Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2015 201 Arrêt du 28 avril 2016 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière-stagiaire: Aline Burnand Parties A.________ SA, recourante contre DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, autorité intimée Objet Agriculture - Classification des vins - Appellation d'origine contrôlée - Egalité dans l'illégalité Recours du 14 décembre 2015 contre la décision du 19 novembre 2015
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. La société A.________ SA (ci-après: la société), dont le siège se situe dans la commune de B.________, sise dans le canton de Vaud, loue des terres viticoles depuis la fin du mois de mars 2015, situées sur les parcelles nos ccc, ddd, eee et fff du Registre foncier (ci-après: RF) de la commune de G.________, dans le canton de Fribourg, au lieu-dit "H.________". Par courrier du 31 mai 2015, la société a requis de l’Office cantonal de la viticulture et de la promotion du canton de Vaud le changement d’appellation des vignes louées, afin qu'elles passent de Cheyres à Vully. B. Par décision du 19 août 2015, le Service de l’agriculture du canton de Fribourg (ci-après: SAgri), à qui l'office précité a transmis la demande, comme objet de sa compétence, a refusé le changement, au motif que les vignes louées, situées hors des périmètres des appellations d'origine contrôlée (ci-après: AOC) Vully et Cheyres, ne permettent la production et la commercialisation d'un vin que sous la dénomination "Vin de pays". Le 15 septembre 2015, la société a formé recours contre cette décision auprès de la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) et a demandé le bénéfice d'une AOC. Elle a fait valoir que les parcelles sont situées plus près du Vully que de Cheyres, qu’historiquement il était fait mention de G.________ en Vully et que le Conseil communal de la commune de G.________ soutient sa démarche pour une AOC Vully de ses vins. Elle a également expliqué qu’elle se verrait grandement péjorée par une production sous le label "Vin de pays". Par courrier du 17 septembre 2015, la DIAF a imparti à la société recourante un délai de dix jours afin de lui transmettre une copie de la décision attaquée. Le 25 septembre 2015, la société a complété son recours, sans joindre cependant la décision attaquée. Le SAgri a fait part de ses observations le 3 novembre 2015. Il a précisé que les vignes exploitées par la société se trouvaient manifestement à l’extérieur de l’aire de production du Vully, comprenant les communes fribourgeoises de Bas-Vully et Haut-Vully et la commune vaudoise de B.________. Par ailleurs, il a également souligné que, pour la même raison, la société ne pouvait obtenir l’appellation AOC Cheyres pour ses vignes. C. Par décision du 19 novembre 2015, la DIAF a rejeté le recours du 15 septembre 2015. Elle a tout d’abord constaté que la société ne pouvait être engagée que par la signature collective à deux de l’administrateur-président et de l’administratrice. Le recours n’ayant été signé que par cette dernière, il devait être déclaré irrecevable. La DIAF a cependant considéré que, même s’il était recevable, le recours devrait être rejeté dès lors que les vignes de la société sises sur le territoire de la commune fribourgeoise de G.________ ne sont manifestement pas comprises dans l’aire de production de l’AOC Vully; partant, le vin ne peut pas bénéficier de cette appellation. D. Agissant le 14 décembre 2015, la société a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision de la DIAF. Elle demande, par mesure d'équité, de pouvoir jouir, pour les vignes louées, de l'AOC Cheyres, comme ont pu en bénéficier les anciens propriétaire et locataire. Elle déclare en revanche pouvoir comprendre que l'AOC Vully lui ait été refusée. A l’appui de ses conclusions, la
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 recourante fait valoir en particulier que l’appellation "Vin de pays" ne peut pas être attribuée à une région - Cheyres, dans le cas présent - car elle ne concerne qu’une production déclassée. E. Le 27 janvier 2016, la DIAF a fait part de ses observations en concluant au rejet du recours. Elle maintient que celui-ci aurait dû être déclaré irrecevable dès lors qu'il n'était pas signé par les deux personnes autorisées à représenter la société. Elle est en outre d'avis que le recours de septembre 2015 ne portait pas sur l'AOC Cheyres et que, partant, les conclusions y relatives dans la présente procédure sont irrecevables. Toutefois, se déterminant sur le fond du litige, elle souligne que les vignobles concernés sont situés sur la commune de G.