Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour V E-7613/2015
Arrêt d u 1 4 juin 2017 Composition Jean-Pierre Monnet, juge unique, avec l’approbation de William Waeber, juge ; Anne-Laure Sautaux, greffière.
Parties A._______, née le (…), alias A._______, née le (…), alias B._______, née le (…), Erythrée, représentée par Chloé Bregnard Ecoffey, Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), (…), recourante,
contre
Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), Quellenweg 6, 3003 Berne, autorité inférieure.
Objet Asile (non-entrée en matière / procédure Dublin) et renvoi ; décision du SEM du 11 novembre 2015 / N (…)
E-7613/2015 Page 2 Faits : A. Le 24 août 2015, la recourante a déposé une demande d'asile en Suisse. B. Il ressort des résultats du 27 août 2015 de la comparaison des données dactyloscopiques de la recourante avec celles enregistrées dans la banque de données Eurodac, qu'elle a été appréhendée à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure à l'espace Schengen, le (…) 2015, à C._______, en Hongrie. C. Lors de son audition du 2 septembre 2015 par le SEM, la recourante a déclaré qu’elle était veuve et qu’elle provenait d’une localité érythréenne située à proximité de la ville de D._______. Elle avait quitté illégalement l’Erythrée en juin 2015 consécutivement à la fuite, une année plus tôt, de son propre fils, âgé de (…) ans. De Kassala, elle avait rejoint Khartoum, où elle était restée un mois, y ayant en vain recherché son fils. Elle avait ensuite gagné Izmir, en Turquie, par avion. Durant la traversée de la mer à destination de l’île grecque de Rhodes, elle avait échappé à la noyade et perdu ses documents d’identité. Depuis Athènes, elle avait gagné la Serbie, puis la Hongrie, où ses empreintes digitales avaient été relevées. Elle avait ensuite rejoint en train d’abord l’Allemagne puis, enfin, la Suisse, où une nièce séjournait.
Selon ses déclarations toujours, elle avait contracté en Erythrée une maladie à l’œil droit avec des pertes récurrentes de vision. Hormis ce problème, elle se considérait comme étant en bonne santé. Selon ses déclarations enfin, elle était opposée à son transfert en Hongrie, dès lors qu’elle n’avait aucun lien avec ce pays étranger, où elle n’avait fait que transiter et où ses empreintes digitales avaient été relevées à son insu. D. Par courriel du 12 novembre 2015, le SEM a communiqué à l'Unité Dublin hongroise qu'en l'absence d'une réponse à temps à sa requête du 10 septembre 2015 aux fins de prise en charge, l’Italie (recte : la Hongrie) était devenue, le 11 novembre 2015, l'Etat membre responsable de l'examen de la demande d'asile de la recourante.
E-7613/2015 Page 3 E. Par décision du 11 novembre 2015 (notifiée le 19 novembre 2015), le SEM n'est pas entré en matière sur la demande d'asile de la recourante, a prononcé son renvoi de Suisse vers la Hongrie, l’Etat Dublin responsable, et a ordonné l'exécution de cette mesure.
Le SEM a considéré que la Hongrie n’avait pas répondu dans le délai réglementaire de deux mois à sa requête du 10 septembre 2015 aux fins de prise en charge fondée sur l’art. 13 par. 1 du règlement (UE) no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (JO L 180/31 du 29.6.2013 ; ci-après : règlement Dublin III ou RD III) et qu’elle était ainsi devenue, le 11 novembre 2015, l'Etat membre réputé responsable de l'examen de la demande de protection internationale que la recourante a présenté le 24 août 2015 à la Suisse, conformément à l’art. 22 par. 7 RD III. Il n’y avait pas d’indices concrets et sérieux permettant d’admettre qu’en cas de transfert, la Hongrie ne respecterait pas ses obligations tirées du droit international public à l'égard de la recourante, en particulier celles issues de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (Conv. réfugiés, RS 0.142.30) et de la CEDH (RS 0.101) et de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Conv. torture, RS 0.105). En particulier, l’exécution du renvoi était conforme à l’art. 3 CEDH. En effet, il n’y avait pas lieu d’admettre un risque concret et sérieux de détention de la recourante à son retour en Hongrie. En outre, un examen complet de ses motifs d’asile par les autorités hongroises était assuré. En Hongrie, les requérants d’asile n’étaient pas exposés à des conditions de vie inférieures aux standards minimaux garantis par l’art. 3 CEDH, même si le niveau de vie y était potentiellement plus bas que dans d’autres pays européens. D’après les informations à sa disposition, une prise en charge adéquate des requérants d’asile transférés était garantie, y compris l’accès à un logement pour la recourante. Il appartenait à la recourante de demander l’asile à son arrivée en Hongrie afin de bénéficier d’une prise en charge et d’un encadrement adéquats. D’après le SEM enfin, aucun motif ne justifiait d’appliquer la clause de souveraineté, au sens de l’art. 17 par. 1 RD III combiné avec l’art. 29a al. 3 OA 1. F. Par acte du 25 novembre 2015, l'intéressée a interjeté recours contre cette
E-7613/2015 Page 4 décision, concluant à son annulation et au renvoi de sa cause au SEM pour examen en procédure nationale de sa demande d’asile. Elle a sollicité l'assistance judiciaire partielle et l’effet suspensif.
