Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2020 82 Arrêt du 30 mars 2021 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Pierre Perritaz, avocat contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, autorité intimé, COMMMUNE DE MATRAN, intéressée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 26 juin 2020 contre la décision du 27 mai 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 attendu que, selon le plan d'aménagement local (PAL) de la commune de Matran, approuvé le 4 février 1998, l'art. bbb du registre foncier (RF) de cette commune a été affecté à la zone résidentielle à faible densité (ZRFD). Il s'agit un terrain non construit d'une surface de 1'532 m2 coincé entre l'autoroute au Sud et la ligne de chemin de fer Fribourg – Lausanne au Nord. Les parcelles ccc RF et ddd RF qui le bordent à l'Ouest et à l'Est ne sont pas en zone à bâtir; qu'en raison de la proximité de l'autoroute et de la ligne de chemin de fer, le secteur est soumis à des nuisances sonores massives, qui ont conduit notamment à placer les immeubles comparables construits plus loin à l'Est (cf. photo ci-dessous) et à l'Ouest derrière de grands murs anti-bruit translucides; que, par publication dans la Feuille officielle du 2 janvier 2018, la commune de Matran a mis à l'enquête publique son projet de révision générale du PAL. Le conseil communal a adopté, le 27 août 2018, cette nouvelle planification, qui maintenait l'art. bbb RF en zone résidentielle à faible densité; que, dans son préavis du 29 janvier 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé défavorablement ce maintien en zone à bâtir. Il a estimé que "l'affectation [de cet immeuble] n'est pas cohérente. La zone est isolée, entre l'autoroute et les voies de chemin de fer, ce qui a pour effet de ne permettre la construction que d'une petite partie de la parcelle, rendant difficile la conception et la réalisation d'un projet conforme à la destination de la zone. Une demande préalable de permis avait d'ailleurs été refusée en 2016 pour ces raisons"; que la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la Feuille officielle du 7 février 2020 les mesures d'aménagement quelle envisageait de ne pas approuver, dont notamment le maintien en zone à bâtir de l'art. bbb RF; que, le 6 mars 2020, la société A.________ SA, propriétaire de cet immeuble depuis 2015, s'est déterminée en indiquant avoir acquis la parcelle dans le but de construire deux fois trois logements en terrasse. Elle a expliqué qu'une première étape avait fait l'objet d'une demande préalable en 2016 et que, sur la base du préavis émis par le SeCA en fin 2016, elle avait modifié et complété son projet avant de déposer en 2019 auprès de la commune une demande de permis de construire en procédure ordinaire. La propriétaire a requis dès lors le maintien de l'art. bbb RF en zone à bâtir; que, dans sa détermination du 24 mars 2020, la commune a indiqué qu'elle avait choisi de maintenir la parcelle en zone à bâtir en raison de la demande préalable de permis (n° 1610744) qui avait été déposée par la propriétaire. Se référant, pour le surplus, à la prise de position de cette dernière, la commune a confirmé qu'une demande de permis était effectivement en attente auprès de son Service technique, mais ne pouvait être traitée faute de suivre la procédure FRIAC. La commune a déclaré s'en remettre dès lors à la DAEC; que, le 27 mai 2020, la DAEC a approuvé la révision du PAL à l'exception, notamment, du maintien en zone à bâtir de l'art. bbb RF. A l'appui de sa décision, elle a confirmé le préavis du SECA qui estime que l'affectation de cet immeuble n'est pas cohérente et a indiqué ce qui suit:
