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_____________ A/1075/1999-TPE
du 28 mars 2000
dans la cause
Monsieur F__________ représenté par Me Jean-Pierre Jacquemoud, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
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_____________ A/1075/1999-TPE EN FAIT
1. La société anonyme SI rue de _________ est propriétaire de l'immeuble sis au numéro __________ à Genève. Elle a mandaté Monsieur F__________ pour déposer une demande d'autorisation de construire, comportant notamment la création d'un logement dans les combles, auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : le DAEL) en date du 14 novembre 1997.
2. Le 2 décembre de la même année, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : la CMNS) a rendu un préavis favorable sous réserve que les dimensions des lucarnes soient diminuées.
3. Le 23 décembre 1997, le chef du DAEL a informé M. F__________ qu'il se verrait attribuer une subvention d'un montant de CHF 106'303.-- après exécution des travaux prévus dans l'immeuble précité, pour autant que ceux-ci soient conformes à l'autorisation de construire DD 95'181 qui lui serait délivrée.
4. Le 2 avril 1998, la directrice de la police des constructions du DAEL a délivré l'autorisation sollicitée sous condition notamment que le loyer du logement de trois pièces créé dans les combles n'excède par CHF 14'000.-- par an et que tous travaux supplémentaires fassent l'objet d'une demande complémentaire.
5. Le 4 novembre 1998, M. F__________ a informé par écrit le DAEL que le plan financier ne pourrait être respecté, l'évacuation des sous-sols et des greniers, ainsi que la démolition des plafonds, ayant révélé des atteintes importantes à la poutraison. Il avait fallu y remédier en élevant un mur porteur supplémentaire sur tous les étages.
Le 25 novembre 1998, M. F__________ a déposé des documents selon lesquels le coût total actualisé des travaux de rénovation passait de CHF 1'160'000.-- à CHF 1'550'000.--. Selon une demande complémentaire d'autorisation de construire datée du même jour, mais déposée le surlendemain, M. F__________ sollicitait l'autorisation de maintenir la verrière dans sa forme d'alors et de supprimer, dans la toiture, une lucarne pour la remplacer par un Velux.
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6. Le 8 janvier 1999, la police des constructions a délivré un préavis défavorable, la pente du toit ne permettant notamment pas la pose d'un châssis de type Velux.
7. Le 2 février 1999, l'intéressé a à nouveau écrit au DAEL, faisant ainsi suite à une visite de chantier. La pente du toit étant de trente-et-un degrés au lieu des trente-cinq requis pour la pose d'un Velux, M. F__________ avait décidé d'allonger l'ouverture pour rétablir l'échappée visuelle. L'habitabilité n'était de ce fait pas compromise. La sauvegarde et la rénovation d'un immeuble datant de 1865 nécessitant un grand investissement et une décision à prendre sur le champ, l'intéressé espérait que la dérogation mineure qu'il sollicitait lui serait accordée.
8. Dans sa réponse du 9 février 1999, la police des constructions a relevé que deux points du projet restaient contraires aux normes légales, à savoir le vide d'étage insuffisant dans la chambre n° 2 du logement de quatre pièces prévu dans les combles et une implantation d'un jour principal par châssis de type Velux dans la première chambre du même logement, inacceptable en raison de la pente du toit, qui était inférieure à trente-cinq degrés.
9. À teneur du dossier de chacune des parties, l'appartement de 3 pièces en cours de construction dans les combles a été loué le 6 avril 1999.
10. Le 20 avril 1999, une visite contradictoire du chantier a eu lieu. La chambre à coucher de l'appartement de 3 pièces dans les combles était éclairée uniquement par un Velux, dont la base se trouvait à 160 cm du sol. Quant au petit appartement dans les combles, comptant deux pièces, il avait également subi un changement et les deux logements n'avaient pas encore été approuvés pour des raisons d'habitabilité.
11. Le 23 avril 1999, la police des constructions a constaté que les travaux avaient été pratiquement achevés sans que l'autorisation requise n'ait été délivrée.
12. Le 29 avril 1999, M. F__________ a accusé réception de la lettre du 23 du même mois. L'appartement était "en concordance avec l'autorisation accordée le 2 avril 1998, mis à part la modification du type de prise
- 4 de jour (Velux à la place de la lucarne)". L'appartement en question était déjà loué et le locataire avait déjà emménagé.
