Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 608 2022 153 608 2022 154 Arrêt du 17 janvier 2023 IIe Cour des assurances sociales Composition Présidente : Daniela Kiener Juges : Johannes Frölicher, Anne-Sophie Peyraud Greffier-rapporteur : Michel Bays Parties A.________, recourant, représenté par Me Pierre-Henri Gapany, avocat contre CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Prestations complémentaires – Séjour à l'étranger, délai de carence Recours (608 2022 153) du 7 octobre 2022 contre la décision sur opposition du 6 septembre 2022 et requête d'assistante judiciaire gratuite totale (608 2022 154) déposée le même jour
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. A.________, né en 1955, domicilié à B.________, était au bénéfice de prestations complémentaires depuis 2002, en lien avec une rente d'invalidité. Compte tenu du fait que l'assuré allait atteindre l'âge légal de la retraite dans le courant du mois d'août 2020, la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse) a entamé une procédure de révision du droit aux prestations complémentaires et a requis de sa part divers renseignements, à la fin mars 2020. A la mi-juillet 2020, après divers rappels, celui-ci a finalement informé la Caisse qu'il avait quitté la Suisse le 24 février 2020 pour se rendre d'urgence auprès de son épouse, qui s'était soumise à une intervention chirurgicale (calculs biliaires) à C.________. Il a indiqué que son retour était prévu environ un mois plus tard, mais qu'il avait été contraint de rester à C.________ en raison de la fermeture des frontières liée à la pandémie de Covid survenue entretemps. Nonobstant ce qui précède, la Caisse a réitéré ses demandes d'informations et, faute de réponse, a rendu une décision le 6 octobre 2020 par laquelle elle classait le dossier de son assuré. Celle-ci n'a pas été contestée. La Caisse a par ailleurs mis fin au versement des prestations complémentaires au 31 août 2020. B. L'assuré n'est finalement revenu en Suisse que le 12 mars 2022. Il a déposé une demande de rente de vieillesse, le 17 mars suivant, ainsi qu'une demande de prestations complémentaires, le 28 mars 2022. Par décision du 12 avril 2022, la Caisse a reconnu à l'assuré le droit à une rente de vieillesse, à partir du 1er septembre 2020. Elle a en revanche rejeté sa demande de prestations complémentaires, par décision du 7 juin 2022, au motif qu'il ne remplissait pas la condition du délai de carence de 10 ans en Suisse. L'opposition formée par l'assuré a été rejetée par la Caisse le 6 septembre 2022. C. Le 7 octobre 2022, l'assuré, représenté par Me Pierre-Henri Gapany, interjette recours (608 2022 153) auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision sur opposition et à l'octroi de prestations complémentaires jusqu'au 28 février 2021, puis à nouveau à partir du 1er mars 2022. Le même jour, il requiert également d'être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite totale (AJT; 608 2022 154). A l’appui de son recours, il conteste devoir subir un nouveau délai de carence suite à son absence à l'étranger, estimant que la Caisse aurait tout au plus dû suspendre le versement desdites prestations durant une partie de son séjour à l'étranger, puis en reprendre le versement à son retour en Suisse. Dans ses observations du 16 novembre 2022, la Caisse conclut au rejet du recours. Se référant au fait que le recourant a atteint l'âge de la retraite le 9 août 2020, elle considère que ce changement permet "de revoir les éventuels changements du calcul […]". Or, ni l'assuré, ni Pro Infirmis qui suit son dossier depuis plusieurs années, n'ont donné suite à ses courriers, raison pour laquelle elle a classé le dossier et mis fin au versement des prestations. Dans ce contexte, le dépôt par l'assuré d'une nouvelle demande, 17 mois après ledit classement constitue "une question de délai de carence avant l'ouverture d'un nouveau droit aux PC au sens de l'art. 5 al. 5 [de la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI; LPC; RS 831.30]" et non une simple révision périodique. Se fondant en outre sur la jurisprudence fédérale et les directives de l'Office fédéral compétent, la Caisse aboutit à la conclusion qu'un séjour de plus d'une année à l'étranger
