ANTENNE INSTALLATION DE TÉLÉCOMMUNICATION ; ANTENNE; RADIOCOMMUNICATION; TÉLÉPHONE MOBILE ; AUTORISATION DÉROGATOIRE(EN GÉNÉRAL) ; RAYONNEMENT ÉLECTROMAGNÉTIQUE ; RÉCUSATION | Confirmation de l'octroi d'une dérogation d'implanter une antenne de téléphonie mobile en zone villas. Respect du droit de l'environnement, en particulier en matière de rayonnement non ionisant. Confirmation des valeurs calculées en relation avec la valeur limite de l'installation. Pas de motif de s'écarter des préavis favorables des instances consultées lors de l'instruction. Pas d'inconvénient grave pour le voisinage. Confirmation du fait que la convention invoquée entre la commune et des voisins relève du droit privé. Pas de violation des règles sur la récusation. | LPE.11.al2; ORNI.4.al1; ORNI.5; ORNI.12; LaLAT.26.al1; LPA.15.al1.letd; LCI.15
Testo integrale
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/2732/2014-LCI ATA/404/2016 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 10 mai 2016 3 ème section dans la cause Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA Madame Maria SOLARI, née SOLDATI, et Monsieur Marc SOLARI représentés par Me Peter Pirkl, avocat contre DÉPARTEMENT DE L’AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE L’ÉNERGIE et
SWISSCOM SUISSE S.A. et
COMMUNE DE COLLONGE-BELLERIVE représentée par Me François Membrez, avocat et
A/2732/2014 - 2 - Madame Christine et Monsieur Christophe ROSSI Madame Melania GONZALEZ RAMIREZ et Monsieur Thomas SKELTON Madame Laure MEJIAS WICHT et Monsieur Yvan WICHT Madame Julie ZURBRIGGEN WAELCHLI et Monsieur Cédric WAELCHLI
_________ Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 septembre 2015 (JTAPI/1091/2015)
- 3/18 - A/2732/2014 EN FAIT 1) Le 17 mars 2014, Swisscom (Suisse) S.A. (ci-après : Swisscom) a déposé auprès de l’ancien département de l’urbanisme, devenu actuellement le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le département), une demande définitive d’autorisation de construire, enregistrée sous le numéro DD 106’725, visant l’implantation d’une installation de téléphonie mobile sur les parcelles nos 7’336 et 6'735, sises en 5ème zone, au 34, chemin de La-Californie, dans la commune de Collonge-Bellerive. Cette dernière est propriétaire des deux parcelles et a signé à ce titre ladite demande. Un stade de football se trouve sur la parcelle n° 7’336. Ladite demande a été publiée le 8 avril 2014 dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Selon les plans produits à l’appui de la requête et la fiche de données spécifiques au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL), établie le 6 février 2014 par Swisscom (ci-après : la fiche), ladite installation se compose de trois antennes de 900 MHz, de trois autres de 1'800 MHz et de trois autres de 2'100 MHz. Ces neuf antennes sont fixées sur un mât d’une hauteur de 21 m, au bord du terrain de football et à la limite des deux parcelles susmentionnées de la commune. Le projet implique également l’installation d’une chambre à câbles, d’une hauteur de 1,75 m sur 1 m de large et 3,35 m de long, à côté d’une construction existante. Selon la fiche, la distance maximale pour former opposition est de 828,25 m. Parmi les dix lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS) les plus chargés indiqués dans la fiche, figurent le rez-de-chaussée des habitations sises aux 4 et 6, chemin de La-Petite-Californie ainsi que la terrasse de la première de celles-ci. L’intensité du champ électrique est de 4,82 V/m pour la première maison et de 4,24 V/m pour la seconde, la valeur limite de l’installation étant de 5,00 V/m. Cette dernière est respectée pour les dix LUS. La fiche précise que l’installation remplit les exigences de l’assurance qualité selon la circulaire du 16 janvier 2006 de l’office fédéral de l’environnement, soit l’assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) en ce qui concerne les stations de base pour la téléphonie mobile et les raccordements sans fils. 2) Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA sont propriétaires de la parcelle n° 8’872, sise au 4, chemin de La-Petite-Californie, à Collonge-Bellerive. Sur leur parcelle se trouve un des dix LUS précités.
