Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2018 80 Arrêt du 26 mars 2020 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire : Sarah Vuille Parties A.________, recourant, contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, autorité intimée Objet Agriculture - Paiements directs et contributions spéciales Recours du 9 juin 2018 contre la décision du 9 mai 2018
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Pour l'année 2015, A.________, agriculteur, s'est inscrit sur son compte GELAN (système d'information agricole cantonal) dans le cadre du projet de contribution à la qualité du paysage de la région Gruyère-Veveyse pour la mesure "maintenir et augmenter le nombre de types d'herbage (4 types)". Toutefois, il n'a bénéficié d'aucune contribution pour cette mesure, le minimum de surface herbagère exigé n'étant pas atteint pour un type d'herbage. Pour l'année 2016, A.________ s'est inscrit à nouveau pour la même mesure, sans toutefois modifier les surfaces exploitées. Par courrier du 25 juillet 2016, le Service de l'agriculture (ci-après: SAgri) l'a informé du fait que les données inscrites ne répondaient pas aux exigences fixées, de sorte que la valeur dans le système GELAN affichait "0" et qu'aucune contribution ne pouvait être calculée. La mesure précitée a par ailleurs simultanément été retirée du compte GELAN de l'agriculteur pour l'année 2016. Ce dernier a été invité à déposer ses observations écrites et à choisir une des variantes de correction proposées. Dans sa détermination du 7 août 2016, le précité s'est limité à indiquer qu'il ne manquait qu'un infime pourcentage de surface pour que son exploitation remplisse les conditions pour bénéficier des contributions et s'est déclaré étonné de n'en avoir pas été informé en 2015 déjà. Il a été avisé du fait qu'une décision sujette à recours serait rendue lors de la notification des paiements directs pour 2016. B. Par décision du 7 décembre 2016, le SAgri a communiqué à A.________ le décompte des paiements directs pour l'année 2016, lequel ne comprend pas la mesure "maintenir et augmenter le nombre de types d'herbage (4 types)". C. Par écrit du 10 janvier 2017, l'intéressé a formé opposition à la décision du SAgri. Il considère qu'un manque, sur le papier, de seulement 5 ares de prairie - alors que la surface réelle est bien supérieure à celle exigée - ne saurait justifier la suppression entière du versement du paiement direct. En ce sens, la décision viole le principe de la proportionnalité. Par ailleurs, il explique que la situation résulte d'un échange de terrains effectué en 2014. La parcelle reprise était déjà extensive et a été laissée à l'identique tout au long de la haie. La surface réelle effectivement disponible est dès lors bien supérieure à celle minimale exigée, même si les inscriptions effectuées ne le reflétaient pas. D. Par décision du 18 janvier 2017, le SAgri a rejeté l'opposition et a confirmé sa décision du 7 décembre 2016. Par écrit du 18 février 2017, l'intéressé a recouru auprès de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) contre cette décision, en concluant à son annulation, à la réinscription de la mesure supprimée en 2016 et à l'attribution des paiements correspondants pour 2015 et 2016, voire 2017. Dans ses observations du 30 mars 2017, le SAgri a proposé le rejet du recours, l'agriculteur ne remplissant pas les conditions définies pour la mesure paysagère en question. Ce dernier a réitéré, dans ses contre-observations du 21 juin 2017, qu'il s'agissait d'une simple erreur d'inscription dans GELAN et qu'en supprimant purement et simplement la mesure, sans donner de délai pour la correction, le SAgri avait fait preuve d'arbitraire.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 Sur demande de la DIAF, le SAgri a précisé, le 26 février 2018, que pour l'année de contribution 2016, les parcelles no bbb et ccc RF D.________ - qui auraient fait l'objet de l'échange de terres avaient toutes deux été déclarées par A.________ et enregistrées comme prairie naturelle sous le code "autres prairies permanentes". Ces deux surfaces ont généré des paiements directs en faveur de A.________. E. Par décision du 9 mai 2018, la DIAF a rejeté le recours du précité. Elle a constaté que les conditions minimales mises à l'octroi du paiement spécial n'étaient pas réalisées, dans la mesure où, pour un type d'herbage sur les quatre choisis par l'agriculteur, la surface minimale exigée n'était pas suffisante, celle-ci devant atteindre, pour chaque type d'herbage, une part de 5% de la surface herbagère totale au moins. Le recourant ayant annoncé une surface herbagère totale de 3'367.10 ares, la surface minimale pour chaque type d'herbage devait être d'au moins 168.36 ares. Or, le type "prairie peu intensive" présente une surface de 164.95 ares, soit un manque de 3.41 ares. Les parcelles no bbb et ccc ont été enregistrées par l'agriculteur comme "autres prairies permanentes" de sorte qu'elles ne peuvent en aucun cas compenser le manque de surface de "prairie