Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2021 143 601 2021 144 Arrêt du 20 septembre 2021 Ie Cour administrative Composition Président suppléant : Christian Pfammatter Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann Greffier-stagiaire : Gauthier Estoppey Parties A.________, recourant contre CONSEIL GÉNÉRAL DE GROLLEY, autorité intimée Objet Droits politiques Recours du 27 août 2021 contre la décision du 26 août 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu qu'en qualité de commune observatrice du processus de fusion du Grand Fribourg - et parallèlement à la votation consultative organisée le même jour dans les communes comprises dans le périmètre provisoire de fusion - la commune de Grolley a publié dans la Feuille officielle du 13 août 2021 une convocation du corps électoral pour le 26 septembre 2021 en lui posant la question suivante: "Sur la base du concept de fusion, souhaitez-vous que votre commune poursuive le processus de fusion du Grand Fribourg, comme partie intégrante du périmètre définitif du projet ?; que, le 13 juillet 2021, le Groupe du Conseil général "Ensemble pour Grolley" a déposé la résolution suivante: Le Conseil général se prononce en faveur de l'entrée de la commune de Grolley dans le processus de fusion du Grand Fribourg et invite la population à voter favorablement lors du vote consultatif du 26 septembre 2021; que, le 20 juillet 2021, B.________, Conseiller général, a déposé une résolution diamétralement opposée dont le texte est le suivant: Le Conseil général se prononce contre l'entrée de la commune de Grolley dans le processus de fusion du Grand Fribourg et invite la population à voter contre lors du vote consultatif du 26 septembre 2021; que ces deux résolutions ont été traitées par le Conseil général dans sa séance du jeudi 26 août 2021. Sous chiffre 6 de l'ordre du jour, il a été prévu: 6. Vote consultatif sur l'intégration de la commune de Grolley au périmètre de la Fusion du Grand Fribourg 6.1. Résolutions du groupe Ensemble pour Grolley et de B.________ 6.2. Mode de communication que, selon le procès-verbal de la séance du 26 août 2021, au point 6.1 de l'ordre du jour, le Président du Conseil général a présenté successivement le texte des deux résolutions et a ouvert un débat unique sur les deux objets. Des intervenants ont pris la parole aussi bien en faveur de l'une que de l'autre proposition. A l'issue des débats, le Président a clos la discussion et a indiqué que, conformément aux dispositions légales en vigueur, il allait opposer les deux résolutions dans l'ordre dans lequel elles ont été déposées. Il a prié ainsi celles et ceux qui soutiennent la résolution en faveur de l'entrée de Grolley dans le processus de fusion de se prononcer en levant la main. Il a ensuite demandé à celles et ceux qui s'y opposent de se prononcer de la même manière. Il a demandé enfin s'il y avait des abstentions; que, par 15 voix contre 13 et une abstention, le Conseil général a accepté la proposition, respectivement la résolution de B.________ et rejeté la proposition, respectivement la résolution du groupe Ensemble pour Grolley; que la parole a ensuite été donnée à A.________, Chef du Groupe Ensemble pour Grolley, qui a déclaré: Personnellement, je pense qu'il y a un vice de forme étant donné que les Conseillers généraux pouvaient refuser les deux propositions qui ont été faites et finalement ne rien décider du tout. Ce sont deux
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 résolutions qui ont été déposées séparément; donc elles n'ont pas à être opposées. Elles doivent les deux être mises au vote et les conseillers généraux pouvaient s'opposer aux deux résolutions; qu'après s'être réuni, le Bureau du Conseil général a décidé de maintenir le vote et son résultat. Rappelant que le règlement sur la loi sur les communes ne prévoit pas cette situation, il a constaté qu'en l'espèce, il n'y avait pas deux propositions différentes, l'une étant le contraire de l'autre. C'était donc oui ou non. Le Bureau a souligné que, si le vote s'était déroulé à bulletin secret, il n'y aurait pas eu deux votes. Un seul aurait été organisé, les personnes marquant "oui" pour la fusion ou "non" contre celle-ci; que A.________ a alors indiqué que le groupe Ensemble pour Grolley allait déposer un recours auprès de la Préfecture; que, passant au point suivant de l'ordre du jour (point 6.2.), le Président a fait savoir, que, dans la mesure où aucun des deux intervenants n'avait prévu de mode de communication, le Bureau proposait de communiquer le résultat par tout-ménage qui reprendra les textes votés avec le score. que le Conseil général a accepté le mode de communication aux Citoyen-ne-s par tout-ménage par 20 voix pour et 9 abstentions; qu'agissant le 27 août 2021 en qualité de chef du groupe Ensemble pour Grolley, A.