EIDGENÖSSISCHER DATENSCHUTZBEAUFTRAGTER PRÉPOSÉ FÉDÉRAL À LA PROTECTION DES DONNÉES INCARICATO FEDERALE DELLA PROTEZIONE DEI DATI INCUMBENSÀ FEDERAL PER LA PROTECZIUN DA DATAS
Bern, 13. März 1996
E M PFE HL UN G
gemäss
Art. 27 Abs. 4 Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG)
in Sachen
Rufnummernanzeige im Diensteintegrierenden Digitalen Netz (ISDN)
I. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte stellt fest: 1. Im Diensteintegrierenden Digitalen Netz (ISDN) wird die Rufnummer des Anrufenden auf dem Display des über ein ISDN-Abonnement verfügenden Angerufenen noch vor Entgegennahme des Anrufs angezeigt. 2. Die einzelfallweise, d. h. pro Anruf per Knopfdruck vornehmbare Unterdrückung der Rufnummernanzeige durch den Anrufenden ist in der Ausbauphase SwissNet3 möglich, sofern der Anrufende über ein ISDN-Abonnement verfügt; für diese einzelfallweise Unterdrückung der Rufnummernanzeige hat der Anrufende jedoch eine einmalige Gebühr zu entrichten. 3. Die Anzeige der Rufnummer des von einem analogen Apparat ausgehenden Anrufs, der über eine digitale Telefonzentrale vermittelt wird, kann permanent, das heisst auf Dauer, gegen Entrichtung einer einmaligen Einrichtungsgebühr und einer monatlichen Abonnementsgebühr unterdrückt werden. 4. Über die Möglichkeit der Rufnummernübertragung im SwissNet/ISDN und der Rufnummernunterdrückung informiert die PTT Telecom lediglich im PTT-Amtsblatt sowie teilweise regional. 5. Mit Schreiben vom 17. Februar 1995 ist die PTT Telecom aufgefordert worden, • die Unterdrückung der Rufnummernanzeige kostenlos anzubieten, • in den Verzeichnissen die ISDN-Anschlüsse zu kennzeichnen, damit der Anrufende weiss, dass eine Rufnummern-Übertragung in Betracht kommt, • sowie alle Telefonabonnenten schriftlich zu informieren, dass ihre Rufnummer bei ISDN- Teilnehmern angezeigt werden kann und dass die Möglichkeit zur Unterdrückung der Rufnummernanzeige besteht.
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6. Diese Forderungen wurden erneut im 2. Tätigkeitsbereicht 1994/1995 des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten Seite 32 f. vertreten. 7. Seitens der PTT Telecom wurde kein Kontakt mit dem Eidgenössischen Datenschutzbauftragten gesucht. 8. Die PTT Telecom hat unseren Forderungen bis jetzt nicht entsprochen und will ihnen gemäss Schreiben vom 23. Februar 1996 auch nicht entsprechen.
II. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte zieht in Erwägung: 1. Die Rufnummernanzeige stellt ein Bearbeiten von Personendaten im Sinne des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) dar, woraus sich die Legitimation des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten zum Erlass einer Empfehlung gemäss Art. 27 Abs. 4 DSG ergibt. 2. Jede Person muss, ausgehend von der Achtung der Persönlichkeits- und Grundrechte, insbesondere der persönlichen Freiheit, die Herrschaft über die sie betreffenden Informationen ausüben und eine Bearbeitung dieser Daten durch Dritte einschränken können (BUNTSCHU, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz (Hrsg. Maurer/Vogt), Basel/Frankfurt a. M. 1994, Art. 1 Rdn. 14). 3. Jeder einzelne sollte nicht nur in der Lage sein, einen Überblick über die Bearbeitung seiner Personendaten zu behalten, sondern auch als Ausfluss aus seinem Recht auf persönliche Freiheit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auszuüben, das durch das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 seine positivrechtliche Anerkennung erfahren hat (BUNTSCHU a.a.O. Rdn. 14, 17). 4. Aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie dem mit diesem in engem Zusammenhang stehende, durch Art. 36 Bundesverfassung garantierte Fernmeldegeheimnis folgt das Recht jedes einzelnen auf unbeobachtete Kommunikation. 5. Diese Rechte werden grundsätzlich durch die Rufnummernanzeige verletzt, weil • der Angerufene (beispielsweise Behörde) bei missliebigen, etwa zu Recht reklamierenden Personen die Entgegennahme des Anrufes unzulässigerweise verweigern kann, • durch den Einsatz entsprechender Software der Angerufene innerhalb von Bruchteilen von Sekunden noch vor Entgegennahme des Anrufes ohne Kenntnis und Einwilligung des Anrufenden dessen Name und Adresse herausfinden und speichern kann, • bereits durch die Rufnummernanzeige, erst recht aber bei Verwendung entsprechender Software auch Drittpersonen ohne Kenntnis und Einwilligung des Anrufenden erfahren können, wer angerufen hat; • bei Inanspruchnahme von gewissen Hilfsorganisationen wie Anonyme Alkoholiker, AIDS-Hilfe, Kinder-Sorgentelefon, Seelsorge die Anonymität des Anrufenden nicht gewährleistet wäre. 6. Diese Rechte können nur ausgeübt und wahrgenommen werden, wenn • für alle Telekommunikationsabonnenten die Möglichkeit besteht, die Rufnummernanzeige zu unterdrücken, • jeder Telekommunikationsabonnent auf die Rufnummernübertragung und auf die Möglichkeit zur Unterdrückung in einer für ihn wahrnehmbaren und verständlichen Art und Weise hingewiesen wird,
