Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2022 103 Arrêt du 13 mars 2023 Ie Cour administrative Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud Juges : Dominique Gross, Dina Beti Greffière-stagiaire : Sabina Jelk Parties A.________, représentée par sa curatrice B.________, recourante, représentée par Me Jean-Michel Duc, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée, et COMMUNE DE C.________, intimée Objet Indemnité de partie (art. 137 CPJA) Recours du 8 septembre 2022 contre la décision préfectorale du 8 août 2022
Tribunal cantonal TC Page 2 de 5 considérant en fait A. Une procédure concernant son droit au traitement a opposé A.________ au Conseil communal de C.________ par-devant le Préfet de la Broye. Par décision du 1er juin 2022, ce dernier a admis le recours de A.________ et renvoyé la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il a en outre rejeté la requête d'indemnité du Conseil communal de C.________. Il ne s'est en revanche pas prononcé sur la requête d'indemnité de partie déposée par A.________. B. Le 4 juillet 2022, A.________ a déposé à l'encontre de la décision du 1er juin 2022 une réclamation limitée à la question de l'indemnité de partie. Par décision du 8 août 2022, le Lieutenant de Préfet a rejeté cette réclamation. Il a considéré en substance que, dans la mesure où l'autorité applique le droit d'office et n'est pas liée par les motifs invoqués, les administrés sont en mesure d'agir eux-mêmes pour la défense de leurs intérêts par-devant les autorités de première instance. Il a ajouté que cette règle s'applique également à la requérante dès lors qu'elle est au bénéfice d'une curatelle de portée générale. C. Par acte du 8 septembre 2022, A.________ interjette recours au Tribunal cantonal contre la décision préfectorale du 8 août 2022. Elle fait valoir en bref que la procédure au fond portait sur une décision rendue par le Conseil communal en qualité d'employeur à son égard, domaine du droit dont la complexité ne pouvait être appréhendée sans le recours à un mandataire. Elle ajoute qu'elle a été victime d'un grave traumatisme crânio-cérébral qui a donné lieu à l'octroi d'une rente entière d'invalidité et à la nomination d'un curateur, ce qui démontre qu'elle n'était pas en mesure d'assurer seule la défense de ses intérêts. Elle se prévaut également de l'art. 6 CEDH, faisant valoir que l'argumentation de la décision attaquée revient à faire dépendre de l'autorité saisie la défense de ses intérêts plutôt que de la mettre en position de les défendre elle-même avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ce qui contrevient à un procès équitable et l'exigence de l'égalité des armes. Le 14 novembre 2022, le Lieutenant de Préfet a renoncé à se déterminer et s'est référé à sa décision. Le Conseil communal de C.________ s'est déterminé le 22 novembre 2022. Il a conclu au rejet du recours, se prévalant du texte clair de la disposition légale applicable, qui ne prévoit pas l'octroi d'une indemnité de partie devant les autorités de première instance, et de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui retient que le refus d'octroyer une indemnité de partie en procédure administrative n'empêche pas le justiciable de procéder ni ne représente une violation du droit à un procès équitable. Le 9 décembre 2022, la recourante a déposé une détermination spontanée. Elle reproche au Conseil communal de C.________ d'avoir lui-même sollicité l'octroi d'une indemnité de partie dans la procédure préfectorale en faisant valoir que les conditions légales au droit à la perception d'une indemnité étaient remplies et qu'elle-même avait été contrainte de faire appel à un mandataire puisqu'elle ne disposait pas des ressources juridiques nécessaires. Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 5 en droit 1. 1.1. Conformément à l'art. 148 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), la fixation du montant des frais de procédure, de l'indemnité de partie ou de l'indemnité allouée au défenseur désigné peut faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (al. 1). La réclamation est une demande visant à ce que l'autorité qui a rendu la décision se prononce une deuxième fois. La réclamation prévue à l'art. 148 CPJA est doublement particulière. D'une part, elle porte seulement sur la décision dans la mesure où celle-ci statue sur les frais, l'indemnité de partie ou l'indemnité allouée au défenseur désigné – par opposition au fond du litige. D'autre part, s'agissant des frais de justice, seule la fixation du montant de ceux qui ont été mis à la charge d'une partie peut être contestée par cette voie, l'autorité de réclamation étant appelée à vérifier l'application correcte du tarif, mais non la répartition des frais entre les parties à la procédure, en fonction du sort du recours. De même, en ce qui concerne l'indemnité de partie, la réclamation instituée par l'art. 148 CPJA ne peut avoir pour objet que la fixation du montant de celle-ci. En revanche, elle ne saurait porter sur le principe même de l'octroi de l'indemnité de partie (arrêt TA FR 5S 1992 541 du 25 septembre 1992 in RFJ 1993 410 consid. 2b). Seul le montant de l'indemnité de partie peut ainsi être contesté par la voie de la réclamation, mais pas la question du principe même de son octroi, qui doit faire l'objet d'un recours à l'autorité supérieure (voir aussi arrêts TC FR 601 2020 160 du 9 mars 2021, 601 2018 130 du 30 mai 2018, 601 2017 221 du 26 juin 2018 consid. 