Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2019 67 602 2019 94 Arrêt du 5 août 2019 IIe Cour administrative Composition Présidente suppléante : Dominique Gross Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dina Beti Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________, L'HOIRIE DE FEU B.________, C.________, D.________ SA, recourants, tous représentés par Me David Ecoffey, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, AVRY CENTRE SA, intimée, représentée par Me Damien Piller, avocat Objet Recours contre décision incidente – Début anticipé des travaux Recours du 11 juin 2019 contre la décision du 29 mai 2019
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Le 29 mai 2017, la Commune d'Avry a adopté la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) et le dossier a été transmis au canton en vue de son approbation par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC). A.________, l'hoirie de feu B.________ – composée de E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________ –, C.________ et la société D.________ SA sont propriétaires, respectivement de l'article jjj du Registre foncier (RF) de la Commune d'Avry, des articles kkk et lll RF, de l'article mmm RF et de l'article nnn RF. Ces parcelles sont comprises (en partie du moins) dans le secteur O.________, périmètre prévu pour passer, dans le cadre de la révision générale du PAL, de la zone agricole à la zone résidentielle à moyenne densité I (ZRMD I). Le 1er juin 2018, la Commune d'Avry a mis à l'enquête publique une révision partielle de son PAL. Cette dernière avait pour objectif la mise en zone de centre en lieu et place de la zone d'activités actuelle du périmètre où est implanté le centre commercial Avry Centre, construit en 1973. Dans ce secteur de la commune, il est prévu de réaliser le projet "Avry-Centre 2020", comprenant notamment des habitations, la construction d'un nouveau centre commercial, un parc aquatique et le déplacement de la gare CFF. Les précités se sont opposés à la révision partielle du PAL le 2 juillet 2018, en raison notamment de la qualité des documents présentés qui ne permettraient pas aux propriétaires de comprendre l'impact du projet "Avry-Centre 2020". La Commune d'Avry a mis à l'enquête publique le PAD Avry-Centre par publication dans la Feuille officielle (FO) n° 27 du 6 juillet 2018, lequel précise le projet "Avry-Centre 2020". Les propriétaires précités ont interjeté opposition le 6 août 2018, invoquant notamment une violation du principe de coordination des procédures, une violation de leur droit d'être entendu et la sous-évaluation des besoins en termes de stationnement. Par décision du 21 novembre 2018, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du PAL. Elle a notamment admis la mise en ZRMD I dans le secteur O.________. Deux recours ont été déposés auprès du Tribunal cantonal contre cette décision d'approbation partielle, dont un est toujours pendant. Par décisions séparées du 5 février 2019, la commune a rejeté les oppositions formées contre la révision partielle du PAL et contre le PAD Avry-Centre. Elle a en particulier estimé que le remplacement d'un centre commercial existant par un autre ne nécessitait pas de coordination spéciale à grande échelle. Le 11 mars 2019, les opposants ont recouru contre ces décisions auprès de la DAEC. Ces recours sont encore pendants. B. En parallèle, le 20 juillet 2018, la société Avry Centre SA a déposé une demande de permis de démolition partielle du centre commercial existant et des voies de circulation ainsi que d'anticipation des travaux de terrassement pour le projet Avry-Centre 2020 sur la parcelle article ppp RF. Ces travaux concernent la réalisation des terrassements généraux des futurs ouvrages ainsi que les blindages de fouilles provisoires nécessaires pour atteindre les futurs fonds de fouilles avant la construction. De par le phasage général de construction en étapes, il s'agit uniquement de la 1ère étape des travaux de terrassement et d'enceinte de fouille. Plus en détail, les
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 travaux de terrassement consisteront à: travaux préparatoires divers, travaux de démolition et de dégrappage des routes et parking dans l'enceinte du chantier, terrassement en pleine masse et par étapes et réalisation des blindages de fouilles provisoires (cf. rapport explicatif joint au dossier d'enquête, version du 20 juillet 2018, ch. 2). La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le 10 août 2018. Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle des propriétaires précités. Par décisions du 6 mars 2019, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis de construire requis – sous réserve du droit des tiers, en particulier relevant du droit privé, et du respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux – et rejeté les oppositions. Il a considéré que, vu la distance séparant les parcelles agricoles des opposants précités du projet contesté (plus de 600 m à vol d'oiseau) et l'absence d'éléments invoqués démontrant que celui-ci pourrait avoir un impact sur leur droit de propriété, il était douteux que ceux-ci soient touchés par le projet de démolition et les travaux de terrassement. Sur le fond, il a confirmé que les travaux n'entraient pas en conflit avec le PAL et le PAD actuellement en révision, tout en précisant que la commune et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) avaient admis l'effet anticipé des plans. Les propriétaires précités ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal (602 2019 37), recours déclaré irrecevable par arrêt du 24 juillet 2019. Le Tribunal de céans a considéré qu'il était possible de séparer le permis de démolir et le début des travaux de terrassement de la mise en œuvre du PAD et de la révision partielle du PAL contestés et que, partant, rien ne s'opposait à ce que la constructrice exécute ces travaux. En ce qui concerne précisément ces travaux, la distance séparant les parcelles des opposants a été considérée comme trop importante pour admettre l'existence de nuisances. Par ailleurs, le 16 novembre 2018, a été mise à l'enquête publique la demande d'approbation des plans selon la procédure ferroviaire ordinaire pour le projet tendant à la construction d'une nouvelle halte ferroviaire Avry-Matran qui comprendra deux quais extérieurs de 220 m avec accès libre de marche par rampes et escaliers et le renouvellement de la voie 936 (Fbe20 Rosé-Matran) ainsi que la suppression des points d'arrêts de Rosé et de Matran. Les propriétaires précités s'y sont opposés le 17 décembre 2018 auprès de l'Office fédéral des transports (OFT). C. Par publication dans la FO n° 1 du 4 janvier 2019, Avry Centre SA a mis à l'enquête publique la demande de permis pour la construction d'un centre commercial et d'un centre de sports aquatiques et de démolition du centre existant, avec demande de dérogation aux mesures de protection de boisements hors forêt. Les 10 mai 2019 et 22 mai 2019, Avry Centre SA a formulé une demande d'autorisation de début anticipé de travaux dans le cadre de la demande de permis de construire précitée. Pour justifier cette requête, la constructrice explique que le Consortium Q.________ SA a réservé de gros moyens humains et matériels pour pouvoir faire face aux délais incontournables ressortant de la planification ferroviaire. Elle soutient que les délais impartis par les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) pour garantir le respect du planning permettant la constructibilité de la gare sont incompressibles. Le 15 mai 2019, la commune a donné un préavis favorable sous condition que le terrain soit remis dans son état initial en cas de non-construction du centre commercial.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 Le 27 mai 2019, le SeCA a préavisé favorablement cette requête au motif que les opposants ne sont pas directement touchés par ces travaux. Par décision incidente du 29 mai 2019, le Préfet de la Sarine a autorisé Avry Centre SA à procéder au début anticipé des travaux "pour uniquement les travaux de terrassement sur l'article ppp RF de la Commune d'Avry". D. Par mémoire du 11 juin 2019, les propriétaires précités ont recouru contre cette décision incidente auprès du Tribunal cantonal, en concluant principalement à l'annulation de cette mesure, sous suite de frais et dépens (602 2019 67). Ils requièrent en outre que l'effet suspensif du recours soit maintenu, très subsidiairement restitué (602 2019 69) et que l'arrêt des travaux soit exigé sur l'ensemble des articles formant le périmètre "Avry-Centre" selon le plan d'affectation des zones de la Commune d'Avry (602 2019 68). A l'appui de leur recours, ils soulignent que la réalisation des travaux les prive de l'effet des moyens de droit qu'ils ont saisis contre le PAL et le PAD. Selon eux, les travaux de terrassement autorisés par le préfet s'inscrivent intégralement dans la mise en œuvre du PAD Avry-Centre en cours d'approbation et donc dans la mise en œuvre également de la révision partielle du PAL de la Commune d'Avry. Ils contestent l'urgence qui motive la décision du préfet, car il n'y aurait aucunement la nécessité de coordonner les travaux litigieux avec ceux opérés par les CFF, en vue de la réalisation de la nouvelle gare. Par ailleurs, ils indiquent qu'ils se sont également opposés lors de la mise à l'enquête du projet des CFF. Ils insistent sur le fait que les seuls frais de location de machines de chantier invoqués par la constructrice ne justifient en aucun cas que l'on se distancie de toute procédure légale et que l'on procède à des travaux qui modifient totalement la topographie du terrain. En l'occurrence, les conditions pour autoriser un début anticipé des travaux ne sont, de l'avis