Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2023 28 602 2023 29 Arrêt du 12 septembre 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud Greffière-rapporteure : Carine Sottas Parties A.________, recourante, représentée par Me Julien Guignard, avocat contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée Objet Recours contre décision incidente – demande de suspension de la procédure d'exécution des mesures de rétablissement de l'état de droit Recours du 23 mars 2023 contre la décision du 13 mars 2023
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que la parcelle n° bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________, secteur D.________, s'étend sur une surface de 57'968 m²; selon le plan d'aménagement local (PAL), elle est affectée pour partie à la zone d'activité 1 et pour partie à la zone agricole; que, le 7 novembre 1978, le Préfet du district de la Sarine (ci-après: le Préfet) a délivré un permis pour l’extension de l'usine par la construction d'une halle de montage sur la parcelle n° bbb. La décision mentionnait en outre que "la place de stockage sise au nord-ouest de l'usine actuelle n'avait pas besoin de faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête, les plans déposés étant jugés suffisants"; le 12 janvier 1979, le Préfet a également accordé à E.________ SA un permis complémentaire l'autorisant à aménager les extérieurs et les places de parc de la nouvelle usine; que, le 29 novembre 1979, les autorités communales ont dénoncé E.________ SA au Préfet, relevant que les remblais effectués près de l'usine (place de stockage et place de parc) avaient largement dépassé les limites autorisées; le Préfet a ordonné l'arrêt immédiat des travaux le 6 décembre 1979; que, les années suivantes, les autorités tant communales que cantonales sont intervenues à de nombreuses reprises pour faire cesser l'utilisation des abords de la place de stockage et du remblai en question – qui atteignait par endroits une hauteur de plus de 8 mètres –, servant à l'entreposage sauvage et à l'incinération de déchets de toute nature, notamment des carcasses métalliques et des déchets plastiques; qu'ensuite de ce qui précède, le Préfet, puis la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC, actuellement et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement [DIME]), ont poursuivi le traitement du dossier en ce qu'il concernait, d'une part, l'exécution de la remise en état de la partie de la parcelle située en zone agricole et, d'autre part, la procédure de surveillance menée en application de l’ordonnance du 26 août 1998 sur l’assainissement des sites pollués (OSites; RS 814.680); en 2010, devant le comportement passif de F.________ et de E.________ SA, la DIME a chargé le bureau G.________ SA d'exécuter par substitution le programme de surveillance au sens de l'OSites ainsi que la remise en état du remblai situé en zone agricole, G.________ SA étant sur ce dernier aspect chargé, d'une part, d'élaborer un dossier à l'attention d'entreprises spécialisées et potentiellement en mesure d'exécuter les travaux de remise en état du remblai, y compris ceux nécessaires en vue de la restitution du terrain à l'agriculture, et, d'autre part, d'assurer la direction des travaux; qu’à la suite d'une requête de F.________ et de E.________ SA formée en février 2012, la DIME a suspendu la procédure de remise en état, au motif que la Commune, dans le cadre de la révision générale du PAL, entendait classer en zone industrielle constructible la portion de terrain objet de la procédure; la Commune ayant finalement renoncé à la mise en zone, la procédure d'exécution a été reprise à la fin de l'année 2015; que la DIME a alors mandaté une société spécialisée, à charge pour cette dernière de définir un programme de remise en état, qui une fois validé, permettrait de mandater une entreprise spécialisée pour réaliser les travaux de réhabilitation;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 qu’en raison de l'absence de coopération de F.________ et de E.________ SA, la DIME a rendu, en date du 28 septembre 2018, une décision d'exécution par substitution conformément au programme de rétablissement de l'état conforme au droit du 14 novembre 2017; que le Tribunal cantonal (arrêt TC FR 602 2018 125 du 17 février 2020) et le Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_ 171/2020 du 6 avril 2021) ont rejeté les recours déposés contre cette décision; qu’il a été constaté que, suite au décès de F.________, sa fille A.________ a repris la procédure en sa qualité d'unique héritière; qu’il est encore précisé que la partie de l'ancien art. bbb RF C.________, secteur D.________, objet du rétablissement de l’état de droit, est devenue le nouvel - et actuel - art. hhh RF C.________, secteur D.________, propriété de A.