Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2016 112 602 2016 113 Arrêt du 7 mars 2017 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties A.________, B.________ et C.________, et D.________, recourants, représentés par Me Daniel Känel, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée, COMMUNE DE E.________, intimée Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 12 septembre 2016 contre la décision du 3 août 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 12 considérant en fait A. Par décision du 22 mars 2011, la Préfecture du district du Lac a octroyé à la Commune de E.________ un permis de construire pour l’agrandissement du centre scolaire de F.________ avec abri PC et le forage de deux sondes géothermiques sur la parcelle ggg du Registre foncier (RF). Une place de jeux de 36 x 14 m était incluse dans le permis. Lors de la construction, la commune a apporté des modifications à la place de jeux par rapport aux plans initiaux: diminuée à 24.45 x 14.18 m, celle-ci a été déplacée de 9 m en direction ouest, a été partiellement entourée d’un grillage (21.34 x 13.10 m) et équipée d'installations pour pratiquer certains sports (buts, paniers de basket), modifications qui n'ont pas fait l'objet du permis de construire. Suite à l’intervention des propriétaires voisins – A.________, B.________ et C.________ ainsi que D.________ – en raison des nuisances sonores liées à la place de jeux et à une procédure pour déni de justice auprès du Conseil d'Etat, une inspection des lieux a été organisée par le préfet. Par décision du 15 juillet 2014, celui-ci a constaté que les installations sur la place extérieure du centre scolaire devaient être soumises à un permis de construire, l’ensemble des installations réalisées, en particulier le grillage entourant la place, n’étant pas englobées dans le permis initial du 22 mars 2011. B. Par la suite, la Commune de E.________ a mis à l’enquête publique – par avis publié dans la Feuille officielle – une demande de permis pour la construction d’une protection et de jeux grillagés autour de la place de jeux. Le 8 octobre 2014, A.________, B.________ et C.________ ainsi que D.________ se sont opposés à ce projet de construction, plus précisément à ce que les installations implantées soient légalisées par une autorisation. Ils ont critiqué le fait que la mise à l’enquête n’était pas assez précise. En outre, ils ont exigé que les nuisances sonores soient réduites par la fixation d’horaires d’utilisation en tenant compte des exigences de la législation fédérale de la protection contre le bruit. Selon eux, il s’impose de procéder à une analyse et une mesure du bruit par le Service de l’environnement (SEn). Les services de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables, en partie avec conditions. Le SEn a notamment analysé la situation sous l’angle de la protection contre le bruit et a assorti son préavis du 13 novembre 2014 de conditions en lien avec les nuisances sonores. Il est parvenu à la conclusion que les valeurs limites n’étaient dépassées que pour la période de nuit. Il a par conséquent recommandé, d'une part, une restriction d’utilisation de la place pour dite période, laquelle devait toutefois être définie en lien avec les habitudes locales et, d'autre part, une évaluation d’autres mesures de prévention. Le 12 décembre 2014, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a transmis le dossier à la Préfecture du Lac avec un préavis favorable avec conditions, estimant que l’utilisation nocturne devait être interdite. Le 2 février 2015, la Commune de E.________ a proposé d’instaurer une interdiction totale d’utilisation de la place toutes les nuits, de 22h00 à 08h00. Invités à se déterminer, les voisins ont, le 10 mars 2015, maintenu leur opposition et réitéré leur demande de clarifier et de préciser l’objet mis à l’enquête. Par ailleurs, ils ont exigé des restrictions d’utilisation plus étendues que celles proposées par le SEn et la commune, englobant notamment
