Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2018 10 Arrêt du 17 avril 2019 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffier-stagiaire : Fabien Schafer Parties A.________, recourante, contre COMMISSION DES ÉTABLISSEMENTS MÉDICO-SOCIAUX DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée Objet Droit social - Prise en charge de coffres-forts individuels - Notion de biens de masse Recours du 11 janvier 2018 contre la décision du 14 décembre 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 considérant en fait A. Au cours des dernières années, A.________, établissement médico-social (ci-après: EMS), a été confrontée à plusieurs vols d'argent et de bijoux en son sein. Afin d'y remédier, elle a décidé d'installer des coffres-forts individuels dans chacune de ses chambres et unités et a déposé, le 13 mars 2017, une demande de subvention auprès de la Commission des établissements médicosociaux du Réseau santé de la Sarine (ci-après: CODEMS) pour couvrir les frais y relatifs. B. Par décision du 15 mai 2017, la CODEMS a refusé la prise en charge de l'achat des coffresforts, estimant que cet investissement devait être financé par le compte d'exploitation de l'EMS ou qu'à défaut, cet achat pouvait être autofinancé par une participation des résidents. Dans sa réclamation du 14 juin 2017, A.________ a considéré qu'un report des coûts d'achat sur les pensionnaires était contraire aux règlements en vigueur. Se prévalant par ailleurs des recommandations du groupe de travail de l'Association fribourgeoise des institutions pour personnes âgées (ci-après: AFIPA), selon lesquelles un tel achat doit entrer dans la catégorie de biens de masse d'un EMS au titre des investissements, elle est d'avis que le refus n'est pas justifié. C. Par décision du 14 décembre 2017, la CODEMS a rejeté la réclamation. Elle a estimé que l'achat de coffres-forts ne constituait pas des frais financiers au sens du règlement cantonal alors en vigueur, partant qu'elle ne devait pas le prendre en charge. Elle a en outre considéré que la mise à disposition de tels coffres individuels n'était pas nécessaire à l'exploitation et à la réalisation des prestations d'un EMS. D. Contre cette décision sur réclamation, A.________ interjette recours le 11 janvier 2018 auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, à la prise en charge des frais financiers pour l'investissement de coffres-forts pour chambres et unités d'un montant de CHF 24'705.-. Elle fait valoir qu'il est de son devoir de prendre les mesures nécessaires afin d'assurer la sécurité des biens des résidents. De plus, elle estime que la facturation de cet investissement à ces derniers serait contraire au règlement alors en vigueur ainsi qu'à la directive de la Direction de la santé et des affaires sociales (ci-après: DSAS) ou encore à la charte éthique de l'AFIPA. Dans ses observations du 11 juin 2018, la CODEMS propose le rejet du recours. Elle fait notamment valoir que l'EMS n'a pas respecté la procédure mise en place pour un achat d'une telle importance, impliquant notamment le dépôt de la demande de subvention avant la réalisation de l'achat et la production de trois offres, lesquels faisaient ici défaut, seule la facture finale, après travaux, ayant été fournie. De plus, elle estime que le nombre de coffres-forts achetés est supérieur au nombre de chambres et ne se justifie pas. Enfin, elle est d'avis, se fondant sur le "Manuel comptabilité des investissements pour maisons de retraite et EMS 2011" de l'Association des homes et institutions sociales suisse Curaviva (ci-après: Curaviva), que les coffres-forts ne font pas partie des biens considérés comme des biens de masse. Seuls entrent en ligne de compte les coffres-forts centraux qui, ajoutés à la possibilité de fermer les chambres à clé, répondent aux recommandations de l'AFIPA. Dans une intervention spontanée du 22 juin 2018, la recourante, sous l'angle formel, admet n'avoir pas respecté la procédure pour la prise en charge de l'investissement litigieux mais invoque la
