Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2014 100 Arrêt du 21 mai 2015 IIe Cour administrative Composition Président: Christian Pfammatter Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz Greffier-stagiaire: Matthieu Seydoux Parties A.________, recourant contre DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES CONSTRUCTIONS, rautorité intimée
Objet Aménagement du territoire et constructions Recours du 7 juillet 2014 contre la décision du 11 juin 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que A.________ est inscrit comme propriétaire de l’art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de C.________, parcelle sise en zone agricole selon le plan d’affectation des zones (PAZ) de la commune; que la commune a dénoncé A.________ au Préfet du district de la Sarine le 21 mars 2006 au sujet de la pose d’un silo à fourrage durant l’année 2005, installation qui nécessitait l’obtention préalable d’un permis de construire; que le préfet, après avoir procédé à une inspection des lieux le 30 mars 2006, a également noté la présence de deux serres à moutons n’ayant jamais été autorisées. Il a dès lors invité l’intéressé le 6 juin 2006 à déposer une demande de permis de construire jusqu’au 31 juillet 2006, ce afin de régulariser sa situation concernant ces trois objets; que A.________ a déclaré lors d'une vision locale du 19 avril 2007 qu’il cherchait à vendre son silo et qu’il pensait cesser ses activités d’ici trois à quatre ans; qu’après avoir accordé à A.________ de multiples prolongations de délai aux fins de soumettre la demande de régularisation, celui-ci l’a finalement déposée le 8 octobre 2007; que cette requête a fait l'objet d'un préavis négatif du Service des biens culturels (SBC) au motif que les modifications de terrains devaient être réduites dans le but de s’adapter au modelé naturel du terrain pour être ainsi conforme à l’art. 22 du règlement d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), et qu’en outre, la couleur du silo et des abris devait être modifiée dans le but d’obtenir une meilleure intégration dans le site; que , pour sa part, le Service de l’environnement (SEn) s'est également prononcé défavorablement en relevant que les exigences de la protection des eaux n’étaient pas respectées, dès lors que les plans ne prévoyaient pas la réalisation d’une dalle à béton étanche sous les aires de détention des moutons; que, finalement, vu la position négative des deux services spécialisés, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a également émis un préavis de synthèse négatif, après avoir attendu en vain des déterminations circonstanciées du propriétaire; que, le 27 septembre 2013, se fondant sur les préavis, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) a refusé l’autorisation spéciale nécessaire pour construire hors de la zone à bâtir. Elle a relevé notamment que même si les constructions ou installations étaient nécessaires à l’exploitation (art. 34 al. 4 let. a de l’Ordonnance sur l'aménagement du territoire ; OAT; RS 700.1) et que celle-ci pouvait subsister à long terme (art. 34 ch. 4 let. c OAT), des intérêts prépondérants s’opposaient en l'occurrence à l’implantation des ouvrages à l’endroit prévu (art. 34 al. 4 let. b OAT); que, le 8 octobre 2013, prenant acte du refus de l'autorisation spéciale, le préfet a refusé à son tour le permis de construire visant à légaliser l’aménagement illicite des deux abris à moutons et du silo; que A.________ n’a pas recouru contre les décisions de la DAEC et du préfet;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 que, par lettre du 6 février 2014, la DAEC a informé A.________ de l’ouverture d’une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit en vertu de l’art. 167 al. 3 et 4 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et lui a imparti un délai jusqu’au 28 février 2014 afin de faire part de ses observations; que A.________ n’a jamais répondu à ce courrier; que, le 11 juin 2014, la DAEC a ordonné le rétablissement de l’état de droit en exigeant la démolition du silo et des deux serres à moutons. Elle a rappelé qu’une installation aménagée sans permis ou qui n’a pas pu être légalisée n’implique pas forcément sa démolition, l’autorité renonçant à la mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage causé par une démolition, si l’administré pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou si il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. La DAEC a considéré qu'aucune de ces conditions n’était remplie en l’espèce. Elle a souligné que l’intéressé était particulièrement de mauvaise foi dès lors qu'il n'avait pas collaboré à la procédure. En ce qui concerne la proportionnalité de la démolition, l’autorité a indiqué que l’administré avait mis l’autorité devant un fait accompli et devait donc s’attendre à ce qu’il soit obligé de rétablir la situation conformément à l’état antérieur. Les constructions étant modestes, l’emprise au sol étant réversible permettant ainsi un déplacement aisé des structures, l’investissement ne serait pas perdu puisque les objets pouvaient être réutilisées ou revendus. La DAEC a imparti au propriétaire un délai expirant le 15 juillet 2014 afin de se conformer à sa décision; que, le 7 juillet 2014, s’adressant à la DAEC, A.________ a requis une dérogation jusqu’à sa retraite pour ses installations. Il a indiqué n’avoir pas pris au sérieux l’ampleur de son dossier. Il a souligné qu’étant à sept années de sa retraite et ayant peu de moyens, lui retirer ses serres à moutons le mettrait dans une situation très précaire. Il a rappelé d’ailleurs qu’un de ses abris était présent depuis une vingtaine d'années. Afin de trouver un compromis, il a proposé de retirer son silo et de mettre des bâches de couleur verte sur ses abris pour que ceux-ci s’intègrent mieux au paysage; qu’invité le 17 juillet 2014 à préciser si son courrier devait être considéré comme un recours ou une demande en reconsidération, l’intéressé a répondu le 28 juillet 2014 qu’il entendait bien recourir; que le 18 août 2014, la DAEC a transmis au Tribunal cantonal, comme objet de sa compétence, le recours déposé par A.