Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2020 199 Arrêt du 23 novembre 2021 Ie Cour administrative Composition Présidente : Marianne Jungo Juges : Anne-Sophie Peyraud Christian Pfammatter Greffier-stagiaire : Jean Crausaz Parties A.________, recourant, représenté par Me Julien Francey, avocat contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée COMMUNE DE B.________, agissant par son conseil communal, intimée, représentée par Me Christophe Chardonnens, avocat Objet Contrôle des habitants Recours du 22 octobre 2020 contre la décision du 23 septembre 2020
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que, domicilié sur le territoire de la commune de B.________, où il exerçait la charge de conseiller communal et de commandant du corps des sapeurs-pompiers, A.________ a fait savoir au conseil communal le 15 octobre 2018 que, suite à sa séparation d'avec son épouse, il avait mis en souslocation l'appartement qu'il louait à C.________ et qu'il séjournait régulièrement chez sa nouvelle partenaire à D.________. Il a indiqué que cette situation était transitoire, le temps qu'aboutisse la procédure de divorce. Les autorités communale et préfectorale ont pris acte du caractère provisoire du changement de résidence ainsi annoncé; que, suite à une dénonciation du 2 septembre 2019 qui soulignait une irrégularité dans le dépôt des papiers de légitimation de A.________, la commune a demandé un avis de droit qui a conclu que ce dernier n'avait plus son domicile à B.________, mais à D.________; que, le 16 octobre 2019, la Préposée au contrôle des habitants de B.________ a requis l'intéressé de régulariser sa situation et l'a invité à retirer ses papiers de légitimation dans un délai de 30 jours dès lors que le centre de ses intérêts n'étaient plus dans cette commune; que, statuant sur réclamation le 25 novembre 2019, le conseil communal de B.________ a constaté que, depuis le changement de la situation personnelle du réclamant, le centre de ses relations personnelles était situé davantage dans une autre commune. Il y avait lieu dès lors de radier son nom du registre des habitants de celle de B.________; que, le 28 décembre 2019, A.________ a recouru contre cette décision communale auprès du Préfet du district de la Broye en indiquant qu'il faisait partie de plusieurs sociétés locales, toutes situées sur le territoire de B.________. Il a souligné également qu'une grande partie de sa famille résidait dans cette commune, de sorte que l'essentiel de ses relations personnelles et familiales s'y trouve; que, par décision du 23 septembre 2020, le préfet a rejeté le recours et confirmé la décision communale. Il a ordonné la radiation de A.________ du registre des habitants de la commune de B.________. En substance, il a considéré que, s'il est vrai que ce dernier a gardé de forts liens avec cette commune, il n'en demeure pas moins qu'il a passé toutes ses nuits à D.________ et que ses enfants l'y retrouvent lorsqu'il en a la garde. Il avait ainsi déplacé son foyer familial, ce qui était déterminant en l'espèce. Alors qu'à l'origine, la situation ne devait être que provisoire, le préfet a constaté que la compagne du recourant était propriétaire d'un bien immobilier à D.________, maison dans laquelle elle habite. Du moment que le changement de résidence durait depuis plus de deux ans, il n'était plus possible d'admettre qu'il ne s'agissait que d'un aménagement temporaire. Pour les mêmes motifs, le préfet a constaté que le recourant, désormais inéligible dans la commune de B.________ puisqu'il n'y était pas domicilié, était réputé démissionnaire du conseil communal; que, le 13 octobre 2020, A.________ a déposé une demande de reconsidération auprès de la préfecture. Il indique que, depuis le 11 octobre 2020, il est à nouveau établi à B.________ dans le village de C.________ où il passe ses nuits et où l'y retrouvent ses enfants lorsqu'il en a la garde; que, par décision du 16 octobre 2020, le préfet n'est pas entré en matière sur la demande de reconsidération. Dans la mesure où la voie ordinaire du recours auprès du Tribunal cantonal était encore ouverte, il appartenait au requérant d'agir devant l'autorité de recours;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 qu'agissant le 22 octobre 2020, A.________ a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision préfectorale du 23 septembre 2020 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut à ce qu'il soit constaté qu'il a son domicile dans la commune de B.________; qu'à l'appui de ses conclusions, faisant valoir des faits nouveaux, le recourant estime que ceux qui ont été retenus par le préfet pour fonder la décision attaquée sont incomplets et inexacts. En effet, dans l'intervalle, le recourant s'est séparé de sa compagne et vit dans la maison de ses parents à C.________ où il dispose d'un étage pour lui. Il leur paie un loyer et ne vit plus en concubinage. Il héberge ses enfants à C.________ lorsqu'il en a la garde. Il n'a donc plus de liens étroits à D.________ et n'y réside plus. Pour le surplus, il reprend les arguments invoqués devant les autorités précédentes pour affirmer qu'il a tissé des liens étroits avec la population de B.