________ et qu'ils ne peuvent dès lors bénéficier ni de l’AOC Cheyres ni de l’AOC Vully. S'agissant de l'usage de l'AOC Cheyres par les précédents exploitants, la DIAF reconnaît qu'il en est allé ainsi à bien plaire jusqu'en 2014. Elle explique que, suite à l'entrée en vigueur de l’ordonnance du 14 novembre 2007 sur la viticulture et l’importation du vin (ordonnance sur le vin; RS 916.140), le 1er janvier 2008, et de l’ordonnance cantonale du 1er octobre 2009 sur la vigne et le vin (OVV; RSF 912.4.111), le cadastre viticole a été mis à jour, avec un délai expirant à fin décembre 2015; dans ce cadastre sont précisément consignées les appellations autorisées pour la désignation du vin issu de la surface viticole, à savoir les AOC. Dans l'intervalle, le SAgri a fait preuve de tolérance, dont ont bénéficié les anciens exploitants. Toutefois, cela ne permet pas aux nouveaux locataires de s'en prévaloir à leur tour, le principe de la légalité primant celui de l’égalité de traitement. Enfin, l'autorité intimée considère que le cadastre viticole étant aujourd’hui à jour, il faut assurer une utilisation des AOC conforme à la loi et appliquer strictement les normes en la matière. Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et l’avance de frais ayant été versée en temps utile, le présent recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA. En effet, quand bien même la DIAF estime que le recours, déposé auprès d'elle, était irrecevable, à défaut de la double signature des représentants de la société, il lui appartenait de le faire régulariser, en vertu des art. 81 et 82 CPJA; ne l'ayant pas fait, elle ne peut pas s'en prévaloir, ce d'autant moins qu'elle s'est adressée à la recourante, à réception du recours, pour lui demander de produire la décision attaquée qui manquait. Dans ces circonstances, peut souffrir de rester indécise la question de savoir si l'administratrice n'était pas malgré tout habilitée à représenter la société par délégation interne. En outre, à bien lire la demande du 31 mai 2015, la recourante, partant de l'idée que ses vignes bénéficiaient de l'AOC Cheyres, a requis l'AOC Vully, en raison de leur proximité géographique avec le Vully vaudois. La décision du SAgri a non seulement considéré que l'AOC Vully n'était pas possible mais encore que l'AOC Cheyres n'était pas admissible non plus, seule la dénomination
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 "Vin de pays" pouvant s'appliquer au vin issu des vignes louées. Les conclusions prises dans le recours auprès de la DIAF contre cette décision portent sur l'octroi d'une AOC, sans spécification aucune. La décision sur recours, enfin, ne se détermine que sur l'AOC Vully. En pareilles circonstances, l'autorité intimée aurait également dû se déterminer sur l'AOC Cheyres, dès lors que tant l'objet de la contestation - déterminé par la décision initiale - que l'objet du litige - défini par les conclusions de la recourante - portent sur l'une et l'autre appellations. Les conclusions y relatives dans le cadre de la présente procédure sont dès lors parfaitement recevables. Finalement, l'autorité intimée s'est d'ailleurs déterminée à cet égard dans ses observations. b) Selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation expresse, la Cour de céans ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l’opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 CPJA). 2. a) D’après l’art. 63 al. 1 de la loi du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr; RS 910.1), les vins sont classés de la manière suivante: vins d’appellation d’origine contrôlée (let. a); vins de pays (let. b); vins de table (let. c). Selon l'al. 2 de cette disposition, le Conseil fédéral établit la liste des critères à prendre en compte pour les vins d’appellation d’origine contrôlée et les vins de pays. Il peut fixer des teneurs minimales naturelles en sucre ainsi que des rendements maximaux par unité de surface en tenant compte des conditions de production spécifiques aux diverses régions. D'après l'alinéa 3, les cantons fixent au surplus pour chaque critère les exigences pour leurs vins d’appellation d’origine contrôlée et pour les vins de pays produits sur leur territoire sous une dénomination traditionnelle propre. Selon l’art. 21 de l’ordonnance sur le vin, par vin d’appellation d’origine contrôlée (AOC) on entend un vin désigné par le nom d’un canton ou d’une aire géographique d’un canton (al. 1). Les cantons fixent les exigences applicables aux AOC; celles-ci doivent prévoir (al. 2): une délimitation de l’aire géographique dans laquelle le raisin au minimum est produit (let. a); une liste des cépages autorisés (let. b); une liste des méthodes de culture autorisées (let. c); une teneur minimale naturelle en sucre par cépage autorisé (let. d); un rendement maximum à l’unité de surface par cépage autorisé (let. e); une liste des méthodes de vinification autorisées (let. f); un système d’analyse et d’examen organoleptique du vin prêt à la vente (let. g). Les cantons peuvent étendre une AOC au-delà de leurs frontières (al. 3): lorsque le vignoble constitue une entité géographique bien déterminée, et (let. a) lorsque l’AOC commune est soumise aux mêmes exigences (let. b). b) Pour donner suite à ces délégations de compétences, le canton de Fribourg a adopté l’ordonnance cantonale du 1er octobre 2009 sur la vigne et le vin (OVV; RSF 912.4.111).