- 4/18 - A/2732/2014 Monsieur Marc SOLARI est propriétaire de la parcelle n° 6’231, située au 6, chemin de La-Petite-Californie, dans la même commune, comportant une maison dans laquelle il habite avec sa famille et notamment avec sa mère, Madame Maria SOLARI, née SOLDATI. Sur la parcelle, au niveau de l’habitation, se trouve un des dix LUS susmentionnés. D’après un extrait récent du registre foncier, Mme SOLARI n’est plus propriétaire de la parcelle n° 6’884 de la même commune jouxtant les deux parcelles de cette dernière accueillant l’installation projetée ainsi que celle de son fils. 3) Le 1er avril 2014, le département a informé la commune que la demande d’autorisation précitée était soumise à enquête publique. L’enquête publique, dont l’ouverture a été publiée dans la FAO du 8 avril 2014, a eu lieu dès cette date jusqu’au 24 mai 2014. Plusieurs personnes, dont Mme et M. SOLARI, ont émis des observations. Le 9 avril 2014, la commune a rendu un préavis favorable. 4) Dans le cadre de l’instruction de la demande, tous les préavis sollicités, notamment celui du 15 avril 2014 de la commission d’architecture, ont été favorables au projet. En particulier, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) a rendu, le 8 avril 2014, un préavis positif sous réserve de certaines remarques. La valeur limite de l’installation projetée était respectée. Cependant, pour six points d’évaluation, situés notamment aux 4 et 6, chemin de La-Petite-Californie, les immissions étaient supérieures à 80 % de la valeur limite de l’installation dans des directions proches du rayon principal. Dans ce cas, conformément à la recommandation d’exécution de l’ORNI, chapitre 2.1.8 (OFEFP 2002), l’exploitant de l’installation devait effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais. Ceux-là seraient faits conformément aux recommandations en vigueur. L’opérateur s’engageait à intégrer les antennes de l’installation projetée dans son système d’assurance qualité qui permettait de surveiller les données d’exploitation. Le cadastre des installations de téléphonie mobile, continuellement mis à jour et répertoriant l’ensemble des installations existantes ou autorisées, montrait que les antennes n’étaient pas associées à un groupe d’antennes préalablement autorisé. 5) Par décision du 23 juillet 2014, publiée dans la FAO du 29 juillet 2014, le département a octroyé à Swisscom l’autorisation sollicitée en précisant que le préavis du SABRA du 8 avril 2014 faisait partie intégrante de l’autorisation et qu’il devait être strictement respecté. 6) Plusieurs propriétaires voisins ont recouru, en septembre 2014, contre cette autorisation auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) en concluant à son annulation. Parmi ceux-ci figuraient, les époux CASTELLANA ainsi que M. SOLARI et sa mère Mme SOLARI. Tous les
- 5/18 - A/2732/2014 recours ont été joints par décision du TAPI du 7 novembre 2014 sous le numéro de cause n° A/2732/2014. 7) Swisscom, la commune et le département ont respectivement conclu au rejet des recours. Les recourants ont maintenu leur position. 8) Par jugement du 16 septembre 2015, le TAPI a rejeté les recours et confirmé l’autorisation litigieuse pour les motifs exposés en tant que de besoin dans la partie en droit. 9) Le 19 octobre 2015, Mme et M. SOLARI ont interjeté un recours contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant, principalement, à son annulation ainsi qu’à celle de l’autorisation litigieuse et à ce que la chambre de céans constate que l’accord donné par la commune à Swisscom était nul. Leurs arguments seront repris dans la partie en droit. 10) Le même jour, les époux CASTELLANA ont formé recours contre le jugement du TAPI auprès de la chambre administrative en concluant à son annulation ainsi qu’à celle de l’autorisation litigieuse. Leurs arguments seront développés dans la partie en droit. 11) Le 22 octobre 2015, le TAPI a transmis son dossier sans observations. 12) Le 30 octobre 2015, Swisscom a conclu au rejet des deux recours « sous suite de frais et dépens » en renvoyant à ses écritures déposées devant le TAPI, faute d’arguments nouveaux et pertinents. 13) Par courrier du 31 octobre 2015, Madame Melania GONZALEZ RAMIREZ, Monsieur Thomas SKELTON, Madame Laure MEJIAS WICHT, Monsieur Yvan WICHT, Madame Julie ZURBRIGGEN WAELCHLI et Monsieur Cédric WAELCHLI ont indiqué ne pas avoir d’observations. Madame Christine et Monsieur Christophe ROSSI ne se sont pas manifestés. 14) Le 4 novembre 2015, les époux CASTELLANA ont soutenu les griefs invoqués par Mme et M. SOLARI et persisté dans leurs conclusions. 15) Le 19 novembre 2015, la commune et le département ont respectivement conclu au rejet des recours. La commune a également conclu à l’octroi d’une indemnité pour les frais indispensables causés par les deux recours, au motif qu’elle comptait moins de dix mille habitants et qu’elle avait dû recourir aux services d’un avocat. 16) Sur ce, toutes les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
- 6/18 - A/2732/2014 EN DROIT 1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2) Tant les époux CASTELLANA que M. SOLARI sont propriétaires de parcelles, sises respectivement au 4 et 6, chemin de La-Petite-Californie, qui se trouvent sur des LUS où les immissions sont supérieures à 80% de la valeur limite de l’installation. Quant à Mme SOLARI, bien qu’elle ne soit plus propriétaire de la parcelle adjacente aux deux parcelles de la commune accueillant l’installation projetée, elle habite avec son fils, M. SOLARI, au 6, chemin de La-Petite- Californie. Ces quatre personnes ont donc la qualité pour recourir contre l’autorisation litigieuse (art. 60 al. 1 let. a et b LPA), conformément à la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral 1C.112/2007 du 29 août 2007 consid. 2 ; ATA/160/2014 du 18 mars 2014 consid. 2 et les références citées). 