peu intensive". A ce propos, la DIAF a rappelé que l'exploitant est responsable de l'exactitude des inscriptions dans GELAN. De plus, dans la mesure où le recourant n'avait pas obtenu de contribution pour ladite mesure en 2015, il ne pouvait ignorer qu'il devait procéder à des changements, soit d'inscriptions dans GELAN soit de cultures sur le terrain, afin de remplir les conditions fixées. Dès lors que les exigences minimales requises ne sont pas réalisées, l'octroi d'une contribution pour 2016 ne peut entrer en ligne de compte et le principe de la proportionnalité de la décision ne trouve pas application. Finalement, la DIAF a relevé que, comme l'inscription avait été supprimée du système GELAN par le SAgri pour 2016, le recourant n'avait pas été sanctionné. F. Par écrit du 8 juin 2018, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant implicitement à son annulation, à la réactivation de la mesure et au versement des contributions pour les années 2015 et 2016, voire 2017. Il reproche au SAgri de ne l'avoir avisé qu'en 2016 du manquement constaté, de sorte qu'il n'a pas pu corriger de suite son erreur. G. Dans ses observations du 5 juillet 2018, la DIAF propose le rejet du recours en précisant, en particulier, que le recourant savait, par le décompte des paiements directs de 2015, qu'aucune contribution ne lui était accordée au titre de la mesure "maintenir et augmenter le type d'herbage (4 types)". Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Le recours formé contre la décision de la DIAF du 9 mai 2018 l'a été dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), auprès de l'autorité compétente pour en connaître, conformément à l'art. 41 al. 1 de la loi fribourgeoise du 3 octobre 2006 sur l'agriculture (LAgri; RSF 910.1) en relation avec l'art. 114 al. 1 let. a CPJA.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2.1. Aux termes de l'art. 70 al. 1 de la loi du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), des paiements directs sont octroyés aux exploitants d'entreprises agricoles dans le but de rétribuer les prestations d'intérêt public. Selon l'art. 74 al. 1 et 2 LAgr, des contributions à la qualité du paysage sont octroyées pour la préservation, la promotion et le développement de paysages cultivés diversifiés. La Confédération met à la disposition des cantons des moyens financiers par hectare ou par charge usuelle lorsque les conditions suivantes sont remplies: les cantons ou d'autres responsables de projets régionaux ont fixé des objectifs et défini des mesures visant à la réalisation de ces objectifs (let. a); les cantons ont conclu avec les exploitants des conventions d'exploitation en accord avec ces mesures (let. b); les objectifs et les mesures satisfont aux conditions d'un développement territorial durable (let. c). Les exigences à remplir dans ce cadre ont été développées aux art. 63 s. de l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (OPD; RS 910.13). 2.2. Conformément aux dispositions légales précitées, le canton de Fribourg a mis en place, notamment, le "Projet de contributions à la qualité du paysage de la région Gruyère-Veveyse". La mesure 1.3 du projet (cf. pièce n° 7 du bordereau des pièces produites par la DIAF) concerne la diversité des types d'herbages. Elle vise à maintenir et à augmenter le nombre de types d'herbage présents sur la surface d'exploitation. Différents types d'herbage peuvent être pris en considération: la prairie temporaire, extensive, peu intensive, autre prairie permanente, le pré à litière, le pâturage et le pâturage extensif. Le projet précise que pour qu'un type de prairie soit pris en considération, il doit couvrir au moins 5% de la surface des prairies et des prés à litière de l'exploitation. Lorsqu'elles couvrent moins de 5%, elles peuvent être additionnées et sont considérées comme une culture par tranche de 5%. Plusieurs options sont possibles quant au type d'herbage, l'exigence minimale étant de quatre sortes d'herbage. Pour la variante de quatre, la contribution s'élève à CHF 130.-/ha d'herbage/an. 2.3. Dans le cadre de ce projet, une convention d'exploitation a été conclue entre le canton de Fribourg, représenté par le SAgri, et le recourant (cf. pièce n° 7 du bordereau des pièces). Elle a pris effet le 1er janvier 2015 pour la durée maximale de huit ans (ch. 2 de la convention). La convention prévoit notamment que l'exploitant s'engage à concrétiser les objets énumérés dans la liste des mesures selon les principes, conditions et charges décrites dans le rapport de projet de qualité du paysage et à les exploiter et les entretenir en conséquence (ch. 1b). Les contributions à la qualité du paysage sont octroyées pour les prestations fournies. Elles sont versées avec le décompte final des paiements directs (ch. 1d). Des contrôles ont lieu une fois durant la période du projet (ch. 4). Des sanctions peuvent être prononcées et/ou des contributions réduites, respectivement refusées, notamment si l'exploitant ne respecte pas les obligations ou les délais d'annonce (ch. 5 let. c) ou ne respecte pas les conditions et les charges de la convention, du projet de qualité du paysage ou de l'ordonnance sur les paiements directs (ch. 5 let. d). L'exploitant peut faire opposition contre la décision du SAgri dans le cadre du décompte final des paiements directs (cf. ch. 5 in fine). 