________; que, le 2 octobre 2014, elle a fait savoir qu'elle n'avait pas de remarque à formuler sur le recours dont elle a conclu au rejet en se référant aux considérants de la décision attaquée; considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le présent recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA ; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexact ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA); que l’article 167 LATeC a la teneur suivante : 1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux. 2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue. 3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter. 4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3; qu’une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal cantonal 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités; 132 II 21 consid. 6. p. 31 ; 123 II 248 consid. 4b p. 255 ; cf. également A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 349); que dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. Le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221-226 = JdT 1987 I 564; 123 II 248 consid. 4a p. 255); que même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255). Selon la jurisprudence, un ordre de démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est en principe soumis à un délai de prescription de trente ans (cf. ATF 107 Ia 121 consid. 1a p. 123; arrêt du Tribunal fédéral 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.4; ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39);
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 que dans le cas particulier, il faut d'emblée constater que le recourant a eu la possibilité de légaliser sa construction conformément à l'art. 167 al. 2 LATeC. La demande de légalisation de sa construction a été rejetée par le préfet le 8 octobre 2013, faute d'autorisation spéciale de la DAEC. Ces décisions de refus de permis de construire et de refus de l'autorisation spéciale sont entrées en force de chose décidées et les griefs du recourant, dans la mesure où ils remettraient en question leur contenu, sont désormais irrecevables. Compte tenu de l'illégalité persistante des constructions, la DAEC n'a pas violé la loi en engageant une procédure de rétablissement de l'état de droit; que l'examen du dossier permet de constater que l'autorité intimée a entendu le recourant conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC avant d'ordonner la remise en état des lieux. Elle a notamment pris en compte les coûts financiers de la mesure pour le recourant. Le dossier a été amplement instruit afin d’examiner si le principe de la proportionnalité était respecté; que, dans ce cadre et vu les constatations qui ressortent des décisions entrées en force, il faut souligner, avec l'autorité intimée, que des intérêts publics non négligeables exigent la remise en état complète des lieux. En effet, contrairement aux exigences de protection des eaux, le recourant ne prévoit pas de construire une dalle en béton étanche sous les aires de détention des moutons. La mise en danger des eaux, spécialement de la nappe phréatique, qu'impliquent les constructions dans leur état actuel exclut de tolérer leur maintien nonobstant l'absence de permis de construire accordé en bonne et due forme. A cela s'ajoute le fait établi que l'intégration des constructions dans le site n'est pas suffisante aussi bien en ce qui concerne les modifications de terrain que la couleur des aménagements; que, face à cette situation, les arguments du recourant ne justifient pas de tolérer le maintien de ses constructions illégales; qu'ainsi qu'il a été vu ci-dessus, la violation des règles n'est pas de peu d'importance et aucun intérêt public ne postule le maintien des constructions en cause. Bien au contraire, ces dernières sont non seulement indésirables dans le paysage, mais surtout sont de nature à menacer les eaux; que, par ailleurs, le recourant savait – ou tout au moins devait savoir – que les aménagements litigieux en zone agricole nécessitaient l'octroi d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir. Il ne peut donc pas se prévaloir de sa bonne foi; que le fait, allégué mais non prouvé, selon lequel un des abris aurait été installé depuis une vingtaine d'année, n'est pas suffisant pour interdire à la DAEC d'ordonner le rétablissement complet de l'état de droit, dès lors que le simple écoulement du temps ne saurait imposer à l'autorité de tolérer une atteinte continue et durable à l'environnement telle que constituée par les émissions provenant des abris à moutons non étanches; qu'enfin, l'autorité intimée n'a pas violé le principe de la proportionnalité en refusant d'attendre le départ à la retraite du recourant. Outre le fait que l'intéressée déclarait déjà en 2007 qu'il prendrait sa retraite dans les trois ou quatre prochaines années, aucun motif ne justifie cette faveur; que le propriétaire a déjà bénéficié pendant des années de la bienveillance des autorités qui ont visiblement attendu aussi longtemps que décemment possible avant de se prononcer, lui laissant implicitement le temps de terminer l'exploitation dans les délais qu'il annonçait à l'époque des dénonciations;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 qu'actuellement, les priorités liées à la remise en état des lieux ne souffrent plus d'aucun retard sous peine de saper complètement la crédibilité des autorités chargées du respect de la police des constructions; qu'en outre, compte tenu de la nature des abris légers en cause, la remise en état des lieux n'implique pas des travaux et des frais importants et il n'est pas exclu que les objets démontés puissent être reconstruits ailleurs en respectant les normes en vigueur ou vendus, de sorte que l'investissement qui a été fait n'est pas totalement perdu; qu'ainsi, compte tenu de l’ensemble des circonstances, il y a lieu de constater que l’autorité intimée n’a pas violé la loi ni commis un excès ou un abus de son vaste pouvoir d’appréciation en prononçant le rétablissement de l'état de droit; que, partant, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée; qu’il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 al. 1 CPJA); la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. Partant, la décision de la DAEC du 11 juin 2014 est confirmée. II. Les frais de procédure, par 1'500 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés sur l'avance de frais, dont le solde (500 francs) est restitué. III. Communication. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 21 mai 2015/cpf/mse Président Greffier-stagiaire