Tribunal cantonal TC Page 3 de 12 les périodes de jour et les week-ends. Selon les opposants, l’analyse effectuée par le SEn, sur la base d’estimations, n’est pas représentative de la réalité et doit être complétée par de nouvelles mesures tenant notamment compte de la durée effective d’utilisation de la place de sport, de la configuration des lieux et des autres formes de nuisances telles que la musique et les atterrissages de ballons dans leurs propriétés. Le 25 mars 2015, le SEn a confirmé son préavis du 13 novembre 2014. Les voisins se sont encore déterminés par courriers des 20 mai, 26 juin et 3 juillet 2015. Selon eux, le préavis du SEn doit être complété par une nouvelle évaluation sur le terrain, afin de tenir compte de la durée d’utilisation effective de la place qu’ils estiment avoir été largement sousestimée. Le 26 août 2015, la Commune de E.________ a soulevé l’exagération des propos des opposants quant au niveau du bruit et des désagréments dus à l’utilisation de la place qu’elle qualifie de place de jeux et non de place de sport. Cette intervention a été suivie d’un nouveau courrier des voisins le 1er septembre 2015. C. Par décisions du 3 août 2016, le préfet a octroyé le permis de construire et rejeté l’opposition des voisins. Il a interdit l'utilisation de la place litigieuse de 22h00 à 8h00. Il a en revanche renoncé à émettre une restriction de l'utilisation pour la période de jour (8h00 à 22h00), en particulier pour les périodes de repos. A l’appui de ses décisions, le préfet a souligné qu’en indiquant comme objets de la nouvelle demande de permis le grillage et les jeux, la fiche de requête déposée par la commune était suffisamment explicite et le dossier – constitué de plans, descriptifs et photographies – suffisamment documenté quant à l’objet du permis. En ce qui concerne les plaintes des voisins relatives au bruit, il a admis que l’installation était soumise aux prescriptions de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Selon lui, il appartient à l’autorité d’exécution d’évaluer les immissions dans chaque cas particulier, en se fondant sur les principes généraux de la loi, soit les art. 15, 19 et 23 LPE. Se référant à l’aide à l’exécution spécifique pour uniformiser autant que possible l’évaluation de nuisances sonores liées aux installations sportives, publiée par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et qui a servi au SEn pour déterminer les nuisances, il a considéré qu’il se justifiait de prononcer des restrictions uniquement pour la nuit. Il a relevé que les opposants se contentaient de contester l’analyse du SEn avec des arguments subjectifs quant à la durée d’utilisation de la place et aux niveaux des émissions retenus. Selon l’autorité intimée, les limites de jour sont aisément respectées et permettent une large marge de manœuvre à la hausse, ce qui permet aussi de renoncer à des relevés sur le terrain et de se contenter des valeurs théoriques du SEn, cela d’autant plus qu’on se situe dans une zone à degré de sensibilité II, soit une zone qui ne requiert pas une protection accrue contre le bruit. D. Par mémoire du 12 septembre 2016, A.________, B.________ et C.________ ainsi que D.________ ont recouru contre la décision préfectorale statuant sur leur opposition auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à ce que cette décision soit annulée et à ce que la restriction de l’accès et de l’utilisation de la place de sport soit ordonnée sans délai, tant au niveau des personnes autorisées (mise à ban) qu’au niveau des jours et des heures d’ouverture, soit:
Tribunal cantonal TC Page 4 de 12 "Durant la période scolaire, l’accès doit être réservé en semaine aux élèves de l’école et de l’accueil extrascolaire, soit de 8h à 18h30, avec une période de repos comprise entre 12h et 14h, sous réserve de l’horaire scolaire et de l’accueil extra-scolaire. Durant les vacances scolaires, l’accès au terrain de sport ne peut être autorisé que durant la semaine, de 8h à 21h, avec des périodes de repos comprises entre 12h et 14h et entre 19h et 21h. Durant le week-end, l’accès au terrain de sport doit être limité le samedi de 8h à 18h30, avec une période de repos de 12h à 14h, et interdit le dimanche ainsi que les jours fériés." Les recourants ont également déposé une demande de mesures provisionnelles tendant à régler l’utilisation de l’installation litigieuse pendant la procédure (602 2016 113). A l’appui de leurs conclusions, les recourants insistent sur le fait que le peu de précision de la mise à l’enquête des installations a pu avoir des conséquences sur les préavis émis par les services de l’Etat consultés. Ils relèvent qu'une partie végétalisée a été remplacée par des gradins en béton et que les paniers de basketball et les buts de football ne sont pas mentionnés. Puisqu'il ressort du préavis émis par le SEn le 13 novembre 2014 – et complété le 25 mars 2015 – que l’évaluation a été faite sur la base de données purement théoriques, cet avis ne peut, selon eux, pas servir à évaluer la situation concrète des nuisances. Ils ajoutent que non seulement le SEn