Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2017 141 Arrêt du 18 juin 2018 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffier-stagiaire : Matthieu Loup Parties A.________, recourante, représentée par Me Alexandre Papaux, avocat, B.________, recourante, représentée par Me Alexandre Papaux, avocat, C.________, recourante, représentée par Me Alexandre Papaux, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, D.________, intimé, représenté par Me Denis Schroeter, avocat Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 4 décembre 2017 contre la décision du 21 novembre 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, E.________ et C.________, formant une communauté héréditaire, sont propriétaires de l'art. fff du registre foncier (ci-après: RF) de la commune de G.________. Elles ont obtenu en 2015 un permis de rénovation totale pour la maison familiale sise sur cette parcelle, autorisant l'aménagement de cinq appartements. B. L'art. hhh RF, jouxtant l'art. fff RF, est propriété de D.________. Un hangar à fourrage, ayant fait l'objet d'un permis de construire en 1996, se trouve sur cette parcelle. Tant l'art. hhh RF que l'art. fff RF se trouvent en zone village. C. Le 6 novembre 2017, A.________, E.________ et C.________ ont déposé à la Préfecture de la Sarine une dénonciation portant sur la non-conformité au permis de construire tant de l'affectation que de l'extension du hangar sis à l'art. hhh RF. Cette dénonciation était accompagnée d'une demande tendant à ce qu'il soit procédé à la mise en conformité des travaux effectués. Les dénonciatrices concluaient en outre à ce que, faute de suite immédiate donnée à leur dénonciation, une décision motivée soit rendue au sujet de celle-ci. A l'appui de leur dénonciation, elles faisaient valoir que le permis de construire pour le hangar délivré en 1996 portait sur la construction d'un couvert à fourrage, alors que celui-ci était actuellement utilisé pour la stabulation libre de veaux, une telle activité générant des nuisances sonores et olfactives pour les voisins directs. De plus, cette affectation était incompatible avec la zone village. Finalement, elles constataient que le hangar était désormais pourvu d'un avant-toit excédant les dimensions autorisées dans le permis de construire. Il se justifiait dès lors d'exiger que D.________ procède à l'évacuation du bétail et qu'il se conforme à l'affectation du hangar. L'incompatibilité de l'activité avec la zone et la proximité d'habitations excluaient en outre qu'il puisse être procédé à la légalisation des travaux effectués. Les dénonciatrices demandaient également la reconnaissance de leur qualité de partie puisque, en tant que voisines immédiatement et concrètement touchées par la non-conformité de l'affectation et les nuisances qui s'ensuivent, elles avaient un intérêt digne de protection à ce qu'une décision soit rendue. D. Par décision du 21 novembre 2017, le Préfet a refusé la qualité de partie aux dénonciatrices. Il les a en outre informées qu'une suite avait été donnée à leur dénonciation et que celle-ci était en cours de traitement. Se référant à l'art. 112 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Préfet a indiqué que le dénonciateur n'avait, de par la loi, aucun des droits de la partie. Il a en outre relevé que les dénonciatrices n'étaient pas domiciliées sur l'art. fff RF et que les logements destinés à la location n'étaient pour l'heure pas occupés. Faute d'être victimes d'un préjudice porté immédiatement à leur situation personnelle, elles n'avaient pas d'intérêt digne de protection direct et actuel à se voir reconnaître la qualité de partie. E. Agissant le 4 décembre 2017, A.________, E.________ et C.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal la décision du Préfet du 21 novembre 2017, dont elles demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Elles concluent à ce que la qualité de partie leur soit reconnue dans le cadre de la procédure de dénonciation et qu'il soit donné suite à celle-ci sans
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 délai, sous la forme d'un ordre donné au propriétaire du hangar litigieux d'affecter ce dernier à l'utilisation autorisée par le permis de construire et de supprimer l'extension construite illégalement. A l'appui de leur recours, elles font valoir essentiellement les mêmes éléments que ceux invoqués dans leur dénonciation du 6 novembre 2017. F. Dans sa détermination du 5 février 2018, le Préfet s'est référé à la motivation de la décision entreprise, indiquant pour le surplus avoir fait usage des prérogatives que lui confère l'art. 165 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et demandé à cet effet à la Commune un rapport de situation sur les deux parcelles concernées. Ce rapport indiquait que l'implantation de la construction ne respectait pas le permis de construire sous l'angle des distances et que, bien que la zone village permette des activités de secteur primaire, la construction devait, selon le permis dont bénéficie l'intimé, être dédiée au stockage de fourrage et non au bétail. Le Préfet a en outre fait savoir que D.