- 1 -
_____________ A/1210/2000-HG
du 19 décembre 2000
dans la cause
Madame S__________représentée par le Centre social protestant, mandataire
contre
CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'HOSPICE GÉNÉRAL
- 2 -
_____________ A/1210/2000-HG EN FAIT
1. Madame M. S__________, née le __________ 1957, est originaire du Brésil. Elle s'est mariée à Plan-les-Ouates (GE) le 15 août 1997 avec M. S__________, originaire de Fahrwangen (Argovie).
2. Une quarantaine de jours après le mariage, Mme S__________ indique avoir subi de la part de son époux des violences physiques et verbales et s'être pour ce motif rendue à la police le ler octobre 1997. Elle a quitté le domicile conjugal et déposé une demande en annulation du mariage le 27 octobre 1997. Celle-ci a été rejetée par jugement du Tribunal de lère instance du 4 juin 1998.
3. Mme S__________ est alors retournée au Brésil. 4. En automne 1999, elle est revenue à Genève. Elle a présenté le 6 octobre 1999 une demande d'autorisation de séjour. 5. Dépourvue de moyens d'existence, Mme S__________ a été mise au bénéfice des prestations d'assistance par l'Hospice général dès janvier 2000.
6. Par décision du 14 février 2000, confirmée le 15 mars 2000, l'Office cantonal de la population (ci-après : OCP) a refusé l'octroi d'une autorisation, même d'une durée limitée.
Un délai au 31 juillet 2000 était imparti à Mme S__________ pour quitter le territoire suisse. 7. En temps utile, Mme S__________ a recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours de police des étrangers. Le 13 avril 2000, ladite commission a constaté que la décision attaquée n'ayant pas été déclarée exécutoire nonobstant recours, Mme S__________ était autorisée "à habiter dans le canton de Genève jusqu'à droit jugé sur le recours".
8. Le 6 juin 2000, Mme S__________ a déposé une demande en divorce unilatérale en application de l'article 115 CCS. Elle concluait au prononcé du divorce et à ce que le Tribunal lui donne acte de ce qu'elle
- 3 renonçait à toute pension après divorce et à sa part de la prestation de libre passage de son époux.
9. Par décision du 24 juillet 2000, le service d'action sociale de l'Hospice général a mis un terme dès le 1er août 2000 à son intervention financière en faveur de Mme S__________. Cette décision était fondée sur l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté du département de l'action sociale et de la santé du 31 mars 2000 relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière selon lequel "lorsqu'un délai de départ est fixé, l'Hospice général peut accorder une aide jusqu'à l'échéance de ce délai, au plus tard".
Cette décision pouvait faire l'objet d'une réclamation dans les 30 jours auprès du président du conseil d'administration de l'Hospice général.
10. Le 2 août 2000, Mme S__________ a élevé réclamation contre cette décision auprès du président du conseil d'administration de l'Hospice général. Elle souhaitait rester en Suisse pour mener à bien la procédure en divorce déposée par elle, consciente que le lien avec son mari était définitivement rompu.
Elle se trouvait dans une situation kafkaïenne : elle était toujours mariée mais son mariage n'était pas reconnu sur le plan administratif. Elle devait se défaire des liens l'unissant encore à son époux. Ce dernier refusait cependant d'introduire une requête commune en divorce.
Elle était sans moyens d'existence et dans une situation de détresse. Selon l'article 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le ler janvier 2000 (CF - RS 101) et la jurisprudence développée à cet égard, elle avait droit à des conditions minimales d'existence. La décision prise le 24 juillet 2000 par l'Hospice général devait donc être annulée. Mme S__________ devait recevoir l'aide financière de l'Hospice aussi longtemps qu'elle résiderait en Suisse et qu'elle en aurait besoin.
11. Le 4 août 2000, l'Hospice a accusé réception de ladite réclamation. Le 15 août, il a confirmé que la décision prise par lui le 24 juillet 2000 n'ayant pas été déclarée exécutoire nonobstant réclamation, celle-ci
- 4 avait effet suspensif. Mme S__________ continuerait ainsi à percevoir des prestations jusqu'à droit connu.
