Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2015 19 602 2015 20 Urteil vom 6. Juli 2016 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Christian Pfammatter Richter: Johannes Frölicher Dominique Gross Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sophie Allred Parteien PRO NATURA - SCHWEIZERISCHER BUND FÜR NATURSCHUTZ und PRO NATURA FREIBURG, Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Hervé Bovet gegen RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz, GEMEINDE PLAFFEIEN Gegenstand Natur- und Heimatschutz Bewilligung zur Materialentnahme aus Mündungsdelta des Seeweidbaches Beschwerde vom 25. Februar 2015 gegen den Entscheid vom 2. Februar 2015 (einschliesslich der fischereirechtlichen Bewilligung vom 4. Dezember 2014)
Kantonsgericht KG Seite 2 von 12 Sachverhalt A. Die Gemeinde Plaffeien möchte seit längerer Zeit Massnahmen gegen die zunehmende Verlandung des Schwarzsees bzw. gegen die Ausweitung des Mündungsdeltas des Seeweidbaches ergreifen. Der Gemeinderat reichte deshalb am 4. Dezember 2013 beim Tiefbauamt (dessen Sektion Gewässer am 1. Mai 2016 in das Amt für Umwelt integriert wurde) ein Gesuch ein, um (unter anderem) das Geschiebe im Mündungsdelta des Seeweidbaches durch eine Ausbaggerung entfernen zu dürfen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass es nicht genüge, das Material aus den Geschiebesammlern im Seeweidbach zu entnehmen; vielmehr dränge es sich auf, das Mündungsdelta periodisch auszubaggern. Dieses habe sich in den letzten 15 Jahren stetig vergrössert und rage immer weiter in den See hinein. Durch die Materialablagerung im Mündungsdelta werde die Nutzung des dort befindlichen Bootssteges beeinträchtigt. Das Hauptproblem sei jedoch die Verlandung des Schwarzsees; es bestehe ein grosses öffentliches Interesse, dass der ursprüngliche Zustand durch eine Materialentnahme wiederhergestellt werde. B. Dieses Gesuch wurde von den zuständigen Behörden negativ begutachtet. So haben das Amt für Wald, Wild und Fischerei am 18. Dezember 2013 und das Amt für Natur und Landschaft am 15. Januar 2014 ein negatives Gutachten abgegeben. Das Bau- und Raumplanungsamt teilte am 14. Januar 2014 namentlich mit, dass es in entsprechenden Angelegenheiten zwar mit der Koordination befasst sei, aber kein eigenes Gutachten verfasse, und verzichtete deshalb auf eine Stellungnahme. Das Amt für Umwelt hielt am 24. Februar 2014 fest, dass es keine besonderen Bemerkungen habe; die Gutachten des Amtes für Wald, Wild und Fischerei und des Amtes für Natur und Landschaft blieben aber vorbehalten. C. Aufgrund dieser negativen Begutachtung und im Hinblick auf eine auf Wunsch des Gemeinderates anberaumte Sitzung mit einer Delegation des Staatsrates wurde mit einem definitiven Entscheid betreffend die Materialentnahme in der Folge zugewartet. An der entsprechenden Sitzung vom 21. August 2014 haben Vertreter der Gemeinde Plaffeien, eine Delegation des Staatsrates (einschliesslich des damaligen Staatsratspräsidenten), Vertreter der zuständigen kantonalen Behörden (der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion [RUBD], des Tiefbauamtes, des Amtes für Natur und Landschaft und des Amtes für Wald, Wild und Fischerei), der Oberamtmann des Sensebezirkes und der Präsident von Schwarzsee Tourismus teilgenommen. Es wurden insbesondere die Verlandung des Schwarzsees und die Geschiebeablagerungen im Mündungsbereich des Seeweidbaches besprochen. Die Gemeinde Plaffeien hat anlässlich dieser Besprechung dargelegt, dass der Zustand von 2005 mittels Sofortmassnahmen wiederhergestellt werden solle. Die Diskussion und das weitere Vorgehen wurden gemäss der Besprechungsnotiz der RUBD vom 6. November 2014 durch den damaligen Staatsratspräsidenten schliesslich wie folgt zusammengefasst: "1. Die Gemeinde kann einen Antrag für dringliche Massnahmen nach Art. 30 des Gewässergesetzes an die RUBD richten. 2. Gemeinde stellt Antrag für Materialentnahme zur Wiederherstellung des 2005 herrschenden Zustands. In diesem Zusammenhang ist eine zukünftig möglichst wirksame Bewirtschaftung des Rückhaltebeckens (Materialentnahme) vorzusehen. Dieser Antrag ist an die RUBD zu richten, zusammen mit einer Umweltverträglichkeitsnotiz. Das Pflichtenheft für diese Notiz ist vorgängig mit den betroffenen Ämtern zu erstellen. Die Gemeinde wird dabei auch die entsprechenden Stellungnahmen der für den Tourismus verantwortlichen Stellen einreichen. 3. Der Gemeinde wird empfohlen, ein Projekt für eine Stegverlängerung (abgewinkelt) auszuarbeiten und zur Bewilligung zu unterbreiten. Dabei wird von
