Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc 601 2016 252 601 2016 253 Arrêt du 2 février 2017 Ie Cour administrative Composition Présidente: Marianne Jungo Juges: Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter Greffière: Stéphanie Eichenberger Parties A.________, recourant, représenté par Me Adrien de Steiger, avocat contre PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée COMMUNE DE FRIBOURG, intimée Objet Agents des collectivités publiques - Licenciement ordinaire - Absence d'avertissement - Réintégration - Indemnité Recours (601 2016 252) du 28 novembre 2016 contre la décision du 26 octobre 2016; requête de restitution de l'effet suspensif (601 2016 253) déposée le même jour
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 attendu que A.________ a été engagé en juin 1998 par B.________ et est employé auprès de la Direction de la Police locale depuis le 1er octobre 2001; qu'au fil des ans, des difficultés sont survenues dans les relations du prénommé avec certains de ses collègues; qu'il a subi plusieurs périodes d'incapacité de travail, à temps complet et à temps partiel, durant l'année 2010, attestées par la cheffe de clinique adjointe auprès du Réseau fribourgeois de santé mentale; qu'il a subi une nouvelle incapacité de travail de fin août 2012 au 15 août 2013; que son médecin traitant a attesté qu'il pouvait en revanche reprendre son travail à plein temps dès le 16 août suivant; que, le 3 septembre 2013, son employeur a ouvert à son encontre une procédure de résiliation des rapports de service avec suspension provisoire et versement du traitement; qu'il a nommé en outre deux personnes en charge de la constitution du dossier; qu'une expertise psychiatrique a été réalisée sur l'intéressé le 16 juillet 2014, laquelle conclut à ce qu'il est théoriquement apte à reprendre son travail, même dans son poste précédent, mais qu'il existe un risque non négligeable qu'une récidive puisse se produire, dans l'hypothèse où le conflit avec ses collègues devait persister; que des discussions entre les parties ont été menées en vain, avec le concours des deux mandataires externes auxquels l'employeur a fait appel, lesquels ont conclu, dans leur rapport du 22 mai 2015, au prononcé d’un avertissement avec, principalement, transfert du collaborateur dans un autre service ou, subsidiairement, réintégration de l’intéressé avec un coaching externe; qu'une convention de départ lui a été soumise, un retour à son poste de travail n'étant pas possible selon l'employeur, compte tenu des tensions régnant au sein de l'équipe et du fait qu'il n'est pas possible de l'intégrer ailleurs dans l'administration communale, proposition qu'il a refusée; que, par décision du 24 mars 2016, l'employeur a mis fin aux rapports de service avec effet au 30 juin 2016 en précisant qu'un éventuel recours ne serait pas muni de l'effet suspensif; que, contre cette décision, l’intéressé a recouru le 3 mai 2016 auprès de la Préfecture de la Sarine, concluant à son annulation et à ce que l'effet suspensif lui soit restitué; que, statuant le 7 juin 2016, la Préfecture de la Sarine a rejeté dite requête; que, le 23 septembre 2016, le Tribunal cantonal a confirmé la décision préfectorale relative à l’effet suspensif et constaté que la réintégration du recourant ne pouvait pas d’emblée être garantie, dès lors que les rapports de service avaient déjà cessé de fait et que, partant, le versement d’une indemnité entrait prioritairement en ligne de compte (601 2016 139); que, par décision du 26 octobre 2016, la Préfecture de la Sarine a admis le recours du collaborateur du 3 mai 2016, annulé la décision communale de licenciement du 24 mars 2016 et octroyé à l’intéressé une indemnité de CHF 20'212.65, équivalente à trois mois de salaire net, treizième compris, dès lors que la commune employeur n’avait pas signifié d’avertissement au travailleur avant de résilier les rapports de service;
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 qu’agissant le 30 novembre 2016, le collaborateur a interjeté recours contre la décision préfectorale au Tribunal cantonal et demandé la restitution de l’effet suspensif; qu’il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l’annulation de la décision communale du 24 mars 2016 et à sa réintégration à sa place de travail ou dans un autre service, et, subsidiairement, à ce que l’affaire soit renvoyée à la Préfecture de la Sarine sur la question de la réintégration ainsi que, très subsidiairement, à l’octroi d’une indemnité égale à une année de traitement; que, pour l’essentiel, le recourant reproche à l’autorité intimée d’avoir écarté sans la motiver la question de la réintégration, ceci