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 "Pour rappel, la demande préalable de 2016 avait été préavisée négativement par le Service de l'environnement (SEn), le Service de la mobilité (SMo) et le SeCA. Les conditions à remplir pour être conforme à l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), remises en cause lors de l'examen préalable, posent actuellement encore problème. En effet, au vu des parois anti-bruit sur les parcelles eee à fff RF et des dépassements de 3 à 6 dB des valeurs limites applicables pour les bâtiments G.________ 1 à 9 et H.________ 3, le seul type de construction qui semble possible est un bâtiment entièrement climatisé, sans aucune fenêtre (aucun ouvrant), avec une enveloppe extérieure présentant un isolant phonique renforcé. La parcelle est donc difficilement constructible pour le type de bâtiment envisagé en ZRFD"; qu'agissant le 26 juin 2020, A.________ SA a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision du 27 mai 2020 dont elle demande l'annulation, sous suite de frais et dépens, dans la mesure où elle concerne l'art. bbb RF. Elle conclut au maintien de son immeuble en ZRFD conformément au PAL adopté par la commune le 27 août 2018. Subsidiairement, elle requiert le renvoi du dossier à l'autorité intimée pour approbation de l'affectation existante et, plus subsidiairement, au renvoi de l'affaire à la commune pour qu'elle intègre l'art. bbb RF dans les zones à bâtir de son PAL; qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint tout d'abord d'une constatation inexacte et incomplète des faits. Elle affirme que, contrairement aux affirmations de l'autorité intimée, il est possible, au moyen de structures anti-bruit, de construire un bâtiment permettant aux habitants d'y vivre "agréablement". Elle se réfère à ce propos à l'étude de bruit routier et ferroviaire du 11 mars 2019 qu'elle a commandée à une société spécialisée dans le cadre de la demande de permis de construire qu'elle a initiée. Cette étude acoustique conclut qu'il est possible de respecter les valeurs limites d'immission, moyennant, s'agissant du bruit ferroviaire, l'application d'un crépi absorbant ou la construction d'un mur anti-bruit de minimum 2 mètres de haut, avec une masse surfacique d'au moins 10 kg/m2 ou un vitrage avec un R'w>20 dB, au nord du couloir séparant les deux bâtiments. S'agissant du bruit routier, l'étude indique que les exigences de l'OPB sont respectées à condition que des parois anti-bruit de minimum 1.5 mètres de haut, avec une masse surfacique d'au moins 10 kg/m2 ou un vitrage avec un R'w>20 dB soient installés aux trois côtés des terrasses, au sud du bâtiment à chaque étage et à 45° devant les fenêtres latérales, à chaque étage; que la recourante fait valoir également une violation de l'art. 15 LAT dès lors qu'à son avis, sa parcelle répond parfaitement aux exigences fédérales en matière de constructibilité du terrain. Elle indique l'art. bbb RF est entouré, à sa droite, par les art. eee et iii RF construits, à sa gauche, par les art. jjj et kkk RF et, en avant, par les art. lll, mmm et nnn RF qui font l'objet de constructions. A son avis, l'affectation de l'art. bbb RF à la zone à bâtir est conforme au principe exigeant la création d'un milieu bâti compact. Elle affirme que l'installation de structures vitrées anti-bruit permettra de garantir la possibilité d'ouvrir les fenêtres et le bâtiment sera ainsi agréable à vivre. Il permettra en outre une urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Elle relève que si le SeCA mentionne que la conception et la réalisation d'un projet conforme à la destination de la zone est difficile, il n'indique pas que cela n'est pas possible. La recourante mentionne aussi que l'équipement est déjà réalisé à ce jour et dessert l'ensemble des parcelles eee, iii, ooo et fff RF. Elle souligne enfin qu'un retour de l'art. bbb RF à la zone agricole est inenvisageable dès lors que ce terrain ne se prête pas à une utilisation agricole. La recourante termine en affirmant que la décision attaquée viole l'autonomie communale et s'avère incompatible avec la stabilité des plans dès lors qu'aucune modification sensible de circonstances n'a eu lieu depuis 1998 et que les valeurs limites sont restées les mêmes;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 que, le 17 septembre 2020, la DAEC a déposé ses observations sur le recours dont elle conclut au rejet. S'agissant des faits, elle se réfère à une détermination du SEn du 9 septembre 2020 produite en annexe (cf. ci-dessous) qui conclut à l'insuffisance de l'étude acoustique et confirme les difficultés à respecter les exigences de la ZRFD sous l'angle de la protection contre le