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 implique un nouveau délai de carence de 10 ans. Finalement, elle s'en remet à la justice s'agissant de la requête d'AJT. Aucun autre échange d'écriture n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente, par un assuré directement touché par la décision sur opposition attaquée et dûment représenté, le recours est recevable. 2. Le droit applicable est déterminé par les règles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits, étant précisé que le juge n'a pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieurs à la date déterminante de la décision litigieuse (ATF 130 V 445 consid. 1.2.1 et les références citées). Compte tenu du déroulement des faits, il convient en principe d'appliquer les dispositions en vigueur jusqu'au 31 décembre 2020, s'agissant de la question de savoir si c'est à bon droit que la Caisse a mis fin aux prestations à partir du 31 août 2020, et les nouvelles dispositions légales introduites en matière de prestations complémentaires, entrées en vigueur le 1er janvier 2022, concernant la réouverture du droit en 2022. Dans la mesure où la teneur des anciennes directives correspond en substance avec celle des nouvelles dispositions légales et réglementaires plus récentes, il n'en découle pas de différence d'application notable 3. En vertu de l'art. 4 al. 1 let. a LPC, les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse ont droit à des prestations complémentaires dès lors qu’elles perçoivent une rente de vieillesse de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS). Selon l'art. 4 al. 3 LPC, la résidence habituelle en Suisse au sens de l’al. 1 est considérée comme interrompue lorsqu’une personne séjourne à l’étranger pendant plus de trois mois de manière ininterrompue (let. a) ou qu'elle séjourne à l’étranger pendant plus de trois mois au total au cours d’une même année civile (let. b). L'al. 4 précise toutefois que le Conseil fédéral détermine le moment de la suspension et de la reprise du versement des prestations, ainsi que les cas dans lesquels la résidence habituelle en Suisse est exceptionnellement considérée comme n’étant pas interrompue lorsque le séjour à l’étranger dure un an au plus. L'art. 5 al. 1 LPC prévoit en outre que les étrangers n’ont droit à des prestations complémentaires que s’ils séjournent de manière légale en Suisse. Ils doivent y avoir résidé de manière ininterrompue pendant les dix années précédant immédiatement la date à laquelle ils demandent la prestation
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 complémentaire (délai de carence). L'al. 5 ajoute que si un étranger séjourne à l’étranger pendant plus de trois mois de manière ininterrompue ou pendant plus de trois mois au total au cours d’une même année civile, un nouveau délai de carence commence à courir après son retour en Suisse. L'al. 6 précise toutefois que le Conseil fédéral détermine les cas dans lesquels le délai de carence est exceptionnellement considéré comme n’étant pas interrompu lorsque le séjour à l’étranger dure un an au plus. Selon l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301), si une personne séjourne à l’étranger sans motif important pendant plus de trois mois (90 jours) de manière ininterrompue ou pendant plus de 90 jours au total au cours d’une même année civile, le versement des prestations complémentaires est interrompu avec effet rétroactif au début du mois au cours duquel la personne a passé le 90ème jour à l’étranger. L'al. 3 ajoute que le versement des prestations complémentaires reprend à partir du mois qui suit le retour de la personne en Suisse. Les jours d’entrée et de sortie ne comptent pas comme séjour à l’étranger (al. 4). D'après l'art. 1a OPC-AVS/AI, si une personne séjourne plus d’un an à l’étranger pour un motif important, le versement des prestations complémentaires est interrompu à la fin du mois au cours duquel elle a passé le 365ème jour à l’étranger (al. 1) et il reprend à partir du mois au cours duquel la personne revient en Suisse (al. 2). Les jours d’entrée et de sortie ne comptent pas comme séjour à l’étranger (al. 3). Sont notamment considérés comme des motifs importants une maladie ou un accident du bénéficiaire de prestations complémentaires ou d’un membre de sa famille […] qui rend impossible le retour en Suisse (al. 4 let. b) ou un cas de force majeure qui empêche le retour en Suisse (al. 4 let. c). En revanche, si le séjour à l’étranger se poursuit alors que le motif important qui le justifiait a disparu, les jours supplémentaires à l’étranger sont considérés comme étant sans motif important (al. 5). Aux termes de l'art. 1b OPC-AVS/AI, si une personne séjourne à l’étranger pendant la durée du délai de carence pour l’un des motifs prévus à l’art. 1a al. 4, le délai de carence n’est interrompu qu’après que la personne ait passé le 365e jour à l’étranger. L’art. 1a al. 5 est applicable par analogie. 