Kantonsgericht KG Seite 3 von 12 Seiten des Kantons eine Befreiung von den Gebühren für die Nutzung des öffentlichen Gewässers durch den Seeweidsteg für eine Dauer von 4 Jahren in Aussicht gestellt." D. In Folge dieser Besprechung hat der Gemeinderat am 23. September 2014 zuhanden des Tiefbauamtes ein Gesuch um dringliche Massnahmen im Sinne der vorerwähnten Ziffer 1 eingereicht. Die Gemeinde beantragte darin die "sofortige Entnahme von Geschiebematerial aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches, im Sinne von Sofortmassnahmen", wobei ca. 2'500 bis 3'500 m3 Geschiebematerial ausgebaggert werden sollten, welches soweit möglich als Baukies weiterbenutzt und andernfalls in einer Deponie entsorgt werden solle. E. Am 3. November 2014 hat das Tiefbauamt das Amt für Wald, Wild und Fischerei, das Amt für Umwelt und das Amt für Natur und Landschaft zur Stellungnahme eingeladen. Das Tiefbauamt erinnerte in seiner Einladung daran, dass über das Gesuch der Gemeinde vom 4. Dezember 2013 aufgrund der negativen Gutachten und im Hinblick auf die Sitzung vom 21. August 2014 noch nicht entschieden worden sei. Anlässlich der Sitzung vom 21. August 2014 habe der Staatsratspräsident nun der Gemeinde eine Bewilligung für die Materialentnahme als dringliche Sofortmassnahme gegen die Verlandung des Schwarzsees in Aussicht gestellt. Aufgrund der veränderten Sachlage bat das Tiefbauamt folglich die eingeladenen Ämter, ihre damaligen Gutachten zu überprüfen und ggf. zu ändern. F. Nach Eingang der entsprechenden erneuten behördlichen Stellungnahmen hat die RUBD mit Entscheid vom 2. Februar 2015 der Gemeinde bewilligt, dass sie im Sinne einer dringlichen Sofortmassnahme Material aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches entnehmen darf. Da sich im Anschluss an eine Begehung des Tiefbauamtes vom 2. Dezember 2014 gezeigt hatte, dass ein erheblicher Teil der von der Gemeinde Plaffeien beantragten Materialentnahme auf dem Territorium der Gemeinde Val-de-Charmey erfolgen sollte, wurde jedoch der Entnahmeperimeter reduziert und überdies nur eine einmalige Materialentnahme von 720 m3 (anstelle der geforderten 2'500 bis 3'500 m3) bewilligt. Weiter hielt die RUBD im Entscheid fest, dass für allfällige weitere Materialentnahmen das ordentliche Verfahren (mit entsprechender Abklärung der Umweltverträglichkeit und öffentlicher Auflage des Projektes) durchzuführen sei. Gleichzeitig mit diesem Entscheid wurde der Gemeinde auch die fischereirechtliche Bewilligung des Amtes für Wald, Wild und Fischerei vom 4. Dezember 2014 eröffnet. Gemäss diesem Entscheid ist die Gemeinde Plaffeien befugt, die vorerwähnte Materialentnahme vorzunehmen, wobei die Arbeiten insbesondere ausserhalb der Schonzeit der Forelle durchgeführt werden müssen. G. Am 25. Februar 2015 haben PRO NATURA – Schweizerischer Bund für Naturschutz, und PRO NATURA Freiburg (beide gemeinsam: Beschwerdeführer) gegen diesen Entscheid Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragen namentlich, die angefochtenen Entscheide aufzuheben. Zudem sei der Gemeinde Plaffeien im Sinne vorsorglicher Massnahmen zu verbieten, vor Ablauf des rechtskräftig entschiedenen Verfahrens Massnahmen zu ergreifen, um Material aus dem Delta des Seeweidbaches zu entnehmen. H. Am 3. März 2015 hat der damals zuständige Instruktionsrichter der Gemeinde Plaffeien bis auf Weiteres untersagt, irgendwelche Massnahmen zu ergreifen, um Material aus dem Delta des Seeweidbaches zu entnehmen. I. Mit Stellungnahme vom 23. März 2015 verweist das Amt für Wald, Wild und Fischerei auf die gewährte fischereirechtliche Bewilligung vom 4. Dezember 2014 und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Umwelt weist am 31. März 2015 auf sein positives Gutachten (mit Be-
Kantonsgericht KG Seite 4 von 12 dingungen) vom 12. Dezember 2014 hin und beantragt sinngemäss ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Das Tiefbauamt verweist am 14. April 2015 auf sein Gesamtgutachten vom 14. Januar 2015. Am 15. bzw. am 16. April 2015 beantragen die RUBD bzw. die Gemeinde die Abweisung der Beschwerde. J. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführer sind vorliegend zur ideellen Verbandsbeschwerde legitimiert (Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451] in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung des Bundesrats vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076] sowie Art. 76 lit. b VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. a) Die RUBD stützte ihren Entscheid ausdrücklich auf Art. 30 des kantonalen Gewässergesetzes vom 18. Dezember 2009 (GewG; SGF 812.1) und auf die entsprechende Ausführungsbestimmung in Art. 57 des kantonalen Gewässerreglements vom 21. Juni 2011 (GewR; SGF 812.11), welche den Erlass bzw. die Vornahme dringlicher Massnahmen im Bereich des Wasserbaus regeln. Die angefochtenen Entscheide sind entsprechend insbesondere nicht im ordentlichen Baubewilligungsverfahren ergangen. b) Die Beschwerdeführer begründen ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die RUBD für den Erlass der bewilligten dringlichen Massnahmen gar nicht zuständig sei. Auch liege in casu keine unmittelbare Gefahr vor, aufgrund der sofort gehandelt werden müsste. Entsprechend hätten die RUBD bzw. das Amt für Wald, Wild und Fischerei die Materialentnahme aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches zu Unrecht gestützt auf Art. 30 GewG bzw. auf Art. 57 GewR bewilligt. Da zudem die Konzession betreffend den Bootssteg abgelaufen sei, könne auch dieser keinesfalls als Begründung für eine Materialentnahme dienen. c) Die RUBD führte hierzu anlässlich ihrer Stellungnahme vom 15. April 2015 namentlich aus, dass es sich bei den von ihr bewilligten Massnahmen um dringliche Massnahmen im Sinne von Art. 57 Abs. 2 lit. c Satz 1 GewR handle, d.h. um Massnahmen, welche der schnellstmöglichen Behebung bestehender Sicherheitsmängel dienen; für diese Massnahmen müssten vorgängig bei den betroffenen staatlichen Dienststellen die Stellungnahmen und die im Bundesrecht vorgesehenen Bewilligungen eingeholt werden. Der Entscheid sei demnach im korrekten Verfahren ergangen. d) Die Gemeinde legte in ihrer Stellungnahme vom 16. April 2015 im Wesentlichen dar, dass der Gemeinderat den Eingang der Beschwerde mit "sehr grosser Enttäuschung und Unmut" zur Kenntnis genommen habe. Im Bereich des Seeweidbaches bestehe kein eigentlicher Geschie-
Kantonsgericht KG Seite 5 von 12 besammler. Es handle sich lediglich um eine Verbreiterung des Bachbettes, das in den letzten Jahren zur Geschiebeablagerung gedient habe und wo jeweils das angeschwemmte Geschiebe entnommen worden sei. Ein Geschiebesammler oberhalb der Brücke sei bis heute nicht fertiggestellt worden. Mit der Materialentnahme aus den beiden provisorischen Geschiebesammlern sei zudem aus ihrer Sicht die Materialentnahme nicht abgeschlossen; das feinkörnige Material müsse vielmehr im Mündungsdelta entnommen werden. Aufgrund der Geschiebeablagerung im Mündungsdelta könne der im 1983 bewilligte Bootssteg nicht mehr betrieben werden. Die andauernde Materialablagerung in den See sei denn auch der Bevölkerung und den zahlreichen Gästen in Schwarzsee nicht verborgen geblieben. Die Gemeindebehörden seien in den vergangenen Jahren mehrfach darauf angesprochen und gebeten worden, das Geschiebe zu entfernen. Wie sich anhand zahlreicher Leserbriefe zeige, mache sich eine breite Bevölkerungsschicht Sorgen um den Erhalt des Schwarzsees. Die Gäste wünschten den Schwarzsee so zu sehen, wie er jeweils nach einer Geschiebeentnahme aussehe, d.h. wie beispielsweise im Jahr 2005. Es bestehe daher ein grosses öffentliches Interesse, dass der ursprüngliche Zustand durch eine Materialentnahme wiederhergestellt werden könne. Die Beschwerde torpediere deshalb den guten Willen der Gemeinde und des Staatsrates und verkenne die Wichtigkeit dieser Geschiebeentnahme im Sinne einer Sofortmassnahme. Ohne die Gewährung dieser Sofortmassnahme sei die Gemeinde "nicht gewillt, das eigentliche ordentliche Gesuchsverfahren mit einer kleinen UVP usw. in Gang zu setzen, da zu erwarten ist, dass Pro Natura auch in diesem Verfahren Beschwerde erheben wird und ebenfalls dieses bodigen will". Es könne "nicht sein, dass einzelne Personen oder Institutionen so viel Macht haben und alles blockieren, obwohl dies von der Öffentlichkeit begrüsst und von den Bewilligungsbehörden bewilligt wurde". Auch sei die Behauptung der Beschwerdeführer, dass die Materialentnahme einen starken Einfluss auf den Lebensraum hätte, "an den Haaren herbeigezogen"; die Beschwerdeführer würden die Kraft und Stärke der Natur, welche sich bestens an neue Gegebenheiten anpassen könne, verkennen. e) Es ist mithin nachfolgend insbesondere zu prüfen, ob die RUBD bzw. das Amt für Wald, Wild und Fischerei mit den angefochtenen Entscheiden zu Recht die Entnahme von 720 m3 Geschiebe aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches – im Sinne einer dringlichen Sofortmassnahme, gestützt auf Art. 30 GewG und Art. 57 GewR – bewilligt haben. 