3) Mme et M. SOLARI soutiennent que le TAPI a violé leur droit d’être entendus en refusant d’ordonner l’apport du procès-verbal de la séance du Conseil administratif de la commune de Collonge-Bellerive du 7 juin 2007. Selon les recourants, cette pièce était essentielle car elle aurait permis de comprendre les raisons d’un ancien refus de la commune de mettre à disposition d’opérateurs de téléphonie mobile les mâts du stade de football et l’inexplicable revirement de la commune adhérant au présent projet de Swisscom. Or, en considérant que la production de ce document n’était pas utile pour la solution du litige, le TAPI a, conformément à la jurisprudence clairement exposée, procédé à une appréciation anticipée de la preuve offerte. Il y a, à juste titre dans le cas d’espèce, renoncé, dans la mesure où ce document concernait une position de la commune qui n’est plus d’actualité, ni n’est décisive pour la solution du présent litige. Le TAPI n’a dès lors pas violé le droit d’être entendu des recourants. Le recours doit donc être rejeté sur ce point et le jugement du TAPI confirmé. 4) Mme et M. SOLARI considèrent que le TAPI a violé l’art. 15 al. 1 let. d LPA en refusant de prononcer la récusation de Monsieur François VILLARS, chef de région au sein du département, ayant signé la décision litigieuse et participé à l’instruction de celle-ci. Selon les recourants, des liens anciens ou l’écoulement d’un certain laps de temps depuis la fin des rapports de travail de cette personne au service d’un ancien conseiller administratif et de l’ancien maire de la commune, en dépit du décès de l’un deux, n’excluent pas toute apparence de prévention en faveur de la commune car le temps n’efface pas irrémédiablement les liens créés, en particulier avec des personnes influentes de la commune. Ils voient en outre dans la « facilité et la promptitude » de la procédure en cause, un élément objectif confirmant l’apparence de prévention en faveur de la
- 7/18 - A/2732/2014 commune au motif qu’il existait de nombreux éléments défavorables au projet litigieux et des alternatives écartées sans aucun examen. Selon l’art. 15 al. 1 let. d LPA, les membres des autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se récuser s’il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité. Les principes dégagés par la jurisprudence relative à la récusation des juges sont pertinents mutatis mutandis pour les membres des autorités administratives, quand bien même l’admission de causes de récusation concernant ces derniers doit être envisagée de manière plus restrictive (ATF 137 II 431 consid. 5.2). La garantie d'impartialité tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer la décision en faveur ou au détriment d’une partie. Elle n’impose pas la récusation seulement lorsqu’une prévention effective est établie, car les dispositions internes d'un individu ne peuvent guère être prouvées ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Seules les circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération (ATF 131 I 24 consid. 1.1 ; ATA/6/2015 du 6 janvier 2015 consid. 7c et les références citées). La récusation doit demeurer l’exception (ATF 116 Ia 14 consid. 4). Un risque de prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, mais doit se justifier par des motifs particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.267/2006 du 17 juillet 2006 consid. 2.1 ; ATA/6/2015 précité consid. 7c). En l’espèce, il n’est pas contesté que cela fait respectivement vingt-quatre ans et dix-neuf ans que le collaborateur du département a travaillé pour les membres communaux susmentionnés dans le cadre de leur entreprise privée, étant précisé qu’il n’est pas démontré que le maire communal soit la même personne que celle de l’entreprise éponyme. De plus, le conseiller administratif susmentionné est décédé il y a sept ans. Au vu de ces circonstances, c’est à bon droit que le TAPI a nié l’apparence de prévention en faveur de la commune. En effet, contrairement à l’avis des recourants, l’écoulement du temps d’une telle ampleur atténue, de fait et dans une mesure considérable, l’intensité des liens, notamment d’ordre économique. En outre, ledit collaborateur a travaillé pour les anciens élus au sein de leur entreprise privée et non dans le cadre de leur fonction exécutive communale qu’au surplus ceux-ci n’exerçaient plus au moment de la procédure litigieuse. Quant à l’argument relatif à la rapidité de l’instruction, il se fonde davantage sur une impression des recourants que sur des éléments concrets, dans la mesure où, contrairement à l’avis des intéressés, le département a agi conformément au droit et à la jurisprudence applicables au présent cas, comme cela sera démontré ci-après. Par conséquent, le recours doit être rejeté sur ce point et le jugement du TAPI confirmé. 5) Mme et M. SOLARI critiquent l’appréciation du TAPI selon laquelle la convention du 3 mai 1986 entre les riverains et la commune (ci-après : la
- 8/18 - A/2732/2014 convention) relève du droit privé de sorte qu’il n’est pas compétent pour contrôler son éventuelle violation par la commune dans le cadre de la procédure relative à l’autorisation litigieuse. Selon le TAPI, il résulte très clairement de l’art. 10 de la convention qu’il s’agit d’une convention de droit privé soumise, en cas de litige et pour autant qu’elle soit encore valable, aux tribunaux civils. Les recourants considèrent au contraire que la convention est de « droit mixte » contenant à la fois des éléments de droit privé et de droit public, étant donné que l’affectation d’un bien-fonds à une activité donnée, telle que prévue à l’art. 1 de la convention, la protection civile (art. 5 de la convention) et les activités sportives (art. 2 de la convention) relèvent du droit public. En outre, l’interdiction d’implanter une antenne de téléphonie mobile est un cas d’application de l’art. 1 de la convention, même si une telle question n’était alors pas d’actualité. Cet article-ci, qui consiste à empêcher l’augmentation de nuisances pour les riverains, doit, d’après les recourants, être appréhendé, d’une part, par les art. 14 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et les art. 26 