des recourants, aucunement satisfaites au vu des nombreuses procédures en cours qui ont fait l'objet de contestations. E. Le 14 juin 2019, le Juge délégué à l'instruction a constaté qu'il n'y avait pas lieu de prononcer des mesures provisionnelles urgentes (602 2019 68). Dans ses observations du 2 juillet 2019, le préfet propose le rejet du recours, en mettant en doute la qualité pour agir des recourants et en insistant sur l'urgence des travaux en raison de la connexité des travaux de terrassement avec la construction de la nouvelle halte CFF. L'intérêt public résiderait en la possibilité d'augmenter la cadence des trains Fribourg – Avry grâce à la nouvelle gare CFF. Le 2 juillet 2019, la commune renvoie à son préavis favorable du 11 février 2019 pour la demande de permis pour la construction du centre commercial et du centre de sports aquatiques, à son accord à l'octroi d'une dérogation à la protection du boisement hors forêt, ainsi qu'à son préavis favorable à la demande anticipée de déboisement en lien avec ladite demande de permis. Le 2 juillet 2019, Avry Centre SA conclut à l'irrecevabilité du recours en sollicitant une décision relative à cette question. Dans leur détermination spontanée du 15 juillet 2019, les recourants insistent sur le fait que le principe de coordination a été violé dans le contexte des différentes procédures en lien avec le projet Avry-Centre 2020. Ils produisent de plus un courrier des CFF du 10 juillet 2019 indiquant qu'il n'y a pas urgence de procéder à des travaux. Ils sollicitent la cessation des travaux qui ont débuté.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 F. Par décision du 24 juillet 2019, le Tribunal cantonal a déclaré le recours 602 2019 67 recevable et a constaté qu'il avait effet suspensif (602 2019 69), de sorte que toute exécution de l'autorisation de début anticipé des travaux délivrée par le Préfet de la Sarine le 29 mai 2019 était interdite. G. Le 31 juillet 2019, l'intimée requiert, à titre de mesure provisionnelle urgente, le retrait immédiat de l'effet suspensif au recours. Elle insiste principalement sur l'interdépendance entre les travaux de terrassements actuels et ceux relatifs à la réalisation de la halte ferroviaire ainsi que sur l'urgence à pouvoir respecter le planning incompressible établi avec les CFF, faute de quoi tout le projet pourrait être compromis. Dans ses observations du 31 juillet 2019, l'intimée conclut principalement au rejet du recours. Elle soutient pour l'essentiel que les conditions légales autorisant un début anticipé des travaux sont remplies. H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). La qualité pour recourir des recourants a été admise par décision du Tribunal cantonal du 24 juillet 2019 (602 2019 67), à laquelle il est ici renvoyée. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2. En l'espèce, dans la décision litigieuse, le préfet a autorisé l'exécution de travaux résultant de la demande de permis de construire mise à l'enquête le 4 janvier 2019 et contestée par les recourants. 2.1. Aux termes de l'art. 144 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), exceptionnellement, l'autorité compétente pour délivrer le permis peut autoriser le début anticipé des travaux, aux conditions fixées dans le règlement d'exécution. L'art. 99 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), auquel renvoie l'art. 144 LATeC, a la teneur suivante: 1 Sur demande motivée du requérant ou de la requérante, l'autorité compétente au sens de l'article 139 LATeC peut exceptionnellement autoriser le début anticipé des travaux, aux conditions suivantes:
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 a) le requérant ou la requérante démontre qu'il ou elle subirait un préjudice excessif si les travaux ne pouvaient débuter de façon anticipée; b) l'enquête publique ou restreinte est terminée; c) aucune opposition n'a été déposée en relation avec les travaux faisant l'objet de la demande; d) dans le cadre de la procédure ordinaire, le dossier a été transmis au SeCA qui est préalablement entendu, de même que la commune. 2 Au besoin, l'autorité compétente consulte directement les services intéressés. 3 Dans le cas où le projet est soumis à des décisions qui doivent être rendues préalablement par d'autres autorités, l'autorité compétente au sens de l'article 139 LATeC doit obtenir l'accord de celles-ci. 4 L'autorisation de début anticipé des travaux est délivrée aux risques et périls du requérant ou de la requérante, sans préjuger l'issue de la demande de permis. Les droits des tiers sont réservés. Selon la volonté du législateur, il est évident que cette autorisation doit rester exceptionnelle. En effet, il ressort du message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] 2008 II p. 1274, 1303, ad art. 143 du projet) qu'une demande d'autorisation de début anticipé des travaux ne doit pouvoir être prise en considération que pour des cas d'urgence et non pour des motifs de convenance personnelle; il faut de plus que le projet apparaisse conforme aux exigences légales et qu'il n'ait pas suscité d'oppositions. 