3. a) Nach Art. 76 der schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) sorgt der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälterische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers (Abs. 1). Er legt Grundsätze über die Erhaltung und die Erschliessung der Wasservorkommen, über die Nutzung der Gewässer zur Energieerzeugung und für Kühlzwecke sowie über andere Eingriffe in den Wasserkreislauf fest (Abs. 2). Zudem erlässt er Vorschriften über den Gewässerschutz, die Sicherung angemessener Restwassermengen, den Wasserbau, die Sicherheit der Stauanlagen und die Beeinflussung der Niederschläge (Abs. 3). b) Gestützt auf diese Bestimmung wurde insbesondere das Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz; GSchG; SR 814.20) erlassen: Dieses Gesetz bezweckt, alle ober- und unterirdischen Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (Art. 1 GschG). Neben der Sicherstellung der haushälterischen Nutzung des Trink- und Brauchwassers (lit. b) bezweckt es namentlich auch die Erhaltung natürlicher Lebensräume für die einheimische Tier- und Pflanzenwelt (lit. c) und die Erhaltung von Fischgewässern (lit. d). Weiter bezweckt auch das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über den Wasserbau (WBG; SR 721.100), welches für alle oberirdischen Gewässer gilt, den Schutz von Menschen und erheblichen Sach-
Kantonsgericht KG Seite 6 von 12 werten vor schädlichen Auswirkungen des Wassers, insbesondere vor Überschwemmungen, Erosionen und Feststoffablagerungen (Art. 1 WBG). Art. 4 Abs. 2 WBG bestimmt, dass bei Eingriffen in das Gewässer dessen natürlicher Verlauf möglichst beibehalten oder wiederhergestellt werden muss. Gewässer und Gewässerraum müssen grundsätzlich so gestaltet werden, dass sie einer vielfältigen Tier- und Pflanzenwelt als Lebensraum dienen können, die Wechselwirkungen zwischen ober- und unterirdischen Gewässern weitgehend erhalten bleiben und eine standortgerechte Ufervegetation gedeihen kann. c) Auf kantonaler Ebene regeln insbesondere das GewG und das GewR den Vollzug der Bundesgesetzgebung über den Schutz der Gewässer und den Wasserbau, und sie enthalten die kantonalen Bestimmungen über die Gewässerbewirtschaftung (vgl. Art. 1 Abs. 1 GewG). Dabei gelten als Gewässerbewirtschaftung alle Massnahmen, die den Schutz der ober- und unterirdischen Gewässer, den Schutz der Wasservorkommen sowie die Nutzung der Gewässer und den Wasserbau an Fliessgewässern und Seen betreffen (Art. 2 GewG). Der Wasserbau hat nach Art. 22 GewG den Hochwasserschutz und die Revitalisierung zum Ziel. Dieses Ziel wird in erster Linie über Unterhalts- und raumplanerische Massnahmen verfolgt; bauliche Massnahmen sind im Einklang mit Art. 37 GSchG sowie Art. 3 und 4 WBG und nur wenn nötig durchzuführen. d) Die dringlichen Massnahmen im Bereich des Wasserbaus bestimmen sich insbesondere nach Art. 30 GewG und Art. 57 GewR. Laut Art. 30 GewG trifft die Gemeinde bei einer unmittelbaren Gefahr die dringlichen Massnahmen, die angesichts der Umstände nötig sind. Sie benachrichtigt sofort die zuständige Dienststelle und ggf. den betreffenden Gemeindeverband (Abs. 1). Die Kosten für die dringlichen Massnahmen werden von der Gemeinde getragen, können aber von ihr ganz oder teilweise auf die betroffenen Eigentümer überwälzt werden (Abs. 2). In Art. 57 GewR werden diese dringlichen Massnahmen weiter präzisiert: Gemäss dieser Bestimmung bestehen die dringlichen Massnahmen in Räumungsarbeiten und in der Wiederinstandstellung der Schutzbauten während des Ereignisses sowie in Arbeiten zur schnellstmöglichen Behebung bestehender Sicherheitsmängel (Abs. 1). Für dringliche Massnahmen gelten zudem folgende Grundsätze: Priorität haben die Massnahmen, mit denen Risiken und Schäden am wirkungsvollsten reduziert werden können (Abs. 2 lit. a). Die dringlichen Massnahmen dürfen langfristige Lösungen nicht beeinträchtigen (Abs. 2 lit. b). Schliesslich müssen bei den betroffenen staatlichen Dienststellen vorgängig die Stellungnahmen und die im Bundesrecht vorgesehenen Bewilligungen eingeholt werden. Für die Massnahmen, die während des Ereignisses oder unmittelbar danach getroffen werden, ist jedoch keine Bewilligung erforderlich. Das Tiefbauamt muss über die Massnahmen in Kenntnis gesetzt werden (Abs. 2 lit. c). e) Es ergibt sich deshalb bereits aus dem Wortlaut von Art. 30 GewG klar, dass dringliche Massnahmen nur erlassen bzw. vorgenommen