12. Le 22 août 2000, Mme S__________ a introduit une requête en mesures préprovisoires, modifiant sa demande en divorce et sollicitant une contribution d'entretien mensuelle de CHF 2'000.- de la part de son époux.
13. Par décision du 8 septembre 2000, cette demande a été rejetée et la cause renvoyée au juge du fond, la condition de l'urgence - nécessaire pour le prononcé de telles mesures - n'étant pas réalisée. 14. Par décision du 6 septembre réceptionnée le 16 octobre 2000, le président du conseil d'administration de l'Hospice général a rejeté la réclamation et confirmé la décision précitée du 24 juillet en tant qu'elle mettait fin aux prestations d'assistance selon l'article 2 alinéa 4 de l'Arrêté 2000, en retenant en substance que selon l'article 5 alinéa 3 lit b) de la loi sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 (LAP - J 4 05) lorsqu'une décision sur réclamation confirme une décision antérieure, celle-ci devient définitive. En l'espèce, "les prestations LAP cesseront d'être versées au jour de la réception du pli recommandé notifiant la présente décision sur réclamation, soit à la fin du mois dans lequel intervient la notification".
Le président du conseil d'administration confirmait ainsi la décision prise le 24 juillet par ledit service en tant qu'elle était conforme à l'Arrêté; celle-ci devenait donc définitive (art. 5 al. 1 let b) et 5 al. 3 let b) LAP).
De plus, Mme S__________ n'avait pas respecté le principe de subsidiarité de l'assistance publique résultant notamment de l'article 1 LAP : dans la demande en divorce qu'elle avait déposée, elle n'avait pris aucune conclusion destinée à l'octroi d'une contribution d'entretien.
Enfin, l'intéressée n'avait aucune obligation de rester en Suisse pendant la procédure de divorce, car elle était représentée par avocat.
Cette décision ne comportait aucune voie de droit. 15. Par acte posté le 2 novembre 2000, Mme S__________ a interjeté recours de droit public auprès du Tribunal
- 5 fédéral contre cette décision sur réclamation. Elle concluait préalablement à l'octroi de l'assistance juridique et, à titre provisionnel, à la reprise avec effet immédiat du versement des prestations d'assistance en sa faveur. Au fond, elle concluait à l'annulation de la décision sur réclamation qui violait son droit constitutionnel à des conditions minimales d'existence garanti par l'article 12 CF.
16. Par courrier du 9 novembre réceptionné le 10 novembre 2000, le Tribunal fédéral a transmis ledit recours au Tribunal administratif, puisque celui-ci avait admis sa compétence dans une cause similaire (ATA B. du 7 novembre 2000).
17. Le 14 novembre 2000, le juge délégué a prié l'intimé de lui indiquer s'il entendait reconsidérer sa décision sur réclamation au vu de l'ATA précité, constatant la nullité, faute de base légale, de l'article 2 alinéa 6 de l'Arrêté 2000 sur lequel reposait le refus de prestations.
18. Le 4 décembre, l'intimé a indiqué qu'il ne reconsidérerait pas sa décision. Le 8 décembre, il a conclu à l'irrecevabilité du recours, car celui-ci était dirigé contre une décision définitive en vertu de l'article 5 LAP. En application de l'article 59 let d) LPA, une telle décision n'était pas susceptible de recours et le Tribunal administratif s'était fourvoyé dans l'ATA B. précité.
En l'espèce, Mme S__________ avait bénéficié de prestations d'assistance s'élevant à CHF 10'830,40 de janvier à août 2000 inclus. Elle n'indiquait pas par quels moyens elle avait pu se rendre au Brésil et en revenir en octobre 1999.
La procédure de divorce n'était qu'un leurre afin de ralentir la procédure administrative, comme cela ressortait d'une lettre de son conseil à elle-même du 2 octobre 2000. De ce document, il apparaissait en effet que la procédure en divorce allait être suspendue pendant un an, ce qui permettrait à Mme S__________ de rester en Suisse jusqu'au prononcé du divorce, et que des mesures provisoires allaient être sollicitées pour que son mari lui verse CHF 300.- par mois à titre de contribution à son entretien.