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 pratique courante de la CODEMS, laquelle fait en principe preuve de souplesse à cet égard. Elle conteste par ailleurs que le nombre de coffres-forts ne soit pas adapté au nombre de lits et d'unités dans l'établissement et, par conséquent, maintient qu'il répond à ses besoins. Enfin, elle précise que le coffre-fort dont elle était jusqu'alors munie servait uniquement à abriter le stock de produits stupéfiants comme la législation en la matière l'exige. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. 1.1. Le recours ayant été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1], applicables par renvoi de l'art. 28 de l'ancienne loi fribourgeoise du 23 mars 2000 sur les établissements médico-sociaux pour personnes âgées [aLEMS; RSF 834.2.1], en vigueur au moment de la décision litigieuse) – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile –, il est recevable. 1.2. En application de l'art. 26 de la nouvelle loi fribourgeoise du 12 mai 2016 sur les prestations médico-sociales (LPMS; RSF 820.2), entrée en vigueur le 1er janvier 2018, la répartition des frais financiers pour l'année 2017 se fait selon les modalités de l'ancien droit. La présente demande de subvention, déposée en 2017, est dès lors soumise aux dispositions contenues dans la aLEMS. 2. 2.1. L'art. 1er aLEMS indique que la LEMS a pour but d'assurer l'équipement du canton en établissements destinés à l'accueil des personnes âgées (al. 1); à cet effet, elle prévoit une planification de cet équipement, fixe des critères de qualité et règle le financement des établissements (al. 2). La loi s'applique aux EMS autorisés à prodiguer des soins aux patients principalement pour une longue durée, au sens de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (ci-après: LAMal) (art. 2 aLEMS). Il n'est pas contesté que la recourante est un EMS, soumis à la aLEMS. 2.2. D'après l'art. 12 aLEMS, les frais d’investissements des immeubles et les frais financiers des EMS sont à la charge des communes. Les frais financiers d'un établissement ne peuvent être mis à la charge des résidants (art. 15 al. 1 aLEMS) mais ils doivent l'être à celle de la commune de domicile ou, le cas échéant, du pot commun constitué à cet effet (art. 16 aLEMS). Aux termes de l'art. 11 de l'ancien règlement cantonal du 4 décembre 2001 sur les établissements médico-sociaux pour personnes âgées (aREMS; RSF 834.2.11), abrogé au 1er janvier 2018, les communes prennent en charge les frais financiers conformément à la loi sur les communes. Selon
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 l'art. 12 1ère phr. aREMS, dans le cadre du plan comptable, la Direction établit une délimitation entre les investissements et les frais d’exploitation. Au sens de l'art. 4.1. al. 1 1ère phr. a de l'ancien règlement de la CODEMS du 1er janvier 2008 pour la subvention des établissements médico-sociaux du district de la Sarine (ci-après: ancien règlement CODEMS), dans sa teneur ici applicable au 1er janvier 2014, avant son abrogation au 1er janvier 2018, sont considérés comme frais financiers et frais d'investissement l'ensemble des charges d'investissements mobiliers et immobiliers (amortissements et intérêts afférents). Selon l'art. 4.2. al. 1 ancien règlement CODEMS, les frais financiers concernant notamment les frais d'investissement pour les immeubles, les frais d'investissement pour les équipements et installations techniques ainsi que tous les autres frais d'équipements nécessaires à l'exploitation de l'institution et à la réalisation des prestations. D'après l'art. 4.2. al. 3 ancien règlement CODEMS, pour faire partie des frais d'investissement pris en charge, les frais en question doivent répondre au moins à deux des trois critères énumérés cidessous: - matériel d'une durée de vie de minimum 4 ans; - matériel d'une valeur comptable de CHF 5'000.-/pièce ou de plus de CHF 20'000.- pour un achat groupé du même objet (bien de masse); - frais d'entretien des immeubles à partir de CHF 20'000.- et qui contribuent au maintien de la valeur. En outre, selon l'art. 4.3. al. 1 ancien règlement CODEMS, les investissements répondant aux critères de l'art. 4.2. sont examinés par la CODEMS, qui tient compte des critères supplémentaires suivants, avant de les accepter: - coût global du projet; - pertinence des investissements demandés; - études préalables pour juger de l'efficacité et de l'efficience du matériel demandé; - adéquation entre les montants demandés et les standards de la CODEMS. A cet effet, les différentes CODEMS ont établi des directives communes pour le calcul des frais financiers et d'investissements des EMS, dénommées "Directive Fiffine 2012", lesquelles imposent aux institutions d'appliquer le "Manuel comptabilité des investissements pour maisons de retraite et EMS 2011" élaboré par Curaviva et senesuisse. (art. 3 Directive Fiffine 2012). Selon ce manuel, s'ils figurent bien au titre des biens d'immobilisation de la liste exemplative de l'index du Manuel, les coffres-forts ne sont pas considérés comme des possibles biens de masse (Manuel, p. 36). 2.3. En l'espèce, l'EMS a procédé à l'achat de 123 coffres à CHF 183.- afin d'équiper ses 101 chambres et 7 unités de soins; elle a en sus acheté deux coffres supplémentaires destinés à des pièces communes. Il n'est pas contesté que ces biens ont une durée de vie supérieure à quatre ans. Ils représentent un coût d'acquisition total de CHF 24'705.-. La question qui se pose est dès