Le 30 avril 1999, l'agence immobilière B______ S.A. a confirmé l'existence du bail susdécrit, le locataire étant déjà en possession des clefs et devant emménager le 1er mai 1999.
13. Le 12 mai 1999, la police des constructions a renoncé à exiger le rétablissement la lucarne prévue, la pièce concernée ne pouvant toutefois être considérée comme servant au logement. L'appartement en question devenait dès lors un studio avec cuisinette et un réduit, soit un appartement d'une pièce et demi. Faute d'une détermination rapide de l'intéressé, il se verrait infliger une sanction administrative.
14. Le 26 mai 1999, M. F__________ a accusé réception de la lettre du 12 du même mois et a déclaré accepter les conditions fixées par la police des constructions. Il souhaitait que la location annuelle soit fixée à CHF 10'000.--.
15. Le 11 octobre 1999, le Conseiller d'État chargé du DAEL a délivré l'autorisation de construire ayant pour objet notamment la suppression d'une lucarne en toiture. Le département avait renoncé à exiger la mise en place de la lucarne initialement prévue en raison de l'état d'avancement des travaux et du fait que le logement litigieux avait déjà été pris à bail. Il apparaissait en définitive que les travaux étaient entièrement terminés et que les appartements étaient loués alors que leur nouvelle typologie n'avait jamais été agréée par la CMNS. Placé devant le fait accompli, le DAEL délivrait l'autorisation de construire complémentaire sollicitée mais infligeait à l'intéressé une amende d'un montant de CHF 15'000.--. Il ressortait de l'autorisation que la subvention accordée passait de CHF 106'303.-- à CHF 128'200.-- et que le logement créé dans les combles passait de trois pièces à une pièce et demi, et son loyer de CHF 14'000.-- à CHF 10'000.-- par an.
16. Le 12 octobre 1999, un avocat s'est constitué pour la défense des intérêts de M. F__________ et a prié le chef du DAEL de revoir sa décision. La pente du toit était de trente et un degrés, au lieu de trente-cinq degrés requis pour la pose d'un Velux. Le DAEL avait dès lors exigé que l'appartement soit considéré comme un
- 5 logement d'une pièce et demi et que celle éclairée par ledit Velux soit considérée comme un réduit.
Le 26 mai 1999, l'intéressé avait déposé une nouvelle demande d'autorisation de construire, acceptant ainsi toutes les conditions posées par le DAEL. L'intéressé pouvait dès lors, de bonne foi, comprendre que s'il acceptait la proposition du DAEL, aucune sanction administrative ne lui serait infligée. De suroît, le loyer annuel avait passé de CHF 14'000.-- à CHF 10'000.--.
17. Le 2 novembre 1999, le Conseiller d'État chargé du DAEL a accusé réception de la lettre du 12 novembre 1999, estimant la sanction qu'il lui avait infligée parfaitement justifiée par le fait que l'intéressé avait entrepris des travaux sans être au bénéfice d'une autorisation de construire et qu'il n'avait pas non plus respecté l'interdiction qui lui avait été faite, le 23 avril 1999, de mettre à disposition d'un tiers le logement créé sans droit. L'autorisation complémentaire du 11 octobre 1999 avait donc été délivrée contre l'avis de la CMNS.
18. Le 9 novembre 1999, le conseil de M. F__________ a recouru contre la décision infligeant à ce dernier une amende d'un montant de CHF 15'000.-. Il en demande l'annulation au motif que cette sanction violerait le principe de la proportionnalité et qu'elle serait également contraire à celui de la bonne foi, le recourant n'ayant commis qu'une infraction mineure aux règles applicables à la pose d'un Velux et ayant accepté les conditions qui lui ont été posées par le département, à savoir la réduction du nombre de pièces de l'appartement concerné à une et demie et la diminution du montant du loyer y relatif.
19. Le 10 décembre 1999, le service des constructions a répondu au recours pour le DAEL. La sanction représentait les trois quarts du maximum légal prévu par l'article 137 alinéa 2 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Elle sanctionnait le comportement de l'intéressé qui avait placé l'autorité devant le fait accompli. De surcroît, les travaux n'auraient pas été autorisables pour une pièce servant à l'habitation et c'est l'autorité intimée qui a dénoué la situation inextricable créée par le recourant en considérant la pièce éclairée par le Velux comme ne faisant pas partie du logement pour
- 6 délivrer l'autorisation complémentaire sollicitée. Rappelant son large pouvoir d'appréciation en la matière, elle conclut au rejet du recours.
20. Le 14 décembre 1999, le greffe du tribunal a informé les parties que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 e lit. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10; art. 45 al. 2 et 46 LCI).
2. Ainsi que l'autorité intimée le fait remarquer à juste titre, celle-ci dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de sanction administrative (cf. not. ATA C. du 26 octobre 1999, Sch. du 15 juin 1999 et société U. du 8 février 1997 ainsi que les arrêts cités).
De surcroît, il est de jurisprudence que le contrevenant doit avoir commis une faute, ne serait-ce que sous la forme d'une négligence (cf. arrêts précités).
En l'espèce, il ressort incontestablement du dossier que le recourant a commis une faute, s'agissant du nouveau logement dans les combles, en y accomplissant des travaux qui n'étaient pas encore autorisés et en agissant de manière telle qu'une société tierce a donné à bail ce logement, dont le contrevenant savait pertinemment qu'il ne pouvait être loué en l'état. C'est donc à juste titre que le DAEL a menacé l'intéressé d'une sanction administrative, vu son comportement volontairement fautif.
3. Le principe de la bonne foi est maintenant consacré dans deux dispositions de la nouvelle Constitution du 18 avril 1999 (RO 1999 2555), soit les articles 5 alinéa 3 et 9. Le respect du principe de la bonne foi inclut l'interdiction des comportements contradictoires (cf. sur ce point Andreas AUER, Giorgio MALINVERNI et Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse : les droits fondamentaux, vol. 2, Berne 2000, N° 1119 p. 543). Il s'agit d'une exigence indispensable à la
- 7 sécurité juridique et qui trouve son application chaque fois que l'autorité créée une apparence de droit. Une telle notion n'est toutefois applicable qu'à un contexte de faits concernant la même autorité, agissant à l'égard du même justiciable, et dans la même affaire.
Il faut observer que le 12 mai 1999, il a été écrit au recourant que l'autorité intimée renonçait à exiger le rétablissement de la lucarne prévue pour l'appartement litigieux et que la pièce éclairée par un Velux ne devait être considérée comme pouvant servir au logement. Enfin, l'appartement devait être compris comme un logement d'une pièce et demie et le loyer modifié.
Le 26 mai 1999, le recourant a répondu au département qu'il acceptait les conditions posées et qu'il proposait de fixer le montant du loyer annuel à CHF 10'000.-. Cette dernière précision a été admise par le DAEL le 11 octobre 1999 et figure expressément dans la dernière autorisation de construire délivrée.
Dans ces conditions, et malgré les violations objectives de la réglementation qu'a commises le recourant, il pouvait de bonne foi comprendre la lettre du 12 mai 1999 comme posant d'ultimes conditions qu'il devait satisfaire s'il voulait échapper à une sanction. On ne saurait donner d'autre sens à l'avant-dernier paragraphe de la lettre du 12 mai 1999, au terme duquel le DAEL annonçait qu'il se verrait contraint d'infliger à l'intéressé une sanction administrative s'il ne se déterminait pas dans les meilleurs délais.
Si le recourant pouvait comprendre de bonne foi cette communication officielle comme une invite à régulariser la situation, on ne saurait ultérieurement lui infliger une sanction alors qu'il a précisément satisfait aux conditions fixées dans cette communication.
Malgré les violations de la loi, qui sont avérées, il faut considérer que l'autorité intimée n'agit pas de bonne foi lorsqu'elle inflige une amende au recourant qui a respecté les conditions qui lui étaient posées pour remédier à une situation illégale.
Le recours est donc bien fondé et la sanction administrative doit être annulée. 4. Le recourant, qui obtient gain de cause, ne sera pas condamné à un émolument. Faute d'en avoir demandé
- 8 une, il n'a pas droit à une indemnité, bien qu'il ait obtenu gain de cause.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 10 novembre 1999 par Monsieur F__________ contre la décision du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du 11 octobre 1999;
au fond : l'admet; annule l'amende de CHF 15'000.infligée au recourant; dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité; communique le présent arrêt à Me Jean-Pierre Jacquemoud, avocat du recourant, ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement.
Siégeants : M. Thélin, vice-président, Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, M. Paychère, juges, M. Mascotto, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci