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A/181/1999-VG
du 24 octobre 2000
dans la cause
VILLE DE GENEVE DEPARTEMENT DES SPORTS ET DE LA SECURITE
contre
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS
et
FINANCIERE ARDITI S.A. représentée par Me Jean-Jacques Martin, avocat
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A/181/1999-VG EN FAIT
1. La Société Financière Arditi S.A. (ci-après : Arditi) est propriétaire de l'immeuble sis 4, place du Cirque à Genève.
2. L'Etat et la Ville de Genève ont conféré à la Société générale d'affichage (ci-après : SGA) l'exclusivité de l'affichage sur le domaine public.
3. Par acte du 3 novembre 1997, la SGA a passé avec Arditi un contrat de bail lui donnant le droit exclusif d'apposer sur la façade de l'immeuble un panneau publicitaire éclairé, de quatre mètres sur trois mètres, moyennant un loyer annuel de CHF 9'500.-.
Le contrat avait été conclu sous réserve de l'accord de l'autorité compétente.
4. Le 10 novembre 1997, la SGA a déposé auprès du Service du domaine public de la Ville de Genève (ci-après : la Ville) une demande de permission d'apposer ladite enseigne sur la façade de l'immeuble sis au 4, place du Cirque.
Le panneau en question devait empiéter légèrement sur le domaine public. Il était situé à plusieurs mètres au-dessus du sol.
5. Par décision du 22 mai 1998, la Ville a refusé à la SGA l'installation de ce panneau. La façade de l'immeuble concerné n'était pas un emplacement autorisé au sens de l'article 56 alinéa 3 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LR - L 1 10). S'agissant de l'affichage en général, la Ville s'efforçait de réserver à cet effet des emplacements déterminés, s'harmonisant au concept général, et d'empêcher une prolifération sauvage.
6. Le 28 mai 1998, la SGA a annulé le contrat qu'elle avait signé avec Arditi. Par lettre du 4 juin 1998, elle a toutefois laissé à Arditi le soin, si elle le souhaitait, d'interjeter recours contre la décision de refus, expliquant qu'elle-même observait une certaine réserve en ce qui concernait les décisions de la Ville. Au cas où l'issue du recours éventuel serait favorable, la SGA reprendrait l'exploitation publicitaire de l'emplacement en question.
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7. Par acte du 23 juin 1998, Arditi a recouru contre la décision de refus auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours).
8. Dans une décision du 26 janvier 1999, la commission de recours a admis le recours. Elle a estimé que la pose d'affiches en façade et non sur la voie publique ne remplissait pas la condition d'usage des voies publiques de manière accrue ou excédant l'usage commun. En intervenant sur la base de l'article 56 LR pour des panneaux d'affichage qui n'étaient pas posés sur la voie publique, la Ville avait pris une décision illégale.
9. La Ville a recouru auprès du Tribunal administratif par acte du 5 mars 1999. Elle s'est principalement référée à la jurisprudence du tribunal de céans, selon laquelle les installations posées contre la façade d'un immeuble privé et qui empiétaient de quelques centimètres sur le domaine public étaient en principe interdites, et que la Ville était habilitée à refuser l'autorisation demandée.
10. Arditi s'est opposée au recours. La décision de la Ville violait aussi bien le principe de la garantie de la propriété que celui de la liberté du commerce et de l'industrie. Si l'autorité compétente pouvait refuser les permissions d'occupation sur la voie publique susceptibles d'être une cause de gêne ou de danger pour la circulation publique ainsi que pour tout autre motif d'intérêt général, il fallait bien constater que, dans le cas d'espèce, la pose d'un panneau publicitaire contre la façade d'un immeuble ne gênait en rien la circulation publique et que la condition de l'intérêt général n'était pas remplie.
11. Dans le but de mettre sur pied un système le plus uniforme possible pour les procédés de réclame situés sur le domaine public et ceux situés sur le domaine privé visibles du domaine public, le Conseil d'Etat a présenté un projet de loi sur les procédés de réclame, lequel a été publié dans la Feuille d'Avis Officielle (FAO) du 16 juin 2000. L'entrée en vigueur de cette loi (ci-après : la nouvelle loi) a été fixée au 20 octobre 2000 (FAO du 28 juillet 2000 p. 2).