bruit. Au demeurant, pour la DAEC, indépendamment du bruit, le maintien de la parcelle en zone à bâtir est contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire. Elle relève que l'affectation litigieuse n'est pas cohérente, que la parcelle est isolée entre l'autoroute et les voies de chemin de fer. Le territoire de la commune de Matran se termine à environ 140 m au Nord de l'art. bbb RF et, entre celle-ci et la limite communale, ne figurent qu'une voie de chemin de fer et un bosquet situé dans l'aire forestière. Au Nord de cette limite, sur le territoire de la commune de Corminboeuf, on ne trouve aucune zone à bâtir sur une distance d'environ 2 km. Partant, le fait d'avoir l'art. bbb RF hors de la zone à bâtir ne crée pas de brèche dans le tissu bâti. En outre, les parcelles directement voisines de l'art. bbb RF, à savoir les art. ppp, ccc, ddd et qqq RF, sont pas en zone à bâtir. Il en résulte qu'en cas de maintien de l'affectation litigieuse, l'art. bbb RF formerait une zone à bâtir de type "timbre-poste" dans le plan d'affectation des zones dès lors qu'elle serait isolée du reste de la zone à bâtir et participerait au mitage du territoire. Dans la mesure où le maintien de cette parcelle dans la zone à bâtir serait contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire, il ne peut y avoir une violation de l'autonomie communale dans le fait que l'autorité d'approbation corrige la situation. Enfin, l'autorité intimée rappelle que le PAL en révision remonte à 1998 et que, compte tenu des modifications légales intervenues dans l'intervalle, spécialement suite à la révision de la LAT de 2014, le planificateur local devait nécessairement procéder à un réexamen de l'emplacement des terrains à bâtir. Il ne saurait dès lors être question d'une violation du principe de la stabilité des plans; que, selon la détermination du SEn du 9 septembre 2020, produite en annexe des observations de la DAEC, il ressort que, sur la base des mesures et des calculs des immissions, l'art. bbb RF est fondamentalement confronté à un dépassement de 2 à 4 dB des valeurs d'alarme. Les immissions sont donc extrêmes et entraînent une gêne notable. Dès l'instant où les mesures de protection se limitent à garantir le respect de valeurs limites d'immission (VLI) dans les locaux à usage sensible au bruit, seuls ceux-ci jouiront d'une certaine protection. Cette garantie n'existe ni pour les autres pièces du projet de construction, ni pour les alentours à l'extérieur. Le service spécialisé relève en outre que l'étude acoustique produite admet, pour le point B2, des atténuations de bruit considérables de 16 dB dues aux écrans anti-bruit pour aboutir à un respect des VLI de 1dB. Les mêmes calculs effectués sur les appareils du SEn montrent que les atténuations sont au mieux de 10 dB et que les valeurs limites d'immission ne sont donc pas respectées. Il est rappelé que, pour d'autres bâtiments le long de l'autoroute, il a fallu construire des parois de 4 à 6 mètres de haut (et non pas de 1.50 mètres) pour réaliser leur assainissement. Par ailleurs, le SEn relève que les écrans latéraux qui couvrent partiellement la fenêtre et limitent par là le lien avec l'espace extérieur ne sont pas considérés comme des fenêtres et nécessitent une dérogation, accordée que pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant, ce qui est douteux en l'espèce. Le SEn conclut qu'une construction répondant aux exigences de la ZRFD sera très difficile à mettre en œuvre, possiblement même irréalisable; que, le 24 septembre 2020, la commune a déposé une prise de position au terme de laquelle elle déclare d'en remettre à justice. S'agissant des faits, elle souligne que l'art. bbb RF est isolé entre deux portions de zones bâties dès lors que l'art. ccc et une partie de l'art. jjj RF sont situés hors zone. Elle précise que si les équipements passent bien à proximité, la parcelle n'est cependant