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• den Abonnenten keine Gebühren als Hemmschwelle von der Wahrung seiner Rechte, die bis zur Einführung von ISDN selbstverständlich und kostenlos war, abhalten. 7. Ein Eingriff in diese Rechte wäre nur aufgrund einer ausdrücklichen hinreichenden gesetzlichen Grundlage zulässig, da es sich um Grundrechte handelt, die bis anhin gewährleistet waren. 8. Die PTT Telecom informieren ihre Kunden, die nicht über ein SwissNet/ISDN-Abonnement verfügen, nicht in einer einheitlichen, für alle Telekommunikationsteilnehmer gleich verständlichen und einfachen Form über die Folgen von SwissNet/ISDN sowie die Möglichkeit der Unterdrückung der Rufnummernanzeige, so dass die für die Wahrung der Rechte erforderliche allgemeine Information und Transparenz nicht gewährleistet ist. 9. Die gebührenfreie Unterdrückung, d.h. die Unterdrückung ohne "Hemmschwelle" (vgl. Schreiben PTT Telecom vom 23. Februar 1996) wird seitens der PTT Telecom abgelehnt, um auf dem Markt unter Missachtung der Rechte eines Grossteils ihrer Kunden SwissNet/ISDN zu lancieren. 10. Die Tatsache, dass bis Ende Dezember 1995 nur gerade • 633 von 69' 500 SwissNet-Kunden, also < 1%, und • 1650 von 4,3 Mio analogen Teilnehmern den Dienst "Identifikation unterdrücken" abonniert haben, spricht dafür, dass durch die Möglichkeit der gebührenfreien Unterdrückung weder den PTT Telecom ein grosser finanzieller Verlust beschieden wäre, noch das Produkt SwissNet/ISDN auf dem Markt bedroht wäre. 11. Da die PTT Telecom durch Einführung von SwissNet/ISDN die Rufnummernanzeige und damit den Eingriff in die Persönlichkeitsrechte von Kunden verursacht hat, ist es verursachergerecht und verhältnismässig, wenn die PTT Telecom die aus der Möglichkeit der Unterdrückung der Rufnummernanzeige entstehenden Kosten trägt und diese nicht auf die Kunden abwälzt. 12. Auch ist die Unterdrückung der Rufnummernanzeige bei Anrufen, die von analogen Apparaten ausgehen, nicht absolut unmöglich. 13. Die Empfehlung Nr. R (95)4 des Ministerkommitees des Europarates regelt • unter Punkt. 7.16. Abs. 1, dass die Einführung der Rufnummernanzeige von Informationen an alle Abonnenten mit der Angabe begleitet sein sollte, dass verschiedene Abonnenten über die Rufnummernanzeige verfügen können und es deshalb möglich ist, dass die Telefonnummer dem Angerufenen enthüllt wird. • unter Punkt 7.16. Abs. 2, dass die Einführung der Rufnummernanzeige für den anrufenden Abonnenten von der Möglichkeit begleitet sein muss, durch ein einfaches Mittel die Anzeige seiner Telefonnummer auf dem Endgerät des angerufenen Abonnenten zu unterdrücken. 14. In der geplanten "Richtlinie für den Datenschutz in öffentlichen Telekommunikationssystemen, insbesondere im Diensteintegrierenden Digitalen Netz, ISDN, und in digitalen Mobilfunknetzen" der Kommission der Europäischen Gemeinschaften ist • unter Art. 8 Punkt 1 vorgesehen, dass im Falle der Rufnummernanzeige der anrufende Teilnehmer die Möglichkeit haben muss, auf einfache Weise die Übertragung seiner Teilnehmernummer von Fall zu Fall auszuschliessen; • unter Art. 8 Punkt 2 vorgesehen, dass der Anrufende die Möglichkeit haben muss, auf Antrag die Rufnummernanzeige permanent zu unterdrücken;
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• unter Artikel 8 Punkt 5 vorgesehen, dass die Option der Unterdrückung der Rufnummernanzeige kostenfrei angeboten werden muss.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutzbeauf-tragte: 1. PTT Telecom bietet die fallweise Unterdrückung der Rufnummernanzeige auch von analogen Apparaten aus an. 2. Die PTT Telecom bietet die Unterdrückung der Rufnummernanzeige kostenlos an. 3. Die PTT Telecom weist jeden Telekommunikationsabonnenten in einem Schreiben auf die Rufnummernanzeige im SwissNet/ISDN sowie auf die Möglichkeit der Rufnummernunterdrückung hin. 4. In den Telekommunikationsverzeichnissen werden bei jedem ISDN-Anschluss ein für die Verzeichnis-Benutzer verständlicher Hinweis angebracht, dass eine Rufnummernanzeige in Betracht kommt. 5. Die PTT Telecom teilt bis zum 15. April 1996 dem Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten mit, ob sie diese Empfehlung annimmt oder ablehnt. 6. Diese Empfehlung wird der PTT Telecom sowie dem Generalsekretariat des EVED mitgeteilt.
EIDGENÖSSISCHER DATENSCHUTZBEAUFTRAGTER
O. Guntern
Beilagen: - Schreiben des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten an die GD PTT, Geschäftsleitung Telecom vom 17. Februar 1995 - Schreiben der GD PTT, Geschäftsleitung Telecom vom 23. Februar 1996 an den Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten - Kopie 2. Tätigkeitsbereicht 1994/1995 S. 32 f.