L'une des principales caractéristiques de la nouvelle loi réside dans le fait que celle-ci est
- 4 applicable à tous les procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine public, qu'ils soient situés sur le domaine public ou privé (art. 3 al. 1). En outre, l'article 23 alinéa 1 dispose que les affiches et panneaux peints ne sont autorisés que sur les emplacements et les supports spécialement autorisés à cet effet par l'autorité compétente, alors que l'article 56 alinéa 3 LR, aujourd'hui abrogé, ne visait que les objets exposés sur la voie publique.
En cours d'instruction, le juge délégué a approché la Ville de Genève afin de savoir de quelle manière elle entendait interpréter la nouvelle loi, en particulier son article 23, et si cette disposition était de nature à mofidier sa position, s'agissant du refus d'autoriser l'installation du panneau en question.
Dans un courrier du 14 février 2000, la recourante a répondu qu'à l'instar de la législation alors en vigueur, les affiches ne seraient autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement autorisés à cet effet par l'autorité compétente, et qu'elle continuerait à refuser, le cas échéant, la pose d'un panneau d'affichage qui ne respecterait pas cette condition.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2. L'article 56 alinéa 1 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LR - L 1 10) est ainsi libellé :
"Utilisation excédant l'usage commun
1.Toute utilisation des voies publiques qui excède l'usage commun doit faire l'objet d'une permission ou d'une concession préalable, conformément à la présente loi et aux dispositions de la loi sur le domaine public.
L'article 56 alinéa 3 LR, aujourd'hui abrogé, était ainsi libellé :
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3.La pose d'affiches, d'annonces, de réclames, écrits ou imprimés, apposés ou exposés sur la voie publique ou mis sous les yeux du public par un procédé quelconque, est interdite en dehors des emplacements autorisés à cet effet. Le département et la commune du lieu de situation se concertent quant à l'établissement des ces emplacements."
La teneur actuelle de l'article 56 alinéa 3 LR est la suivante :
"L'emploi de procédés de réclame est régi par la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 2000".
3. La jurisprudence récente du Tribunal administratif a posé les quelques principes suivants concernant la pose de panneaux :
a. L'affichage réglementé par la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin l976 (LPMNS - L 4 05), notamment en son article 36 alinéa 2 lettre f, de même que son règlement d'application, soit le règlement concernant les enseignes et les réclames (RER - L 4 05.12), ne pouvait s'appliquer qu'à des sites ou à des paysages caractéristiques rives, coteaux, points de vue - ou à des ensembles bâtis dignes de protection ou encore à des sites et paysages présentant un intérêt historique et esthétique spécial (ATA Commune de Meyrin du 12 janvier 1999; Ville de Genève contre Plakanda, du 10 novembre 1998). A ces occasions, le tribunal de céans avait modifié sa jurisprudence par rapport à d'autres arrêts antérieurs (ATA S. du 14 octobre 1997; V. du 29 octobre 1996 et OOFE S.A. du 29 avril 1992).
La nouvelle loi a abrogé l'article 36 alinéa 2 lettre f LPMNS, de sorte que le RER est tombé en désuétude.
b. L'article 56 LR n'avait pas pour but de réglementer l'affichage sur le domaine privé, même si l'affiche pouvait être vue du domaine public (ATA précités). En l'absence d'une base légale claire permettant une restriction du droit de propriété, les enseignes apposées contre les façades d'immeubles et qui n'empiétaient pas sur le domaine public, ne pouvaient
- 6 être interdites, faute d'une base légale suffisante (ATA Ville de Genève c/ Plankanda du 10 novembre 1998).
c. Le droit de la circulation routière n'est applicable aux réclames routières, installations, annonces ou enseignes publicitaires, qu'elles soient placées sur le terrain privé ou sur le domaine public, que si celles-ci peuvent créer un risque pour les usagers de la route (ATA précité).
d. L'article 56 alinéa 3 LR (ancienne teneur) s'appliquait aux panneaux apposés contre la façade d'un immeuble s'ils empiétaient sur le domaine public, même si cet empiétement ne dépassait pas trois centimètres (ATA Ville de Genève contre Plakanda du 4 mai 1999).
Il en découlait que l'article 56 alinéa 3 LR dans son ancienne teneur s'appliquait en principe au panneau publicitaire que l'intimée se propose d'installer contre la façade de son immeuble.
4. Le système alors en place jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi sur les procédés de réclame, n'était guère satisfaisant, qui consistait à interdire la pose d'un panneau contre une façade parce que ce panneau empiétait de 3 cm sur le domaine public alors que ce même panneau disposé entièrement sur le domaine privé échappait à toute interdiction.
