Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2021 69 Arrêt du 5 juillet 2021 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffier-rapporteur : Philippe Tena Parties COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par Me Dominique Morard, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, et B.________ et C.________, intimés, représentés par Me Nicolas Kolly, avocat Objet Recours contre décision incidente; attribution de parchets communaux Recours du 17 mai 2021 contre la décision incidente du 4 mai 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que la Commune de A.________ est propriétaire d'un domaine d'environ 14.5 ha sur son territoire, portant sur les art. ddd, eee, fff, ggg, hhh, iii et jjj RF, secteur K.________, affermé à L.________, agriculteur, jusqu'au 31 décembre 2016 puis, dès le 1er janvier 2017, à M.________, son épouse; que, le 8 janvier 2008, L.________ avait constitué une communauté d'exploitation avec B.________, également agriculteur à K.________ et exploitant les parchets communaux 11, 12, 13, 20, 21, 24 et 25; que la place de L.________ dans la communauté a été reprise ensuite par M.________; que la Commune a, à plusieurs reprises, refusé d'établir le contrat de bail à ferme ainsi que la facturation au nom de la communauté d'exploitation, estimant que le contrat avait été conclu uniquement entre elle et L.________, respectivement M.________; que, suite à une séance de conciliation du 13 mars 2019, la Commune a résilié au 31 décembre 2020 le contrat de bail à ferme portant sur le dit domaine communal, L.________ et M.________ continuant de disposer de leur logement sur le domaine selon un contrat de bail à loyer reconductible d'année en année; qu'elle a également décidé de procéder à la mise en soumission du domaine communal à partir du 1er janvier 2021, celui-ci étant désormais divisé en 14 parchets; que, par courrier du 21 octobre 2020, la Commune a informé B.________ qu'elle préparait la période de location de ses parchets 2021-2026 et l'a invité à lui indiquer s'il souhaitait bénéficier ou non de parchets communaux; que, le 4 novembre 2020, B.________ et C.________, son épouse, ont fait part de leur intérêt à continuer d'exploiter les parchets 11, 12, 13, 20, 21, 24 et 25 ainsi que les terres du domaine communal; que, lors de sa séance du 9 novembre 2020, le Conseil communal a décidé de l'attribution des parchets communaux, attribuant à B.________ les parchets 11, 12, 19, 20, 21, 24 et 25; que, par courrier du 7 décembre 2020, la Commune a informé B.________ de sa décision d'attribution des parchets; que, le 22 janvier 2021, B.________ et C.________ ont interjeté recours contre cette décision devant le Préfet de la Gruyère, concluant à ce que la procédure d'attribution des parchets communaux pour la période 2021-2026 soit annulée et reprise ab initio; que ce recours était assorti d'une requête de mesures provisionnelles, demandant d'interdire à la Commune de conclure tout bail avec des tiers concernant l'ensemble des parchets communaux mis en soumission; que, par courrier du 24 février 2021, la commune a informé l'ensemble des agriculteurs concernés par l'attribution des parchets communaux de l'impossibilité momentanée de conclure les baux à ferme agricoles et les a informés de l'impossibilité d'exploiter les dits parchets jusqu'à droit connu;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 que, par décision du 4 juin 2021, le Préfet de la Gruyère a admis la requête de mesures provisionnelles déposée par B.________ et C.________, ainsi qu'intimé à la Commune de A.________ de suspendre sa démarche d'attribution des parchets dans le secteur de K.________ jusqu'à droit connu sur le recours et a ordonné de conserver la situation qui prévalait jusqu'au 31 décembre 2020; que, contre cette décision, la Commune de A.________ interjette recours devant le Tribunal cantonal le 17 mai 2021 concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision et, principalement, à ce que la requête de mesures provisionnelles soit déclarée sans objet, subsidiairement, à ce que dite requête soit rejetée et, plus subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision; qu'à l'appui de son recours, elle indique que, par courrier du 24 février 2021, elle a pris le soin d'informer les attributaires de l'ensemble des parchets communaux de l'impossibilité momentanée de conclure les baux à ferme agricoles, ce qui avait pour conséquence l'impossibilité actuelle pour ceux-ci d'exploiter les parchets communaux qui leur avaient été dévolus; qu'elle se plaint de ce que la Préfecture a été au-delà des conclusions des époux intimés en leur reconnaissant le droit d'exploiter le domaine communal litigieux, relevant que l'effet suspensif ne pouvait porter que sur la décision d'attribution litigieuse et non sur l'ensemble des parcelles attribuées à d'autres agriculteurs; que, dans ses observations du 4 juin 2021, le Préfet de la Gruyère propose le rejet du recours; qu'il indique qu'il se devait de prendre une décision avec l'arrivée du printemps, dès lors que la décision communale d'attribution des parchets ne produisait aucun effet en raison de l'effet suspensif lié au recours du 22 janvier 2021; qu'il précise avoir procédé à la pesée des intérêts en présence et estimé que celui des recourants à ne pas subir les conséquences d'une décision, potentiellement annulable pour vice de forme, était prépondérant; qu'il relève par ailleurs avoir décidé de maintenir la situation telle qu'elle existait au 31 décembre 2020, afin d'éviter une attribution incertaine des terres et le risque, en cas d'admission du recours, de devoir indemniser les bénéficiaires intermédiaires des parchets, cette option ne faisant que reporter le début des contrats de bail à ferme jusqu'à droit connu sur le recours; que, dans leurs observations du 4 juin 2021, B.________ et C.________ proposent le rejet du recours, relevant, en substance, que le prononcé d'office de mesures provisionnelles était de la compétence du Préfet; qu'il sera fait état des arguments, invoqués par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 considérant que la commune a qualité pour recourir au sens des art. 155 al. 2, 2e phrase, de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) en relation avec l’art. 