________ a contesté auprès de la Préfecture de la Sarine la légalité du vote du 26 août 2021 dont il demande l'annulation. Reprenant les termes de son intervention devant le Conseil général, il estime qu'il était illégal d'opposer les deux projets de recommandation. Ce faisant, les membres dudit conseil n'avaient pas la possibilité de voter contre les deux résolutions pour éviter l'élaboration d'une recommandation et n'avaient d'autre possibilité que d'en choisir une, l'abstention n'entrant pas en considération dès lors qu'elle laissait le choix aux autres membres du conseil. Il a souligné avoir tenté en vain de demander la parole avant le début du vote pour faire part de son opposition; que le recourant a assorti son recours d'une requête de mesure provisionnelle visant à interdire la communication du tout-ménage jusqu'à droit connu sur le fond; que, le 6 septembre 2021, dans la mesure où le Préfet de la Sarine devait se récuser dans cette affaire, le Conseil d'Etat a désigné le Préfet de la Gruyère comme suppléant pour traiter le recours; qu'à réception des observations du Bureau du Conseil général et de son dossier, le 15 septembre 2021, le Préfet de la Gruyère a constaté le même jour que la décision contestée du 26 août 2021 constitue un acte préparatoire à la votation du 26 septembre 2021 et que, par conséquent, en vertu de l'art. 150 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1), il appartient au Tribunal cantonal d'en connaître. Faisant application de l'art. 16 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), il a transmis l'affaire au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence; que, le 17 septembre 2021, le Juge délégué à l'instruction du recours a communiqué les observations de l'autorité intimée au recourant et l'a invité à se déterminer dans les trois jours; que le recourant a déposé ses contre-observations par courriel le 20 septembre 2021. En substance, il y développe les griefs qu'il a déjà mentionnés dans ses précédentes interventions. Il affirme à nouveau qu'en opposant les deux propositions de résolution, le Président du Conseil général a placé les Conseillers généraux dans la situation de devoir obligatoirement adopter une proposition. Cette
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 manière d'agir pourrait obéir à un calcul politique consistant à forcer les indécis à se déterminer. Pour le recourant, il n'est pas possible d'exclure que, si les deux propositions avaient été traitées de manière indépendante l'une de l'autre, une majorité très importante du Conseil général aurait refusé les deux résolutions. Le doute est, à son avis, d'autant plus important que plusieurs membres du Conseil général ont précisé par la suite qu'ils auraient préféré ne pas se prononcer pour l'une ou l'autre des propositions. Il estime que le vote ne représentait pas la réalité et n'était donc pas démocratique. Afin d'éviter une situation illégale et apaiser les esprits, il est important pour lui d'annuler le résultat du vote et de renoncer à communiquer une recommandation du Conseil général qui ne correspond aux vœux de ses membres;. qu'à ce jour, le tout-ménage voté le 26 août 2021 n'a pas encore été communiqué à la population; considérant que, déposé dans le délai de 5 jours prévu par l'art. 152 LEDP et les formes prescrites, le recours est recevable en vertu de l'art. 150 LEDP ainsi que le Préfet de la Gruyère l'a justement constaté. En particulier, du moment que A.________ exerce ses droits politiques à Grolley, il a qualité pour contester les actes préparatoires liés à la votation communale du 26 septembre 2021, et notamment la validité de la résolution du Conseil général émise le 26 août 2021. Dès lors qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours formé à titre individuel par le recourant, la question peut demeurer ouverte de savoir si ce dernier pouvait également déposer le recours au nom du Groupe Ensemble pour Grolley dont il est le chef; que, par ailleurs, contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, les conclusions du recours sont conformes aux exigences de l'art. 81 CPJA. Invoquant l'illégalité du vote sur la recommandation, le recourant requiert l'annulation de celle-ci; que, dans le cadre d'un recours en matière de droits politiques, le Tribunal cantonal n'est pas lié par les conclusions de la personne qui recourt ni par les motifs invoqués (art. 154 al. 1 LEDP). Cette voie de droit permet en particulier au citoyen de s'en prendre aux actes préparatoires et de dénoncer par ce moyen toute circonstance propre à fausser la manifestation de volonté des électeurs (cf. arrêt TF 1C_346/2018 du 4 mars 2019 consid. 