________; que la DIME a repris contact avec des sociétés en vue de leur confier l'exécution par substitution de la remise en état du terrain; les contrats entre l'Etat de Fribourg et dites sociétés ont été établis puis signés, A.________ ayant reçu copie de ces échanges; que, le 8 mars 2023, la DIME a informé l’administrée que les travaux de remise en état sur l'art. hhh RF allaient débuter le 14 mars 2023; que, le 9 mars 2023, A.________ a demandé à ce que la procédure soit suspendue afin que le remblai illicite soit légalisé au moyen d'une mise en zone; elle a en outre demandé à être consultée avant que les mesures de rétablissement ne soient effectuées; que, par décision du 13 mars 2023, la DIME a rejeté cette demande et a retiré l’effet suspensif à un éventuel recours; que, par mémoire du 23 mars 2023, A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à l’admission de sa requête de suspension du 9 mars 2023 et de sa demande de consultation, subsidiairement au renvoi à la DIME pour nouvelle décision dans le sens des considérants (602 2023 28); elle a également sollicité la restitution de l’effet suspensif au recours (602 2023 29); qu’à l’appui du recours, la recourante réitère que le remblai litigieux, objet de la mesure de rétablissement de l’état de droit, aurait été érigé légalement sur la base d’un permis de construire, que l’augmentation des coûts ressortant du dernier devis ne se justifiait pas et nécessitait qu'une explication lui soit donnée, qu’elle n’a pas été associée aux préparatifs des travaux, que la Commune allait mettre à l’enquête une modification de son plan d’aménagement local (PAL) qui permettrait de résoudre le problème lié au remblai illégal, qu’on ne saurait lui reprocher la témérité puisqu’elle n'est devenue propriétaire que depuis peu, qu’elle n’avait pas reçu copie de touss les échanges d’écritures en lien avec le rétablissement de l’état de droit, que la DIME adopte un comportement contradictoire et en violation du principe de la bonne foi du fait qu'elle est d’accord de suspendre le rétablissement de l’état de droit pour une partie des constructions illégales tandis que, pour la partie ici litigieuse, elle refuse de le faire en attendant une modification du PAL; que, dans ses observations du 20 avril 2023, la DIME conclut à l’irrecevabilité du recours; selon l’autorité, la recourante tente de contester par le biais d'un recours contre une décision incidente les modalités d'une exécution par substitution qui ne peut quant à elle plus être contestée; pour le reste, elle explique l’augmentation du devis par la hausse des coûts de construction intervenue entre 2018
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 et 2022; elle explique que la planification communale est entrée en force et qu’on ne pourrait consentir une seconde fois à une suspension de la procédure de rétablissement de l’état de droit au motif d’une possible nouvelle adaptation du PAL, procédure qui prendra plusieurs années; en outre, la DIME souligne que l’absence de justification en lien avec l’augmentation de l’offre pour les travaux à entreprendre ne consiste pas en une violation du droit d’être entendu et insiste sur le fait que l’accès au dossier était toujours possible à la recourante; considérant que le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrites; que la décision attaquée refusant de suspendre l’exécution par substitution du rétablissement de l’état de droit ne met pas un terme à la procédure devant l’autorité et revêt un caractère incident; que, selon l'art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1); dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2); qu’il s’ensuit que la décision attaquée, qui porte sur la suspension de la procédure, ne peut faire l'objet d'un recours séparé que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable ou si l'on peut éviter une procédure probatoire longue et coûteuse; la notion de préjudice irréparable est la même qu’à l’art. 45 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021); cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt digne de protection (juridique, de fait, économique) à l’annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente; il n'a pas d’intérêt si le recours vise à empêcher simplement la prolongation de la procédure ou son renchérissement; s'il n'est pas nécessaire que le préjudice dont est menacé le recourant soit d’une importance existentielle, il est impératif cependant qu'il soit d'un certain poids (cf. arrêt TC FR 602 2017 52 du 22 août 2017); que la question de savoir si, dans la présente occurrence, le but d’éviter l’exécution du rétablissement de l’état de droit et les frais qui y sont liés consiste en un intérêt suffisant pour pouvoir exiger la suspension de la procédure peut rester en souffrance; qu’en effet, il est on ne peut plus clair que la décision litigieuse ne peut qu’être