- 6 -
Une audience de comparution personnelle des parties était d'ailleurs convoquée le 9 novembre 2000 dans le cadre de la procédure en divorce.
19. Enfin, par fax du 13 décembre 2000, communiqué à l'intimé le lendemain, la mandataire de Mme S__________ a transmis au juge délégué une attestation valable deux mois, établie le 5 décembre 2000 par l'OCP, selon laquelle la recourante "faisait l'objet d'une décision de refus d'octroi d'une autorisation de séjour présentement non exécutoire en raison d'un recours pendant devant la commission cantonale de recours de police des étrangers", laquelle n'a à ce jour pas statué.
De plus, lors de l'audience de comparution personnelle du 9 novembre 2000 devant le juge du divorce, M. S__________ s'est opposé au divorce. Ladite demande a été transformée en mesures protectrices de l'union conjugale pour un an. Mme S__________ absente, étant représentée par son avocate.
Sur le siège, le tribunal a ainsi autorisé les époux à se constituer une demeure séparée et leur a donné acte de ce qu'ils renonçaient l'un et l'autre à toute contribution d'entretien, aucun d'eux n'ayant la possibilité de verser une contribution à l'autre.
EN DROIT
1. Dans sa lettre du 9 novembre 2000 transmettant au Tribunal administratif le recours de droit public interjeté par Mme S__________ contre la décision sur réclamation du 6 septembre réceptionnée le 16 octobre 2000, le Tribunal fédéral lui-même relève qu'à première vue, ledit recours de droit public paraît irrecevable faute de décision cantonale de dernière instance.
2. Selon l'article 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05), le Tribunal administratif est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrtive.
Sont susceptibles de recours devant le Tribunal administratif les décisions finales (art. 57 lettre A de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) contre lesquelles il est fait
- 7 recours dans un délai de 30 jours (art. 63 al. 1 lettre A LPA).
La décision du 6 septembre 2000 par laquelle le président du conseil d'administration de l'Hospice général a rejeté la réclamation et confirmé le retrait de l'aide accordée à la recourante est une décision finale. Le mandataire de la recourante l'a reçue le 16 octobre 2000. Le recours de droit public ayant posté le 2 novembre 2000 à l'intention du Tribunal fédéral puis transmis par celui-ci au tribunal de céans. Il a été déposé dans le délai de 30 jours puisque si un recours est adressé à une autorité incompétente, il est transmis d'office à la juridiction administrative compétente et l'acte est réputé déposé à la date à laquelle il a été adressé à la première autorité (art. 64 al. 2 LPA).
3. La décision attaquée met un terme au 31 juillet 2000 à l'aide octroyée à la recourante. Ce refus est fondé sur l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté de 1999 du département de l'action sociale et de la santé, relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière et selon cette disposition, "lorsqu'un délai de départ est fixé, l'Hospice général peut accorder une aide jusqu'à l'échéance de ce délai au plus tard".
4. Cette disposition a été reprise dans le nouvel arrêté entré en vigueur le 1er avril 2000 mais celui-ci a été complété par l'article 2 alinéa 6 de la manière suivante : "Lorsque l'intéressé a recouru contre la décision négative de l'OCP auprès de la commission cantonale de recours de police des étrangers, l'aide est interrompue à compter de la date du dépôt du recours".
Considérant que l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté de 1999 était plus favorable à Mme S__________, le président du conseil d'administration de l'Hospice général a fait application de cette disposition-ci plutôt que de l'article 2 alinéa 6 du nouvel arrêté mentionné ci-dessus.
5. La question à résoudre est celle de savoir si la décision attaquée est ou non susceptible de recours auprès du Tribunal administratif, comme celui-ci l'a déjà admis par arrêt B. du 7 novembre 2000 ou si, comme le soutient l'autorité intimée, la décision sur réclamation est définitive à teneur de l'article 5 alinéa 3 LAP par référence à l'article 59 lettre d LPA, selon lequel le
- 8 recours au Tribunal administratif n'est pas recevable contre les décisions définitives en vertu d'autres lois cantonales.