se fonde sur une prémisse qui est inexacte, à savoir que les nuisances sonores seraient moindres durant les périodes de repos à midi et le soir ainsi que le samedi et le dimanche, mais que celui-ci soutient encore à tort que les valeurs limites de jour peuvent être aisément respectées, sachant que la valeur retenue de 50.3 durant la journée est déjà supérieure à la valeur limite de 50 durant les périodes de repos et le week-end. Ils soulignent que le SEn évoque expressément des possibilités de réduire les émissions sonores aussi durant la période de jour et de repos, de sorte que, au regard du principe de prévention, la décision préfectorale est insoutenable dans la mesure où les restrictions de l’utilisation sont limitées la nuit entre 22h00 et 8h00 seulement. Ils estiment qu'une nouvelle expertise tenant compte de la situation actuelle doit être commandée. E. Dans ses observations du 3 novembre 2016, le préfet conclut au rejet du recours. Dès lors que les griefs soulevés par les recourants portent essentiellement sur le préavis du SEn, il s’en remet à celui-là. Il soutient qu’il a été entièrement tenu compte des caractéristiques du lieu et des circonstances locales. Il relève que la pesée des intérêts a abouti à une limitation des horaires d’utilisation de la place durant la nuit, seule mesure proportionnée au cas d’espèce. Le 4 novembre 2016, la commune propose également le rejet du recours. Elle souligne que les préavis ont été suivis, notamment celui du SEn. Elle est d’avis que les immissions ne dépassent pas les limites si l’utilisation de la place est interdite entre 22h00 et 8h00. Par ailleurs, selon elle, les voisins exagèrent d’une manière importante le niveau de bruit. Elle précise que, lors des nombreuses visites de contrôle qu'elle a effectuées, celui-ci n’était pas élevé. en droit 1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec l'art. 141 de la loi fribourgeoise du 2 décembre
Tribunal cantonal TC Page 5 de 12 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours. b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire. 2. a) La législation fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger l'homme et son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes qui leur sont portées. En particulier, elle combat la pollution de l'air et le bruit (art. 1 al. 1 LPE). La notion d'atteinte est définie à l'art. 7 al. 1 LPE: on entend par là notamment le bruit. La protection de l'environnement s'applique aussi aux bruits "naturels" inhérents à une installation. En effet, selon la jurisprudence, la LPE ne vise pas uniquement les bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi concernés (ATF 123 II 74). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. L'ordonnance sur la protection contre le bruit contient une définition équivalente des "installations fixes" (art. 2 al. 1 OPB): il s'agit des constructions, des infrastructures destinées au trafic, des équipements, des bâtiments et des autres installations non mobiles dont l'exploitation produit du bruit extérieur. Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE (limitation des nuisances) également les places de jeux (ATF 123 II 74), un centre sportif avec terrain de football, courts de tennis et bar (RDAT 1995 I p. 19) ou encore une place de jeux comprenant des installations pour pratiquer des sports de ballon (arrêt TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011). Il faut par ailleurs prendre en considération tous les bruits provoqués par l'utilisation normale, conforme à sa destination, de l'installation en cause. Ainsi, par exemple, le bruit causé par les clients d'un restaurant se trouvant non pas à l'intérieur de l'établissement, mais sur la terrasse ou dans les environs directs, est une nuisance de l'installation elle-même (cf. WOLF, Principi e questioni attuali del diritto in materia di lotta contro l'inquinamentofonico, in RDAT I 1996 p. 242). Le Tribunal fédéral a également considéré – pour une place d’école avec installations de sport et ouverte hors des heures d’école – que la musique diffusée par des appareils privés faisait partie des éléments à intégrer dans l’évaluation (arrêt TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011). La loi fédérale sur la protection de l'environnement et l'ordonnance sur la protection contre le bruit posent des exigences différentes en matière de limitation des émissions de bruit suivant qu'il s'agit d'une installation existante ou d'une installation nouvelle; alors que les nouvelles installations ne doivent en principe pas produire d'émissions excédant les valeurs de planification dans le voisinage, conformément aux art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, seules les valeurs limites d'immissions doivent être respectées par les installations existantes, selon l'art. 8 al. 2 OPB. Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immissions (art. 8 al. 2 OPB). La jurisprudence assimile toutefois à de telles installations celles qui ont été modifiées après le 1er avril 1987 (date d'entrée en vigueur de l'OPB), sur un plan fonctionnel, dans une mesure telle que les éléments subsistants apparaissent secondaires par rapport aux éléments nouveaux, et les soumet au même régime que les installations nouvelles. De
Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 même, la transformation, par des travaux de construction ou par un changement du mode d'exploitation, d'une installation existante silencieuse ou peu bruyante en une installation provoquant des nuisances dans le voisinage peut être traitée de la même manière que la construction d'une nouvelle installation du point de vue de la limitation des émissions de bruit (ATF 133 II 181 consid. 7.2; 125 II 643 consid. 17a). L'art. 11 LPE prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux (cf. notamment, à propos de ce concept, ATF 128 II 378 consid. 6.2). Il importe en premier lieu, à titre préventif et indépendamment des nuisances existantes, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation pour autant que cela soit économiquement supportable (premier niveau, art. 11 al. 2 LPE). En outre, s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes, les émissions doivent être limitées plus sévèrement (second niveau, art. 11 al. 3 LPE). L'art. 12 al. 1 LPE énumère les différents instruments de limitation des émissions; pour le bruit, il s'agit essentiellement d'appliquer des prescriptions en matière de construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. b et c LPE). Le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13 al. 1 LPE). Une nouvelle installation fixe ne peut être construite que si ses immissions de bruit dans le voisinage ne dépasseront pas les valeurs de planification (art. 25 al. 1 LPE; art. 7 al. 1 let. b OPB). Il en découle qu’une installation nouvelle peut engendrer une gêne tout au plus minime vu qu’elle doit respecter les valeurs de planification (cf. en particulier arrêt TF 1A.180/2006 du 9 août 2007). Selon l'art. 40 al. 3 OPB, lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut, l'autorité d'exécution évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE: elle doit déterminer, en appréciant globalement la situation, si les immissions de bruit gênent ou non "de manière sensible la population dans son bien-être". Ce principe de l'art. 15 LPE, combiné avec le principe de prévention selon l'art. 11 al. 2 LPE, ne confère pas un droit au silence ou à la tranquillité; une gêne qui n'est pas sensible ni significative doit être supportée (ATF 126 II 300 consid. 4c/bb, 366 consid. 2b et la jurisprudence citée). Pour évaluer un cas individuel, la jurisprudence du Tribunal fédéral indique qu’il faut considérer les caractéristiques du bruit, la période des immissions, la fréquence des événements sonores, le degré de sensibilité au bruit ainsi que l’exposition initiale au bruit de la zone concernée. La législation sur la protection contre le bruit arrête qu’il faut évaluer non seulement la proportionnalité des mesures, mais encore les intérêts publics antagoniques. Dans le cas des sources de bruits quotidiens, il arrive souvent que l’intérêt ne soit pas d’ordre économique, mais réside dans l’exploitation de l’installation en soi. C’est vrai pour une place de jeux, une fontaine ou un étang par exemple. Dans ce type de situations, il convient de peser les intérêts publics en présence, à savoir la protection contre le bruit et l’exploitation de l’installation, avant d’adopter des mesures. Afin de pouvoir se déterminer sur un cas particulier selon l’art. 15 LPE, il est possible de s’appuyer sur des lignes directrices étrangères ou privées à titre d’aide à la décision, pour autant qu’elles reposent sur des critères compatibles avec ceux du droit suisse de protection contre le bruit (cf. ATF 123 II 325 consid. 4d/bb avec remarques). La deutsche Sportanlagenlärmschutzverordnung (18e BImSchV) fait partie de ces documents de référence. Cette ordonnance a été complétée par une aide à l’exécution pour évaluer l’exposition au bruit des installations sportives (publiée par l’OFEV, 2013).
Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 Dans la 18e BImSchV, il a été renoncé à fixer des valeurs limites, leur préférant des valeurs indicatives. Ces dernières laissent en effet une certaine marge d’appréciation aux autorités d’exécution. Il est par conséquent important de souligner que ces valeurs indicatives n’ont pas le caractère contraignant des valeurs limites d’exposition arrêtées dans l’OPB. Le Tribunal fédéral – se basant sur les exemples du Laboratoire fédéral d’essai des matériaux et de recherche (Empa) annexés à l’aide à l’exécution précitée – a relevé que cette ordonnance peut servir de base notamment dans les cas "atypiques" de petites places de sport sans système de haut-parleurs ou lumières, qui ne servent pas à des compétitions mais qui sont librement accessibles. Il se refère à la directive allemande VDI 3770, chapitre 16, où les nuisances sont évaluées notamment en fonction du nombre de personnes (arrêt TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 consid. 4.4.5). L'OFEV a également publié l'aide à l’exécution pour les bruits quotidiens (Evaluation des bruits quotidiens, Aide à l’exécution pour les bruits quotidiens, 2014). Cette publication contient des bases pour évaluer des types de bruit pour lesquels aucune valeur limite n’a été fixée dans l’ordonnance sur la protection contre le bruit: cloches de vaches, aboiements de chiens, dispositifs pour effrayer les animaux ou notamment émissions sonores des activités de loisir (p. ex. place de jeux) sont autant d’émissions sonores qui peuvent gêner et être à l’origine de conflits. Ce document fournit des aides à la décision dans ce domaine ainsi que des ébauches de solution très concrètes. Il est en particulier relevé que le problème de bruit quotidien doit être évalué qualitativement et, si possible, aussi quantitativement. b) L'autorité d'exécution détermine les immissions de bruit extérieur dues aux installations fixes ou ordonne leur détermination si elle a des raisons de supposer que les valeurs limites d'exposition en vigueur sont déjà ou vont être dépassées (art. 36 OPB). Elle applique notamment l’annexe 2 OPB (ATF 115 Ib 246 consid. 3a). Selon l’art. 3 let. d de l’ordonnance fribourgeoise du 17 mars 2009 d’exécution de l’ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OEOPB; RSF 814.11), le SEn est chargé notamment d'évaluer les immissions de bruit au sens de l’art. 15 LPE, lorsque les valeurs limites d’exposition font défaut. 3. a) Il y a d’emblée lieu de noter que la place de loisirs de l’école ici litigieuse a été nouvellement créée dans la mesure où des équipements permettant l’exercice de différents sports étaient inexistants auparavant et ont été installés au cours de l’exécution des travaux d’agrandissement du centre scolaire. De plus, l’utilisation de cette place de jeux et de sport ne peut plus être comparée à celle d'une place de récréation sur laquelle les écoliers sortent pour y passer leurs pauses et qui, cas échéant, était déjà existante. En effet, l’endroit n'est manifestement plus réservé aux seuls écoliers à des fins de récréation. Puisqu'aucun contrôle d’accès n'est mis en place, il est ouvert à tous les intéressés, enfants, jeunes et adultes. On peut également constater que la configuration des lieux avant et après les travaux litigieux est totalement différente; en effet, avant ces travaux, seules une place de parc ainsi qu’une place engazonnée entouraient l’ancienne école (cf. Portail cartographique du canton de Fribourg, Thème: fonds de carte, images aérienne, in http://map.geo.fr.ch). On doit dès lors admettre qu’il s’agit d’une nouvelle installation qui, en vertu de l’art. 11 LPE, doit respecter le principe de prévention et les valeurs de planification. b) En l’espèce, la décision litigieuse repose sur les préavis favorables avec conditions du SEn du 13 novembre 2014 et du 25 mars 2015. Ce service explique que le processus d’évaluation défini est basé sur l’ordonnance allemande sur la protection contre le bruit des installations sportives (18e BlmSchV). D’une manière générale, les
Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 installations sont classées selon leur taille (petite / moyenne / grande). L’exploitation de l’installation considère l’usage normal, les manifestations exceptionnelles ou rares (limitées à 18 par année) et les manifestations de haute importance servant l’intérêt public. Les valeurs d’exposition indicatives sont spécifiques selon la plage horaire et selon le degré de sensibilité du point d’immission. Des valeurs différentes s’appliquent pour l’usage normal et les manifestations exceptionnelles. Le niveau d’émission sonore à considérer pour l’usage normal est de Lw 90 dB(A) pour un groupe de 10 personnes. Un facteur de correction Ki/t de 3 dB est à considérer pour la prise en compte du caractère impulsionnel de certaines émissions sonores (dont font partie les frappes de ballons; cf. à ce sujet notamment la détermination du 25 mars 2015). Le service spécialisé a retenu qu’il s’agit en l’espèce d’une petite installation affectée uniquement à un usage normal et qu’il n’y a pas de bruit de parcage ou autre bruit directement associé. Les points d’immission les plus proches sont à 43 m du centre de la place en degré de sensibilité DS