al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) interdisant les constructions causant des inconvénients graves pour le voisinage, et, d’autre part, par l’art. 15 al. 1 LCI interdisant les constructions nuisant au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou d’un chemin. D’après les recourants, la convention entre ainsi dans le champ d’application de la législation en matière de police des constructions. Le TAPI aurait donc dû constater que la commune devait révoquer son accord à l’installation litigieuse au motif que ce dernier violait l’art. 1 de la convention. La distinction entre droit public et droit privé s’effectue sur un ensemble de critères, généralement utilisés ensemble, aucun d’entre eux n’étant à lui seul déterminant, notamment le critère de l’exercice de la puissance publique. En particulier, pour distinguer le contrat de droit public et celui de droit privé, le critère déterminant est l’objet du contrat. Lorsqu’il a pour objet direct l’exécution d’une tâche publique ou qu’il concerne un objet réglementé par le droit public, il s’agit d’un contrat de droit public. Lorsqu’il ne sert qu’indirectement l’exécution d’une tâche publique, il s’agit d’un contrat de droit privé (ATF 134 II 297 consid. 2.2 ; ATA/225/2014 du 8 avril 2014 consid. 7 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 378 et 981 s.). En l’espèce, le point de vue des recourants ne saurait être suivi. Comme le relève à juste titre le TAPI, la soumission au droit privé de la convention ressort très clairement de l’art. 10 de la convention. Cet article régit le « droit applicable et for » et stipule que : « Tout litige relatif à l’interprétation, la validité ou l’exécution de cette convention de droit privé qui ne pourra être résolu à l’amiable par discussion entre les parties, relèvera de la compétence exclusive des tribunaux civils du Canton de Genève ». En outre, en signant la convention, la commune agit en tant que propriétaire des parcelles concernées par l’installation litigieuse, comme cela ressort de l’art. 1 et du préambule de la convention. Elle s’engage à
- 9/18 - A/2732/2014 l’égard d’un cercle défini de particuliers voisins de celles-ci s’opposant à une demande d’autorisation de construire déposée à l’époque par la commune et portant sur la construction d’un club-house notamment, et non à l’égard de toute la population communale. La commune « s’interdit à l’avenir de construire de nouvelles installations susceptibles d’augmenter les nuisances pour les riverains. En particulier, elle s’interdit de construire des gradins, de nouveaux pylônes d’éclairage ou de poser des haut-parleurs fixes » (art. 1 de la convention). L’art. 2 de la convention prévoit le maintien de la destination sportive (stade de football et installations d’athlétisme) desdites parcelles, notamment le fait que le terrain continuera « à être utilisé principalement comme un stade de football » (al. 1) et l’engagement de la commune à ne pas agrandir les installations d’athlétisme (al. 2). L’art. 5 de la convention contient l’engagement de la commune au sujet de l’utilisation des locaux de protection civile, sous réserve d’obligations émanant des autorités fédérales ou cantonales. Ainsi, ces dispositions visent à imposer à la commune en tant que propriétaire desdites parcelles le type d’activités qu’elle peut y mener et l’ampleur de celles-ci, et non à réglementer les activités (sportives et liées à la protection civile) elles-mêmes qui y sont exercées. En restreignant la faculté de la commune en tant que propriétaire à utiliser son bien comme bon lui semble, la convention règle l’exercice du droit de propriété de la commune et non les activités qui y sont menées. L’objet de la convention porte ainsi sur une faculté fondée sur le droit privé et non sur des éventuelles obligations de la commune en matière de réglementation sur le sport ou la protection civile. Le fait que la convention s’inscrive dans le cadre d’une ancienne demande d’autorisation de construire de la commune et de l’exercice subséquent du droit des voisins de s’y opposer, ne change pas l’objet de la convention. Comme le relève le TAPI, cet élément suscite plutôt le doute, en raison du caractère ancien et révolu de ladite requête, au sujet de la validité de la convention sans qu’il ne soit nécessaire en l’espèce de l’élucider. Par conséquent, c’est à juste titre que le TAPI a qualifié cette convention comme relevant du droit privé. Le recours doit donc être rejeté sur ce point et le jugement du TAPI confirmé. 6) Les époux CASTELLANA considèrent que le TAPI ne peut pas examiner la question de l’octroi d’une dérogation au projet litigieux, parce que cette question n’a pas été examinée par le département et que le TAPI ne dispose pas du même pouvoir d’examen que le département composé de spécialistes, de sorte que l’autorisation litigieuse doit être annulée. Cette argumentation ne saurait être suivie. Certes, ni les deux publications parues dans la FAO concernant respectivement la demande de l’autorisation litigieuse et l’octroi de celle-ci, ni la décision litigieuse ne font expressément référence au fait qu’il s’agit d’une autorisation dérogatoire fondée sur l’art. 26 LaLAT. Toutefois, comme le démontre le TAPI, à satisfaction de droit,