6. De jurisprudence constante, le Tribunal administratif est habilité à revoir, à titre préjudiciel et à l'occasion de l'examen d'un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (R. ZIMMERMANN, L'évolution récente du contrôle préjudiciel de la constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF 1988, pp. 1 ss). De manière générale, les lois cantonales ne doivent rien contenir de contraire aux lois et ordonnances du droit fédéral. De même, les ordonnances cantonales qui violent la Cst. féd. ou se révèlent contraires aux lois fédérales doivent être sanctionnées (R. ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, 1987, p. 223; ATA R. du 23 octobre 1997; C.-V. du 7 octobre 1997; R. du 28 août 1991; C. du 10 octobre 1995).
7. Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 12 Cst. féd.).
a. Ce droit constitutionnel à des conditions minimales d'existence garantit ce qui est indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il consacre la garantie des besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement (ATF 121 I 367). L'assurance matérielle de la survie est la condition de l'existence et du développement humains. Ainsi, tous les autres droits fondamentaux n'ont de sens que si les conditions minimales d'existence sont garanties à chacun (FF 1997 I p. 152).
b. Tel que défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit aux conditions minimales d'existence est un droit de l'être humain qui appartient à toute personne physique dans le besoin. Le Tribunal fédéral a, dans une jurisprudence ancienne, relevé qu'un précepte d'humanité aussi bien qu'une obligation inhérente au but d'un État moderne imposent de protéger au besoin contre la déchéance physique les personnes qui se trouvent sur son territoire (ATF 51 I 325, JdT 1926 I 158). Le champ
- 9 d'application du droit à des conditions minimales d'existence n'est donc pas limité aux ressortissants suisses; il s'étend aussi aux étrangers indépendamment de leur statut en matière de police des étrangers (ATF 121 I 367, JdT 1997 278).
c. Le droit à des conditions minimales d'existence est un droit social et il confère un droit à des prestations positives de la part de l'Etat, directement déductible en justice (ATF 122 II 193, JdT 1998 562).
8. Le contenu du droit à des conditions minimales d'existence est défini en premier lieu par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Tome II, Berne 2000, page 687).
a. A Genève, la LAP prévoit que l'assistance publique est destinée à venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables.
b) Selon l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté du 31 mars 1999 entré en vigueur le 1er avril 1999 et dont il a été fait application en l'espèce, l'Hospice général a décidé d'accorder son aide à la recourante jusqu'à l'échéance du délai de départ fixé par l'OCP, soit en l'espèce jusqu'au 31 juillet 2000.
D'ailleurs, comme l'OCP a attesté le 5 décembre 2000 que la recourante faisait l'objet d'une décision de refus d'octroi d'une autorisation de séjour non exécutoire et que ladite attestation était valable jusqu'au 5 février 2001, il faut en inférer que ce délai de départ a été prolongé jusqu'à cette dernière date.
Si l'autorité intimée avait fait application de l'article 2 alinéa 6 du nouvel arrêté entré en vigueur le 1er avril 2000, il aurait dû interrompre son aide à la date de dépôt du recours auprès de la commission cantonale de recours de police des étrangers contre la décision de l'OCP, à savoir dès le 12 avril 2000.
Dans l'un et l'autre cas, la recourante serait ainsi privée de tout moyen d'existence puisqu'à ce jour, la commission cantonale de recours de police des étrangers n'a pas statué.
- 10 -
Qu'il soit fait application de l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté de 1999 ou de l'article 2 alinéa 6 du nouvel arrêté, il apparaît que la cessation des prestations d'assistance est contraire aux normes constitutionnelles rappelées ci-dessus, entrées en vigueur le 1er janvier 2000 soit en même temps que la modification de la loi sur l'organisation judiciaire genevoise.
