Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2021 12 Arrêt du 4 août 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-stagiaire : Charlotte Mottet Parties A.________, recourant, représenté par Me Sébastien Dorthe, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, Commune de B.________, représentée par Me Julien Membrez, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 18 janvier 2021 contre la décision du 2 décembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 attendu que A.________ (ci-après : le recourant) est propriétaire notamment des articles no ccc, no ddd et no eee du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________, secteur F.________, affectés à la zone à bâtir; que, le 3 septembre 2014, une convention a été signée entre la Commune de B.________ et divers propriétaires de parcelles sises dans le secteur F.________, dont le recourant, afin de mettre en valeur les terrains en zone à bâtir et éviter leur dézonage compte tenu du surdimensionnement du territoire constructible la commune; que, dans l'intention de respecter la convention, le recourant, d'entente avec le propriétaire de la parcelle no ggg RF, en zone agricole, et avec l'accord de la commune donné le 24 juillet 2017, a procédé à une régularisation de limites volontaire au sens de l'art. 106 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) de l'ordre de 300 m2, soit, concrètement, au transfert au profit des parcelles no ccc et no ddd RF d'une bande de terrain longitudinale de 3.50 m de large, détachée de la parcelle no ggg RF, laquelle obtenait une surface similaire prise sur la parcelle no eee RF. Les effets de cet échange de terrains n'ont toutefois pas encore été inscrits au registre foncier; que, le 13 mai 2020, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a approuvé sur requête du recourant les actes authentiques relatifs aux transferts de propriété concernant les articles no ccc, no ddd, no eee et no ggg RF en tant que mesure de régularisation de limites de parcelles. Elle a précisé que la décision ne rendait nullement constructible la surface - en zone agricole - nouvellement rattachée aux articles no ccc et no ddd RF et que la mise en zone à bâtir de celle-ci était réservée à l'approbation de la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la commune; que, dans le cadre de la révision générale du PAL de la commune, mise à l'enquête publique par avis dans la Feuille officielle (FO) du canton de Fribourg no 38 le 21 septembre 2018, laquelle intégrait ledit remaniement de la zone à bâtir, le recourant a exercé son droit d'être entendu par détermination du 24 juillet 2020 sur le préavis de synthèse d'examen final défavorable du Service des constructions et de l'aménagement (SeCa) du 23 juin 2020; que, par décision du 2 décembre 2020, la DAEC a approuvé la révision générale du PAL de la commune mais a refusé la mise en zone à bâtir de la bande de terrain de 300 m2 en bordure des articles no ccc et no ddd RF tout en approuvant le dézonage de la surface sise sur l'article no eee RF. Elle a motivé son refus en expliquant qu'il ne s'agissait pas d'une rocade étant donné que cette bande ne se situait pas dans le territoire urbanisé, qu'elle ne disposait que d'une desserte E, que son indice brut d'utilisation du sol (IBUS) était inférieur à 1 et autorisait les maisons individuelles. De plus, elle a affirmé que la commune ne disposait d'aucun potentiel de développement de sa zone à bâtir. Enfin, selon elle, la modification ne pouvait être comprise comme une simple adaptation au parcellaire puisqu'il ne s'agissait pas d'une limite de parcelle et que le but était véritablement la mise en valeur des terrains; que, le 18 janvier 2021, le recourant a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la DAEC. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours, principalement, à l'approbation du PAL de la commune tel qu'il a été mis à l'enquête dans la FO,
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 concernant les parcelles no ccc, no ddd, no eee et no ggg RF, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DAEC pour nouvelle décision dans le sens des considérants; qu'à l'appui de ses conclusions, il soutient que la constatation des faits par la DAEC est incomplète et inexacte, ne prenant pas en compte toutes les circonstances de fait et moyens de preuves déterminants et se basant sur des faits erronés en contradiction avec les pièces. Sur le fond, le recourant se plaint d'une violation des principes et buts de l'aménagement du territoire au sens des art. 1, 3 et 15 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). En particulier, il affirme que la DAEC ne démontre pas dans sa décision en quoi le remaniement de la zone à bâtir litigieux se heurte aux buts et principes de l'aménagement du territoire fixés aux articles susmentionnés, si ce n'est par des règles inapplicables au cas d'espèce. De même, le recourant fait valoir une violation de la garantie constitutionnelle de la propriété, notamment les art. 26 et 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Il expose que ses droits de propriété sont réduits de manière drastique et injustifiée dès lors que la parcelle sise sur l'article no eee RF est dézonée sans compensation. En outre, il estime que le critère de proportionnalité pour une restriction légale de la propriété fait dans tous les cas défaut et que la DAEC n'a fourni ni justificatif, ni explication quant à ladite restriction. Finalement, le recourant allègue une violation de l'autonomie communale, fixée à l'art. 34 al. 1 LATeC, estimant qu'il n'existe aucun motif permettant