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 En vertu de l’art. 13 OVV, sont reconnues les appellations suivantes: pour le vignoble du Vully, l’appellation "Vully Appellation d’origine contrôlée" (let. a) et pour le vignoble de Cheyres/Font, l’appellation "Cheyres Appellation d’origine contrôlée" (let. b). L’art. 15 OVV précise que seuls les vins qui proviennent de vignes cultivées selon les prescriptions légales et les directives techniques peuvent bénéficier de l’appellation d’origine contrôlée (al. 1); ils doivent en plus répondre aux exigences figurant aux art. 16 à 19 (al. 2). Selon l’art. 16 OVV, peuvent bénéficier des appellations définies à l’art. 13, les vins issus des aires de production de raisins, respectivement du vignoble du Vully et du vignoble de Cheyres/Font (al. 1). Le vignoble du Vully comprend les aires de production de raisins sises sur les communes fribourgeoises de Bas-Vully et Haut-Vully et sur la commune vaudoise de B.________ (al. 2). c) D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit fédéral actuel prévoit trois classes de productions pour les vins suisses, à savoir les vins d’appellation d’origine contrôlée (classe supérieure), les vins de pays (classe médiane) et les vins de table (classe inférieure). S’agissant de cette dernière catégorie, l’ordonnance sur le vin précise que, par vin de table suisse, on entend un vin issu de raisins récoltés en Suisse (art. 24 al. 1 de l’ordonnance sur le vin). A plus forte raison, le vin de qualité supérieure doit remplir ces exigences minimales et provenir de vignes sises en Suisse. Quant au vin de pays, il est par définition issu d’une région dont l’étendue dépasse celle d’un canton (cf. art. 22 al. 1 de l’ordonnance sur le vin). Les prescriptions en matière d’AOC ont pour but de garantir l’authenticité des produits, notamment leur qualité et leur provenance. Elles protègent ainsi les consommateurs en même temps qu’elles valorisent les ressources spécifiques d’une région (ATF 135 II 243 consid. 5.3). La notion d'entité géographique, déterminante en matière d'AOC, se rapporte à des données objectives telles que les spécificités d'un territoire particulier, à savoir la qualité du sol, l'exposition des terrains, les cépages utilisés, le climat, etc. Une appellation d'origine est en effet liée à un produit et non pas à une entreprise ou à une personne (cf. ATF 135 II 243 consid. 6 et les références citées). L’AOC se rapporte en principe à un vin produit à l’intérieur d’un canton (cf. art. 21 al. 1 de l’ordonnance sur le vin) et est laissé à la compétence des cantons (ATF 135 II 243 consid. 5.1). Cela étant, d'après le Tribunal fédéral, il ressort des interprétations littérale et historique que l'extension d'une AOC au-delà des frontières d'un canton ne doit, de façon générale, être admise que restrictivement, en répondant pour le moins aux exigences de l'art. 21 al. 3 de l'ordonnance sur le vin (ATF 135 II 243 consid. 4.4). d) Est litigieuse, en l’espèce, la question de savoir si l’intéressée peut obtenir l’AOC Vully ou l’AOC Cheyres pour le vin produit à partir de raisins récoltés sur les vignes louées dans la commune de G.________. Il sied de constater que l'OVV fribourgeoise, en particulier son art. 16, est conforme à l'art. 21 de l'ordonnance sur le vin. La recourante ne prétend au demeurant pas le contraire et n'explique en particulier pas en quoi les différents critères qui ont servi à définir l'aire géographique de l'AOC Vully et/ou Chreyres n'auraient pas été correctement appréciés. Soulignons ici par ailleurs que, selon le SAgri, la solution retenue dans l'OVV repose sur la volonté commune des deux cantons mais aussi de l'Association interprofessionnelle des vins du Vully. L'art. 16 OVV précise ainsi l'aire géographique dans laquelle le raisin au minimum est produit, s'agissant des vignobles du Vully pour l'AOC Vully et des vignobles de Cheyres et de Font,