________ avait été invité à se déterminer sur ce rapport d'ici au 30 janvier 2018. G. Egalement invité à faire part de ses observations dans le cadre de la présente procédure, ce dernier s'en est remis à la justice quant au sort du recours. H. Par courrier du 15 mars 2018, les recourantes ont déposé une copie du permis d'occuper définitif délivré par la Commune pour les appartements construits sur l'art. fff RF. Elles font valoir que ce permis démontre qu'elles sont immédiatement et directement touchées par la nonconformité de l'affectation du hangar et le non-respect tant des hauteurs du bâtiment que des distances aux limites. I. Par courrier du 29 mai 2018, les recourantes ont produit trois photographies du hangar litigieux. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 2. 2.1. Selon l'art. 112 CPJA, chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont réservées (al. 3). Comme dans tout domaine du droit, en matière de construction, les tiers ont droit à ce que les autorités compétentes veillent à une exécution correcte des travaux à tous les égards. Dans la procédure de rétablissement de l'état de droit, la qualité de partie revient au dénonciateur
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 uniquement lorsque le droit cantonal le prévoit expressément (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 3a). La législation fribourgeoise (et son art. 167 LATeC plus précisément) ne reconnaît pas la qualité de partie au dénonciateur concerné en tant que voisin. Ainsi, faute de disposition spéciale au sens de l'art. 112 al. 3 CPJA, une telle dénonciation obéit aux règles générales de la procédure administrative, de sorte que son auteur n'a, en principe, aucun des droits reconnus à la partie (art. 112 al. 2 CPJA). Le simple fait qu'il soit voisin ou non du terrain sur lequel se déroulent des travaux prétendument non conformes ne modifie pas cette constatation (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 3a). 2.2. Cela étant, indépendamment de la dénonciation au sens de l'art. 112 CPJA, chaque administré a droit à recevoir une décision de l'autorité lorsqu'il dispose d'un intérêt digne de protection à cette obtention. Il s'agit là d'un principe général du droit administratif qui découle de l'art. 4 CPJA. Or, il ne fait aucun doute qu'un dénonciateur peut avoir un intérêt digne de protection à ce qu'une décision formelle soit prise en lien avec sa propre situation. Aucun motif ne justifie de faire une exception à cette règle générale dans le cas de la dénonciation de travaux non conformes au sens de l'art. 167 LATeC. Certes, cette disposition s'adresse en priorité au préfet, qui doit agir d'office ou sur requête, pour faire cesser lesdits travaux et engager une procédure de rétablissement de l'état de droit. Il n'en demeure pas moins que, pour autant que sa propre situation soit immédiatement touchée par les travaux litigieux qu'il dénonce, un administré a le droit d'obtenir une décision sur l'objet de sa dénonciation (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 2b). Puisqu'il a le droit d'obtenir une telle décision, il a également qualité de partie dans la procédure qui mènera à celle-ci (art. 11 CPJA). La question reste cependant de déterminer l'intérêt que doit établir ce dénonciateur dans ce contexte. Comme relevé précédemment, en droit fribourgeois, le simple fait qu'il soit un voisin n'est pas suffisant. De même, l'intérêt digne de protection requis pour participer à une procédure de rétablissement de l'état de droit n'est pas forcément identique à celui d'un opposant à une demande de permis de construire. En particulier, dans l'hypothèse où le dénonciateur vise principalement la bonne exécution d'un permis de construire en force, il convient de garder à l'esprit que la mise en œuvre dudit permis est un processus dynamique, qui s'inscrit dans le temps, et il y a lieu de laisser au bénéficiaire du permis la possibilité d'exécuter son ouvrage et au préfet le temps d'analyser la situation dénoncée pour déterminer sa position par rapport aux démarches qu'il peut être amenées à effectuer en lien avec l'art. 167 LATeC. Pour une intervention immédiate, le voisin doit ainsi au moins rendre vraisemblable que les travaux non conformes sont de nature à menacer immédiatement ses intérêts (arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 2b). En présence d'une installation ou d'une construction existante, ceci équivaut de fait aux conditions d'une intervention de l'autorité de surveillance au titre de mesures provisoires, fondée sur l'art. 167 al. 1 LATeC. En effet, il y a lieu de souligner que les droits des voisins sont en principe garantis en application des règles de procédure spécifiques de la LATeC, notamment dans le cadre de l’art. 167 al. 2 et 3 relatif au rétablissement de l'état de droit. Cette procédure se solde – en cas de non-conformité au permis – par une mise à l'enquête et le droit d'interjeter une opposition. Dans ce contexte, le voisin dénonciateur dispose des droits habituels reconnus aux voisins. Si le préfet constate en revanche que l’exécution du permis a été correcte, cette constatation fera l’objet d’une décision dans le cadre de laquelle le même voisin devra être entendu (art. 57 CPJA). La décision du préfet
