Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 195 Arrêt du 1er juin 2023 IIe Cour administrative Composition Président : Johannes Frölicher Juges : Yann Hofmann, Cornelia Thalmann El Bachary Greffière : Magalie Bapst Parties A.________, recourant, représenté par Mes Anne Herren et Nathalie Herzog, avocates contre DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNE- MENT, autorité intimée, PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée, B.________ et C.________, intimés, représentés par Mes Sébastien Dorthe et Mathilde Monnard, avocats Objet Aménagement du territoire et constructions – qualité pour faire opposition Recours du 14 septembre 2022 contre les décisions des 12 et 19 juillet 2022
Tribunal cantonal TC Page 2 de 9 considérant en fait A. B.________ et C.________ ont déposé une demande de permis de construire pour une stabulation libre pour vaches laitières, des robots de traite, des locaux techniques et une fosse à lisier sur l'article ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________ (secteur F.________). La parcelle concernée se situe en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________. B. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2021. Le projet a suscité l'opposition de A.________, propriétaire notamment des art. ggg, hhh, iii, jjj – sur lequel se trouve un château – et kkk RF, formée le 14 janvier 2022. C. Le 20 janvier 2022, la commune a préavisé favorablement le projet. Les services et instances de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions. Par décision du 12 juillet 2022, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) a délivré l'autorisation spéciale de construire en dehors de la zone à bâtir. En date du 13 juillet 2022, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a préavisé favorablement le projet. D. Par décision du 19 juillet 2022, la Préfecture du district de la Glâne a octroyé le permis de construire requis. Par décision du même jour, la préfecture a déclaré l'opposition de A.________ irrecevable, considérant que ce dernier n'avait pas la qualité pour faire opposition, à défaut d'intérêt digne de protection. E. Par mémoire du 14 septembre 2022, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre les décisions de la préfecture. Il conclut – avec suite de frais et dépens –, à l'annulation de la décision sur opposition et au rejet de la demande de permis de construire pour une stabulation libre pour vaches laitières, robots de traite, locaux techniques et fosse à lisier. Il requiert en outre l'effet suspensif au recours. Par mémoire du même jour, A.________ a également recouru contre la décision de la DIME d'octroyer l'autorisation spéciale de construire. Il conclut – avec suite de frais et dépens –, à titre principal, à l'annulation de la décision attaquée et, à titre subsidiaire, au renvoi de la cause à la DIME pour nouvel examen. F. Dans ses observations du 17 octobre 2022, le préfet indique maintenir sa décision quant à l'absence de la qualité pour faire opposition du recourant. Dans leurs observations du 25 novembre 2022, les intimés concluent – avec suite de frais et dépens – au rejet des recours déposés par le recourant contre les décisions de la préfecture et
Tribunal cantonal TC Page 3 de 9 l'autorisation spéciale délivrée par la DIME. En outre, ils requièrent le retrait de l'effet suspensif au recours. Dans ses observations du 13 janvier 2023, la DIME, se fondant sur les déterminations des services concernés, conclut au rejet du recours. Elle soutient notamment que c'est à juste titre que le préfet a déclaré l'opposition du recourant irrecevable. Dans ses contre-observations du 22 février 2023, le recourant réitère ses conclusions prises dans ses recours. Le 3 mars 2023, les intimés se sont déterminés spontanément. Le 14 mars 2023, le recourant s'est également déterminé spontanément. Par courrier du 9 mai 2023, les intimés se sont adressés au tribunal afin d'exposer leur situation. G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. En vertu du principe de coordination ancré à l'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en cas de nécessité de l'intervention de plusieurs autorités, celle chargée de la coordination veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions. Il s'ensuit que l'administré peut recourir dans un seul mémoire de recours et que le tribunal n'attribue en principe pas plusieurs numéros de dossier dans de telles circonstances. En l'occurrence, le mémoire de recours contre les décisions de la préfecture et celui contre l'autorisation spéciale délivrée par la DIME ont été inscrits sous un seul numéro dans le rôle du Tribunal cantonal. 2. 2.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), les mémoires de recours sont recevables à ces égards en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) ainsi que de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. En tant que destinataire de la décision préfectorale d'irrecevabilité de son opposition, le recourant a qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). Concernant en revanche sa qualité pour recourir contre l'autorisation spéciale délivrée par la DIME, celle-ci va être examinée ci-dessous (cf. consid. 4). Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites des recours.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 9 2.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce. 3. La question litigieuse consiste à savoir si le recourant disposait d'un intérêt à agir devant l'autorité précédente. Le préfet l'a nié et a déclaré son opposition irrecevable pour ce motif. La DIME, quant à elle, a mis en doute l'existence d'un tel intérêt, tout en laissant la question ouverte. 