à la DAEC de s'écarter de la planification territoriale choisie par l'autorité communale et qu'elle a dépassé sa compétence en rendant la décision querellée; que, le 6 avril 2021, la DAEC a formulé ses observations sur le recours dont elle conclut au rejet. Elle fait valoir que le recourant procède manifestement à une confusion entre la présente procédure de planification et la procédure de régularisation de limites volontaires, pour laquelle une décision d'approbation d'actes authentiques a déjà été rendue. Elle affirme que la mise en zone à bâtir de la bande de terrain en continuité des articles no ccc et no ddd RF requise par le recourant ne peut pas être autorisée car les critères cumulatifs définis par le plan directeur cantonal (PDCant) en vue de l'extension de la zone résidentielle ne sont nullement satisfaits. Elle rappelle que, suite à une erreur initiale de numérotation des parcelles, la DAEC a procédé aux corrections utiles dans sa décision et que, par conséquent, le dispositif de celle-ci est clair et ne peut pas porter à confusion ou à interprétation. De plus, elle estime qu'il ne peut pas lui être reproché d'avoir statué sur le dézonage de la surface sise sur l'article no eee RF, du moment que cette mesure a été adoptée par la commune, d'autant plus que cette dernière l'avait jugée pertinente. Enfin, elle rappelle qu'aucune opposition n'a été formulée à cet égard lors de la mise à l'enquête publique de la révision du PAL; que, dans ses observations du 5 mai 2021, la commune conclut à l'admission du recours, principalement à la modification de la décision de la DAEC, subsidiairement à l'annulation du dézonage de l'article no eee RF. Elle soutient le recourant concernant le grief de la constatation inexacte et incomplète des faits et celui de la violation de l'autonomie communale. Elle relève que le dézonage de l'article no eee RF ne fait pas partie de sa stratégie de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir mais qu'il est directement conditionné à la mise en zone de l'article no ggg RF partiel. En effet, l'idée sous-jacente du remaniement parcellaire est une rocade visant à la mise en zone d'une bande longitudinale de 3.5 m de large en bordure des articles no ccc et no ddd RF, détachée de l'article no ggg RF, cette surface étant ainsi compensée par le dézonage d'un terrain similaire sis sur l'article no eee RF. La commune explique qu'elle n'a proposé le dézonage de ladite parcelle dans son PAL qu'en lien avec la mise en zone à bâtir concernant les articles no ccc, no ddd et no ggg RF;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 considérant que déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA; qu'en tant que propriétaire des biens-fonds directement touchés par la décision attaquée, le recourant a qualité pour recourir dès lors qu'il est atteint par ladite décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA). Le propriétaire recourant ayant en outre versé l'avance de frais en temps utile, le Tribunal de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours; que selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; qu'en outre, conformément à l'art. 78 al. 2 let. c CPJA en lien avec l'art. 33 al. 3 let. b LAT, dans le cas d'une planification qui n'a pas fait l'objet d'un recours devant la DAEC, mais est modifiée par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation seulement, il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours contre la décision d'approbation de procéder au contrôle complet de la planification exigée par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (cf. arrêts TC FR 602 2011 44 du 25 avril 2012; 602 2014 122 du 5 décembre 2016); qu'en l'occurrence, il convient tout d'abord de déterminer si la mise en zone à bâtir de la bande de terrain d'une surface de 300 m2 en bordure des articles no ccc et no ddd RF en lien avec le dézonage d'une surface similaire sise sur l'article no eee RF du recourant constitue une rocade admissible. Il s'agit là d'une pure problématique d'aménagement du territoire; qu'il y a lieu de souligner d'emblée à ce propos que le système des rocades est de portée limitée. Il ne s'agit en aucun cas de la prorogation du système de compensation qui avait été mis sur pied à titre provisoire par l'art. 38a LAT, dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un PDCant conforme aux art. 8 ss LAT; que les rocades dans la zone à bâtir ont pour but de permettre la restructuration de secteurs présentant des défauts ou contraintes limitant fortement les possibilités de développement et de valorisation des terrains concernés. Elles consistent ainsi à dézoner et à mettre en zone des parties de zone à bâtir de même affectation et de même surface; que, selon la pratique actuelle de la DAEC, les critères suivants doivent être strictement respectés pour qu'une rocade puisse être acceptée, faute de quoi une étude de densification sur l'ensemble des zones devra être établie: • la rocade doit s'effectuer avec le même type d'affectation de zone (au sens des art. 50 ss LATeC); • le secteur bénéficiant de la rocade doit se situer dans le territoire d'urbanisation et en continuité de la zone à bâtir légalisée existante;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 • le secteur bénéficiant de la rocade doit se situer dans un secteur présentant au minimum une qualité de desserte D en transports publics; • le secteur bénéficiant de la rocade doit disposer d'un IBUS fixé au minimum à 1.0 dans le règlement communal d'urbanisme ou de dispositions réglementaires permettant d'atteindre une densité équivalente; qu'en l'occurrence, il saute aux yeux que la bande de terrain bénéficiant de la rocade se situe à l'extérieur du territoire d'urbanisation. Dans la mesure où, selon le PDCant, un plan d'affectation des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d’urbanisation (cf. PDCant T101, Territoire d'urbanisation), on doit constater que le projet de rocade heurte de front un des principes fondamentaux de la planification directrice. Ainsi, sans même se prononcer sur la pertinence de tous les critères retenus par la DAEC dans le cadre de sa pratique, il apparaît d'emblée que la mise en zone résidentielle à faible densité d'une bande de terrain de 300m2 détachée de l'article no ggg RF est exclue. Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant. Cela suffit pour constater que l'autorité intimée n'a pas violé la loi en refusant la mise en zone concernée. Peu importe que l'affectation des terrains à compenser ait été la même, que la nouvelle mise en zone se situe dans le prolongement d'une zone existante ou que, prétendument, la qualité de la desserte soit suffisante; que, dans la mesure où la mise en zone litigieuse est manifestement contraire à la législation cantonale en matière d'aménagement du territoire, dûment approuvée par la Confédération, c'est en vain que le recourant invoque une violation des principes de l'aménagement du territoire ou une violation de l'autonomie communale; qu'il reste à trancher la question du déclassement de la surface sise sur la parcelle no eee RF dont le recourant exige subsidiairement le maintien en zone à bâtir si la rocade n'est pas admise; qu'à l'évidence, la sortie d'une partie de l'art. eee RF de la zone à bâtir doit être remise dans le contexte du remaniement de la bande de terrain en bordure des articles no ccc et no ddd RF. La DAEC était d'ailleurs au courant du fait que le dézonage du terrain de 300 m2 devait compenser la nouvelle mise en zone à bâtir prévue dans le cadre de la prétendue rocade. Ce déclassement ne poursuit aucun but autre que celui de réaliser une mise en zone parallèle. En effet, il ne s'inscrit pas dans la stratégie de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune. De plus, aucun indice objectif ne laisse penser qu'il faudrait procéder à son dézonage. Compte tenu de l'avis clairement exprimé par la commune dans ses observations sur le recours, la DAEC ne pouvait pas faire abstraction du lien intrinsèque entre la mise en zone de la bande de terrain litigieuse et le dézonage de la partie sise sur l'article no eee RF. On doit dès lors constater qu'en séparant les parties d'une même mesure d'aménagement et en refusant d'approuver la mise en zone tout en n'intervenant pas sur le déclassement qui lui est lié, la DAEC ne s'est pas cantonnée dans son rôle d'autorité d'approbation, mais a transformé le projet de révision du PAL, en violation de l'autonomie communale. Si, comme à juste titre, elle estimait que la rocade n'était pas possible, elle devait annuler tout le processus et replacer le recourant dans la situation qui aurait été la sienne sans la mesure; qu'au demeurant, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 al. 1 à 3 Cst.). Dès lors que la mesure de déclassement litigieuse n'est pas motivée par la volonté de respecter un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT, ni par aucune raison ressortant de l'aménagement du territoire, un intérêt public prépondérant fait ici défaut. Cela implique également d'annuler le dézonage; que, certes, suite à la régularisation de limites, les art. ccc et ddd RF sont désormais augmentés d'une bande étroite de terrain en zone agricole et l'art. ggg RF, en zone agricole, obtient 300 m2 en zone à bâtir. Cela étant, dans la mesure où ces transferts de propriété, non encore inscrits au registre foncier, n'ont plus de raison d'être, il est vraisemblable que ceux-ci seront annulés, de sorte qu'en fin de compte, la cohérence des zones sera rétablie; que, sur le vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis. La décision attaquée est annulée en tant qu'elle concerne le déclassement d'une partie de l'art. eee RF et elle est confirmée pour le surplus. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle réintègre formellement la partie dézonée de l'art. eee RF à la zone à bâtir; qu'au vu de l'issue du litige, les frais sont partiellement mis à la charge du recourant. Ils sont fixés à CHF 2'500.- et mis à raison de 1/2 à la charge du recourant, soit CHF 1'250.-. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA); qu'ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, le recourant, qui obtient partiellement gain de cause, a droit à une indemnité de partie partielle (art. 138 al. 2 CPJA); qu'en l'occurrence, aucun motif ne justifie de verser une indemnité de partie à la commune (art. 139 CPJA); (dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours est partiellement admis. Partant, la décision attaquée est annulée en tant qu'elle concerne le déclassement d'une partie de l'art. eee RF et est confirmée pour le surplus. La cause est renvoyée à la DAEC pour qu'elle réintègre formellement la partie dézonée de l'art. eee RF à la zone à bâtir. II. La moitié des frais de procédure est mise, par CHF 1'250.-, à la charge du recourant. Ces frais sont prélevés sur l'avance de frais effectuée, dont le solde (CHF 1'250.-) est restitué. III. Un montant de CHF 1'652.10 (y compris CHF 118.10 de TVA) à verser à Me Dorthe à titre d'indemnité de partie partielle est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. IV. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 4 août 2021/cpf/zdu Le Président : La Greffière-stagiaire :