werden dürfen, wenn und soweit diese aufgrund einer unmittelbaren Gefahr angesichts der Umstände notwendig sind. Die Botschaft vom 7. Juli 2009 zum Entwurf des GewG, TGR 2009 35, weist darauf hin, dass sich eine analoge Rechtsgrundlage für dringliche Massnahmen auch bereits im kantonalen Gesetz vom 26. November 1975 über den Wasserbau (SGF 743.0.1; aufgehoben durch Art. 69 lit. b GewG) befunden hatte: Dessen Art. 14 sah vor, dass die Gemeinde "im Falle einer unmittelbaren Gefahr die den Umständen entsprechenden Sicherheitsmassnahmen trifft", und "sofort das Amt und gegebenenfalls die Wasserbauunternehmen" benachrichtigt. In der Botschaft wird weiter ausgeführt, dass diese Bestimmungen "für die sofortigen Sicherheitsmassnahmen unentbehrlich" sind. Dies indiziert, dass eine unmittelbare Gefahr nur dann anzunehmen ist, wenn Sicherheitsinteressen auf dem Spiel stehen, wenn also namentlich eine (unmittelbare) Gefahr für Personen oder Güter besteht. So hält ja auch
Kantonsgericht KG Seite 7 von 12 Art. 57 Abs. 1 GewR fest, dass die dringlichen Massnahmen in Räumungsarbeiten und in der Wiederinstandstellung der Schutzbauten während des Ereignisses sowie in Arbeiten zur schnellstmöglichen Behebung bestehender Sicherheitsmängel bestehen. f) Damit knüpft Art. 30 GewG auch an Formulierungen an, wie sie im Zusammenhang mit der polizeilichen Generalklausel verwendet werden; diese Klausel ermächtigt die zuständige Behörde, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um eine schwere und unmittelbare Gefahr abzuwenden oder eine bereits erfolgte schwere Störung zu beseitigen. Bei den bedrohten Rechtsgütern muss es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater handeln, die gegen schwere Gefahren zu schützen sind (BGE 137 II 431 E. 3.3.1). Neben der Schwere der Bedrohung stellt die Unmittelbarkeit der Gefahrensituation eine weitere Voraussetzung für die Anwendung der Polizeiklausel dar. Unmittelbarkeit ist nach der Rechtsprechung gegeben, wenn und soweit es gilt, die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen. Diese dürfen unter den konkreten Umständen nicht anders als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln abzuwenden sein (BGE 137 II 431 E. 3.3.1; 136 I 87 E. 3.1; beide mit Hinweisen; zum Ganzen siehe auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 2580 ff.). Zwar ist in Art. 30 GewG in Verbindung mit Art. 57 GewR der Anwendungsbereich der dringlichen Massnahmen etwas konkreter festgeschrieben als dies im Rahmen der polizeilichen Generalklausel grundsätzlich der Fall ist. So definiert Art. 57 Abs. 1 GewR wie erwähnt, dass die dringlichen Massnahmen "in Räumungsarbeiten und in der Wiederinstandstellung der Schutzbauten während des Ereignisses sowie in Arbeiten zur schnellstmöglichen Behebung bestehender Sicherheitsmängel" bestehen. Insbesondere, da die dringlichen Massnahmen nach Art. 30 GewG bzw. 57 GewR es ermöglichen, das ordentliche Verfahren (teilweise) zu umgehen, drängt es sich indes auf, die Anwendungsvoraussetzungen für solche Massnahmen entsprechend eng zu definieren bzw. auszulegen. Vorauszusetzen ist nach dem Vorgesagten aufgrund des Wortlauts der erwähnten Bestimmungen und in Anlehnung an die Rechtsprechung zur polizeilichen Generalklausel jedenfalls, dass eine zeitlich unmittelbare, imminente Gefahr vorliegt, welcher – mittels Räumungsarbeiten, durch die Wiederinstandstellung der Schutzbauten oder durch Arbeiten zur schnellstmöglichen Behebung bestehender Sicherheitsmängel – dringend begegnet werden muss. Bereits aufgrund dieser Erläuterungen zu den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ist nicht ersichtlich, wie es rechtlich zulässig sein soll, das gewünschte Resultat eines (faktisch) sistierten ordentlichen Gesuches betreffend Geschiebeentnahme über dringliche Massnahmen erreichen zu wollen. 4. Bezüglich des Vorliegens einer Gefahrenlage ist überdies folgendes auszuführen: a) Die Gemeinde hatte anlässlich ihres (ersten) Gesuches vom 4. Dezember 2013 an das Tiefbauamt im Wesentlichen ausgeführt, dass durch die Materialablagerung im Mündungsdelta auch die Nutzung des dort befindlichen Bootssteges beeinträchtigt werde. Es bestehe zudem ein grosses (im Gesuch jedoch nicht weiter spezifiziertes) öffentliches Interesse, dass der Schwarzsee nicht verlande und der ursprüngliche Zustand durch eine Materialentnahme wiederhergestellt werde. Diese Angelegenheit könne nur mit gesundem Menschenverstand beurteilt werden und bedürfe keiner technischen Studie.