6.1; PFAMMATTER, L'indemnité de partie devant le Tribunal administratif fribourgeois, in RFJ 1993 125). En l'espèce, la recourante, dans son acte du 4 juillet 2022, intitulé "réclamation", demandait l'octroi d'une indemnité de partie, question qui n'avait pas été abordée dans la décision préfectorale du 1er juin 2022. Sa contestation portait par conséquent sur le principe même de l'octroi d'une indemnité de partie, et non seulement sur son montant. Le Préfet aurait par conséquent dû considérer ledit acte comme un recours et le transmettre au Tribunal cantonal comme objet relevant de sa compétence (art. 16 al. 2 CPJA). Dans ces circonstances, la recourante ne saurait en subir un quelconque préjudice. Partant, il convient d'entrer en matière sur le recours contre la décision préfectorale du 8 août 2022, déposé au demeurant en temps utile et dans les formes légales. 1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) 2. Aux termes de l'art. 137 CPJA, en cas de recours, de révision ou d'interprétation devant une autorité statuant en dernière instance cantonale et en cas d'action, l'autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu'elle a engagés pour la défense de ses intérêts. Selon le texte de l'art. 137 al. 1 CPJA, une indemnité de partie ne peut ainsi être allouée que pour la procédure devant la dernière instance cantonale. Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur
Tribunal cantonal TC Page 4 de 5 la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste. En revanche, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 148 II 444 consid. 5.2). En l'espèce, le texte littéral de l'art. 137 al. 1 CPJA limite clairement et sans ambiguïté l'octroi d'une indemnité de partie à la procédure en dernière instance cantonale. Selon le message accompagnant le projet de loi, cette restriction aux procédures en dernière instance cantonale se fonde sur l'idée que les administrés sont en mesure d'agir eux-mêmes, sans frais excessifs, devant les autres instances, car les procédures qui y sont applicables ne sont pas régies par des règles de forme rigoureuses et la maxime d'office y joue un rôle prépondérant (Message du 14 septembre 1990 cité par PFAMMATTER, L'indemnité de partie devant le Tribunal administratif fribourgeois, in RFJ 1993 125). Le Tribunal cantonal en a déjà jugé ainsi, s'agissant précisément de l'octroi de dépens dans le cadre d'une procédure de recours devant le Préfet (arrêts TC FR 601 2020 160 du 9 mars 2021; 601 2017 221 du 26 juin 2018 consid. 6.1; 601 2018 130 du 30 mai 2018). Précisons que si les conditions en sont remplies, la disposition de l'art. 137 al. 1 CPJA confère un véritable droit à l'allocation d'une indemnité de partie (arrêt TF 2C_1171/2016 du 26 octobre 2017 consid. 5.3 et les références citées). L'allocation de dépens à la partie qui obtient de manière générale gain de cause ne découle par ailleurs ni des principes généraux du droit ni des garanties de procédure de la Constitution fédérale; cette question relève de la seule législation de procédure applicable à la cause (ATF 134 II 117 consid. 7). L'art. 29 Cst. ne consacre pas davantage un droit à l'allocation de dépens. Quant à l'art. 6 CEDH, qui garantit un procès équitable, les parties ne peuvent pas en tirer un droit à l'allocation d'une indemnité pour leurs frais et dépens (arrêt TF 2C_152/2010 du 24 août 2010 consid. 3.3). Enfin, en dehors du cas d'assistance judiciaire, le refus d'octroyer des dépens à une partie ne l'empêche pas de procéder jusqu'à la décision finale et il n'y a pas de déni de justice formel à ne pas en allouer. Il découle de ce qui précède que les prétentions de la recourante visant une indemnisation pour la procédure de recours devant le préfet, à défaut d'autorité de dernière instance cantonale, doivent être rejetées. S'agissant enfin de l'argumentation de la recourante tendant à faire valoir que, victime d'un grave traumatisme crânio-cérébral qui a donné lieu à l'octroi d'une rente entière d'invalidité et à la nomination d'un curateur, elle n'était pas en mesure d'assurer seule la défense de ses intérêts, les considérations suivantes s'imposent. Une curatrice de portée générale a été nommée afin d'effectuer pour la recourante l'ensemble des démarches nécessaires à la sauvegarde de ses intérêts et de la représenter dans toutes les procédures la concernant. Dans ces conditions, la représentation par un mandataire professionnel ne peut pas être prise en charge par le biais d'une indemnité de partie. Partant, la recourante ne peut prétendre à aucuns dépens pour la procédure de recours devant le Préfet. Mal fondé, le recours doit par conséquent être rejeté.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 5 3. Vu l'issue du recours, les frais de procédure, par CHF 500.- sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 et 134a CPJA), et compensés avec l'avance de frais versée. Le solde, par CHF 300.-, lui sera restitué. Pour la même raison, il ne lui est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA). Il n'est pas non plus alloué d'indemnité de partie à l'intimée, qui n'en a pas réclamé (art. 137 al. 2 CPJA). la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont compensés par l'avance de frais versée. Le solde, par CHF 300.-, lui est restitué. III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 13 mars 2023/dbe La Présidente : La Greffière-stagiaire :