confirmée; qu’il suffit de renvoyer aux faits ci-dessus, dont il ressort que la situation illégale perdure depuis des décennies; que la procédure avait déjà été suspendue pour essayer de légaliser le remblai par une mise en zone à bâtir, mais que la Commune avait finalement renoncé à proposer cette mesure d’aménagement du territoire;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 qu’on ne saurait tolérer qu’une situation manifestement illégale depuis 1979 continue de l’être au motif que le service technique envisage à nouveau éventuellement de mettre en zone la parcelle litigieuse; que, hormis le fait qu’aucune modification de la planification locale relative à cette parcelle n'a été mise à l’enquête et qu’aucun indice ne laisse penser qu’une telle mesure serait admise par l’autorité cantonale compétente, la recourante perd de vue que, même en zone à bâtir, le remblai devrait disposer d’un permis de construire dès lors que, comme il a été constaté dans les procédures précédentes, le remblai litigieux n'était pas compris dans le permis accordé le 7 novembre 1978; que l’issue d’une demande de permis de construire, même en zone à bâtir, est par principe hypothétique; que, de surcroit, cet endroit a été utilisé pour l'entreposage sauvage et l'incinération de déchets de toute nature, notamment des carcasses métalliques et des déchets plastiques; que, dans de telles circonstances, il s’impose manifestement de mettre enfin fin à cette situation clairement illégale; que l’Etat dispose d’un intérêt public important à ne pas accepter que la résistance des administrés puisse conduire à tolérer sur des périodes aussi longues des constructions dont l’illégalité était clairement établie; que la recourante ne peut pas invoquer sa bonne foi dès lors que le comportement du propriétaire précédent doit lui être imputé et qu'il s'agit de régler une situation illégale ayant débutée en 1978; que la DIME n’a quant à elle pas adopté un comportement contradictoire en concédant au propriétaire la possibilité de procéder par une autre voie pour certaines parties de la parcelle; que le refus de la suspension de la procédure doit manifestement être confirmé; que la recourante exige en plus d’être consultée dans le cadre de l’exécution du rétablissement de l’état de droit; qu’elle perd de vue qu’en refusant de se conformer elle-même à l’ordre qui lui a été fait de remédier à la situation illégale, l’Etat est devenu maître de l’ouvrage et qu’il incombe désormais à celui-ci de diriger les travaux et de mandater les entreprises; la recourante est renvoyée aux dispositions légales topiques et à la jurisprudence y relative (cf. art. 171 de la loi du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATeC; RSF 710.1], arrêt TF 1P.84/2001 du 10 avril 2001 consid. 3a; ACKERMANN SCHWENDENER, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, 2000, p. 94/95 et les références citées en note 136; arrêt TC FR 602 2016 118 du 1er mai 2017 consid. 2); que, partant, c’est à juste titre que la DIME a constaté que la recourante ne doit pas être consultée, respectivement ne doit pas donner son aval, avant que l’Etat ne procède aux mesures d’exécution; que, dans un tel contexte, les informations transmises à la recourante sont suffisantes et celle-ci est mal venue de reprocher une violation de son droit d’être entendue ou d’exiger par exemple à ce stade des justifications par rapport aux offres des entreprises mandatées; elle omet de prendre en considération – comme on vient de le dire – que l’Etat est désormais chargé de l’exécution des travaux;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 qu’en outre, il ne ressort pas du dossier que l’accès au dossier aurait été refusé à la recourante ou que la DIME aurait l’intention de le lui refuser dans le futur; au contraire, l'autorité, dans sa décision, affirme explicitement que le dossier avait été mis à sa disposition et qu’il le restera; que, manifestement dénoué de pertinence, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité; que la demande de restitution de l’effet suspensif au recours (602 2023 29) est devenue sans objet; que les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA, art. 1 et 2 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative [Tarif JA; RSF 150.12]); ils sont compensés par l’avance de frais du même montant; que, pour le même motif, il n’est pas alloué de dépens; la Cour arrête : I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. II. La demande de restitution de l’effet suspensif au recours (602 2023 29), devenue sans objet, est classée. III. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés par l’avance de frais du même montant. IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 12 septembre 2023/jfr/cso Le Président La Greffière-rapporteure
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