5. La question de savoir si la pose d'un panneau empiétant de quelques centimètres sur le domaine public, placé à plusieurs mètres au-dessus du sol, pouvait constituer une utilisation excédant l'usage commun, condition préalable en principe à l'application de l'article 56 alinéa 3 (ancien) LR, n'a jamais été tranchée. En effet, la pose d'un écriteau ou d'un panneau contre la façade d'un immeuble, propriété privée, au-dessus du sol, ne peut être le fait que du propriétaire de l'immeuble et non pas de tout un chacun. Le propriétaire n'occupe pas ainsi une partie du domaine public dont il priverait autrui, à l'instar de celui qui appose une affiche sur le domaine public (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 551), sur la rue, dans un parc, sur un trottoir, au pied d'une façade, etc.
6. N'était la nouvelle loi, le Tribunal administratif se livrerait à cet examen.
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Il y a lieu toutefois de déterminer si la nouvelle loi est applicable à la présente affaire.
a. En cas de modification législative en instance de recours, si la décision a pour objet les conséquences juridiques d'un comportement ou d'un événement passé, l'ancien droit reste applicable. Lorsqu'il s'agit de définir un régime juridique futur, ou de régler une situation durable : par exemple, de statuer sur l'octroi d'une autorisation de police, le problème est différent. L'autorité de recours applique les normes en vigueur au jour où elle statue (P. MOOR, Droit administratif, Berne 1991, vol. I p. 174 et 175). Il est vrai que l'autorité de recours peut hésiter entre le droit en force à la date de la décision attaquée et celui qui fait règle au jour où elle tranche elle-même (op. cit. p. 154). De longue date, la jurisprudence et la doctrine ont posé que, s'agissant de demandes d'autorisation de construire, le droit public fédéral entré en vigueur en cours de procédure faisait règle en principe pour toutes les autorités, y compris le Tribunal fédéral (A. GRISEL, L'application du droit public dans le temps, ZBL 1974 p. 252). La nouvelle loi s'applique d'abord parce qu'elle est supposée mieux servir l'intérêt public que la loi précédente, et ensuite parce que, chacun devant s'attendre à ce que la loi change, nul ne peut, s'il n'est au bénéfice d'un droit acquis, prétendre se soustraire au changement de loi (RDAF 1983 p. 166).
b. Dans le cas particulier, étant donné le système insatisfaisant qui régnait avant la mise en vigueur de la nouvelle loi, tel que dénoncé plus haut, il y a lieu d'appliquer la nouvelle loi, ce d'autant plus que l'autorisation refusée à l'intimée est une autorisation de police.
c. Il s'ensuit que désormais, depuis son entrée en vigueur, tous les procédés de réclame sont soumis à ladite loi, qu'ils soient situés sur le domaine public ou privé.
7. Arditi a protesté contre le fait que les affiches et panneaux peints ne sont autorisés que sur les emplacements et les supports spécialement autorisés à cet effet par l'autorité compétente et que cela constitue une restriction du droit de propriété et une violation du principe de la liberté du commerce et de l'industrie.
a. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de
- 8 dire que, dans la mesure où une restriction reposait sur une base légale claire, la simple pose d'une installation d'affichage ne vidait nullement le droit de propriété de sa substance (ATA Ville de Genève c/ Plakanda du 4 mai 1999). Ce grief sera donc rejeté.
b. Dans le même arrêt, le tribunal de céans a estimé qu'une restriction à la liberté du commerce et de l'industrie, pour autant qu'elle ait une base légale, qu'elle réponde à un intérêt public suffisant et qu'elle respecte le principe de la proportionnalité, était admissible. La restriction en cause n'est pas le fruit d'une politique économique, mais elle a pour but d'éviter l'affichage sauvage. En conséquence, ce grief sera lui aussi écarté.
8. Le recours sera ainsi admis, en application des articles 3 alinéa 1 et 23 de la loi sur les procédés de réclame.
Dès lors que l'admission du présent recours est dû très largement au changement de loi, ce que l'intimée ne pouvait prévoir, aucun émolument ne sera mis à sa charge.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 5 mars 1999 par le département des sports et de la sécurité de la Ville de Genève contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 26 janvier 1999;
au fond :
l'admet;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
communique le présent arrêt au département des sports et de la sécurité de la Ville de Genève ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et à Me Jean-Jacques Martin, avocat de la Financière Arditi S.A.
Siégeants : M. Schucani, président, Mme Bovy, MM. Thélin,
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Paychère, juges, M. Torello, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste adj. : le vice-président :
C. Goette Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci