Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 601 2016 72 Arrêt du 14 juin 2017 Ie Cour administrative Composition Présidente: Marianne Jungo Juges: Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross Greffier-stagiaire: Ricardo Fraga Ramos Parties COMMUNE DE A.________, recourante, contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée Objet Protection des données - Vidéosurveillance - Reconsidération - Objet de la contestation Recours du 22 mars 2016 contre la décision du 29 février 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que le 16 janvier 2012, la Commune de A.________ (ci-après: la commune) a déposé auprès de la Préfecture de la Sarine les demandes suivantes: - Autorisation d'installation d'un système de vidéosurveillance avec enregistrement, comprenant six caméras, au Centre sportif de B.________; - Autorisation d'installation d'un système de vidéosurveillance avec enregistrement, comprenant quatre caméras, au Centre communal de C.________; - Autorisation d'installation d'un système de vidéosurveillance avec enregistrement, comprenant trois caméras, au Centre scolaire; que le règlement d'utilisation des installations a été adopté le 11 février 2014 par le Conseil communal et joint aux demandes; que le 1er mai 2014, suite aux préavis favorables de l'Autorité cantonale de la transparence et de la protection des données (ci-après: l'ATPrD) du 22 avril 2012, le Lieutenant de préfet a octroyé les autorisations sollicitées pour le Centre sportif ainsi que le Centre communal aux conditions posées par l'ATPrD, parmi lesquelles figure notamment la limitation des horaires d'enregistrement des caméras à ce qui est nécessaire, soit en dehors des activités sportives, du soir au matin la semaine et les week-ends concernant le premier cité, respectivement de 19h00 à 06h00 la semaine et les week-ends pour le second; que le 20 août 2014, suite au préavis favorable de l'ATPrD du 5 août 2014, le Lieutenant de préfet a approuvé la demande d'autorisation précitée pour le Centre scolaire sous réserve notamment de l'utilisation dudit système à ce qui est nécessaire, soit en dehors des heures de classe, du lundi au vendredi, de 19h00 à 06h00, et du vendredi jusqu'au lundi 06h00 sans interruption; qu'en date du 22 septembre 2015, la commune a transmis à la préfecture le règlement d'utilisation des systèmes de vidéosurveillance adopté le 17 août 2015 par le Conseil communal contenant les modifications exigées par l'ATPrD; que ce règlement contient une annexe fixant les heures d'enregistrement, à savoir: - Centre sportif: du lundi au vendredi de 17h00 à 09h00 et durant les week-ends; - Centre communal: du lundi au vendredi de 17h00 à 07h00 et durant les week-ends; - Centre scolaire: du lundi au vendredi de 17h00 à 08h00, durant les week-ends ainsi que les vacances scolaires; que, par courrier du 6 octobre 2015, l'ATPrD a attiré l'attention de la préfecture sur le fait que les heures d'enregistrement prévues dans l'annexe au règlement de la commune ne correspondent pas aux horaires fixés dans les décisions préfectorales; que, le 18 janvier 2016, une séance a réuni la commune, l'ATPrD et les représentants de la Préfecture; que le 22 janvier 2016, la commune a déposé une requête formelle de reconsidération; que, par décision du 29 février 2016, le Lieutenant de préfet a modifié l'horaire d'enregistrement du Centre scolaire comme requis par la commune mais a en revanche confirmé les horaires d'enregistrement des autres sites, à savoir ceux du Centre sportif et du Centre communal, tels que
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 fixés dans la décision préfectorale du 20 avril 2015 (recte: des décisions préfectorales du 1er mai 2014), rappelant que dite décision faisait foi et invitant la commune à s'y conformer; qu'agissant le 22 mars 2016, la commune a recouru auprès du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant à son annulation et à ce que les horaires d'enregistrement du Centre sportif et du Centre communal soient autorisés tels que prévus dans l'annexe au règlement d'utilisation des systèmes de vidéosurveillance du 17 août 2015. A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir essentiellement des motifs ayant trait au fond du litige et défend les horaires qu'elle a adoptés dans l'annexe au règlement et auxquels l'ATPrD s'oppose; que dans ses observations du 12 avril 2016, l’autorité intimée conclut au rejet du recours en se référant à la décision querellée; que, par courrier du 21 septembre 2016, l'ATPrD a également pris position. Elle relève en particulier que les décisions délivrées par l'autorité préfectorale fixant les horaires d'enregistrement des différents sites n'ont pas fait l'objet de recours et sont par conséquent entrées en force. Cela étant, elle rappelle que, dès le départ, les horaires des caméras de vidéosurveillance ont été limités à ce qui est nécessaire et que les horaires revendiqués ne sont pas proportionnels. Enfin, elle s'étonne de la demande de la commune dès lors que, depuis l'installation des systèmes de vidéosurveillance, les déprédations ont fortement diminué; qu'aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties; qu'il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige; considérant que, formé contre une décision prise par l’autorité préfectorale (art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le recours est recevable à la forme. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites, sous réserve de ce qui suit; que, conformément à l’art. 104 al. 1 CPJA, une décision, même entrée en force peut faire l’objet en tout temps d’une demande de reconsidération auprès de l’autorité administrative qui l’a rendue. Une telle demande vise à obtenir l’annulation ou la modification d’une décision que cette autorité a prise. Cependant, l’institution de la demande de reconsidération ne doit pas être utilisée pour éluder les délais de recours ni, partant, pour remettre les décisions administratives continuellement en question. Aussi, une demande de reconsidération n’est-elle recevable que si elle se fonde sur des motifs déterminés (art. 104 al. 2 CPJA); que, selon cette disposition, l’autorité administrative n’est tenue de se saisir d’une demande de reconsidération que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (let. a), si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu’il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n’avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b), ou si le requérant invoque un autre motif de révision au sens de l’art. 105 CPJA (let. c);
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 qu’il y a motif de révision, au sens de l’art. 105 CPJA, lorsqu’une partie allègue des faits ou produits des moyens de preuve nouveaux et importants (let. a), ou prouve que l’autorité n’a pas tenu compte de faits importants établis par pièces (let. b), ou établit que l’autorité a violé les dispositions relatives à la récusation ou au droit d’être entendu; que, saisie d'une demande de reconsidération, l'autorité doit procéder dans un ordre déterminé. Lors de la première phase, elle doit examiner s'il existe des éléments véritablement nouveaux, s'ils consistent en une modification sensible des circonstances de fait ou de droit, et s'ils sont de nature à influer sur la validité de la décision qu'elle a prise. Une réponse négative conduit en principe au rejet de la demande de nouvel examen. Une réponse positive conduit à la deuxième phase: le réexamen de la décision en cause (MOOR, Avis de droit sur la nature de l'acte de refus de l'admission provisoire en droit d'asile, 2004, p. 7); que, si l'autorité estime que les conditions requises pour l'obliger à statuer à nouveau ne sont pas remplies, alors même que le requérant prétendrait le contraire, elle peut refuser d’examiner le fond de la requête. Dans ce cas, un éventuel recours ne peut pas remettre en cause la décision initiale au fond précédemment entrée en force. Le requérant peut seulement prétendre que l’autorité à laquelle il a présenté sa demande de reconsidération était tenue d’entrer en matière sur cette requête. De même, si l'autorité a déclaré la demande mal fondée, sans supplément d'instruction ni adjonction de motifs, ou si elle l'a simplement confirmée, le recours sur le fond n'est pas ouvert non plus. L'autorité de recours se bornera alors à examiner si l'autorité inférieure aurait dû entrer en matière sur le fond; si elle estime que oui, elle admettra le recours et renverra en principe l'affaire à l'autorité inférieure pour nouvelle décision; sinon, elle rejettera le recours (ATF 113 Ia consid. 3c / JdT 1989 I 215; arrêt TF 2C_638/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3.1; arrêt TC FR 601 2016 33 du 25 mai 2016 consid. 2b; GRISEL, Traité de droit administratif, t. II 1984, pp. 949 ss; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e éd., 2013, n° 748); que si, en revanche, l’autorité saisie de la demande de réexamen entre en matière et rend une décision sur le fond sur la base de moyens de preuve ou d’arguments nouveaux, cette décision peut faire l’objet d’un recours pour des motifs de fond (GRISEL, p. 950). Elle pourra être contestée sur tous les points qu'elle aura réexaminés, mêmes ceux sur lesquels l'autorité, après un nouvel examen matériel, maintient sa position telle que figurant dans la première décision entrée en force (BERTSCHI, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3e éd., 2014, Vorbemerkungen zu §§ 86a-86d no 21; MOOR, p. 9); qu'en l'espèce, l'autorité intimée a rendu trois décisions - deux décisions le 1er mai 2014 ainsi qu'une décision le 20 août 2014 - par lesquelles elle a autorisé l'installation des divers systèmes de vidéosurveillance requis pour chacun des sites mentionnés ci-dessus, à la condition notamment que les heures d'enregistrement soient limitées à ce qui est nécessaire; que ces décisions n'ont pas fait l'objet d'un recours et sont par conséquent entrées en force; que, par la suite, la recourante a modifié - à sa guise et sans demander aucune autorisation - les horaires d'enregistrement; que ces modifications ont cependant été portées à la connaissance de l'autorité intimée qui a convoqué une séance afin que les parties puissent s'expliquer; qu'à la suite de quoi, la commune a maintenu sa position et déposé une demande formelle de reconsidération le 22 janvier 2016; que l'autorité intimée a statué sur dite demande par le prononcé de la décision litigieuse;
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 que dès lors, il appartient à l'autorité de céans de délimiter l'objet de la contestation en déterminant, au vu des pièces du dossier, si l'autorité intimée est entrée ou non en matière sur la demande de reconsidération et a réexaminé la problématique des horaires d'enregistrement; que, comme déjà évoqué, en cas de non entrée en matière au sens strict du terme mais également lorsque l'autorité rejette la demande sans toutefois procéder au moindre examen sur le fond, sans instruction complémentaire ni adjonction de motifs, le recours est limité à la seule question de savoir si l'autorité intimée était tenue de procéder à un nouvel examen matériel; qu'en présence d'un seul acte se prononçant sur des points similaires de manière différente, il y a lieu de déterminer pour chacun d'entre eux l'étendue du pouvoir d'examen, voire de réexamen; qu'en l'occurrence, l'autorité intimée a en effet accepté - à bien plaire mais sans examen aucun d'étendre les horaires d'enregistrement du Centre scolaire. Il n'y a toutefois pas lieu de revenir sur ce point, car celui-ci n'est pas litigieux, étant au demeurant rappelé que l'autorité reste toujours libre d'entrer en matière sur une demande de reconsidération, même en l'absence de motifs; qu'en revanche, s'agissant des horaires d'enregistrement des autres sites, à savoir ceux du Centre sportif et du Centre communal, l'autorité intimée n'a discuté aucun motif, se bornant à préciser que les horaires "demeurent les mêmes tels qu'ils ont été fixés" dans la décision du 1er mai 2014; qu'elle en a conclu que "la décision préfectorale du 20 avril 2015" (recte: les décisions préfectorales du 1er mai 2014), définitives et exécutoires, font foi et a invité en conséquence expressément la commune à s'y référer; qu'ainsi, force est de constater que l'autorité intimée a purement et simplement confirmé les horaires prévus dans ses précédentes décisions sans instruire d'avantage la cause et surtout sans évoquer de nouveaux motifs ni, a fortiori, les examiner; qu'elle n'a même pas formellement "rejeté" la demande; qu'aussi, le simple emploi du terme "réexamen" par l'autorité intimée en préambule de la décision litigieuse ne saurait conduire à une autre solution; que partant, elle a implicitement considéré que la recourante n'avait pas droit au réexamen auquel celle-ci prétendait, faute d'éléments nouveaux pertinents; que par conséquent, il y a lieu de retenir que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur le fond de la demande de reconsidération des décisions du 1er mai 2014, de sorte que le cadre de la contestation se limite dès lors à ce seul objet; qu'il ressort du dossier constitué que, pour établir le bien-fondé de sa demande de réexamen, la recourante invoque essentiellement l'argument selon lequel les heures d'enregistrement prévues dans les décisions attaquées ne permettent pas d'atteindre les objectifs poursuivis par les systèmes de vidéosurveillances et fait uniquement valoir que pour atteindre le but voulu, il est nécessaire d'étendre les horaires d'enregistrement; que d'emblée, il tombe sous le sens que ces seuls arguments n'étaient pas suffisants pour contraindre l'autorité intimée à reconsidérer les décisions contestées, tant ils ne présentent strictement aucun élément nouveau survenu depuis le prononcé des décisions de 2014. Il ne ressort ni du mémoire de recours, ni de la séance du 18 janvier 2016 ni même de la demande de reconsidération du 22 janvier 2016 que les circonstances se seraient modifiées dans une mesure notable depuis les premières décisions, justifiant l'extension des horaires d'enregistrement. Le seul
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 élément ayant subi semble-t-il un changement est le nombre des déprédations, en baisse, ce qui n'est manifestement d'aucun secours pour la recourante; que l'intéressée n'invoque au demeurant aucun motif de révision au sens strict du terme; qu'au contraire, tous les éléments avancés par la recourante ont trait au fond et auraient pu et dû être invoqués dans le cadre d'un recours, moyen de droit ordinaire pour contester une décision de première instance. Il en va d'autant plus ainsi que les arguments dont elle se prévaut lui étaient effectivement bel et bien déjà connus en 2014; que c'est dès lors à bon droit que l'autorité intimée n'a pas examiné la requête de reconsidération quant au fond, s'agissant des sites litigieux, et a simplement renvoyé à ses décisions précédentes du 1er mai 2014; qu'au surplus, la Cour de céans rappelle que la reconsidération des décisions administratives doit rester exceptionnelle, de sorte que l'intérêt public à la sécurité du droit et au maintien des décisions entrées en force doit primer, ici, sur l'intérêt privé de la recourante au réexamen de la cause; qu'au demeurant, on ne peut pas s'empêcher de souligner que la recourante a reconnu elle-même avoir omis, à tort, de recourir contre les décisions querellées; que partant, et au vu de l'ensemble des motifs exposés ci-dessus, le recours doit dès lors être rejeté, les conclusions portant sur le fond de l'affaire devant quant à elles être déclarées irrecevables, et la décision attaquée confirmée dans son résultat; qu'il n'est pas perçu de frais de justice (cf. art. 133 CPJA) de la part de la commune qui succombe ni alloué de dépens; la Cour arrête: I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. Fribourg, le 14 juin 2017/ape/rfr Présidente Greffier-stagiaire