en contradiction avec les conclusions du rapport d’expertise psychiatrique et en violation du rapport des mandataires externes; que, par courrier du 12 décembre 2016, l’autorité intimée a déposé ses observations et conclu au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif, en réaffirmant que la réintégration du recourant n’était pas réalisable dans le cas d’espèce et qu’une indemnité entrait prioritairement en ligne de compte, comme l’avait souligné le Tribunal cantonal dans son arrêt du 23 septembre 2016 (601 2016 139); qu'invitée à se déterminer, la Commune a également conclu au rejet du recours. Elle a souligné aussi bien l’impossibilité d’une réintégration que celle d’un transfert du collaborateur dans un autre service, compte tenu des circonstances, des disponibilités et des compétences requises; considérant que, déposé dans les délais et les formes prescrits - et l'avance de frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et 132 al. 1 de la loi du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), de sorte que le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites; qu'en l'occurrence n'est plus litigieuse, désormais, la question du licenciement injustifié mais uniquement ses conséquences; qu’à cet égard, aux termes de l'art. 41 LPers, applicable par analogie en vertu de l’art. 70 al. 2 de la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), lorsque les motifs de licenciement se révèlent injustifiés, le collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa fonction; que, toutefois, s'il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu'une réintégration du collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une indemnité dont le montant maximal est égal à une année de traitement; que selon le message de la loi, « […] la priorité est donnée à la réintégration. Toutefois, on ne peut exclure que la poursuite des rapports de service ne soit plus possible lorsque le collaborateur ou la collaboratrice n’exerce effectivement plus son activité au service de l’Etat. Cette absence peut être prolongée, selon la durée de la procédure. Dans ce cas, le collaborateur ou la collaboratrice a droit au versement d’une indemnité […] » (Message accompagnant le projet de LPers, Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1008, 1019);
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 qu’en l’espèce, le collaborateur a, de fait, cessé son activité depuis sa suspension prononcée en septembre 2013, laquelle a en outre fait suite à une période d'incapacité de travail depuis août 2012; que, quand bien même les mandataires externes suggèrent principalement un transfert du collaborateur dans un autre service, cette conclusion n’est que théorique et soumise à condition, dès lors que ce déplacement ne peut se faire que dans les limites des ressources dont la commune dispose (rapport du 22 mai 2015, p. 13); qu’il s’avère à ce sujet que la commune a indiqué ne pas avoir de poste disponible dans son administration, de sorte qu’aucun transfert ne peut lui être imposé; que, même si cette dernière n'a pas donné beaucoup d'explications à cet égard, on ne voit pas comment une telle preuve négative pourrait être rapportée; que, par ailleurs, la proposition subsidiaire des experts de réintégrer le collaborateur avec un coaching externe ne paraît pas davantage envisageable, comme le confirment les mandataires externes qui qualifient eux-mêmes le retour de l’intéressé à son poste comme peu réaliste (rapport du 22 mai 2015, p. 12), près de quatre ans après avoir quitté son poste, d'abord en raison d'une période d'incapacité de travail pendant une année puis après avoir été suspendu dans ses fonctions; que cette période de latence, ajoutée aux conflits interpersonnels qui ont émaillé le parcours professionnel du recourant avec ses collègues, rendent pour ainsi dire utopique une réintégration au sein de l’administration communale; qu'on ne peut au demeurant pas passer sous silence le fait que l'expert a souligné un risque de récidive, d'autant plus important en cas de réintégration chez le même employeur; qu’au surplus, les mandataires externes n’envisagent la réintégration avec un coaching externe que par référence à l’expertise médicale établie en cours de procédure; qu’à ce propos, il est rappelé que l’expert-psychiatre a pour mission de se prononcer sur la capacité de travail du collaborateur sur le plan médical, mais n’est certainement pas compétent pour qualifier les prérequis de la réintégration d’un point de vue juridique; que, dès lors, l’argument du recourant selon lequel l’avis du médecin n’a pas été suivi au mépris des règles sur le licenciement ne convainc pas; qu’ainsi, dans ces circonstances et contrairement à ce qu'il soutient, les conditions légales rendant envisageables sa réintégration ne sont pas réalisées en l’espèce; qu’au vu de l’ensemble ce qui précède, l’autorité intimée n’a pas commis d’excès ou d’abus dans son pouvoir d’appréciation lorsqu’elle a exclu la possibilité de réintégrer le collaborateur à son poste ou de le déplacer à une autre place de travail au service de B.