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 s'agissant de l'AOC Cheyres. Quant à l'al. 3 de cette même disposition, traduisant l'art. 21 al. 3 de l'ordonnance sur le vin, il précise clairement l'extension au-delà des frontières cantonales du vignoble du Vully, ce dernier constituant une entité géographique bien déterminée, comprenant, outre les communes de Bas-Vully et Haut-Vully, la commune vaudoise de B.________. Les vignes litigieuses, louées et exploitées par la recourante, se situent au lieu-dit "H.________" sur les parcelles nos ccc, ddd, eee et fff RF de la commune de G.________. En application de la règlementation citée ci-dessus, seuls les raisins provenant de l’aire géographique du Vully, composée des communes fribourgeoises du Bas-Vully et du Haut-Vully et de la commune vaudoise de B.________, peuvent bénéficier de l’AOC Vully. Les terres viticoles précitées, malgré leur proximité immédiate, n'ont pas été intégrées dans l'aire géographique des vignobles du Vully; le vin produit à partir de raisins de ces vignes ne peut, partant, obtenir l’appellation AOC Vully qui en découle. Il en va de même pour l’appellation AOC Cheyres, les vignobles concernés ne se trouvant ni sur le territoire communal de la commune de Cheyres ni sur celui de l’ancienne commune de Font; ici fait en outre défaut la proximité géographique entre G.________ et Cheyres. Partant, la recourante ne peut bénéficier ni de l’AOC Vully ni de l’AOC Cheyres pour le vin issu des vignes "H.________". 3. Reste cependant à examiner si, pour des raisons d’égalité de traitement et d’équité, la recourante pourrait néanmoins obtenir l’AOC Cheyres. Elle requiert en effet que cette dernière lui soit reconnue, comme les anciens locataires et exploitants ont pu en bénéficier jusqu’en 2014. a) Il sied de préciser tout d’abord qu’il n’y a en principe pas d’égalité dans l’illégalité. En effet selon la jurisprudence fédérale, le principe de la légalité prime en règle générale celui de l’égalité de traitement. Le fait que la loi n’ait pas été appliquée, ou appliquée de manière incorrecte, ne donne en principe pas de droit à l’administré d'être à son tour traité en contradiction avec la loi (cf. ATF 131 V 9; 112 Ib 381 consid. 6; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, no 681 s.). Il existe cependant des situations où le principe de l’égalité de traitement est prioritaire par rapport à la légalité. Toutefois, la situation de celui qui réclame l’égalité doit être effectivement identique à celle de celui ou ceux qui ont bénéficié d’un traitement illégal, il doit exister une véritable pratique illégale et il doit être apparent que l’autorité n’entend pas revenir à une pratique conforme à la loi (TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, no 600; DUBEY/ZUFFEREY, no 683). b) En l’occurrence, aux dires de la recourante, les anciens locataires des vignes "H.________" ont obtenu l’appellation AOC Cheyres, dont ils ont pu bénéficier jusqu’en 2014, ce que confirme en soi l'autorité intimée. Cependant, à la suite des modifications de l’art. 63 LAgr, de l’ordonnance sur le vin, entrée en vigueur en 2008, et de l’adoption de la nouvelle OVV entrée en vigueur le 1er octobre 2009, le régime des appellations et des classements des vins a été sensiblement modifié dans le canton. Cela a impliqué, pour le SAgri, la mise à jour du cadastre viticole; il avait à cet effet un délai expirant à la fin de l’année 2015, conformément à l’art. 35 al. 1 OVV. Dans ce cadastre sont consignées les appellations autorisées pour la désignation du vin issu de la surface viticole (cf. art. 5 al. 2 let. f OVV).
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 En l’espèce, il n’est pas possible de dégager une réelle volonté du SAgri de ne pas se conformer à la loi. Il n'est pas non plus possible de constater de sa part une véritable pratique illégale en la matière. De plus, la situation des exploitants en 2014 et celle de la recourante au printemps 2015 ne sont pas semblables, puisque la mise à jour du cadastre viticole a progressé et a précisément été achevée entre-temps. Partant, il n’y a pas d’égalité dans l’illégalité. Il est évidemment regrettable pour la recourante qu'elle ne se soit pas informée sur les AOC Vully et Cheyres et leurs aires géographiques avant de prendre en location les terres viticoles sises sur la commune de G.________. Cela étant, force est de constater qu’il n’existe aucune autre raison de mettre les vignes louées par la recourante au bénéfice de l’AOC Vully ou de l’AOC Cheyres; celle-là n’en invoque d’ailleurs pas. Ainsi, à défaut d'AOC, le vin issu des raisins des vignes exploitées par la recourante à G.________ ne peut qu'être commercialisé sous la dénomination "Vin de pays". 4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision de la DIAF confirmée. Les frais de la présente procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à l’art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 800.-, sont mis à la charge de la recourante et prélevés sur l'avance de frais du même montant. III. Communication. Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent sa notification. La fixation des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 28 avril 2016/ape/sto Présidente Greffière-stagiaire