
7. Dans le cas concret, la règle normative critiquée, à savoir l'article 79 RALCI, a été édictée sur la base d'une délégation de compétence prévue à l'article 125 LCI.
Pour être valable, la délégation de compétence ne doit tout d'abord pas être interdite par la Constitution. La norme de délégation doit ensuite être contenue dans un acte soumis à référendum, c'est-à-dire qu'elle doit être acceptée par les électeurs, fût-ce tacitement. Enfin, la norme querellée doit se tenir dans le cadre de la délégation, ce qui équivaut à vérifier si elle ne dépasse
- 8 pas manifestement les compétences déléguées et, en particulier, si elle permet d'atteindre le but recherché par la loi ou si elle use de moyen proportionné à cette fin (B. KNAPP, Précis de droit administratif, p. 71 ch. 332 et 334, ainsi que la jurisprudence citée, ATF 112 V 174, 178-179; 109 Ib 288-289, ATA du 10 février 1988 en la cause RAGT S.A.).
Il convient de déterminer si la délégation contenue à l'article 125 LCI respecte les conditions mentionnées ci-dessus.
8. La délégation de compétence n'est pas interdite par la Constitution genevoise. 9. L'article 160C Const. gen. exige une utilisation rationnelle de l'énergie. Cet article constitutionnel est concrétisé par les articles 12 et 15b alinéa 4 de la loi sur l'énergie de 18 septembre 1986 qui confirment la détermination du législateur à modérer la consommation d'électricité. Cette politique doit être réalisée par les autorités cantonales et communales.
Par conséquent, le Conseil d'Etat, autorité cantonale, a la compétence de concrétiser les objectifs de politique énergétique, notamment l'objectif de modérer la consommation d'électricité.
10. L'article 125 LCI autorise le Conseil d'Etat à édicter les disposition concernant la distribution de l'eau, du gaz et de l'électricité dans les constructions. Cette délégation est très générale et est placée dans le Titre IV de la loi, qui concerne "la sécurité des constructions et installations". Par son texte et la systématique de la loi, la disposition n'autorise donc, à première vue, le Conseil d'Etat qu'à arrêter des dispositions de police des constructions concernant les mesures de sécurité des constructions et installations.
11. In casu, la délégation de pouvoir prévue à l'article 125 LCI est très large. L'article 79 RALCI est, il est vrai, entré en vigueur avant les articles 160C Const. gen. et 125 LCI. Ainsi, en édictant, l'article 79 RALCI, le DAEL n'a fait qu'anticiper la volonté du constituant et du législateur genevois qui souhaitent modérer la consommation d'électricité (art. 160c Cst gen.; art. 15b de la loi sur l'énergie du 18 septembre 1986).
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12. Par conséquent, le texte clair de l'article 125 LCI doit être interprété comme une norme de délégation conférant notamment au Conseil d'Etat la compétence d'édicter des prescriptions s'appliquant à la politique énergétique, plus précisément des normes visant à économiser l'énergie électrique.
En édictant l'article 79 RALCI, le Conseil d'Etat n'a donc pas excédé le cadre de la délégation très étendue que lui avait accordée le constituant et le législateur.
13. La restriction à la garantie de la propriété dont se plaignent les recourants n'est ainsi pas dépourvue de base légale.
14. b. Il faut encore examiner si la disposition litigieuse repose sur un intérêt public suffisant et prépondérant.
L'intérêt public qui est un principe constitutionnel régissant le droit administratif est malaisé à définir. La notion de l'intérêt est purement positive; il est ce que le législateur décide qu'il soit.(cf. KNAPP, Précis de droit administratif, p. 30)
Il ne fait pas de doute que l'approvisionnement du pays en énergie constitue une tâche d'intérêt public (ATF 98 Ia 584).
L'économie de l'énergie électrique est un objectif d'intérêt public consacré à l'article 15b de la loi sur l'énergie du 18 septembre 1986. Cet intérêt public est poursuivi par l'article 79 RALCI qui impose la distribution du gaz dans les cuisines afin d'éviter de recourir à l'énergie électrique.
15. La décision du DAEL fondée sur l'article 79 RALCI qui impose aux consorts M. la distribution du gaz répond à un intérêt public.
16. a. Reste à examiner si la disposition en cause satisfait aux exigences du principe de proportionnalité, à savoir si elle est propre à atteindre le but recherché, tout en respectant le plus possible la liberté de l'individu, si bien qu'un rapport raisonnable existe entre le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce résultat (ATF 102 Ia 522).