4. Est litigieux, en l'espèce, le droit du recourant à des prestations complémentaires en lien avec son absence à C.________, intervenue entre le 24 février 2020 (date du départ de Suisse) et le 12 mars 2022 (date du retour en Suisse). 4.1. Sur la base du dossier constitué, la Cour de céans constate que l'absence du recourant était tout d'abord motivée par le fait de rejoindre son épouse malade, ce qui constitue un motif d'absence important au sens de l'art. 1a let. b OPC-AVS/AI. Durant cette période, la pandémie de Covid a conduit à la fermeture de nombreuses frontières et à l'impossibilité pour l'assuré de rentrer en Suisse à la fin mars 2020. Ce deuxième motif d'empêchement constitue lui aussi un élément important, au sens de l'art. 1a let. c OPC-AVS/AI cette fois. Cette appréciation est d'ailleurs admise par l'autorité intimée qui, dans sa décision/ses observations notamment, admet que l'assuré "a séjourné à C.________ pour un motif important (pandémie Covid-19)". Encore faut-il savoir jusqu'à quel moment ces motifs ont prévalu, ce qui mérite d'être examiné à la lumière des éléments au dossier. Il ressort d'un échange de messages électroniques que l'ambassade de Suisse a proposé à l'assuré une opportunité de rapatriement en septembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 déjà. Celui-ci l'a toutefois déclinée pour des motifs de santé (vol avec escale en Allemagne trop contraignant) et financiers (carte de crédit inutilisable). Les documents au dossier ne permettent cependant pas d'établir qu'il était formellement empêché d'effectuer un tel vol. Il ressort néanmoins des deux documents médicaux, établis postérieurement à son retour en Suisse, qu'il présente un état de santé fragile, avec notamment un maladie coronarienne tritronculaire (cf. rapport de la Clinique D.________ de E.________ du 22 mars 2022 et rapport du Dr F.________ du 26 juillet 2022). Compte tenu également de son âge (65 ans en août 2020) et du contexte qui prévalait à l'époque - avec une pandémie de Covid qui a pris tout le monde au dépourvu et a notablement compliqué les déplacements, notamment au niveau international - un tel voyage était susceptible de présenter un certain nombre de risques pour l'assuré. De ce point de vue, il pourrait paraître sévère de lui reprocher, a posteriori, son attitude attentiste. En revanche, à partir du moment où le trafic aérien à partir de C.________ a repris, soit dès le mois de juin 2021 selon les informations au dossier, l'assuré ne disposait plus d'un motif important pour justifier la poursuite de son séjour à C.________. 4.2. Dans la décision litigieuse, la Caisse a retenu que l'absence de l'assuré hors de Suisse, pendant plus de 365 jours, implique le départ d'un nouveau délai de carence de 10 ans à partir de son retour en Suisse, en mars 2022. Le recourant conteste ce point de vue, en invoquant que le respect du délai de carence n'est déterminant qu'au moment du dépôt de la demande de prestations complémentaires, tout en précisant que le passage d'une rente AI à une rente AVS ne justifie pas l'application d'un tel délai. Il en déduit que son absence permet, tout au plus, de suspendre temporairement le versement des prestations complémentaires, dont il devrait à nouveau bénéficier à son retour en Suisse. Dans ses observations, la Caisse concède que le délai de carence ne concerne que la période précédant l'ouverture du droit aux prestations complémentaires. Elle considère néanmoins que la nouvelle demande déposée en mars 2022 par l'assuré, ensuite du classement de son dossier en octobre 2020, implique le respect d'un nouveau délai de carence de 10 ans. 4.3. Le législateur fédéral distingue clairement deux cas de figure: tout d'abord celui de la résidence habituelle en Suisse (art. 4 LPC), applicable à tous les bénéficiaires de prestations complémentaires et susceptible d'en interrompre temporairement le versement en cas d'absence d'une certaine durée. Ensuite, celui du délai de carence qui constitue, pour certaines catégories d'étrangers, une condition supplémentaire à l'ouverture du droit (art. 5 al. 1 LPC) et qui peut, à certaines conditions, être interrompu (al. 5). Cette distinction se répercute également dans l'ordonnance relative aux prestations complémentaires, puisque les art. 1 et 1a concernent les interruptions de la résidence habituelle en Suisse et sont donc en rapport