________, qu'il y est intégré et qu'il s'investit dans les sociétés locales. Il estime que la décision attaquée ne respecte pas la notion de domicile au sens de l'art. 23 du code civil et viole dès lors l'art. 2a al. 1 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF115.1) et l'art. 2 al. 1 let. a de la loi cantonale du 23 mai 1986 sur le contrôle des habitants (LCH; RSF 114.21.1) qui y renvoient; que, dans ses observations du 14 décembre 2020, l'autorité intimée a estimé ne rien avoir à ajouter à la décision attaquée à laquelle elle se réfère entièrement. Elle estime que le contenu du recours confirme les faits établis par la préfecture selon lesquels, avant son nouveau déménagement, le recourant n'était plus établi dans la commune de B.________; que, le 16 décembre 2020, la commune s'est déterminée sur le recours. Si elle reconnaît que l'admission de faits nouveaux pourrait permettre à A.________ de démontrer qu'il est bien, aujourd'hui, domicilié dans la commune de B.________, elle estime en revanche qu'il ne saurait être fait abstraction des conséquences de son départ de la commune en octobre 2018 et de sa domiciliation à D.________. A son avis, il ne suffit pas de se créer un nouveau domicile à C.________ pour annuler les décisions communales des 16 octobre et 28 novembre 2019 et préfectorale du 23 septembre 2020. Il serait choquant que par le jeu des recours et de leur effet suspensif, un administré puisse changer de domicile pendant près de deux ans sans en subir les conséquences. Une telle manière de faire est contraire à l'art. 48 al. 3 LEDP dès lors que, pendant cette période, il était inéligible au conseil communal. Il devait donc être révoqué de sa fonction de conseiller communal. Il ne peut pas être maintenu dans ses droits pour des raisons de procédure. En conséquence, la commune conclut, sous suite de frais et dépens, à la confirmation de la décision attaquée et à la radiation du recourant du registre des habitants de la commune de B.________. Elle demande également à ce qu'il soit révoqué de sa fonction de conseiller communal. Afin de tenir compte des faits nouveaux invoqués, elle requiert que le contrôle des habitants de B.________ procède à un nouvel examen de la domiciliation de l'intéressé dans la commune; que, le 21 janvier 2021, le recourant est intervenu pour rappeler que le Tribunal cantonal doit fonder son jugement sur les faits existants au moment où il rend sa décision, ce qui implique qu'il doit également tenir compte de ceux survenus après la notification du prononcé attaqué. Il y a donc lieu de constater en l'espèce qu'il est domicilié dans la commune de B.________, ce qui implique l'admission du recours. A défaut, on parviendrait à une solution aberrante dès lors que, bien que remplissant les conditions pour avoir un domicile à C.________, il ne pourrait pas y être inscrit au registre des habitants. Pire, selon l'intéressé, en cas de rejet du recours, il ne pourrait plus être domicilié à C.________ sur la base des faits actuels et il devrait déménager dans un autre endroit
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 de la commune pour y être inscrit. Une telle obligation serait contraire au respect de la vie privée garanti par l'art. 8 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101); considérant que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le présent recours est recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites; qu'ainsi que le recourant l'a souligné, le Tribunal cantonal fonde son jugement sur les faits existants au moment où il statue. Cela signifie qu'il doit tenir compte aussi des faits survenus après la notification de la décision attaquée (cf. arrêt TC FR 601 2018 286 du 31 août 2020 consid. 1.3). Cette règle n'implique pas cependant qu'il doive s'arrêter au stade final de l'évolution des circonstances, sans tenir compte de ce qui l'a précédé. En d'autres termes, ce n'est pas parce que, cas échéant, le recourant a repris domicile dans la commune de B.________ qu'il y a lieu d'ignorer les conséquences liées à son départ en 2018; que, selon l'art. 2a al. 1 LEDP, une personne exerce ses droits politiques en matière communale dans la commune où elle a son domicile politique. L'art. 3 al. 1 LEDP prévoit que la commune où la personne a déposé ses papiers de légitimation avec l'intention de s'y établir constitue le domicile politique. Cela suppose que la personne y réside, de façon reconnaissable pour les tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels (art. 2 al. 1 let. a LCH). Le droit fribourgeois ne contient ainsi aucune exception à la règle ordinaire de droit fédéral qui veut que le domicile politique est en principe identique au domicile civil (cf. ATF 111 Ia 251 consid. 3b; arrêt TF 1C_297/2008 du 4 novembre 2008); que, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles (ATF 136 II 405 consid. 4.3; 133 V 309 consid. 3.1). Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 141 V 530 consid. 5.2; 132 I 29 consid. 4). En général, cela correspond au lieu de résidence de la famille, et non au lieu de travail (arrêt TF 2C_935/2018 du 18 juin 2019 consid. 4.2); qu'en l'occurrence, il est patent qu'en déplaçant son lieu de résidence auprès de sa compagne habitant D.________, le recourant s'y est créé un nouveau domicile. Contrairement à ce qu'il a prétendu lors de sa communication au conseil communal le 15 octobre 2018, ce transfert du lieu d'habitation n'avait rien de provisoire et, si la relation de couple avait perduré, il est vraisemblable que le domicile du recourant n'aurait pas changé dès lors que sa partenaire est propriétaire de la maison qu'il habitait avec elle. C'est d'ailleurs à cet endroit qu'il recevait ses enfants lors de l'exercice du droit de visite. Les arguments qu'il invoque en faveur du maintien de son domicile à B.________