II. En considérant les habitudes régionales, ce service a en outre défini différentes plages horaires et mis celles-ci en relation avec les limites applicables comme suit: " - périodes de repos: 12h-14h et 19h-21h Limite: 50 dB(A) - périodes de jour: 8h-12h et 14h-19h Limite: 55 dB(A) - période de nuit: 21h-8h Limite: 40 dB(A)" Toujours selon le service, l’analyse des immissions sonores chez les voisins a été menée de deux manières distinctes, comme suit: "D’une part, nous avons établi une grille horaire (voir annexe, à la fin de ce préavis) traitant séparément les différentes périodes décrites ci-dessus avec des estimations du nombre de participants et des durées d’utilisation estimées par période. Le résultat de cette analyse met en évidence que la limite pour la nuit est très rapidement dépassée alors que les limites définies aux périodes de jour et de repos sont assez aisément respectées. D’autre part, nous avons mis en relation la limite d’exposition et la distance séparant la source sonore des points d’immission pour déterminer la puissance maximale admissible pour une source sonore qui serait constante. Cette seconde analyse met également en évidence que la limite pour la nuit ne peut pas être respectée en faisant un usage normal de la place. Durant la période de repos, en considérant les recommandations de l’aide à l’exécution, l’utilisation normale de la place et de manière continue est possible en observant certaines règles. Par contre, la limite pour la période de jour peut être aisément respectée." Le SEn explique en outre qu’au-delà de ces analyses, le principe de prévention impose de réduire les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 LPE). Il souligne que, dans le cas présent, les émissions sonores pourraient être réduites aisément par la mise en place d’un horaire d’utilisation, présentant l’avantage de déterminer de manière simple et objective si l’horaire prescrit est respecté. Une seconde possibilité serait la mise en place d’une paroi antibruit à l’est de la place pour limiter les émissions sonores en direction des maisons voisines. Partant, le service spécialisé a émis les conditions suivantes: "1. Une restriction d’utilisation de la place pour la période de nuit est à mettre en place. Conformément à l’Aide à l’exécution pour évaluer l’exposition au bruit des installations sportives, cette période est à définir en lien avec les habitudes locales.
Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 2. Les mesures permettant de limiter les émissions sonores, en application du principe de prévention de l’art. 11 LPE, sont à évaluer. Charge à l’autorité délivrant le permis de construire de déterminer si les critères techniques, d’exploitation et économiques sont satisfaits." Dans son courrier du 25 mars 2014 à l’intention du mandataire des recourants, le service – sans pourtant se prononcer sur le fond de l’affaire – relève d’une manière générale que la quantification des nuisances pour des tels équipements est chose délicate et que les problèmes y relatifs ont souvent été réglés par des mesures agissant sur la manière selon laquelle l’activité se déroule (établissement d’un règlement d’utilisation impliquant en particulier une restriction des horaires). Dans sa détermination du 25 mars 2015, le service donne un certain nombre d’explications quant aux critiques des recourants. c) aa) Dans la présente occurrence, on peut souligner que, selon la jurisprudence, l’aide sur laquelle le SEn a basé son appréciation est sur son principe applicable pour des installations sportives. Il y a notamment lieu de se référer aux valeurs d'exposition indicatives pour des nouvelles installations sises dans des zones d'habitation générales et petites zones habitées (degré de sensibilité au bruit II) qui sont de 55, 50 et 40 dB (A) ainsi qu'à la définition des plages d'évaluation déterminantes, à savoir d'une part les jours ouvrables ainsi que les dimanches et jours fériés et d'autre part le jour en dehors des périodes de repos, le jour pendant les périodes de repos et la nuit (cf. aide à l'exécution pour évaluer l'exposition au bruit des installations sportives, ch. 4.1 et 4.2; cf. également à titre comparatif les valeurs de planification de l’annexe 6 OPB dont les caractéristiques du bruit sont les plus proches d’une installation sportive). Il résulte des constatations et calculs effectués en application de cette directive que les valeurs limites ne sont clairement pas respectées pour la période de nuit. Le règlement d’exploitation tel que formulé par le préfet prévoit l'interdiction d'utilisation de la place pendant la nuit, à savoir à partir de 22h00, soit une heure plus tard que l'horaire retenu par le SEn dans le tableau produit dans son préavis ("Analyse de détail avec considération de la durée d’utilisation"). Cette restriction est certes indispensable vu que les bruits des utilisateurs ne sont pas tolérables à la lumière des valeurs telles que calculées par le service. On doit cependant examiner si, sur la base des constatations du SEn, d'autres mesures auraient dû être prises pour les différentes périodes de jour, mesures auxquelles le préfet a renoncées. S'agissant des périodes de jour en dehors des périodes de repos, le service spécialisé considère que la limite