1); que, même si, dans la présente affaire, il convient d'examiner, à titre préjudiciel, les conditions du vote litigieux du 26 août 2021, il n'en demeure pas moins que l'objet de la procédure vise uniquement à déterminer si la recommandation qui a été votée se révèle propre à fausser la manifestation de volonté des électeurs; qu'on peut donner acte au recourant qu'en principe, des motions indépendantes déposées devant un organe législatif font l'objet d'un traitement individuel et qu'il n'est pas usuel d'en opposer deux dans un même vote, cette manière de faire étant plutôt réservée aux amendements proposés dans le cadre des délibérations concernant un projet de texte législatif; que, cela étant, il y a lieu de constater qu'il n'y a pas de règle écrite qui interdirait de déroger au processus usuel si des circonstances spéciales le justifient. Tel est en particulier le cas lorsque deux motions déposées de manière indépendante sur un même sujet sont incompatibles l'une avec
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 l'autre. Il n'est pas déraisonnable, dans ces circonstances, de les opposer dans un vote unique pour déterminer la volonté de l'assemblée saisie; qu'il n'y a pas lieu de retenir l'objection soulevée à ce propos par le recourant, qui prétend qu'en l'espèce, le Conseil général n'a pas eu la possibilité de voter deux fois "non" pour rejeter les deux propositions antagonistes et aboutir ainsi à une renonciation à émettre une recommandation. Il faut rappeler à cet égard, que si un membre d'un organe législatif ne veut pas voter sur un objet figurant à l'ordre du jour, il lui incombe de contester l'entrée en matière. Si, comme le prétend actuellement le recourant, de nombreux conseillers généraux étaient opposés à l'idée d'une recommandation, il aurait appartenu à ces personnes de se manifester avant le vote pour exprimer leur opinion. Or, l'examen des débats montre que personne n'a pris la parole dans ce sens. Dans ces conditions, le Président du Conseil général pouvait valablement opposer les deux projets de recommandation, incompatibles entre eux et qui ne différaient que sur un mot, soit "pour" ou "contre" l'intégration de la commune dans le processus de fusion du Grand Fribourg; qu'en conclusion, il n'apparaît pas que le vote litigieux était affecté d'un vice de procédure justifiant son annulation; que, cela étant posé, on ne saurait ignorer que le mode de communication du résultat du vote a également été soumis au Conseil général qui a admis l'envoi d'un tout-ménage par 20 voix contre 9 abstentions. Il a été convenu de reprendre les textes votés, avec indication du score; que, dans la mesure où le Conseil général entend communiquer le résultat précis du vote aux citoyen-ne-s appelé-e-s à se prononcer le 26 septembre 2021, le corps électoral peut clairement se rendre compte par lui-même que le législatif communal est très partagé sur la question de l'appartenance de Grolley au périmètre de fusion du Grand Fribourg. Même si l'avis de la majorité du Conseil général implique une recommandation du "non", il faut admettre que, pour autant que le détail du score ne soit pas relégué à une simple note de bas-de-page - que personne ne lit - le toutménage qui a été prévu comporte les nuances nécessaires sur la position de l'autorité concernée et n'est pas de nature à fausser le débat démocratique; que, partant, le recours doit être rejeté; que, la Cour ayant ainsi statué sur le fond de l'affaire, la demande de mesure provisionnelle (601 2021 144) qui vise à retenir l'envoi du tout-ménage jusqu'à droit connu sur le recours est devenue sans objet; qu'il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA), ni d'allouer une indemnité de partie; (dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 la Cour arrête : I. Le recours (601 2021 143) est rejeté. II. Devenue sans objet, la requête de mesure provisionnelle (601 2021 144) est classée. III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. IV. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 20 septembre 2021/cpf Le Président suppléant : Le Greffier-stagiaire :