avec l'art. 4 LPC, tandis que l'art. 1b OPC-AVS/AI porte sur l'interruption du délai de carence et se rattache donc à l'art. 5 LPC. A ce sujet, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que le délai de carence devait être respecté uniquement avant l'octroi d'un droit, et non en cours de droit: "Nach dem klaren Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen (E. 2.1; ebenso in der französischen und italienischen Fassung) ist die Karenzfrist unmittelbar vor Anspruchsbeginn zu erfüllen. Sie ist denn auch nur Kriterium für die Entstehung des Anspruchs und als solches nicht geeignet, eine bereits bestehende Bezugsberechtigung erlöschen zu lassen" (arrêt TF 9C_174/2015 du 10 août 2015 consid. 3.3).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 Les travaux préparatoires relatifs à la révision de la LPC, et en particulier le commentaire des art. 1 et 1a de l'OPC-AVS-AI, indiquent également que, du fait que les PC ne sont pas exportées, "une personne n’a droit à des PC que si elle a son domicile et sa résidence habituelle en Suisse (art. 4 al. 1 LPC). […] Le versement des PC doit donc, de par la loi, être suspendu lorsqu’une personne séjourne à l’étranger pendant une période prolongée" (cf. Message du 16 septembre 2016 relatif à la modification de la loi sur les prestations complémentaires, FF 2016 7301). Les directives de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (DPC) confirment (ch. 2310.01) que "le droit à une PC est subordonné à la condition que l’intéressé ait son domicile civil en Suisse au sens des nos 1210.02ss et qu’il y réside habituellement. Le versement de la PC est dès lors supprimé en cas de séjour prolongé à l’étranger et ne reprend qu’après le retour en Suisse (v. chap. 2.3.3 et 2.3.4)". 4.4. Force est de constater que la loi distingue clairement la situation précédant l'ouverture du droit (délai de carence) de celle prévalant durant l'octroi des prestations. Il n'est en particulier pas prévu qu'un (nouveau) délai de carence puisse s'appliquer à une personne s'absentant de Suisse, fût-ce pour une longue période. A l'aune de ce qui précède, il convient de retenir que si la condition du délai de carence n'est en principe plus opposable à un assuré déjà au bénéfice de prestations complémentaires (et ayant donc déjà subi un tel délai), il n'en demeure pas moins que celui-ci doit conserver son domicile et sa résidence habituelle en Suisse pour pouvoir continuer à percevoir dites prestations. Si un séjour à l'étranger peut donc, en fonction de son motif et de sa durée, entraîner la suspension des prestations, une longue absence peut remettre en question l'existence même d'une résidence habituelle en Suisse et, par-là même, le droit aux prestations. C'est précisément le sens du ch. 2310.02 des directives de l'OFAS (dans leur version dès le 1.1.2021), selon lequel, "pour les ressortissants étrangers au sens du no 2410.02 qui ont résidé plus d’une année de manière ininterrompue à l’étranger, le droit à la PC ne reprend pas à partir de leur retour en Suisse. Bien au contraire, le délai de carence au sens du chapitre 2.4 recommence à courir à zéro", faisant en cela écho à l'art. 4 al. 4 LPC, qui fait effectivement référence à une durée maximale d'un an (cf. supra consid. 3). Toutefois, une exception est réservée pour les cas spécifiés aux tirets 2 et 3 du ch. 2340.03, soit ceux concernant une maladie ou un accident du bénéficiaire de PC ou d’un membre de sa famille (tiret 2) et les cas de force majeure, dont une pandémie (tiret 3). La Cour retient donc que seule une absence de plus d'une année sans motif important peut justifier le respect d'un nouveau délai de carence pour les assurés étrangers hors UE, AELE et Royaume- Uni (cf. ch. 2410.02). En l'espèce, le recourant a quitté la Suisse le 24 février 2020 et a disposé de deux motifs importants et successifs. Il a donc droit, conformément à l'art. 1a OPC-AVS/AI, à la poursuite du versement des prestations complémentaires durant 365 jours, soit entre le 25 février 2020 et le 24 février 2021. D'autre part, c'est au plus tôt le 1er juin 2021 que ce motif a disparu et donc également à partir de cette date que commence le décompte déterminant pour l'application du ch. 2310.02 précité. Dans la mesure où le recourant est revenu en Suisse dans le courant du mois de février 2022, soit moins d'une année plus tard, les conditions prévues par l'art. 4 LPC et 1 OPC-AVS-AI ne sont pas remplies pour lui faire subir un nouveau délai de carence.