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 pas raccordée. En droit, elle reconnaît qu'après réexamen, l'art. bbb RF est effectivement isolé et que cette mise en zone ne se rattache pas vraiment à une zone préexistante. Depuis le retour du dossier suite à la demande préalable négative, celui-ci a eu de la peine à mûrir puisque ce n'est qu'en mars 2019 que l'architecte a repris contact avec la commune. Il n'en reste pas moins qu'à ce jour, aucun projet de construction n'a pu être traité, ni mis à l'enquête, faute d'être complet et déposé avec le portail FRIAC. En définitive, la commune n'est pas opposée au maintien de l'art. bbb RF en zone à bâtir, mais s'interroge sur son opportunité, compte tenu des nuisances à proximité. En outre, les CFF ont mis à l'enquête le déplacement de la ligne électrique qui devrait passer au Sud de la parcelle, le long de l'autoroute. Enfin, une procédure d'enquête publique est actuellement en cours par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication concernant l'assainissement du bruit de l'autoroute. Aucune mesure d'assainissement n'est prévue en faveur de l'art. bbb RF; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA; que, selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; qu'en application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), la Cour statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa); qu'en l'occurrence, la question à examiner concerne le maintien en zone à bâtir de la parcelle de la recourante. Il s'agit d'une pure problématique d'aménagement qui n'a rien à voir avec un projet concret de construction. Le fait que la propriétaire ait déposé une demande de permis de construire illustre certes les difficultés liées à la constructibilité d'une habitation dans ce secteur soumis à des nuisances massives, mais n'est pas déterminant pour statuer sur la modification du PAL; que, parmi les buts de l'aménagement du territoire, l'art. 1 al. 2 let. abis LAT indique qu'il convient de favoriser le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée. Cette meilleure utilisation des réserves existant à l’intérieur du territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l’encouragement d’une urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 l’aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire du 20 janvier 2010; FF 2010 p. 974); que, selon l'art. 3 al. 3 let. b LAT concernant les principes régissant l'aménagement, les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il faut notamment préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations; que, conformément au Plan directeur cantonal adopté le 2 octobre 2018 (PDCant de 2018), un des principes à respecter dans le cadre de l'urbanisation consiste à intégrer la protection contre le bruit dans l’aménagement des zones d’habitation en amont de la planification (Thème 408, Lutte contre le bruit, 2. Principes); qu'à défaut de contraintes particulières imposées par un intérêt public supérieur, l'affectation en zone à bâtir d'un terrain soumis à des nuisances sonores massives dépassant les valeurs d'alarme est clairement contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire exposés ci-dessus. Le fait que, cas échéant, il soit possible de limiter les effets les plus néfastes de ces immissions excessives, nuisibles pour la santé, par des mesures constructives n'enlève rien à l'inadéquation manifeste d'une affectation d'un tel terrain non construit à la zone à bâtir. Il n'est pas question, dans ce cas, d'assainissement d'une situation existante - hypothèse dans laquelle des protections anti-bruit trouvent toute leur justification - mais de la création même d'un périmètre à problèmes. Du moment qu'aucun motif impérieux n'impose de prévoir une zone à bâtir à l'endroit exposé, une mise en zone contrevient de front aux principes fondamentaux de l'aménagement du territoire et s'avère ainsi contraire au droit fédéral; que, dans le cas particulier, le SEn a constaté que le périmètre est soumis à des nuisances sonores dépassant les valeurs d'alarme de 2 à 4 dB. Cela suffit déjà pour confirmer la pertinence de la décision de ne pas maintenir le terrain non construit de la recourante en zone à bâtir; que les arguments invoqués par l'intéressée ne modifient pas cette appréciation. La loi elle-même rappelle que le principe qui postule une construction vers l'intérieur est expressément subordonné à la condition que la mesure garantisse une