- 10/18 - A/2732/2014 sur la base des dispositions légales et de la jurisprudence pertinentes, l’absence d’une telle indication n’a causé aucun préjudice aux recourants. Les intéressés ont bien compris qu’il s’agissait d’une dérogation qu’ils ont pu contester en toute connaissance de cause devant le TAPI, notamment en soulevant la question de sa conformité au droit et en particulier aux conditions de l’art. 26 LaLAT. De plus, tant la décision que les publications précitées font expressément mention du fait qu’il s’agit de l’implantation d’une installation de télécommunication. Au surplus, comme le relève le TAPI, la procédure suivie par le département dans le cadre de l’instruction de la demande litigieuse est exempte de toute critique. Quant à la question de la différence entre l’étendue du pouvoir d’examen du TAPI par rapport à celui du département, soulevée par les recourants, elle n’est pas déterminante dans le cas d’espèce. Le département a fait usage de son pouvoir d’appréciation en accordant, sur la base de préavis tous favorables, la dérogation sollicitée de sorte que l’examen de la validité de celle-ci devant le TAPI se limite à des questions de fait et de droit, qui font tous deux partie du pouvoir d’examen de cette juridiction (art. 61 LPA). L’omission de la nature dérogatoire de l’autorisation litigieuse ne saurait dès lors, pour ce seul motif et sous peine de violer le principe de l’interdiction du formalisme excessif et celui de l’économie de procédure, conduire à l’annulation de la décision querellée. Le recours doit donc être rejeté sur ce point. 7) Les époux CASTELLANA voient une violation de l’art. 26 al. 1 LaLAT car le remplacement du mât existant par le nouveau pylône accueillant l’antenne de téléphonie mobile constituerait un inconvénient majeur pour les riverains, et en particulier pour eux vu que leur propriété est située à quelques mètres seulement de l’installation projetée. Quant à Mme et M. SOLARI, ils reprochent au TAPI d’avoir fait primer le seul intérêt public au développement d’un réseau de communication performant, sans effectuer une pesée de tous les intérêts en jeu, dans l’appréciation des circonstances justifiant une dérogation au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT et d’avoir ignoré les intérêts suivants. L’installation litigieuse ne poursuivrait aucun des buts de la cinquième zone prévus à l’art. 19 al. 3 LaLAT et ne répondrait à aucun intérêt ou besoin financier ou technique. Son emplacement en zone à bâtir serait inadéquat, ce d’autant plus qu’il existerait un autre terrain similaire, bordé de terrains agricoles, permettant d’éviter aux voisins de l’installation projetée les radiations et de respecter le principe de subsidiarité compris dans celui de la proportionnalité. En négligeant le fait que l’impact des ondes électromagnétiques sur la zone concernée principalement vouée au logement est inconnu, le TAPI n’aurait pas tenu compte du principe de précaution dans l’application de l’art. 26 al. 1 LaLAT. Les recourants perdent toutefois de vue que, bien que les dérogations à la zone à bâtir relèvent du droit cantonal en application de l’art. 23 LAT, tant le droit cantonal que communal restent soumis au droit supérieur, en particulier au droit fédéral de l’environnement et des télécommunications, comme l’a correctement
- 11/18 - A/2732/2014 exposé le TAPI. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, les normes communales et cantonales ne peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir compte de l’intérêt à disposer d’un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d’une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l’application des normes d’esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l’excès la réalisation de l’obligation de couverture qui incombe à l’opérateur en vertu du droit fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4 et les références citées). Par ailleurs, selon le Tribunal fédéral, les installations de téléphonie mobile n’ont en principe, en vertu du droit fédéral, pas à faire l’objet d’une planification spéciale et doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138 II 173 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 précité consid. 3.3). Comme l’a correctement rappelé le TAPI, d’après le droit fédéral et la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l’implantation de telles installations en zone à bâtir n’impose pas à l’opérateur d’apporter la preuve d’un besoin, ni n’exige de procéder à une pesée des intérêts examinant des emplacements alternatifs, contrairement aux installations prévues hors de la zone à bâtir ; il revient à l’opérateur de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile, sous réserve d’une planification cantonale ou communale spécifique à ce type d’installation (ATF 138 II 173 consid. 6.3 à 6.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_383/2014 du 2 octobre 2015 consid. 2.3.2 ; 1C_685/2013 du 6 mars 2015 consid. 2.1 ; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3 ; 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4 ; ATA/786/2014 du 7 octobre 2014 consid. 6c ; ATA/235/2008 du 20 mai 2008 consid. 11). En l’espèce, comme l’a à juste titre relevé le TAPI, le département a octroyé la dérogation litigieuse sur la base des préavis favorables des différents services composés de spécialistes, dans le respect du droit fédéral, de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de celle de la chambre de céans, sans abuser de son pouvoir d’appréciation, notamment lors de la pesée des intérêts, étant précisé qu’il n’existe pas, dans le présent cas, de planification spécifique aux installations de téléphonie mobile à prendre en compte. L’implantation de l’installation litigieuse concerne une zone à bâtir selon le droit genevois et vise à répondre à l’intérêt public poursuivi par la législation fédérale en matière de télécommunications. Il n’y a donc pas lieu, conformément à la jurisprudence précitée et contrairement à l’avis des recourants, de déterminer s’il existe d’autres emplacements possibles. Quant à la question de l’absence d’inconvénient majeur prévue à l’art. 26 al. 1 LaLAT, elle se recoupe avec celle de la conformité au droit de l’environnement et plus particulièrement de l’ORNI (ATA/235/2008 du 20 mai 2008 consid. 13 ss ; ATA/243/2006 du 2 mai 2006 consid. 7b). Cette condition ainsi que le grief relatif au principe de précaution seront examinés ci-après. Les autres arguments précités des recourants se heurtent à la jurisprudence susmentionnée et ne peuvent donc