2.4. Par devant la DIAF, le recourant a contesté sur plusieurs points la décision du SAgri, reprochant à cette autorité, en particulier, le caractère arbitraire d'un refus de toute contribution pour quelques ares manquants, d'autant plus qu'en réalité, compte tenu d'un échange de terrains, la surface herbagère exigée était largement atteinte même si les inscriptions figurant dans le système GELAN ne le reflétaient pas. L'autorité intimée a statué sur ces points, de manière explicite et conforme au droit. A juste titre elle a relevé que, dans la mesure où l'agriculteur avait
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 opté pour le minimum requis de quatre types d'herbage et que, pour l'un d'eux, la surface minimale n'était pas atteinte, les exigences de base à remplir pour prétendre à l'octroi d'une contribution spéciale n'étaient pas remplies. Dans ce cas de figure, le versement d'une contribution, même partielle, ne peut pas entrer en ligne de compte. De même, s'agissant de l'échange de terrains invoqué par le recourant, il ressort des pièces produites par le SAgri que les deux parcelles, objet de l'échange, ont été déclarées et inscrites par le recourant comme "autres prairies permanentes, code 613". Elles ne pouvaient dans ces conditions compenser le manque de surface de "prairie peu intensive". Le recourant a en outre bénéficié des paiements directs pour les deux parcelles, nonobstant l'échange. Devant le Tribunal cantonal, ce dernier n'a pas remis en cause les conclusions de la DIAF, démontrant par là-même qu'il en acceptait le bien-fondé. Il reproche en revanche au SAgri de ne l'avoir avisé qu'en 2016 du fait qu'un des quatre types de surfaces herbagères choisis - soit "la prairie peu intensive" - n'atteignait pas la proportion exigée de 5% minimum de la surface des prairies et des prés à litière de l'exploitation. Son point de vue ne peut pas être suivi. 3. 3.1. Les délais et les modalités d'inscription pour les demandes de paiements directs et de contributions sont fixés par le SAgri (art. 13 al. 2 RAgri). La procédure d'inscription et de dépôt de la demande est réglée aux art. 97 ss OPD. Il ressort de l'art. 98 OPD que les paiements directs ne sont octroyés que sur demande (al. 1). La demande doit être adressée à l’autorité désignée par le canton de domicile (cf. al. 2), à savoir le SAgri pour le canton de Fribourg (art. 7 LAgri et art. 13 al.1 du règlement cantonal du 27 mars 2007 sur l'agriculture, RAgri; RSF 910.11), entre le 15 janvier et le 15 mars. La demande doit comprendre notamment les indications concernant les types de paiements directs qu’il sollicite, les données probables sur l’exploitation et les structures à la date du 1er mai, les surfaces de promotion de la biodiversité reportées sur une carte, les cantons pouvant exiger l’enregistrement de la demande via le système d’information géographique (cf. al. 3). L’exploitant confirme, dans la demande et dans les formulaires de relevé, l’exactitude des données indiquées (al. 5). Le canton décide si la demande doit être déposée sur support papier ou par voie électronique (al. 6 let. a). Selon l'art. 100 OPD, s'il s'avère que les indications figurant dans la demande doivent être modifiées après le dépôt de la demande, l’exploitant doit l’annoncer par écrit à l’autorité désignée par le canton concerné. L’annonce doit avoir lieu avant les changements d’exploitation (al. 1). Les changements concernant notamment les surfaces, les cultures principales, ainsi que les changements d’exploitant, qui sont intervenus après coup doivent être annoncés avant le 1er mai (al. 2). 3.2. Dans le canton de Fribourg, les données servant à l'exécution des mesures de politique agricole (paiements directs) doivent être recensées dans le système GELAN (art. 4 al. 1 des Directives du 10 février 2015 concernant les relevés agricoles 2015; https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/sagri/_www/files/pdf72/Directives1.pdf; ci-après: la Directive). Les exploitants agricoles qui souhaitent bénéficier de paiements directs doivent remplir les recensements y relatifs (art. 5 al. 3 Directive). Ces derniers sont également tenus de fournir les renseignements et les pièces justificatives nécessaires et de permettre la visite des lieux aux personnes chargées des relevés et des contrôles (art. 5 al. 4 Directive). 3.3. En l'espèce, conformément à la convention qu'il a passée avec le SAgri, le recourant a introduit dans GELAN, notamment, les surfaces des prairies intégrées dans "le Projet de