9. a. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a déclaré que le retrait complet des prestations d'assistance constitue une atteinte au droit fondamental à des conditions minimales d'existence, dans la mesure où le standard minimum ne serait plus garanti. Un tel retrait doit donc respecter les conditions posées par l'article 36 Cst. féd., selon lequel toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale et être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Selon le Tribunal fédéral, le retrait complet des prestations nécessaires à l'existence ne pourrait éventuellement être envisagé que dans des cas extraordinaires. Au regard du principe de la proportionnalité, le Tribunal fédéral a considéré qu'un retrait complet et à durée indéterminée des prestations d'assistance, y compris celles qui sont nécessaires pour survivre, est inadmissible, du moins tant que l'intéressé n'est pas en mesure de subvenir lui-même à son entretien (ATF 122 II 193).
b. Selon la doctrine majoritaire, le retrait complet des prestations nécessaires à l'existence constitue une atteinte absolument illicite au noyau intangible du droit à des conditions minimales d'existence. La possibilité de restreindre, sur la base de l'article 36 Cst. féd., les droits fondamentaux n'est pas possible.
10. En l'espèce, au vu des principes qui précèdent, le Tribunal de céans constate que la décision litigieuse est inconstitutionnelle. En effet, elle place la recourante dans une situation de détresse et de totale dépendance de l'aide consentie par des personnes privées. Le fait de déposer un recours contre une décision ne saurait en aucun cas constituer une "circonstance extraordinaire" visée par le Tribunal fédéral dans l'ATF précité.
Il faut admettre qu'il résulte de ces nouvelles dispositions constitutionnelles et du nouvel article 56 B alinéa 3 lettre a) LOJ a contrario l'ouverture d'une voie
- 11 de recours au Tribunal administratif, malgré le texte contraire mais plus ancien de l'article 59 lettre d) LPA et de l'article 5 alinéa 3 lettre b) LAP, en application du principe lex posterior derogat legi priori selon lequel "une loi récente prend en principe le pas sur une loi plus ancienne, et cela même lorsque les dispositions de cette dernière n'ont pas été modifiées par la nouvelle loi" (RDAF 1998 I p. 478, citant l'ATF 123 II 534).
11. Reste à examiner le dernier grief invoqué par l'intimé, à savoir le fait que la recourante n'a pas respecté son obligation d'obtenir d'abord de son conjoint une contribution d'entretien avant de recourir à l'assistance publique puisque celle-ci doit rester subsidiaire à teneur de l'article 1 alinéa 1 LAP.
Cependant, dans son jugement sur mesures protectrices de l'union conjugale du 9 novembre 2000, le juge civil a lui-même constaté d'office que ni l'un ni l'autre des époux n'avait la possibilité de verser une contribution d'entretien à l'autre, raison pour laquelle ce grief sera écarté. Enfin, le reproche qui avait été adressé à Mme S__________ par l'autorité intimée d'avoir renoncé à demander le versement de sa part de la prestation de libre-passage de son mari doit être rejeté également puisque la procédure en divorce n'a pas abouti et qu'une telle répartition n'est pas possible dans le cadre de mesures protectrices.
12. Le recours sera ainsi admis et la décision attaquée annulée, de même que celle prise le 24 juillet 2000.
13. Vu la nature du litige, aucun émolument ne sera perçu. Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à la recourante, à la charge de l'Etat de Genève (art. 87 LPA).
Copie du présent jugement sera adressé pour information au Haut Tribunal fédéral et à la commission de recours de police des étrangers.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 2 novembre 2000 par Madame S__________
- 12 contre la décision du président du conseil d'administration de l'Hospice général du 6 septembre 2000;
au fond : l'admet; constate la nullité de l'article 2 alinéa 4 de l'arrêté du département de l'action sociale et de la santé du 31 mars 1999 relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière;
annule la décision de l'Hospice général du 24 juillet 2000 ainsi que la décision sur réclamation prise par le président du conseil d'administration de l'Hospice général du 6 septembre 2000;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument; alloue à Mme S__________ une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à la charge de l'Etat de Genève;
communique le présent arrêt à Mme Karin Muller au Centre social protestant, mandataire de la recourante, ainsi qu'au conseil d'administration de l'Hospice général et, pour information au Haut Tribunal fédéral à l'attention du président de la IIème Cour de droit public et à la commission cantonale de recours de police des étrangers à l'intention de M. Louis Peila.
Siégeants : M. Thélin, président, M. Schucani, Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
- 13 -
Genève, le la greffière :
M. Oranci