- 12/18 - A/2732/2014 qu’être écartés. Le département n’a pas violé l’art. 26 al. 1 LaLAT en accordant l’autorisation litigieuse. Le jugement du TAPI sur ce point est ainsi confirmé. 8) Les époux CASTELLANA soulèvent le fait que l’octroi de la dérogation litigieuse constitue un inconvénient grave pour le voisinage au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT. D’après Mme et M. SOLARI, le TAPI viole le principe de précaution consacré à l’art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et l’art. 5 al. 1 ORNI en confirmant l’autorisation litigieuse sur la base du préavis du SABRA qui fait seulement état d’estimations, alors que certaines valeurs sont très proches de la valeur limite. Cela exigerait de s’assurer que les calculs sont irréprochables. Les recourants critiquent également le fait que Swisscom n’ait pas encore effectué de mesurage, mesure pourtant prévue dans ledit préavis. Ils invoquent les effets néfastes des ondes électromagnétiques sur la santé, que la jurisprudence doit prendre en compte, conformément au principe de précaution, sans exiger des résultats scientifiques clairs et précis vu la proximité de l’installation litigieuse avec un quartier d’habitation et une école et le risque de répercussion des ondes électromagnétiques. La décision litigieuse ne reposerait pas sur des considérations fondées objectivement. Quant aux époux CASTELLANA, ils relèvent la proximité de certaines valeurs prises par Swisscom, notamment celle concernant leur propriété, à la valeur limite et doutent, de ce fait, de la véracité des chiffres produits dans la fiche par cet opérateur. Comme ceux-ci n’auraient pas été vérifiés par le SABRA et que les hautes valeurs calculées mettraient en péril la santé des habitants, le préavis favorable du SABRA devrait être écarté. a. Conformément au droit et à la jurisprudence clairement exposés dans le jugement du TAPI, l’autorisation litigieuse respecte, contrairement à l’avis des recourants, le principe de précaution (en allemand Vorsorgeprinzip), que la doctrine suisse allemande, contrairement à la doctrine suisse romande, ne distingue pas du principe de prévention (Alain GRIFFEL, Umweltrecht in a nutshell, 2015, p. 23). En effet, ce principe est concrétisé, s’agissant des limitations d’émissions, par un concept d’action à deux niveaux, prévu de manière générale à l’art. 11 al. 2 et al. 3 LPE et précisé aux art. 4 et 5 ORNI en matière de rayonnement non ionisant (ATF 128 II 378 consid. 6.2 ; 126 II 399 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.1 et les références citées ; Alain GRIFFEL, op. cit., p. 75 ss ; Christoph JÄGER/Andreas BÜHLER, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, n. 434 ss). Il s’agit, dans un premier temps, de veiller au respect de la limitation, dite préventive, des émissions (art. 11 al. 2 LPE et art. 4 al. 1 ORNI ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.1.1). Cette limitation est en l’espèce respectée, puisque la valeur limite de l’installation à ne pas dépasser par l’installation litigieuse est de 5,0 V/m conformément au ch. 64 let. c Annexe 1 ORNI et que cette valeur n’est atteinte dans aucun des dix LUS identifiés dans le cadre de l’autorisation litigieuse. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les valeurs limites de
- 13/18 - A/2732/2014 l’installation ne sont pas des valeurs de mise en danger, mais des limitations préventives des émissions propres à réduire le rayonnement dans la mesure que le permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (arrêts du Tribunal fédéral 1C_343/2015 du 30 mars 2016 consid. 2.1 ; 1C_685/2013 du 6 mars 2015 consid. 8.1). Il n’y a ainsi pas de raison de considérer que le département, suivi par le TAPI, ont omis en l’espèce de prendre en compte les effets néfastes des rayonnements de l’installation litigieuse sur la santé, ni violé le principe de précaution. Ladite installation ne présente donc, pour ce motif, pas d’inconvénient grave au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT, contrairement à ce que soutiennent les recourants. b. Quant à l’art. 5 ORNI, il concerne le rayonnement haute fréquence total, par opposition au rayonnement de l’installation individuelle régi par l’art. 4 ORNI. Le rayonnement haute fréquence total se compose de la contribution provenant de l’installation de téléphonie mobile examinée et de la charge de fond due à d’autres antennes ne faisant pas partie de l’installation, la pratique montrant que la charge de fond n’est à prendre en considération que si les antennes étrangères à l’installation se trouvent sur le même site que l’installation de téléphonie mobile (Recommandation d’exécution de l’ORNI relative aux stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL] de l’office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage [OFEFP] de 2002 [ci-après : Recommandations OFEFP 2002], ch. 2.2.1). En l’espèce, aucun élément du dossier ne permet de conclure que la condition de l’art. 5 al. 1 ORNI est réalisée, à savoir qu’il est à établir ou prévoir que l’installation litigieuse entraînera des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d’immissions de l’Annexe 2 ORNI. Sur la base du cadastre des installations de téléphonie mobile, le SABRA constate, sans être remis en cause par les recourants, que les antennes prévues dans l’installation litigieuse ne sont pas associées à un groupe d’antennes préalablement autorisé. Par ailleurs, avant d’imposer une limitation d’émissions complémentaire ou plus sévère au sens de l’art. 5 ORNI, il y a lieu de procéder au contrôle des limitations des émissions prévu à l’art. 12 ORNI comme le propose le SABRA dans son préavis. Dès lors, à ce stade, il n’y a pas, au vu du dossier, de violation de l’art. 5 ORNI. c. Concernant la critique des recourants sur la précision et la véracité des valeurs, elle n’est en l’espèce pas fondée. Aucun élément du dossier ne permet de douter des valeurs indiquées dans la fiche, les recourants n’avançant aucun élément concret propre à susciter le doute sur lesdites valeurs. La fiche doit être établie, conformément aux indications prévues à l’art. 11 al. 2 ORNI, par l’opérateur soumis à l’obligation de notifier prévue à l’art. 11 al. 1 ORNI. D’après la Recommandation OFEFP 2002 (ch. 2.1.8), il est évident qu’avant la mise en service de l’installation, le rayonnement peut seulement être calculé, et non pas mesuré. C’est pourquoi la charge du rayonnement non ionisant est calculée dans le cadre de la procédure d’autorisation. L’installation n’est autorisée que si la valeur