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 constatant, suite à une dénonciation par le voisin, la conformité de l'exécution avec le permis et, partant, la renonciation à exiger une nouvelle mise à l'enquête peut être portée par ce dernier devant le Tribunal cantonal (arrêt TC FR 602 2014 12 du 6 mars 2015). Cela vaut également si la construction n’est pas conforme au permis mais qu’il est renoncé au rétablissement de l’état de droit. Compte tenu des possibilités reconnues au dénonciateur spécialement intéressé à participer aux différentes phases prévues par l'art. 167 LATeC, la protection juridique dont bénéficient les administrés en vertu de l'art. 33 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'est ainsi pas exclue même si, dans la généralité des cas, il convient de nier la qualité de partie au dénonciateur. 2.3. En l'espèce, les recourantes font valoir que le permis d'habiter pour les appartements dont elles sont propriétaires a été délivré et que ceux-ci sont donc susceptibles d'être occupés par des locataires. Elles ne démontrent toutefois pas que les nuisances alléguées découlant de l'affectation et de l'extension portent à leurs intérêts un préjudice immédiat suffisamment important, à tel point qu'elles auraient un intérêt à ce qu'une décision soit rendue immédiatement et, partant, qu'il faudrait leur reconnaître la qualité de partie dans la procédure de dénonciation. De plus, comme indiqué par la Commune, la stabulation libre de veaux n'est pas une activité en elle-même incompatible avec la zone village, de telle sorte qu'une procédure de légalisation de cette activité au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC n'est pas d'emblée exclue. Prétendre le contraire reviendrait à étendre de manière démesurée les situations dans lesquelles la qualité de partie est reconnue au voisin au stade de la dénonciation, ce qui irait manifestement à l'encontre de la volonté du législateur fribourgeois. En tout état de cause, les recourantes bénéficient d'une protection suffisante puisqu'elles pourront, en tant que voisines, faire valoir leurs droits dans la cadre de la procédure de mise en conformité au sens de l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC, ou suite à une décision du Préfet refusant d'entamer une telle procédure. 3. Ce constat est renforcé par la prompte réaction du Préfet au sujet de la dénonciation déposée par les recourantes. En effet, celui-ci a rapidement sollicité et obtenu de la Commune un rapport de situation sur les parcelles litigieuses, puis invité le perturbateur à se déterminer sur la nonconformité au permis délivré de la construction et de l'affectation de celle-ci. Il a en outre informé les recourantes dans sa décision du 21 novembre 2017 qu'une suite avait été donnée à leur dénonciation et que celle-ci était en cours de traitement. Il s'ensuit qu'on ne peut en aucun cas retenir un déni de justice du Préfet à l'encontre des recourantes. Si tel avait été le cas, il aurait été envisageable de leur reconnaître la qualité de partie déjà au stade de la procédure de dénonciation, dans la mesure où l'absence de réaction du Préfet rendrait lointaines voire illusoires les possibilités des recourantes de faire valoir leurs droits en tant que voisines dans le cadre d'une procédure de remise en état fondée sur l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC (cf. arrêt TC FR 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 2b et 2c). C'est précisément le contraire qui s'est produit en l'espèce, puisque le Préfet a donné suite à la dénonciation et que la procédure, qui n'est pas susceptible à ce stade de modifier la situation juridique ou de fait des recourantes, suit son cours. Il se justifie ainsi d'autant plus d'attendre la décision du Préfet sur les suites à donner aux faits établis dans le cadre du traitement de la dénonciation. Comme développé plus haut, quelle que
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 soit la décision rendue, les recourantes disposeront, dans ce contexte, de toutes les possibilités d'opposition ou de recours reconnues aux voisins pour faire valoir leurs droits. 4. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision du Préfet du 4 décembre 2017 confirmée. Les frais de procédure sont mis à la charge des recourantes qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie, étant rappelé que l'intimé a renoncé à se déterminer sur le recours. (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. Partant, la décision du Préfet du 4 décembre 2017 est confirmée. II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge des recourantes. Ils sont compensés par l'avance de frais versée, le solde (CHF 1'000.-) leur étant restitué. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 18 juin 2018/cpf/mlo Le Président : Le Greffier-stagiaire :