________; que seule reste dès lors litigieuse la question du montant de l’indemnité, fixée à trois mois de salaire; que ladite indemnité revêt un caractère sui generis et s'apparente à une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité (ATF 123 III 391); que compte tenu de sa fonction punitive et réparatrice, l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la gravité de la faute de l'employeur, laquelle sera surtout déterminée par les motifs de congé, une éventuelle faute concurrente de l'employé, la manière dont s'est déroulé le licenciement ainsi que par la nature des relations de travail (ATF 119 II 157);
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 qu’en l’espèce et à la décharge de la commune, elle n’a pas suspendu le versement du traitement du collaborateur, lequel a perçu son salaire sans contre-prestation de septembre 2013 à juin 2016; que la résiliation du contrat était motivée par la situation conflictuelle entre le collaborateur, ses collègues et ses supérieurs, laquelle rendait difficile la bonne marche du service depuis plusieurs années; qu’à la lecture du dossier, il apparaît que le recourant portait à tout le moins une part de responsabilité dans la mise à mal de l’ambiance professionnelle; qu’il faut en outre relever que la commune n’est pas restée passive dans la gestion du conflit; qu’elle a en effet adopté diverses mesures, notamment en permettant au collaborateur de suivre des séminaires en développement personnel et en organisant plusieurs entretiens; que, cela étant dit et nonobstant la clarté de sa législation sur le personnel communal, l’employeur a violé gravement les prescriptions relatives à la procédure de licenciement ordinaire; que pour rappel, après une incapacité de travail à 100%, le recourant a été déclaré apte à reprendre le travail à 50% le 12 août 2013, puis à 100% le 16 suivant; que cette absence, attestée médicalement, n’était manifestement pas imputable au collaborateur; que, par courriel du 9 août 2013, soit 3 jours avant son retour, il lui a été annoncé qu’il ne réintégrerait pas immédiatement son poste et qu'il serait affecté provisoirement dans un autre service; qu’en adoptant une telle mesure, la commune enlevait au collaborateur toute opportunité de faire ses preuves dès son retour de maladie; que, lors d'un entretien du 29 août 2013 et quand bien même le collaborateur était toujours assigné à un autre poste, il lui a été reproché de perturber la bonne marche du service en raison des nombreuses difficultés rencontrées avec ses collègues et il lui a été annoncé qu’une procédure de licenciement était ouverte à son encontre; que ces griefs ont été formulés sur la base de faits antérieurs à son début d’incapacité en 2012 et à défaut de tout nouvel incident depuis le retour du collaborateur en août 2013; qu’en tous les cas, aucun élément nouveau du dossier produit n’atteste l’existence de nouvelles difficultés; qu'en outre, la commune ne lui a pas notifié d’avertissement formel avec des objectifs clairs; que de surcroît, après avoir refusé de réintégrer le collaborateur dans son ancien service et avoir ouvert une procédure de licenciement sans nouvel élément, la commune a encore prononcé la suspension du collaborateur, de sorte que ses chances de s’amender étaient dès lors inexistantes; que, compte tenu notamment du bref laps de temps entre la fin de son incapacité de travail et l'ouverture de la procédure de licenciement, couplée à sa suspension provisoire, il faut constater le caractère abrupt du licenciement du recourant, prononcé au mépris total des règles valant en matière de résiliation ordinaire; qu'enfin, il sied de relever que le collaborateur était au service de la commune depuis le 1er juillet 1998; que, si l’on compare la présente occurrence avec notamment la cause 1A 2003 45 du 4 avril 2007, dans laquelle un collaborateur licencié à tort de manière brutale après 30 ans de service, sans