2.2. En l'occurrence, il est manifeste qu'une des conditions cumulatives au moins de l'art. 99 al. 1 ReLATeC n'est pas respectée. En effet, il ressort de la décision attaquée que dix oppositions ont été déposées à l'encontre de la demande de permis pour la construction d'un centre commercial et d'un centre de sports aquatiques et de démolition du centre existant, avec demande de dérogation aux mesures de protection de boisements hors forêt, parmi lesquelles une émane des recourants et vise le projet dans son ensemble. Ainsi, la condition posée par l'art. 99 al. 1 let. c ReLATeC n'est pas remplie, de sorte qu'un début anticipé de travaux de terrassements, qui sont indissociablement liés au projet de construction et du PAD Avry-Centre contestés, doit être refusé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les autres conditions de l'art. 99 ReLATeC sont respectées ou non. Par ailleurs, le projet de construction susmentionné consiste à réaliser des constructions et infrastructures faisant l'objet du PAD Avry-Centre ainsi que de la révision partielle du PAL. Or, ces planifications ne sont pas approuvées pour l'instant et sont, elles aussi, contestées; de plus, elles sont liées à d'autres projets également contestés, comme en particulier la construction de la nouvelle halte ferroviaire Avry - Matran, dont l'interdépendance serait en outre étroite selon les propres dires de l'intimée. A cet égard, il est encore précisé que la révision générale du PAL de la Commune d'Avry n'est elle aussi pas définitivement approuvée et entrée en force, puisqu'un recours est pendant devant le Tribunal cantonal (cf. décision d'approbation partielle du PAL rendue par la DAEC le 21 novembre 2018). Dans les circonstances du cas d'espèce, on ne voit pas comment l'intimée pourrait se prévaloir de l'interdépendance avec un projet, qui est lui-même également frappé d'oppositions. Au demeurant, dans la mesure où la condition de l'art. 99 al. 1 let. c ReLATeC n'est pas remplie, l'intimée ne peut pas se prévaloir des conséquences inhérentes à son planning, lequel fait fi des délais des procédures légales à suivre. Partant, il n'y a pas non
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 plus lieu de surseoir le présent arrêt jusqu'à la production requise par l'intimée de l'attestation des CFF relative à l'exécution interdépendante des travaux. 3. Sur le vu de ce qui précède, le recours (602 2019 67) doit être admis. Partant, la décision du Préfet du district de la Sarine du 29 mai 2019 est annulée. Partant, la requête de mesure provisionnelle urgente tendant au retrait de l'effet suspensif (602 2019 94) est devenue sans objet. Au vu de l'issue du litige favorable aux recourants, du fait qu'il s'agit d'une pure question de droit et de la requête de mesure provisionnelle urgente déposée par l'intimée le 31 juillet 2019, il peut être renoncé à attendre l'écoulement du délai usuel de droit de réplique de ces derniers. 4. 4.1. Vu l'issue du litige, les frais de procédure sont mis pour trois quarts à la charge de l'intimée qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais versée par les recourants leur est restituée. 4.2. Les recourants ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, ils ont droit à une indemnité de partie. Compte tenu de la nature de l'objet du litige et de sa difficulté relative, l'indemnité de partie est arrêtée ex aequo et bono à CHF 6'462.- (honoraires et débours: CHF 6'000.-; TVA à 7.7%: CHF 462.-). Elle est mise pour trois quarts à la charge de l'intimée – soit CHF 4'846.50 (TVA comprise) – et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg – soit CHF 1'615.50 (TVA comprise) – (cf. arrêt TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 consid. 5 à 5.2). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête : I. Le recours (602 2019 67) est admis. Partant, la décision du Préfet du district de la Sarine du 29 mai 2019 est annulée. II. La requête de mesure provisionnelle urgente tendant au retrait de l'effet suspensif (602 2019 94), devenue sans objet, est rayée du rôle. III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis pour trois quarts à la charge d'Avry Centre SA (soit CHF 1'875.-). L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants leur est restituée. IV. Un montant de CHF 6'462.- (dont CHF 462.- au titre de la TVA), à verser à Me David Ecoffey à titre d'indemnité de partie, est mis pour trois quarts à la charge d'Avry Centre SA (soit CHF 4'846.50) et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'615.50). V. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 5 août 2019/vth La Présidente suppléante : La Greffière-rapporteure :