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 4.5. Il importe encore de vérifier si le classement du dossier, en octobre 2020, et le dépôt d'une nouvelle demande, en mars 2022, justifient malgré tout d'appliquer un nouveau délai de carence, comme semble l'invoquer la Caisse dans ses observations. La Cour relève d'emblée que l'argumentation de la Caisse est quelque peu déconcertante puisque, dans la décision querellée, elle fait uniquement référence à l'absence de plus d'une année pour justifier l'ouverture d'un nouveau délai de carence, et que ce n'est que dans ses observations qu'elle se fonde sur la clôture du dossier et sa réouverture pour justifier sa position. De l'avis des juges de céans, si le recourant doit se voir reprocher de n'avoir pas annoncé préalablement son départ à l'étranger à la Caisse intimée, il convient en revanche de nuancer le fait qu'il n'ait pas donné suite aux demandes de renseignements de cette dernière, en rapport avec son passage à la retraite. Cette absence de réaction peut en effet s'expliquer par son absence et les complications liées à la survenance, imprévisible, de la pandémie de Covid. Dans ces conditions, le classement du dossier par la Caisse n'apparaît pas opportun, dans la mesure où elle connaissait, dans les grandes lignes tout du moins, l'existence et les motifs de l'absence de l'assuré et qu'elle ne pouvait ignorer que ce dernier était de ce fait entravé dans ses démarches. On relève au demeurant qu'il n'a à aucun moment manifesté son intention de renoncer à son droit. Par voie de conséquence, se fonder sur ledit classement pour en déduire une absence à l'étranger de plus d'une année et justifier l'application d'un nouveau délai de carence ne saurait être suivi. Il convient au contraire de s'en tenir aux principes développés plus haut, et en particulier à l'interruption temporaire des prestations (cf. supra consid. 4.3). 5. Le recours doit par conséquent être admis et la décision sur opposition du 6 septembre 2022 modifiée, dans le sens que le recourant a continué à avoir droit aux prestations complémentaires jusqu’à la fin du mois au cours duquel il a passé une année à l'étranger, soit jusqu'au 28 février 2021 (cf. art. 1a al. 1 OPC-AVS/AI). Son droit doit ensuite être suspendu jusqu'au mois au cours duquel il est revenu en Suisse, soit le 1er mars 2022 (cf. art. 1a al. 2 OPC-AVS/AI). 6. Il n'est pas perçu de frais de justice, conformément au principe de la gratuité applicable en la matière. Vu l'issue du recours, la demande d'assistance judiciaire gratuite totale (608 2022 154), devenue sans objet, est rayée du rôle. Ayant obtenu gain de cause, le recourant, représenté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens. Dans la liste de frais déposée en date du 23 décembre 2022, ce dernier a produit un décompte comprenant des honoraires de CHF 3'012.50 (12h03 à CHF 250.-), des débours de CHF 150.65 (correspondant à un forfait de 5%) et CHF 243.55 au titre de la TVA à 7,7%. La Cour rappelle toutefois que la fixation à forfait des débours, valable en matière civile, ne correspond pas aux exigences du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Par ailleurs, vu la complexité relative de cette affaire, comprenant un unique échange d'écritures, un temps de travail de 12 heures paraît excessif.
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 Il convient par conséquent de fixer l'indemnité de partie comme suit: CHF 2'000.- d'honoraires (8h à CHF 250.-), CHF 50.- de débours et CHF 157.85 à titre de TVA à 7,7%, soit un total de CHF 2'207.85, laquelle est mise intégralement à la charge de l'autorité intimée et sera directement versée au mandataire du recourant (art. 141 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours (608 2022 153) est admis. Partant, la décision sur opposition du 6 septembre 2022 est modifiée, le recourant ayant droit à des prestations complémentaires jusqu'au 28 février 2021. Son droit est ensuite suspendu et ne reprend qu'à partir du 1er mars 2022. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Il est alloué au recourant une indemnité de partie fixée à CHF 2'000.-, plus CHF 50.- au titre de débours, plus CHF 157.85 au titre de TVA à 7.7%, soit à CHF 2'207.85. Cette indemnité est mise dans son intégralité à la charge de l'autorité intimée. IV. La demande d'assistance judiciaire gratuite totale (608 2022 154), devenue sans objet, est rayée du rôle. V. Notification. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 17 janvier 2023/mba La Présidente : Le Greffier-rapporteur :