urbanisation de la meilleure qualité possible. Or, il est exclu de considérer qu'un terrain situé dans un secteur exposé à des nuisances aussi extrêmes, coincé entre la ligne de chemin de fer Fribourg – Lausanne et l'autoroute A5, présente les qualités minimales requises pour être affecté en zone à bâtir. Si l'on peut discuter de l'assainissement de constructions existantes déjà en zone à bâtir et accepter le maintien de leur affectation une fois l'assainissement réalisé, malgré les nuisances environnantes, rien ne justifie, sans motif impérieux, de créer de l'habitat sur une parcelle vierge exposée à des dépassements des valeurs d'alarme; qu'à cet égard, la recourante se limite à avancer ses intérêts financiers pour s'opposer à la mesure de déclassement. C'est insuffisant. Elle perd de vue que, dans des périmètres non construits soumis à des nuisances aussi importantes, il est indispensable de pouvoir s'appuyer sur un intérêt supérieur, apte à justifier de déroger aux exigences ordinaires applicables à la zone à bâtir et d'imposer d'emblée de recourir à des mesures de protection lourdes. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce; qu'ainsi que l'indique la DAEC, la parcelle bbb RF ne jouxte aucune zone d'habitation. Elle est entourée à l'Est et à l'Ouest par des immeubles non construits qui sont, non seulement, hors de la
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 zone à bâtir, mais qui ne figurent même pas dans le territoire d'urbanisation selon le PDCant de 2018. Leur mise en zone est donc exclue. Un maintien de l'art. bbb RF en zone à bâtir reviendrait dès lors à créer une zone à bâtir isolée, contraire au principe de concentration du bâti et d'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT; cf. par ex. arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.4); que, certes, plus à l'Est et plus à l'Ouest, on trouve des habitations en zone résidentielle (cf. photographie dans la partie fait). Il s'agit cependant de terrains construits. La situation n'est donc pas similaire. S'il n'est pas contestable qu'à cette échelle, il existe une discontinuité entre la petite zone résidentielle à l'Est et celle à l'Ouest, le long de la même route d'accès, cette situation n'implique pas de persévérer dans l'erreur qui a conduit à affecter initialement ces terrains en zone à bâtir. Comme il a été dit ci-dessus, le principe du développement vers l'intérieur ne postule pas la mise en zone à bâtir de terrains non construits soumis à des nuisances massives, nuisibles à la santé des habitants; que, par conséquent, indépendamment de la qualité - douteuse - des mesures de protection prévues par la recourante pour de futures constructions, le principe même d'une affectation en zone à bâtir doit être rejeté; que c'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a refusé de maintenir l'art. bbb RF en zone à bâtir; que, ce faisant, elle est restée dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité d'approbation et sa décision ne concrétise aucune atteinte à l'autonomie communale; qu'enfin, le grief tenant à la prétendue violation de la stabilité des plans ne présente aucune pertinence. Dans la mesure où le PAL en vigueur remonte à 1998, il tombe sous le sens que le planificateur, respectivement l'autorité d'approbation, devait procéder à une nouvelle appréciation des solutions choisies à l'époque. Ces autorités pouvaient/devaient corriger les éventuelles erreurs ou imprévisions qui ressortent de cette ancienne planification, en tenant compte notamment des modifications fondamentales résultant de la révision de la LAT en 2014 et du PDCant de 2018; que, manifestement mal fondé, le recours ne peut être que rejeté; qu'il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 131 CPJA; que, pour le même motif, elle n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA); (dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du 27 mai 2020 est confirmée. II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont prélevés sur l'avance de frais effectuée, dont le solde (CHF 500.-) est restitué. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 30 mars 2021/cpf Le Président : La Greffière-stagiaire :