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A propos de la proportionnalité, la doctrine relève que ce principe de droit administratif tend à exprimer deux idées fondamentales : premièrement, l'Etat ne doit intervenir que lorsque cela est nécessaire; son intervention doit, cependant, être adaptée aux circonstances de fait; deuxièmement, comme l'Etat n'intervient que si l'intérêt public l'exige, il s'agit de voir quelles restrictions de l'intérêt privé cet intérêt requiert vraiment dans des circonstances données (B. KNAPP, op. cit. p.113).
Pour être considérée comme proportionnelle, une norme, de même qu'une mesure fondée sur celle-ci, doit ainsi satisfaire aux trois sous principes de l'adéquation, de la subsidiaire et de la nécessite (B. KNAPP, op. cit. pp. 113 ss).
aa. Quand elle permet, dans un cas concret, d'atteindre le but d'intérêt public recherché, la norme est réputée adéquate.
En l'espèce, le fait d'imposer la distribution du gaz est propre à économiser l'énergie électrique. Il s'agit donc d'une mesure adéquate pour atteindre le but visé, soit l'économie de l'énergie électrique.
ab. Le principe de subsidiarité est rempli lorsque, parmi diverses mesures concevables permettant d'atteindre le but recherché, celle en cause compte parmi celles qui ménagent le plus les intérêts privés opposés et les autres intérêts publics qui peuvent être affectés par la mesure.
In casu, il n'a été trouvé aucune autre solution qui soit moins incisive que celle imposant l'installation du gaz dans chaque cuisine et qui permette d'atteindre le même but. Les consorts M. n'en ont d'ailleurs proposée aucune.
Le principe de l'obligation d'installer le gaz dans les logements d'habitation, telle qu'instaurée par la disposition litigieuse, respecte donc le sous-principe de la subsidiarité.
ac. Enfin, la norme doit respecter le principe de la nécessité. Tel est le cas lorsque les atteintes aux
- 11 autres intérêts publics et privés causées par la mesure adéquate et subsidiaire qu'elle instaure ne sont pas si graves qu'il faille renoncer à inclure ladite mesure dans la réglementation examinée.
En l'espèce, les recourants font essentiellement valoir une atteinte à la garantie de la propriété. Or, il apparaît que cette atteinte n'est pas si grave qu'il faille renoncer à prendre la mesure; en effet, cette dernière est de nature à augmenter légèrement le coût de la construction, mais dans une mesure qui reste raisonnable par rapport à l'ensemble du projet. Les consorts M. n'ont d'ailleurs pas démontré le contraire.
Le principe de la nécessité est donc également respecté. 17. Il n'est pas nécessaire d'examiner la question de la juste indemnité. En effet, dès lors que l'article 26 alinéa 2 de la Cst. féd., garantit une indemnité en cas de restriction à la propriété équivalant à une expropriation, la faculté pour le lésé d'obtenir une indemnité ne constitue pas une condition de constitutionnalité, mais seulement la conséquence nécessaire de l'atteinte à la propriété. Il appartiendra donc aux recourants de faire valoir leurs droits la cas échéant.
18. En tous points infondé, le recours des consorts M. sera par conséquent rejeté. Reposant sur une réglementation qui respecte le principe de la légalité et qui n'entraîne pas une atteinte illicite à la garantie de la propriété, la décision du DAEL fondée sur l'article 79 RALCI d'imposer l'installation du gaz doit par conséquent être confirmée.
19. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.sera mis à la charge des recourants, qui succombent. Nonobstant l'issue du litige, aucune indemnité ne sera allouée au département rapporteur, qui dispose de son propre service juridique, et qui est donc à même de présenter ses observations sans recourir à un avocat extérieur au département.
PAR CES MOTIFS
- 12 le Tribunal administratif à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 5 mai 2000 par Messieurs J. B., P., D. et F. M. ainsi que par la société immobilière Sous-Bois 00 contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 24 mars 2000;
au fond
le rejette; met à la charge des recourants un émolument de CHF 1'000.-; dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité; communique le présent arrêt à Me P. Gabus, avocat des recourants, à la commission cantonale de recours en matière de constructions, au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et à Me Marco Ziegler, avocat du département de l'intérieur, de l'agriculture, de l'environnement et de l'énergie.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif: la greffière juriste : le président:
V. Montani D. Schucani
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci
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