- 14/18 - A/2732/2014 limite calculée de l’installation n’est pas dépassée. Le modèle de calcul figure au ch. 2.3 de la Recommandation OFEFP 2002 ; les données techniques nécessaires et le résultat du calcul sont communiqués à l’autorité par la fiche. Cette directive de l’office fédéral trouve son fondement légal à l’art. 12 al. 2 ORNI et est admise par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêts du Tribunal fédéral 1C_343/2015 du 30 mars 2016 consid. 2.2 ; 1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.1.2). Par conséquent, il n’y a pas lieu de s’écarter des valeurs retenues par le préavis du SABRA qui se fondent, à juste titre, sur les valeurs indiquées dans la fiche. d. Quant à la crainte des recourants due à la proximité des valeurs calculées avec la valeur limite d’installation, elle est prise en compte par le préavis du SABRA. Ce dernier impose à l’opérateur d’effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais conformément à l’art. 12 al. 2 ORNI et au ch. 2.1.8 de la Recommandation OFEFP 2002, ces derniers régissant le contrôle du respect des limitations d’émissions par l’autorité. Selon le ch. 2.1.8 de la Recommandation OFEFP 2002, comme le calcul de la prévision ne prend pas en compte tous les détails de la propagation du rayonnement, on procède en général à une mesure de réception du rayonnement non ionisant après la mise en service de l’installation si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi, en un LUS donné, atteint 80 % de la valeur limite de l’installation. Comme tel est le cas en l’espèce, notamment pour la valeur des LUS affectant les recourants, cette mesure a, à juste titre et conformément à l’ORNI, été ordonnée par le SABRA à l’égard de Swisscom dans son préavis. Il n’y a dès lors pas de raison de s’écarter du préavis du SABRA. Le résultat de la mesure de réception prime s’il indique une charge de rayonnement non ionisant plus élevée que celle indiquée par le calcul de la prévision. Si, contre toute attente, la valeur limite de l’installation est dépassée lorsque l’installation fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l’autorité ordonne une réduction de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l’installation. Si, en revanche, la mesure indique une charge de rayonnement non ionisant inférieure à celle du calcul, le détenteur de l’installation n’a pas automatiquement l’autorisation d’augmenter la puissance émettrice au-delà du domaine autorisé. Une telle augmentation doit être demandée dans une nouvelle procédure d’autorisation fondée sur le résultat de la mesure de réception de rayonnement non ionisant. Il faut alors, à fins d’évaluation, présenter une nouvelle fiche et faire le calcul de la prévision du rayonnement au moyen de fiches complémentaires (Recommandation OFEFP, 2002, ch. 2.1.8). Ainsi, tant que l’installation litigieuse n’est pas en service, comme c’est le cas en l’espèce en raison du recours avec effet suspensif contre l’autorisation querellée, les mesurages ne peuvent être effectués par Swisscom de sorte que l’argument relatif à leur absence avancé par les recourants n’est pas fondé. Par ailleurs, sans de tels mesurages, le SABRA ne peut pas vérifier le respect des
- 15/18 - A/2732/2014 valeurs limites par les antennes litigieuses, comme le lui impose l’art. 12 ORNI. Ainsi, en exigeant de Swisscom d’effectuer lesdits mesurages et d’intégrer les antennes litigieuses dans son système d’assurance qualité, le SABRA a respecté les dispositions de l’ORNI. Il ne peut, par ailleurs, pas aller au-delà des mesures qui y sont prévues (art. 12 al. 2 ORNI ; ATF 133 II 64 consid. 5.2 ; 126 II 399 consid. 3c ; Christoph JÄGER/Andreas BÜHLER, n. 443). Les arguments susmentionnés des recourants doivent donc être écartés. e. Par conséquent, vu que les dispositions de l’ORNI sont respectées par l’autorisation litigieuse et en particulier par le préavis du SABRA, c’est à juste titre que le TAPI a confirmé la dérogation octroyée par le département et constaté que ce dernier n’avait pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en se fondant sur le préavis du SABRA. La décision litigieuse est donc objectivement fondée. Le recours doit être rejeté sur ce point et le jugement du TAPI confirmé. 9) Les quatre recourants invoquent une violation de l’art. 15 LCI. Ils estiment que l’installation litigieuse ne s’apparente pas à l’un des mâts d’éclairage déjà existant, mais qu’elle est plus grande et imposante et encombre davantage le paysage des lieux. Selon les époux CASTELLANA, le préavis favorable de la commission d’architecture doit donc être écarté. L’impact de l’installation projetée sur le caractère du quartier de villas doit, selon Mme et M. SOLARI, être qualifié de négatif et d’important, tant en raison de sa hauteur que de son aspect tentaculaire par les neuf antennes greffées sur le pylône. Sur la base d’un courrier des époux CASTELLANA, Mme et M. SOLARI avancent l’existence de plusieurs installations de téléphonie sur la commune et la nécessité de rationalisation en installant les nouveaux émetteurs sur des constructions déjà existantes. Les nuisances causées par l’installation litigieuse ont également pour conséquence de diminuer la valeur des parcelles, ce qui est un inconvénient certain pour les propriétaires tels que M. SOLARI. Selon l’art. 15 al. 1 LCI, le département peut interdire ou n’autoriser que sous réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou d’un chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public. L’al. 2 de cette disposition précise que la décision du département se fonde notamment sur le préavis de la commission d’architecture ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la commission des monuments, de la nature et des sites. Elle tient compte également, le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du département. En l’espèce, les arguments des recourants tendent en substance à présenter une appréciation des circonstances autre que celle retenue par le département, sans toutefois démontrer que ce dernier a abusé de son pouvoir d’appréciation. En effet, comme le relève le TAPI, les instances de préavis consultées, et en particulier la commission d’architecture, n’ont pas émis de réserve. Dans la