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 pendant toute cette période ne sont pas suffisants pour prévaloir sur la relation familiale qu'il vivait à D.________. En effet, pour effectifs qu'ils soient, aussi bien son engagement politique que ses relations personnelles avec les habitants de la commune de B.________, notamment dans le cadre de sociétés locales, n'atteignaient pas une intensité comparable à celle du foyer familial qu'il s'était créé à D.________ et où il avait manifestement le centre de ses relations personnelles (cf. dans un cas similaire, arrêt TC FR 601 2019 140 du 19 février 2020); que, partant, c'est à juste titre que le préfet a confirmé la décision du conseil communal du 25 novembre 2019 ordonnant la radiation de l'inscription du recourant au registre des habitants de la commune de B.________. Ce faisant, il n'a pas violé la loi, ni constaté les faits de manière inexacte ou incomplète; que, certes, dans l'intervalle, le recourant prétend avoir rompu avec sa compagne et être revenu s'installer depuis le 11 octobre 2020 à C.________, où il loue un étage de la maison de ses parents; que cette circonstance, pour autant qu'établie, n'implique pas, cependant, l'admission du recours. En effet, l'intérêt public lié à la détermination de la domiciliation d'un administré ne se limite pas à connaître son domicile actuel, mais concerne aussi les domiciles successifs de celui-ci. Un des buts essentiels de la législation sur le contrôle des habitants vise à permettre la délimitation successive des compétences territoriales des autorités (en matière scolaire, fiscale, sociale etc.). Des conséquences étaient ainsi attachées au changement de domicile du recourant intervenu semblet-il à l'automne 2018. En particulier, la domiciliation du recourant peut avoir des incidences sur son assujettissement fiscal (art.9 de la loi fribourgeoise du 10 mai 1963 sur les impôts communaux, LICo; RSF 632.1). Pour ces motifs, il est donc exclu de se limiter à constater que l'intéressé est, cas échéant, à nouveau domicilié à B.________; qu'il importe peu, à cet égard, que le recours ait bénéficié de l'effet suspensif. En effet, celui-ci tombe avec la présente décision, de sorte qu'il incombe désormais au recourant de supporter toutes les conséquences durables attachées à la création d'un domicile à D.________; que, cela étant, du moment qu'au bénéfice de l'effet suspensif des recours, le recourant n'a pas été radié de sa fonction de conseiller communal en cours de procédure et que, depuis le 7 mars 2021, date des dernières élections communales, il n'est plus conseiller communal de B.________, on doit constater qu'en tant qu'il porte sur le point 2 de la décision préfectorale attaquée, qui prévoit que le recourant est réputé démissionnaire du conseil communal, le recours est devenu sans objet; qu'enfin, dès l'instant où les dates exactes de l'assujettissement doivent être encore déterminées par la commune, il ne se justifie pas que le Tribunal cantonal procède lui-même à cette instruction, spécialement pour contrôler si le retour du recourant est bien effectif depuis le 11 octobre 2020, ainsi qu'il l'indique dans son recours. Sur ce point, il convient de suivre la commune qui propose d'inviter le contrôle des habitants à procéder à un nouvel examen de la domiciliation de A.________ dans la commune (mise à jour de FriPers: date de départ de la commune et date de retour); qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée; qu'il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA); que, pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 que la commune n'a pas droit non plus à une indemnité de partie (art. 133 CPJA), la cause ne présentant aucune difficulté particulière qui aurait justifié de faire appel à un mandataire extérieur; la Cour arrête : I. Le recours est rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet. Partant, la décision du 23 septembre 2020 est confirmée. II. Le contrôle des habitants de B.________ est invité à procéder à un nouvel examen de la domiciliation de A.________ dans la commune (mise à jour de FriPers: date de départ de la commune et date de retour). III. Les frais de procédure sont mis par CHF 800.- à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée. IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. V. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 23 novembre 2021/cpf La Présidente : Le Greffier-stagiaire :