Kantonsgericht KG Seite 8 von 12 b) Dieses Gesuch ist durch die zuständigen Behörden vorerst negativ begutachtet worden. So hat namentlich das Amt für Wald, Wild und Fischerei am 18. Dezember 2013 ein negatives Gutachten abgegeben. Zur Begründung legte es dar, es sei wiederholt festgestellt worden, dass die Geschiebesammler im Seeweidbach nicht fachgerecht bewirtschaftet würden. Das Mündungsdelta stelle einen wichtigen Lebensraum für Fische und Wasserlebewesen dar. Die periodische Überschüttung dieses Schuttkegels mit neuem Geschiebe bewirke eine ständige Erneuerung und sei für die Lebensraumdynamik und damit für die Artenvielfalt äusserst förderlich. Eine Materialentnahme würde sich entsprechend nachteilig auswirken. Schliesslich sei die Verlandung des Schwarzsees ein fortwährender natürlicher Prozess, wie er in jedem See ablaufe, und es sei davon auszugehen, dass es bis zur vollständigen Auffüllung des Seebeckens noch Jahrhunderte bzw. Jahrtausende dauern werde. Das Amt für Natur und Landschaft hat das Gesuch am 15. Januar 2014 negativ begutachtet. Zur Begründung hielt es insbesondere fest, dass aus Sicht des Natur- und Landschaftsschutzes keine Notwendigkeit für eine Ausbaggerung des Mündungsdeltas bestehe. Die Deltabildung sei ein natürlicher Prozess; sie gehöre zum Landschaftsbild und biete wertvollen Lebensraum. Eine Ausbaggerung würde einen massiven Eingriff in diesen äusserst sensiblen Lebensraum darstellen. Das Delta mit seinem flachen Ufer und dem untiefen Wasser bilde zudem einen interessanten Badeort, was für die zahlreichen Badegäste und insbesondere für Familien sicher ein Pluspunkt sei. Auch habe offenbar die Gemeinde die Materialentnahme aus den Geschiebesammlern nicht konsequent vorgenommen. Diese Gutachten enthalten damit keine Hinweise, dass eine Ausbaggerung aufgrund einer unmittelbaren Gefahr dringend angezeigt wäre. Vielmehr ergibt sich, dass aus Sicht der Fachbehörden gestützt auf das Gesuch vom 4. Dezember 2013 eine Materialentnahme nicht angebracht war. c) Anlässlich der Besprechung vom 21. August 2014 mit der Delegation des Staatsrates haben die Gemeindevertreter die gewünschte Ausbaggerung des Mündungsdeltas – wie bereits anlässlich des Gesuches vom 4. Dezember 2013 – insbesondere damit begründet, dass der Bootssteg nur noch beschränkt benutzbar sei, und dass der Seezugang für die Bewohner des Campings Seeweid und die weiteren Besucher in einem attraktiven und sicheren Zustand erhalten werden müsse. Bei einer weiteren Verlandung des Schwarzsees sei ein Attraktivitätsverlust für Besucher zu befürchten. Die Vertreter der Gemeinde, des Tourismus und der Oberamtmann rügten dabei, dass bei der Interessenabwägung betreffend eine mögliche Materialentnahme einseitig Aspekte des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes berücksichtigt würden, nicht aber die wirtschaftlichen und namentlich touristischen Interessen. Die Gemeinde war deshalb der Ansicht, dass durch Sofortmassnahmen der Zustand von 2005 wiederhergestellt werden sollte, wobei jedoch nicht verdeutlicht wurde, inwiefern eine unmittelbare Gefahr im Sinne von Art. 30 GewG vorliegen würde, welche die gewünschten Massnahmen indizierte. d) Auch dem daraufhin eingereichten Gesuch der Gemeinde Plaffeien vom 23. September 2014 um dringliche Massnahmen, mit dem wiederum (wie bereits im Rahmen des Gesuches vom 4. Dezember 2013) um die Bewilligung für die Geschiebeentnahme ersucht wurde, sind keine Anhaltspunkte zu entnehmen, dass eine entsprechende unmittelbare Gefahr vorliegen würde: Vielmehr begründete der Gemeinderat dieses Gesuch im Wesentlichen damit, dass der Schwarzsee für den Tourismus eine wichtige Rolle spiele und der See "mit seinen natürlichen Ufern nicht einfach dem Schicksal überlassen" werden dürfe, sondern er sei "soweit notwendig zu hegen und zu pflegen, wozu auch das Mündungsdelta des Seeweidbaches" gehöre. Der Gemeinderat führte
Kantonsgericht KG Seite 9 von 12 aus, dass sich die Problematik durch die starken Niederschläge vom 10. und 11. August 2014 nochmals verschärft habe, ohne dies indes näher zu spezifizieren. Schliesslich hielt der Gemeinderat fest, dass für ihn die (vom Staatsrat anlässlich der Sitzung vom 21. August 2014 angeregte) Verschiebung des Bootsstegs nicht in Frage komme, zumal dessen Betrieb rechtsgültig bewilligt worden sei. e) Auf Einladung des Tiefbauamtes zur Begutachtung dieses Gesuches vom 23. September 2014 legte das Amt für Natur und Landschaft am 16. Dezember 2014 dar, dass die Materialentnahme im ursprünglich von der Gemeinde beantragten Ausmass weder notwendig noch bewilligungsfähig sei. Es sei normal, dass Bergbäche wie der Seeweidbach ein Delta bilden, und der von der Gemeinde angestrebte "deltalose Zustand" sei angesichts der heute geltenden gesetzlichen Bestimmungen aus Sicht des Amtes "schlichtweg nicht (mehr) möglich". Weiter hielt das Amt für Natur und Landschaft ausdrücklich fest, dass die vom Tiefbauamt "als Kompromisslösung vorgeschlagene 'Kanalöffnung' der Maximalvorschlag" sei, dem sie noch zustimmen könnten, "ohne den Eindruck zu haben, (ihrer) Aufgabe nicht gerecht zu werden". Es