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 contributions à la qualité du paysage de la région Gruyère-Veveyse". Il a été avisé, le 24 novembre 2015, du fait que les données introduites avaient été traitées et que les calculs correspondants avaient été effectués. Les résultats lui ont été communiqués et il a été invité "à contrôler attentivement l'exactitude des données mentionnées". Il lui a également été rappelé, par ce courrier, que les voies de droit étaient précisées sur chaque décompte et qu'il pouvait au demeurant s'adresser au SAgri pour toute question complémentaire. Un récapitulatif des versements lui a encore été communiqué le 1er décembre 2015. Or, pour l'année 2015, le recourant n'a reçu aucun paiement direct pour la mesure "maintenir et augmenter le type d'herbage (4 types)", celle-ci n'étant d'ailleurs pas mentionnée dans le décompte. Le recourant n'a pas contesté cette décision qui est dès lors entrée en force. Partant, en tant qu'il porte sur les contributions versées pour l'année 2015, le recours, manifestement tardif, doit être déclaré irrecevable. Nonobstant l'absence de tout paiement direct en 2015 pour ladite mesure, le recourant n'a pas modifié les données enregistrées dans GELAN et a introduit les mêmes chiffres pour l'année 2016. Par courrier du 25 juillet 2016, le SAgri l'a avisé du fait que, pour la deuxième année consécutive, les exigences à remplir pour la mesure fixe n'étaient pas remplies et que, partant, la valeur dans le système GELAN indiquait un "0" empêchant tout calcul de contribution. Dans le présent recours, le recourant se plaint de n'avoir pas été avisé plus tôt du manquement. Ce faisant, il perd de vue que l'agriculteur est seul responsable du recensement et de l'exactitude des données qu'il enregistre sur son compte GELAN (cf. art. 98 OPD et 5 al. 3 Directive). Le Sagri n'examine les comptes qu'après leur clôture, en vue du calcul des paiements directs et autres contributions. Dans ce contexte, certes contraignant, l'agriculteur doit assumer les conséquences liées à ses erreurs d'inscription ou à un manque de contrôle de sa part. En l'espèce, force est de rappeler que le recourant connaissait précisément les exigences minimales fixées par la convention - à savoir au minimum 4 types d'herbage représentant chacun au moins 5% de la surface des prairies et des prés à litière de l'exploitation - et il se devait, d'emblée, de s'assurer que son exploitation satisfaisait à cette condition et que les données enregistrées sur son compte GELAN correspondaient à ces exigences. Or, tel n'a pas été le cas. Par la suite, il se devait également de vérifier le décompte de paiement de 2015, comme il avait pourtant été expressément invité à le faire. Un examen de ce décompte lui aurait permis de constater qu'il n'avait perçu aucun paiement direct pour cette mesure pour cette année-là. Il aurait pu alors, pour le moins, se renseigner sans délai auprès du SAgri qui l'aurait nécessairement informé, à ce moment déjà, du fait que la surface de "prairie peu intensive" - telle qu'enregistrée dans son compte GELAN - était insuffisante pour satisfaire aux exigences minimales mises à l'octroi de la contribution. Le recourant aurait pu alors corriger les données enregistrées si celles-ci étaient inexactes, ou, cas échéant, modifier les surfaces herbagères de son exploitation afin de respecter les surfaces minimales exigées. Ne l'ayant pas fait, il a simplement reporté les mêmes données pour l'année suivante dans son compte GELAN, et en a tiré les mêmes conséquences. A l'évidence, il a fait preuve d'un manque de rigueur dans la gestion et le suivi de son compte GELAN. Ses critiques à l'égard du SAgri ne changent rien à ce constat. En particulier, celui-ci n'était pas tenu d'effectuer une visite des lieux après deux ans seulement de participation de l'agriculteur à la mesure, les contrôles ayant lieu une fois durant la période du projet (ch. 4 de la convention). 3.4. Pour les motifs qui précèdent, c'est à juste titre que le SAgri a supprimé la mesure pour l'année 2016, les exigences minimales requises pour l'octroi d'une contribution à ce titre n'étant
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 alors pas remplies. Force est de relever en revanche que le recourant a bénéficié des autres paiements directs auxquels il pouvait prétendre. Par ailleurs, ses conclusions relatives à sa réinscription au projet pour 2017 et à l'octroi des contributions y relatives sort manifestement du cadre de l'objet de la contestation, la décision de la DIAF ne portant que sur l'année 2016. Cela étant, à aucun moment le recourant n'a allégué avoir modifié les surfaces herbagères de son exploitation pour que celle-ci réponde aux exigences de la mesure "maintenir et augmenter le type d'herbage (4 types)". 4. 4.1. Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, la décision contestée doit être confirmée et le recours rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 4.2. Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 31 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. II. Les frais de procédure, par CHF 600.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 26 mars 2020/mju La Présidente : La Greffière-stagiaire :