de 55 dB est aisément respectée. En effet, avec une marge de 5 dB environ, les modalités de l’utilisation de la place litigieuse (p. ex. augmentation du nombre de participants et/ou de la durée effective d'emploi) devraient être augmentées d’une façon qui en réalité est quasi improbable. En revanche, en ce qui concerne les périodes de repos, le SEn soulève que, pendant celles-ci, en considérant les recommandations de l’aide à l’exécution, l’utilisation normale de la place et de manière continue devrait être possible; il souligne cependant la nécessité de l’observation de certaines règles. En effet, selon le tableau qu'il a produit dans son préavis, les calculs effectués pour les périodes de repos (cf. lignes, 3, 5 et 6) montrent des valeurs allant jusqu’à 48.3 dB – soit 1.7 dB seulement de moins que la valeur limite –, cela en se basant sur une durée effective d’emploi et un nombre de personnes estimés. Or, une modification de ces facteurs (p. ex. une utilisation plus longue de la place ou par un groupe de personnes plus grand que ceux estimés dans le calcul du SEn), scénario tout à fait plausible, pourrait avoir pour effet que la valeur limite
Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 soit atteinte, raison pour laquelle le SEn évoque la nécessité d’observer certaines règles d’utilisation. Or, force est de constater que l’autorité intimée n’a pas examiné l’élaboration de règles, telles que préconisées par le service spécialisé pour les périodes de repos. Comme les estimations dont a tenu compte ce service dans le cadre de ses calculs amènent à des valeurs proches des valeurs limites, on doit s’assurer que les données à la base de l'évaluation soient d’une manière ou d’une autre retranscrites dans le règlement d’utilisation. Cela s'impose d'autant plus que les plages horaires des périodes de repos sont d'une durée notable. A cela s'ajoute que le préfet considère – au vu des habitudes locales – la tranche horaire allant de 21h à 22h, non pas comme une période de nuit, mais comme une période de jour. Pour cette raison déjà, les décisions préfectorales doivent être annulées. bb) Par ailleurs, on peut en l’espèce se poser la question de savoir si on se trouve en présence d’une véritable place de sport ou plutôt d’une place de rencontre, de jeux et de loisirs et s'il n'y a pas raisonnablement lieu de vérifier le résultat des calculs obtenus pour une place de sport à l’aide de la directive sur le bruit quotidien. En effet, celle-ci semble en l’espèce tout autant appropriée pour déterminer les nuisances en lien avec l’utilisation des installations que celle relative aux installations sportives. Au vu des incertitudes quant à la manière dont est, respectivement, sera en réalité utilisée la place, un examen supplémentaire à la lumière de la directive sur le bruit quotidien semble nécessaire. cc) En outre, puisqu’il s’agit en l’occurrence d’une installation nouvelle, celle-ci doit respecter les valeurs de planification, ce qui signifie que les nuisances doivent être peu gênantes. Certes, les valeurs indicatives que le SEn a prises en compte sont celles relatives à une installation nouvelle et non à une installation existante. Quoi qu’il en soit, il faut de plus faire application du principe de prévention, comme l’a d’ailleurs relevé à juste titre le service lui-même. En effet, non seulement, le SEn affirme clairement que l’appréciation des cas est délicate, mais il a également explicitement relevé que d’autres mesures – que celles préconisées pour la nuit – devront être examinées à l’aune de ce principe. On ne saurait dès lors se contenter d’établir un règlement qui interdit l’utilisation uniquement pendant les heures où les valeurs sont dépassées. Comme indiqué ci-dessus (cf. consid. 2a), il faut d’une manière générale décrire le problème de bruit quotidien qualitativement et si possible aussi quantitativement. Il convient donc de préciser quelle est la source du bruit, quelles sont les caractéristiques de celui-ci et à quels moments il se produit, quelles sont les personnes touchées et les nuisances qu’elles ressentent. Pour évaluer la gêne causée par des immissions de bruit, il faut tenir compte aussi bien des caractéristiques de la source que de celles des personnes affectées par le bruit. La distinction de différentes caractéristiques non seulement facilite l’évaluation, mais elle met clairement en évidence dans quelle mesure chaque composante contribue à la gêne et donc sur quels éléments doivent porter les mesures antibruit. Ces caractéristiques sont le moment où se produisent les immissions de bruit (jour, périodes sensibles telles que matin, midi, soir, nuit, week-end), la perceptibilité du bruit, la fréquence des événements sonores, les caractéristiques du bruit (variation dans le temps, caractère tonal/impulsif/informatif, aspects liés à la fréquence). Les caractéristiques des personnes gênées par le bruit sont le degré de sensibilité de la zone exposée (DS I, DS II, DS III, DS IV selon l’art. 43 OPB), les groupes de personnes spécialement affectées (groupes de la population sensibles, tels que personnes âgées, enfants, adolescents, personnes malades, femmes enceintes), mais également l’exposition préalable des zones concernées (bruit de fond normal, zone très tranquille).
Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 Ces éléments – tirés de la directive relative au bruit quotidien – ont certes été en partie intégrés dans l’évaluation faite par le SEn (p. ex. plages horaires, activité sous surveillance ou non, facteur de correction pour le caractère impulsionnel de certaines émissions sonores), mais vu qu’il s’agit d’examiner l’installation litigieuse à l’aune du principe de prévention, l’autorité intimée devra y apporter une attention particulière. Le Tribunal fédéral a dans son arrêt du 31 janvier 2011 (1C_238/2010), qui concernait également une place de sport, retenu qu’il est important de prendre en compte tous ces aspects. Il a, et cela pour une installation modifiée – où seules les valeurs limites d’immissions doivent être respectées –, jugé important que des constatations se fassent sur place. Dans ce même arrêt, le TF a également constaté que le règlement d’utilisation peut interdire non seulement l’utilisation sur certaines plages horaires, mais qu'on peut également envisager des règles quant aux modes utilisation; par exemple, il peut être judicieux d'interdire la diffusion de musique par des systèmes privés que les personnes amènent sur place. Au vu de ce qui précède, on doit constater qu’au vu du principe de prévention, le présent cas n’a pas été soumis à un examen suffisamment approfondi. En particulier, le préfet n’a pas du tout tenu compte de la deuxième condition émise par le SEn, à savoir d’évaluer les mesures permettant de limiter les émissions sonores en application de l’art. 11 LPE, respectivement il ne s'est pas prononcé sur ce point dans ses décisions. Cas échéant, un avis complémentaire sera requis du service spécialisé. Dans ce contexte, on note que l’établissement d’un règlement d’utilisation ne saurait être lié à des coûts excessifs, car il se limite à placer des panneaux sur le terrain en question. La commune ne peut pas d’une manière générale avancer que ce type de mesure serait disproportionné, car l’utilisation de cette place ne lui procure pas de revenus servant à financer l’entretien de celle-ci. En ce qui concerne les autres mesures proposées par le SEn, en particulier l’installation d’une paroi antibruit, on peut difficilement admettre qu’une telle mesure soit disproportionnée sans disposer des chiffres relatifs à son coût. Partant, le recours doit être admis et les décisions préfectorales du 3 août 2016 annulées. L’affaire est renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle procède à une évaluation complémentaire de la situation au sens des considérants. Il conviendra de définir, dans les conditions du permis de construire, d’une manière claire et compréhensible quand et de quelle manière les installations pourront être utilisées. 4. Les recourants concluent enfin à ce que des mesures provisionnelles soient prises. Dès lors que de telles mesures visent à régler la situation pour la durée de la procédure, elles sont devenues sans objet (602 2016 113). Il y a cependant lieu de préciser ce qui suit. Puisque le permis de construire est annulé par le présent jugement, les installations ne bénéficient pas d’autorisation étatique. Il incombe dès lors au préfet de se prononcer, à la lumière des art. 167 et 170 LATeC, si, pour la durée de la procédure d’instruction complémentaire ordonnée par le Tribunal, des mesures s’imposent. La Cour de céans souligne finalement qu’au vu de la longueur de la procédure depuis la réalisation des travaux jusqu’à présent, il sera indispensable de mener les instructions dans les meilleurs délais. 5. a) Vu l’issue du litige, il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais est restituée aux recourants.
Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 b) Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, les recourants ont droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par le mandataire des recourants ne correspondant pas au tarif applicable s'agissant des débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12) et comprenant des prestations effectuées avant que la décision litigieuse ne soit rendue, le Tribunal fixe l'indemnité de partie à CHF 3'240.- (honoraires, débours et TVA compris). Elle est mise pour 2/3 à la charge de la commune et pour 1/3 à la charge de l’Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, les décisions du Préfet du district du Lac du 3 août 2016 sont annulées. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelles décisions. II. Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais de CHF 2'500.- est restituée aux recourants. III. Un montant de CHF 3'240.- (dont CHF 240.- au titre de la TVA), à verser à Me Känel à titre d'indemnité de partie, est mis pour 2/3 à la charge de la Commune de E.________ (soit CHF 2'160.-) et pour 1/3 à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'080.-). IV. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l’indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 7 mars 2017/JFR/vth Président Greffière-rapporteure