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 qu’on puisse lui reprocher un quelconque manquement, a obtenu une indemnité correspondant à quatre mois de salaire (le maximum étant alors de six mois de salaire), l’on ne saurait suivre le recourant lorsqu'il requiert une somme égale à une année de traitement, soit l'actuel maximum légal; que ce dernier n’est pas étranger à la situation conflictuelle qui perdurait depuis plusieurs années, de sorte que le côté brutal de son licenciement n’atteint pas la gravité de celui précité; qu’en outre, si l’on met en parallèle le présent cas avec la cause 601 2013 64 du 19 mars 2014 qui a vu une assistante en soins diplômée, licenciée avec effet immédiat après trois ans de fonction pour avoir préparé et fait signer une pétition en sa faveur par des pensionnaires d'un home, obtenir une indemnité représentant trois mois de salaire, l’on ne saurait pas non plus accorder une indemnité maximale en l’espèce; que, même s’il est admis que l’assistante précitée n’était employée que depuis une courte durée et avait violé ses devoirs de fonction et les règles de déontologie, il sied de relever que son licenciement tenait à un manquement ponctuel, alors que le comportement peu coopérant du collaborateur s’étend dans le temps; qu’en conclusion, il convient de ne pas perdre de vue que, même si la procédure de licenciement n’a manifestement pas été respectée et que le recourant a été privé de la protection offerte par l’obligation de l’avertissement formel, son renvoi n'était pas à ce point choquant qu'il justifierait de lui allouer une indemnité d’un montant équivalent au maximum légal; que, dans ces circonstances et tout bien pesé, il se justifie de fixer l’indemnité due au recourant à un montant correspondant à cinq mois de salaire; que le traitement mensuel net étant de CHF 6'737.55 (moyenne des salaires de la dernière année de travail, soit du 1er juillet 2015 au 30 juin 2016, treizième salaire compris), l’indemnité s’élève dès lors à CHF 33'687.75; que, conformément à la jurisprudence relative à l'art. 336a CO, l'indemnité prévue par cette disposition ne fait pas partie du salaire, de sorte que les cotisations sociales ne sont pas perçues (ATF 123 V 5 consid. 5; arrêt TF 4A_434/2013 du 19 décembre 2013 consid. 7); que, vu l’issue du recours, le recourant obtient ainsi partiellement gain de cause, de sorte que la moitié des frais de procédure, soit CHF 500.-, sera mise à sa charge; qu’il appartient à la commune de supporter sa part des frais de procédure, par CHF 500.-, étant rappelé qu'en matière de personnel, les collectivités publiques ne bénéficient pas de l'exonération des frais de l'art. 133 CPJA (RFJ 1994 p. 232; arrêt TA FR 1A 2003 45 du 4 avril 2007); que le recourant a également droit à une indemnité de partie réduite, conformément à l'art. 137 CPJA en relation avec l'art. 138 al. 2 CPJA, compte tenu de l’admission partielle de ses conclusions; que la liste de frais produite par Me Adrien de Steiger le 13 janvier 2017 comptabilise un temps total de cinq heures et cinquante minutes pour un montant total d’honoraires de CHF 1'828.85; qu'il y a lieu de l'indemniser en application du tarif horaire de CHF 250.- prévu par l’art. 8 du Tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA ; RSF 150.12); que compte tenu du gain de cause partiel, il se justifie de réduire le montant des honoraires à un tiers, soit de les ramener à CHF 609.60;
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 que vu l’art. 9 al. 2 Tarif JA, il y a lieu d’adapter le prix unitaire par photocopie et de l’ajuster à 40 centimes; que, considérant ce qui précède, il est alloué au recourant une indemnité d’un montant total de CHF 768.- (CHF 609.60 d’honoraires + CHF 101.50 de débours + CHF 56.90 de TVA); qu’aucune indemnité de partie n’est toutefois allouée à l’autorité intimée, ni à l’intimé; que, dès lors qu’il est statué sur le fond, la requête d’effet suspensif devient sans objet; la Cour arrête: I. Le recours (601 2016 252) est partiellement admis. Partant, le chiffre 2 de la décision attaquée est modifié en ce sens que la commune de Fribourg est astreinte à verser à A.________ une indemnité de CHF 33'687.75. La décision préfectorale est confirmée pour le surplus. II. Les frais de procédure sont mis par CHF 500.- à la charge de A.________ et par CHF 500.à la charge de la commune de Fribourg. La part du recourant est prélevée sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde (CHF 500.-) lui est restitué. III. Il est alloué au recourant à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 768.-, débours compris (y compris CHF 56.90 de TVA), à verser en mains de son mandataire, à la charge de la commune de Fribourg. IV. La requête d’effet suspensif (601 2016 253), devenue sans objet, est rayée du rôle. V. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation des montants des frais de procédure et de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 2 février 2017/ape/sei Présidente Greffière