- 16/18 - A/2732/2014 mesure où l’art. 15 LCI laisse une large marge d’appréciation au département, encadrée par les préavis des services compétents (art. 15 al. 2 LCI), le département n’avait pas, dans le présent cas, de raison de s’écarter de ceux-là qui étaient tous favorables au projet litigieux. En particulier, celui de la commission d’architecture, expressément mentionné à l’art. 15 al. 2 LCI comme base de décision du département, ne comportait aucune observation au sujet de l’installation en cause. Au vu de ces éléments et en l’absence de caractéristiques exceptionnelles du quartier et de protection nécessaire à la préservation du site, le TAPI a, à juste titre, conformément à la jurisprudence, fait preuve de retenue et considéré qu’en autorisant l’installation litigieuse sur la base des préavis des commissions consultatives, le département n’avait pas violé l’art. 15 LCI. Le respect de cette disposition ne saurait en outre, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral susmentionnée, rendre impossible ou compliquer à l’excès la réalisation de l’obligation de couverture incombant à Swisscom sur la base de la législation fédérale en matière de télécommunications. Quant aux arguments liés à l’emplacement des nouvelles antennes et à la perte de valeur des parcelles, ils ne sont pas déterminants pour l’application de l’art. 15 LCI. Le recours doit donc être rejeté sur ce point et le jugement du TAPI confirmé. 10) Mme et M. SOLARI invoquent un déni de justice formel au motif que le TAPI ne s’est pas prononcé sur la violation des art. 14 al. 1 let. a et c LCI, disposition pertinente selon eux en matière d’esthétique des constructions. Or, ils reprennent dans ce cadre les arguments liés aux émissions électromagnétiques qu’ils qualifient d’inconvénients graves au sens de l’art. 14 LCI. Ils reprochent au TAPI de ne pas avoir examiné si l’autorisation litigieuse remplissait les conditions de sécurité et de salubrité en application de l’article précité, sans toutefois apporter d’élément nouveau autre que ceux portant sur le respect des valeurs limites et du principe de précaution. Par conséquent, au vu de ces circonstances et pour les motifs déjà exposés en relation avec le respect du droit de l’environnement, ce grief est en l’espèce mal fondé et le recours doit être rejeté sur ce point. 11) Au vu de ce qui précède, les deux recours seront rejetés. Un émolument de CHF 500.- sera respectivement mis à la charge de Mme et M. SOLARI, pris conjointement et solidairement, ainsi que des époux CASTELLANA, pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à Swisscom dans la mesure où elle n’est pas représentée (art. 87 al. 2 LPA), ni aux intimés agissant en personne qui n’ont pas formulé d’observations. Quant à la commune de Collonge- Bellerive, selon une jurisprudence constante de la chambre de céans, aucune indemnité de procédure n’est allouée à une commune de plus de dix mille habitants, dans la mesure où elle est considérée comme une collectivité publique suffisamment importante pour disposer de son propre service juridique
- 17/18 - A/2732/2014 (ATA/321/2009 du 30 juin 2009 consid. 7 et les références citées). Comme la commune de Collonge-Bellerive ne comporte pas un tel nombre d’habitants (8'037 habitants au 31 décembre 2015, selon un tableau de l’office cantonal de la statistique disponible in http://www.ge.ch/statistique/domaines/01/01_02_1/ tableaux.asp#1 [consulté le 4 mai 2016]), une indemnité de CHF 500.- lui sera allouée. Celle-ci est à la charge, pour moitié, des époux CASTELLANA, pris conjointement et solidairement, et pour l’autre moitié, de Mme et M. SOLARI, pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 2 LPA).
* * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevables les recours interjetés le 19 octobre 2015 par Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA ainsi que par Madame Maria SOLARI, née SOLDATI, et Monsieur Marc SOLARI contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 septembre 2015 ; au fond : les rejette ; met un émolument de CHF 500.- à la charge de Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA, pris conjointement et solidairement ; met un émolument de CHF 500.- à la charge de Madame Maria SOLARI, née SOLDATI, et Monsieur Marc SOLARI, pris conjointement et solidairement ; alloue à la commune de Collonge-Bellerive une indemnité de CHF 500.- à la charge, pour moitié, de Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA, pris conjointement et solidairement, et pour l’autre moitié, de Madame Maria SOLARI, née SOLDATI, et Monsieur Marc SOLARI, pris conjointement et solidairement ; dit que, conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; http://www.ge.ch/statistique/
- 18/18 - A/2732/2014 communique le présent arrêt à Madame Eléonore et Monsieur Leonardo CASTELLANA, à Me Peter Pirkl, avocat de Madame Maria SOLARI, née SOLDATI, et de Monsieur Marc SOLARI, à Me François Membrez, avocat de la commune de Collonge-Bellerive, à Swisscom (Suisse) S.A., au département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, à Madame Christine et Monsieur Christophe ROSSI, à Madame Melania GONZALEZ RAMIREZ et Monsieur Thomas SKELTON, Madame Laure MEJIAS WICHT et Monsieur Yvan WICHT, à Madame Julie ZURBRIGGEN WAELCHLI et Monsieur Cédric WAELCHLI, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement. Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen et M. Pagan, juges. Au nom de la chambre administrative : le greffier-juriste :
F. Scheffre le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.