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); que, déposé dans les délais et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. c et 120 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) de sorte que le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites; que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b); que selon l'art. 153 LCo, toute décision prise par le conseil communal envers un administré peut, dans les trente jours, faire l'objet d'un recours au préfet, la procédure de recours étant régie par le code de procédure et de juridiction administrative (cf. art. 156 LCo); que, selon l'art. 84 al. 1 CPJA, le recours a effet suspensif; qu'une ordonnance d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; qu'empêchant le bénéficiaire de la décision d'en tirer momentanément avantage, elle répond à son but. Il est exclu d'attribuer l'effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 923 et la jurisprudence citée; ATF 117 V 185 consid. 1b); que, toutefois, en application de l'art. 41 al. 1 CPJA, l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de droit ou de fait, notamment de moyens de preuve, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés; qu'il n'est généralement pas question d'octroyer, par mesures provisionnelles, un droit dont l'octroi ne relève pas des compétences de l'autorité appelée à statuer (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, Vol II, 2011, p. 309); que, en l'occurrence, la Cour constate que, contrairement à ce que prétend la recourante, la décision contestée devant le Préfet ne consiste pas en la seule attribution de 6 parchets aux époux intimés, mais porte bien également sur celle du 9 novembre 2020, par laquelle le Conseil communal a attribué les 14 parchets communaux en cause; que, dans ce contexte, le Préfet était parfaitement légitimé à rendre les mesures provisionnelles qu'il jugeait nécessaires; que, cela étant, la décision du Conseil communal du 9 novembre 2020 comporte tant un aspect positif que des aspects négatifs; que, en raison de l'effet suspensif lié au recours, cette décision n'est pas exécutoire dans ses aspects positifs (cf. art. 84 al. 1 CPJA);
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 qu'autrement dit, les attributaires des parchets communaux ne peuvent, en l'état, tirer aucun droit de la décision du Conseil communal contre laquelle un recours est pendant; qu'or, avec l'arrivée du printemps et devant plusieurs sollicitations de la Commune, il apparaissait nécessaire de sauvegarder les terrains agricoles concernés par la décision du 9 novembre 2020, leur exploitation et leur entretien pouvant être compromis en l'absence d'exploitant; que, dans un tel contexte, la Préfecture était légitimée, en application de l'art. 41 al. 1 CPJA, à statuer, à titre provisionnel, sur le sort des terres durant la procédure de recours; que, sous cet angle, contrairement à ce que prétend la commune recourante, la décision du Préfet du 4 mai 2021 n'apparaît pas sans objet, de sorte qu'il convient d'en examiner les mérites; que, s'agissant des chances de succès du recours, force est de relever que les époux se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus ainsi que des règles sur la récusation, motif pris que le conseiller communal en charge du dicastère compétent en matière de parchets aurait eu une influence sur la procédure alors même qu'il se serait vu octroyer des parchets dans la procédure d'attribution en question; que, pour ce motif déjà, le Préfet pouvait considérer que le recours déposé par B.________ et C.________ ne semblait a priori pas dénué de chances de succès; que, par ailleurs, force est de constater que la mesure provisionnelle prend en compte, dans une juste mesure, les intérêts publics et privés en présence; qu'il convient en effet de rappeler que l'option retenue par le Préfet consiste à prolonger de quelques mois - soit jusqu'à droit connu sur le recours formé devant lui - la situation telle qu'elle existait depuis de très nombreuses années et qui a pris fin le 31 décembre 2020; que, en ce sens, elle maintient provisoirement les époux intimés dans l'exploitation du domaine, objet du contrat de bail arrivé à échéance; que, néanmoins, comme telle, elle ne porte pas atteinte aux intérêts des agriculteurs attributaires, l'interdiction d'exploiter découlant de l'effet suspensif du recours leur ayant été confirmée par le Conseil communal le 24 février 2021 déjà; que, finalement, elle répond à l'intérêt tant de la commune propriétaire que des agriculteurs concernés en évitant des attributions aléatoires et de courte durée; que, pour les motifs qui précèdent, le Préfet n'a pas commis d'excès ou d'abus de son vaste pouvoir d'appréciation en ordonnant la mesure provisionnelle contestée; que l'opportunité de sa décision ne peut par ailleurs pas être remise en cause dans le cadre du présent recours, conformément à l'art. 78 al. 2 CPJA, en lien avec l'art. 156 LCo; que, partant, la décision du 4 mai 2021 doit être confirmée et le recours rejeté; que les terres agricoles, propriétés des collectivités publiques, font partie de leur patrimoine financier (arrêt TC 603 2021 13 du 1er mars 2021 consid. 2.2 et les références citées); que, partant, les frais de procédure, fixés à CHF 800.- selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 (ci-après: Tarif JA; RSF 150.12), sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA; que, pour les mêmes motifs, celle-ci n'a pas droit à une indemnité de partie; que les époux intimés ont droit à une indemnité de partie, en application de l'art. 11 al. 2 du Tarif JA. Elle est fixée ex aequo et bono à un montant total de CHF 1'669.35, à savoir à CHF 1'500.- au titre d'honoraires (6 heures à CHF 250.-), CHF 50.- au titre de frais et CHF 119.35 au titre de la TVA (7.7%), et mise à la charge de la recourante qui succombe; la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de justice, par CHF 800.-, sont mis à la charge de la recourante qui succombe. III. Une indemnité de partie, fixée à CHF 1'669.35, dont CHF 119.35 au titre de la TVA (7.7%), est allouée aux intimés et est mise à la charge de la Commune recourante. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 5 juillet 2021/pte La Présidente : Le Greffier-rapporteur :