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 lors celle de savoir s'il s'agit d'un achat de biens de masse entrant dans la catégorie des frais financiers au sens de l'art. 4.2. ancien règlement CODEMS. Selon le manuel de Curariva précité, lequel a été déclaré applicable aux EMS du canton par ses différentes commissions de district, les coffres-forts ne figurent pas parmi la liste exemplative des biens de masse pouvant donner lieu à une prise en charge. Ils sont financés mais uniquement s'ils présentent un coût d'au moins CHF 5'000.- par pièce. La thèse contraire du groupe de travail de l'AFIPA auquel se réfère la recourante émane d'une seule personne qui a émis manifestement un avis spontané et approximatif, qui ne saurait être déterminant. Il est vrai que les coffres-forts individuels pourraient en soi entrer dans la liste des biens de masse et que la sécurité des résidents et de leurs biens entre dans la mission des EMS quoi qu'en dise l'autorité intimée. Toutefois, les CODEMS ont décidé qu'il en allait différemment, se référant à la pratique suisse en la matière. Or, cette option ne saurait être remise en question par l'autorité de céans, n'étant nullement contraire à la aLEMS. Dès lors que deux sur trois des critères posés à l'art. 4.2 al. 3 ancien règlement CODEMS ne sont pas remplis, les coffres-forts individuels litigieux ne peuvent pas être pris en charge. Force est d'admettre que la décision attaquée a ainsi été rendue en application des principes, règlements et directives en vigueur, de sorte que l'on ne peut pas reprocher à l'autorité intimée d'avoir abusé ou excédé son pouvoir d'appréciation. La question de savoir si l'acquisition de coffres-forts individuels est pertinente, efficace et efficiente au sens de l'art. 4.3. ancien règlement CODEMS peut, dans ces circonstances, souffrir de rester indécise. On peut néanmoins relever à cet égard que les recommandations émises par Curaviva en matière de sécurité des résidents de homes médicalisés évoquent un "endroit vérouillable" dans les chambres des résidents, offrant une protection suffisante pour les objets de valeur. Quant aux objets de grande valeur, ils doivent être déposés dans un coffre-fort certifié et contrôlé ou de préférence à la banque (cf. Sécurité pour résidents et résidentes de homes médicalisés; Check- List pour la prévention de la criminalité dans les homes médicalisés, p. 7). On ne peut en conclure que l'association suisse prône des coffres-forts individuels dans les chambres. Il y a en effet lieu de différencier un endroit vérouillé d'un coffre-fort. Manifestement, un tiroir à clé devrait pouvoir remplir la mission préconisée dans les chambres. En outre, en l'occurrence, les résidents de la recourante peuvent déposer leurs valeurs auprès de l'administration. Enfin, peut également souffrir de rester ouverte la question de savoir si le non-respect de la procédure budgétaire s'oppose à la prise en charge des coffres-forts litigieux. Soulignons toutefois que si, manifestement, la demande d'autorisation ne satisfaisait pas aux exigences en la matière (notamment absence d'offres comparatives), la réalisation des travaux avant décision ne paraît a priori pas nécessairement constituer un obstacle infranchissable à toute prise en charge financière. Mais, ici, la CODEMS n'a surtout pas rendu la recourante attentive au caractère incomplet de la demande et ne lui a pas permis de la compléter alors que l'art. 6.4 ancien règlement CODEMS le lui impose. Elle ne peut dès lors lui en faire reproche. 3. Sur le vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 Au vu de l'issue du recours, les frais de procédure, fixés à CHF 800.-, sont mis à la charge de la recourante, au sens de l'art. 131 CPJA, et compensés par l'avance de frais. Il n'est pas alloué de dépens. la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Des frais de procédure, fixés à CHF 800.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés avec l'avance de frais. III. Il n'est pas alloué de dépens. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 17 avril 2019/ape La Présidente : Le Greffier-stagiaire :