verlange jedoch, dass die Arbeiten genau überwacht werden, damit bei der Ausführung nicht "über das Ziel hinausgeschossen" werde. Das Amt für Umwelt hielt am 19. Dezember 2014 fest, dass das fragliche Projekt den einschlägigen gesetzlichen Grundlagen sowie dem Stand der Technik entspreche, ohne dies indes weiter zu begründen. Das Amt für Wald, Wild und Fischerei gewährte am 4. Dezember 2014 die fischereirechtliche Bewilligung, wobei es in der Sache ohne weitere Begründung festhielt, dass die Gemeinde befugt sei, die beschriebene Materialentnahme gemäss der Dimensionierung des Tiefbauamtes auszuführen, und dass die Arbeiten insbesondere ausserhalb der Schonzeit der Forelle durchgeführt werden müssten. Das Tiefbauamt führte folglich in seinem Gesamtgutachten vom 14. Januar 2015 im Wesentlichen aus, dass eine Materialentnahme in dem von der Gemeinde beantragten Ausmass (d.h. 2'500 bis 3'500 m3) weder notwendig noch bewilligungsfähig sei, da das Delta "absolut keinen negativen Einfluss auf die gemäss Gefahrenkarte in der Umgebung vorherrschende Gefahrensituation hat". Die Konzession für den Betrieb des im Mündungsbereich existierenden Bootsstegs sei zudem am 5. Juni 2008 abgelaufen. Dem Gesuch der Gemeinde sei zu entnehmen, dass diese die Anpassung des Bootsstegs, welche anlässlich der Besprechung vom 21. August 2014 angeregt wurde, ablehne. Dieser Punkt sei jedoch unabhängig vom Antrag um Materialentnahme zu behandeln. Das Tiefbauamt schloss, dass sich ein umfassender Abtrag des Mündungsdeltas als dringliche Sofortmassnahme nicht begründen lasse. Es könne jedoch, "im Sinne eines Kompromisses, eine beschränkte Materialentnahme (d.h. die Entnahme von 720 m3 Geschiebe) tolerieren". Eine allfällige Wiederherstellung des Zustandes von 2005 könne aber nur im ordentlichen Verfahren (mit entsprechender Abklärung der Umweltverträglichkeit und öffentlicher Auflage des Projektes) beantragt werden. Die Gemeinde werde daher aufgefordert, "das im Beisein von drei Staatsräten dafür aufgegleiste Verfahren umgehend anzugehen". Aus den behördlichen Gutachten, welche in Folge des Gesuches vom 23. September 2014 ergingen, ergeben sich damit keine Hinweise auf eine (relevante) unmittelbare Gefahr: Vielmehr wird deutlich, dass eine Abtragung des Deltas insbesondere aus Sicht des Natur- und Landschaftsschutzes negative Auswirkungen zeitigen würde und die Entnahme lediglich im Sinne einer Kompromisslösung bzw. auf Wunsch der Gemeinde bewilligt werde.
Kantonsgericht KG Seite 10 von 12 f) Auch im Entscheid der RUBD vom 2. Februar 2015 bzw. in der fischereirechtlichen Bewilligung finden sich schliesslich keinerlei Hinweise auf eine unmittelbare Gefahr, welche Massnahmen nach Art. 30 GewG bzw. nach Art. 57 GewR indizieren würde: Vielmehr wird zur Begründung im Wesentlichen lediglich festgehalten, dass der Gemeinde anlässlich der Sitzung vom 21. August 2014 "eine Bewilligung für eine Materialentnahme aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches in den Schwarzsee als dringliche Sofortmassnahme in Aussicht gestellt (wurde), um damit einer unmittelbaren weiteren Ausdehnung des Deltas vorzubeugen". g) Schliesslich haben auch die zwei unterzeichneten Staatsräte, welche den Gemeinderat am 2. Februar 2015 über die Entscheide informierten, im entsprechenden Begleitschreiben darauf hingewiesen, dass die bewilligte Lösung zwar – wie sich aus den beiliegenden Entscheiden ergebe – nur in einem reduzierten Perimeter erlaubt werde und demnach weniger weit gehe als von der Gemeinde gewünscht, dass ihnen dies aber als "ein vernünftiger Kompromiss zwischen den Interessen der Gemeinde, des Tourismus, der Fischerei und des Naturschutzes" erscheine. h) Damit ist in keiner Weise ersichtlich und wird überdies auch weder von der RUBD noch von den weiteren involvierten Behörden bzw. von der Gemeinde in nachvollziehbarer Weise dargelegt, dass die sofortige Entnahme von 720 m3 Geschiebe aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches aufgrund einer zeitlich unmittelbaren Gefahr dringend notwendig wäre. Vielmehr ergibt sich nach dem Vorgesagten deutlich, dass die Gemeinde mit der beantragten Materialentnahme primär sicherstellen möchte, dass der Bootssteg – dessen Konzession überdies im Jahr 2008 abgelaufen ist – ohne bauliche Anpassungsmassnahmen weiter benutzt werden kann, und dass überdies das Mündungsdelta aus touristischer bzw. wirtschaftlicher Sicht und mit Blick auf den angrenzenden Campingplatz als störend erachtet wird. Die geltend gemachte Veränderung der touristischen bzw. wirtschaftlichen Situation kann jedoch nicht als zeitlich unmittelbare Gefahr im Sinne von Art. 30 GewG qualifiziert werden, zumal namentlich das Amt für Wald, Wild und Fischerei anlässlich seiner Stellungnahme vom 18. Dezember 2014 darauf hingewiesen hat, dass die (langsame) Verlandung des Schwarzsees ein fortwährender natürlicher Prozess sei, wie er in jedem See ablaufe, und dass mit einer (vollständigen) Auffüllung des Seebeckens erst in Jahrhunderten bzw. Jahrtausenden gerechnet wird. Die für den Erlass dringlicher Massnahmen notwendige zeitliche Dringlichkeit ist damit