3.1. Selon l'art. 140 al. 3 LATeC, pendant le délai d'enquête d'un projet de construction, toute personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat communal. L'art. 84 LATeC est applicable par analogie. Aux termes de l'art. 84 al. 1 LATeC, quiconque est touché par les plans ou leur réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt d'un mémoire motivé, pendant la durée de l'enquête publique. Selon la jurisprudence, le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. Cette qualité peut être reconnue même en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée, où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 125 II 10 consid. 3a). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 133 II 249 consid. 1.3.1). En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est irrecevable (arrêt TF 1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). Si les normes dont le recourant allègue la violation ne doivent pas nécessairement tendre, même accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 141 II 50 consid. 2.1; 2.2; 133 II 249 consid. 1.3.2; arrêt TF 1C_267/2007 du 28 février 2008 consid. 8). A titre d'exemple, la qualité pour agir contre une demande de permis de construire pour l'extension d'une décharge a été refusée à un propriétaire dont la parcelle se trouve à 525 m du périmètre de la décharge (arrêt TC FR 602 2020 3 du 22 juin 2020). 3.2. 3.2.1. En premier lieu, le recourant avance que sa qualité pour agir doit lui être reconnue sur la base de décisions des années 1990 dans lesquelles il s'est vu reconnaître la qualité pour agir contre un plan d'aménagement de détail (PAD). Le tribunal considère qu'il n'est pas lié par ces décisions et souligne que les situations diffèrent, dès lors que les décisions des années 1990 portent sur un PAD alors que la présente cause porte sur une demande de permis de construire. Quoi qu'il en soit, la qualité pour agir ne peut être reconnue au recourant sur cette seule base. Il sied ainsi d'examiner,
Tribunal cantonal TC Page 5 de 9 à l’aune de la jurisprudence précitée, si le recourant avait qualité pour faire opposition à la demande de permis de construire déposée par les intimés. 3.2.2. Le recourant fait valoir qu'il a un intérêt pour agir contre le projet de construction, au motif qu'il subirait des nuisances générées par l'exploitation de la construction projetée et que son château bénéficie d'un périmètre de protection. 3.2.2.1. En l'occurrence, le recourant est propriétaire notamment des parcelles art. ggg, hhh, iii, jjj et kkk RF. La parcelle la plus proche du projet de construction litigieux se trouve à environ 350 m. Les bâtiments habitables, notamment le château, se trouvent quant à eux à plus de 400 m de la construction projetée. Enfin, la distance entre la limite du périmètre de protection des châteaux et le projet est d'environ 200 m. La situation des terrains concernés se présente comme suit selon l'extrait du portail cartographique du canton de Fribourg reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch): Quant au périmètre de protection des châteaux, il se présente ainsi: Projet de construction Château du recourant Parcelle du recourant la plus proche Projet de construction Périmètre de protection https://map.geo.fr.ch
Tribunal cantonal TC Page 6 de 9 Force est de constater que la distance séparant les bâtiments d'habitation du recourant du projet de construction litigieux est considérable. Même en tenant compte non pas du bâtiment existant mais de la limite de la parcelle la plus proche de la construction projetée, la distance entre les terrains du recourant et ledit projet reste très importante (350 m). Par ailleurs, même s'il fallait tenir compte du périmètre de protection des châteaux comme s'en prévaut le recourant, la distance réduite entre celui-ci et la construction projetée, à savoir 200 m, demeure largement supérieure aux distances généralement admises pour reconnaître la qualité pour faire opposition. C'est le lieu de préciser que le recourant ne peut toutefois pas invoquer cette distance réduite, puisqu'il n'est pas lui-même propriétaire des parcelles sur lesquelles s'inscrivent les limites du périmètre de protection des châteaux selon le plan d'affectation des zones de la Commune de E.________. A cela s'ajoute le fait que la zone de protection des châteaux a pour objectif la conservation de la structure et du caractère de l'ensemble bâti concerné, notamment des bâtiments, des espaces extérieurs, des éléments paysagers ainsi que de la configuration générale du sol (art. 22 ch. 1 du règlement communal d'urbanisme), mais ne vise pas à protéger le site des nuisances sonores et olfactives dont se prévaut le recourant. Aussi la distance déterminante est-elle trop importante à l’aune de la jurisprudence topique. 3.2.2.2. En ce qui concerne les nuisances, tout d’abord les nuisances sonores, le Service de l'environnement (SEn) a examiné la situation des bâtiments du recourant. Ceux-ci sont situés à plus de 400 m de la construction projetée, dans la zone de protection des châteaux avec un degré III de sensibilité au bruit. Dans son préavis, le SEn relève que les sources de bruit présentes sur le futur lieu d'exploitation seront les animaux et les installations techniques, tout en soulignant qu'il n'y aura pas d'installation technique bruyante comme un séchoir à foin qui pose parfois des problèmes de nuisances sonores. De plus, il indique qu'il existe déjà un bâtiment agricole sur l'art. ddd RF, lequel se situe entre la construction projetée et les bâtiments du recourant et que les deux silos sont déjà existants également. Leur fonctionnement permet d'ailleurs de respecter les limitations des émissions prévues à l'art. 7 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Quant au bruit du trafic, le SEn considère que le faible nombre de trajets supplémentaires ne provoquera pas de dépassement des valeurs limites d'immissions sur un des locaux à usage sensible au bruit (LUSB) se trouvant le long des routes menant à la nouvelle construction. Au vu de ces éléments, il considère que le projet est conforme à l'OPB. Quant aux émissions d'odeurs – en d'autres termes, la protection de l'air –, le SEn a retenu dans son préavis que les distances minimales avec les bâtiments d'habitation du recourant sont respectées. Il relève que, les bâtiments du recourant se trouvant en zone de protection des châteaux, seule la demi-distance minimale – 50% de la distance minimale applicable à une zone de type purement résidentiel – est applicable, à savoir dans le cas d'espèce 34 m. Le SEn souligne que la distance entre les bâtiments du recourant et la construction litigieuse (400 m) est plus de dix fois plus élevée que la demi-distance minimale et plus de cinq fois plus que la distance minimale. Partant, les dispositions préventives en matière de protection de l'air, émissions d'odeurs en particulier, sont respectées. Cela étant, la Cour de céans relève que même l'application des nouvelles méthodes de calcul de l'Agroscope de 2018, applicables prioritairement en tant que recommandations (arrêt TF 1C_333/2019 du 5 novembre 2021 consid. 3.2.1), n'y change rien, au vu de l'importante distance qui sépare le bâtiment, respectivement les parcelles du recourant, du projet de construction. S'agissant du trafic routier généré par le projet, le Service de la mobilité (SMo) considère que la route est prévue pour supporter le trafic généré par ce type d'exploitation. Il souligne qu'il s'est rendu
Tribunal cantonal TC Page 7 de 9 sur place le 4 novembre 2022 pour vérifier la largeur de la chaussée, laquelle est supérieure à 3 m. Il a également pu constater que le revêtement de la route est en bon état et adapté. Enfin, il considère que le trafic actuel ne sera pas considérablement influencé, puisque le nombre de mouvements de transports de lait restera le même, que, durant la courte période de récolte du fourrage, le silo sera rempli pour l'année et que le fourrage et les denrées alimentaires auront une provenance locale. Enfin, la Cour de céans relève qu'il ne faut pas perdre de vue que l'exploitation agricole est déjà existante et que le permis de construire contesté ne vise qu'à l'extension de celle-ci, par ailleurs en contrebas du bâtiment existant. L'exploitation agricole des intimés et ses impacts sont donc déjà perceptibles pour le recourant et aucune nuisance problématique n’est envisagée concernant le projet d'extension litigieux. Les préavis des différents services et instances de l'Etat sont d'ailleurs tous favorables et n'émettent aucune réserve quant à de quelconques nuisances. En définitive, il n’est ni certain ni vraisemblable que la construction projetée par les intimés générera des immissions atteignant spécialement le recourant. 3.3. Les conditions fixées par la jurisprudence topique citée ci-dessus (cf. supra consid. 3.1) pour admettre la qualité pour agir du recourant ne sont par conséquent pas remplies. Partant, c'est à juste titre que le préfet a déclaré irrecevable l'opposition formée contre le permis de construire, faute de qualité pour agir du recourant. Pour le reste, les autres éléments invoqués par le recourant – relatifs notamment à la non-conformité du projet à la zone agricole et à la protection du patrimoine – sont sans rapport avec la question de sa qualité pour agir et ne font pas partie de l’objet du litige examiné par la Cour de céans. 4. Pour les mêmes motifs, le recours contre la décision d’autorisation spéciale prononcée par la DIME est irrecevable. 5. Mal fondé, le recours est rejeté, respectivement déclaré irrecevable. Au vu de l'appréciation anticipée des preuves, il n'y a pas lieu de donner suite aux requêtes de mesures d'instruction relatives aux nuisances formulées par le recourant. Selon l'art. 84 CPJA, le recours portant notamment sur l'autorisation spéciale de la DIME a effet suspensif de par la loi. Partant, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif déposée par le recourant est sans objet. Au vu de l'issue du litige, la demande tendant au retrait de l'effet suspensif déposée par les intimés devient sans objet. 6. 6.1. Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure conformément à l'art. 131 CPJA. 6.2. Les intimés, obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'avocats pour défendre leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du
Tribunal cantonal TC Page 8 de 9 tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif). En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite le 17 mai 2023 par les mandataires des intimés et au vu des écritures prolixes déposées par le recourant, l'indemnité de partie est exceptionnellement arrêtée à CHF 9'346.60 (honoraires et débours: CHF 8'678.35; TVA 7.7%: CHF 668.20). Celle-ci est mise à la charge du recourant. (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 9 de 9 la Cour arrête : I. Le recours contre les décisions préfectorales est rejeté. II. Le recours contre la décision d’autorisation spéciale est irrecevable. III. La requête d'effet suspensif déposée par le recourant et la requête de retrait de l'effet suspensif déposée par les intimés sont sans objet. IV. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur l'avance de frais versée. V. Un montant de CHF 9'346.60 (dont CHF 668.20 au titre de la TVA) à verser à Mes Sébastien Dorthe et Mathilde Monnard à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant. VI. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 1er juin 2023/yho/mab Le Président La Greffière