beim derzeitigen Aktenstand nicht erkennbar. i) Überdies handelt es sich vorliegend auch weder um Räumungsarbeiten noch um die Wiederinstandstellung von Schutzbauten während eines (akuten) Ereignisses oder um die Behebung bestehender Sicherheitsmängel im Sinne von Art. 57 Abs. 1 GewR, so dass die bewilligten dringlichen Massnahmen auch aus diesem Grund nicht rechtens sind. j) Die Voraussetzungen für dringliche Massnahmen nach Art. 30 GewG in Verbindung mit Art. 57 GewR sind demnach in casu ohne den geringsten Zweifel eindeutig nicht erfüllt. Die RUBD hat folglich mit ihrem Entscheid vom 2. Februar 2015 der Gemeinde Plaffeien offensichtlich zu Unrecht die Entnahme von 720 m3 Geschiebe aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches im Sinne einer dringlichen Sofortmassnahme bewilligt. Demnach erweist sich auch die gleichentags eröffnete fischereirechtliche Bewilligung vom 4. Dezember 2014 als nicht rechtmässig. 5. a) Nach dem derzeitigen Aktenstand erscheinen die in Folge des Gesuches vom 4. Dezember 2013 ergangenen negativen behördlichen Gutachten zwar durchaus nachvollziehbar. Indes steht es der Gemeinde Plaffeien selbstverständlich frei, die Entnahme von Geschiebe aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches im ordentlichen Verfahren zu beantragen. Dabei wird insbesondere Art. 29 GewG zu beachten sein, wonach Wasserbauarbeiten dem Baubewilligungs-
Kantonsgericht KG Seite 11 von 12 verfahren unterstellt sind. Gemäss Art. 84 lit. gbis des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. Dezember 1999 zum Raumplanungs- und Baugesetz (RPBR) unterliegen Materialentnahmen aus öffentlichen Gewässern der Baubewilligungspflicht im ordentlichen Verfahren, wobei zudem ein Kurzbericht zur Umweltverträglichkeit verfasst werden muss (vgl. auch Art. 58 GewR). Art. 36 Abs. 1 GewG sieht weiter vor, dass, wer aus öffentlichen Gewässern Material gewinnen will, (unter anderem) einer Bewilligung nach Art. 44 GSchG bedarf. Die Materialgewinnung muss laut Art. 36 Abs. 3 GewG durch ein höheres Allgemeininteresse gerechtfertigt sein, insbesondere um einen normalen Abfluss des Wassers, den Schutz des anliegenden Geländes und die Erhaltung der Staubecken und des nutzbaren Grundwassers zu sichern, bzw. einem Gemeinwesen die Möglichkeit zu geben, Arbeiten öffentlichen Interesses auszuführen. Ferner ist auch auf Art. 8 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (SR 923.0) hinzuweisen, wonach Eingriffe in die Gewässer, ihren Wasserhaushalt oder ihren Verlauf sowie Eingriffe in die Ufer und den Grund von Gewässern einer fischereirechtlichen Bewilligung bedürfen, soweit sie die Interessen der Fischerei berühren können. b) Gestützt auf ein entsprechendes Gesuch werden die zuständigen Behörden sodann ggf. zu prüfen haben, ob eine Materialentnahme aus dem Mündungsdelta des Seeweidbaches genehmigt werden kann. Soweit der Gemeinderat anlässlich seiner Stellungnahme vom 16. April 2015 ausführte, dass die Gemeinde nicht gewillt sei, das ordentliche Gesuchsverfahren "in Gang zu setzen", da zu erwarten sei, "dass Pro Natura auch in diesem Verfahren Beschwerde erheben wird und ebenfalls dieses bodigen will", bleibt dies der Gemeinde unbenommen. Auch dieses Argument indiziert jedoch für das vorliegende Verfahren in keiner Weise ein anderes Ergebnis; vielmehr verdeutlicht es umso mehr, dass in casu eben keine unmittelbare Gefahr vorliegt (vgl. hierzu die Ausführungen in den Erwägungen 3 f.). 6. Insgesamt ist die Beschwerde damit gutzuheissen und die angefochtenen Entscheide sind aufzuheben. Das Gesuch der Beschwerdeführer um vorsorgliche Massnahmen ist als gegenstandslos abzuschreiben. 7. a) Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als obsiegende Parteien. Es werden demnach keine Gerichtskosten erhoben (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 133 VRG) und der von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss wird ihnen zurückerstattet. b) Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Diese wird basierend auf der eingereichten Kostenliste auf CHF 3'121.75 festgelegt (Honorar: CHF 2'805.50, basierend auf dem bis zum 30. Juni 2015 gültigen Stundenansatz von CHF 230.- anstatt CHF 250.-; Auslagen: CHF 85.-; Mehrwertsteuer: CHF 231.25). Die Parteientschädigung wird je zur Hälfte dem Staat Freiburg und der Gemeinde Plaffeien auferlegt.
Kantonsgericht KG Seite 12 von 12 Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtenen Entscheide werden aufgehoben. II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Der von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 3'000.- wird diesen zurückerstattet. III. Das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen wird als gegenstandslos abgeschrieben. IV. Der Staat Freiburg und die Gemeinde Plaffeien werden verpflichtet, Rechtsanwalt Hervé Bovet eine Parteientschädigung von insgesamt CHF 3'121.75 (inkl. MwSt.) je hälftig zu bezahlen, mithin je CHF 1'560.90 (inkl. MwSt.) zulasten des Staates und der Gemeinde. V. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). Freiburg, 6. Juli 2016/dgr Präsident Gerichtsschreiberin-Praktikantin