Elle a invoqué que l’exécution de son renvoi vers la Hongrie violait l’art. 3 CEDH faute d’accès dans ce pays à une procédure d’asile effective ainsi qu’à des conditions d’accueil décentes et compte tenu d’un risque de refoulement vers la Serbie, un Etat tiers considéré comme sûr par la Hongrie. G. Par décision incidente du 27 novembre 2015, le Tribunal administratif fédéral (ci-après : Tribunal) a admis la demande d’effet suspensif. H. Invité à se prononcer sur le recours, le SEM en a proposé le rejet dans sa réponse du 7 décembre 2015. Il a estimé, en substance, qu’il n’existait pas en Hongrie de défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs et que la présomption de sécurité n’avait pas été renversée par la recourante. I. Invitée à déposer une réplique par ordonnance du 10 décembre 2015 du Tribunal, la recourante a maintenu les conclusions de son recours. J. Invité à se déterminer une nouvelle fois sur le recours, le SEM a réitéré sa proposition de le rejeter, dans sa duplique du 19 juillet 2016. Il a relevé que le risque de refoulement par la Hongrie vers la Serbie n’existait pas ou plus en raison de la prochaine forclusion, le 15 août 2016, du délai d’une année pour la reprise de la recourante par les autorités serbes, selon l’Accord entre la Communauté européenne et la République de Serbie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (JO L334/46 du 19.12.2007). Selon les informations actuelles à sa disposition, une prise en charge adéquate des requérants d’asile transférés sur la base de la réglementation Dublin était toujours garantie. Par ailleurs, il pouvait être attendu de la recourante, qui était en bonne santé, et qui était parvenue à voyager seule depuis l’Erythrée, qu’elle ait la volonté et la capacité de s’adresser aux autorités hongroises de recours dans l’hypothèse où la situation sur
E-7613/2015 Page 5 place ne satisferait pas à ses besoins. Enfin, toujours selon les informations à sa disposition, une prise en charge médicale était dispensée dans tous les centres d’accueil en Hongrie. K. Dans ses observations du 21 septembre 2016, la recourante a indiqué que le fait que les autorités hongroises avaient suspendu les transferts depuis quelques mois démontrait leur incapacité à prendre en charge un nombre plus élevé de requérants d’asile que ceux dont elle avait déjà la charge sur place. Eu égard à la situation en Hongrie, telle que dénoncée depuis peu notamment par le HCR, son transfert violait l’art. 3 CEDH, indépendamment de la question du risque de refoulement en Serbie. L. Les autres faits importants seront mentionnés, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit : 1. 1.1 En vertu de l'art. 31 LTAF (RS 173.32), le Tribunal connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA. En particulier, les décisions rendues par le SEM concernant l'asile peuvent être contestées devant le Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF (loi à laquelle renvoie l'art. 105 LAsi [RS 142.31]). Le Tribunal est donc compétent pour connaître du présent litige. Il statue de manière définitive (cf. art. 83 let. d ch. 1 LTF [RS 173.110]). 1.2 La recourante a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Interjeté dans la forme (cf. art. 52 al. 1 PA) et le délai (cf. art. 108 al. 2 LAsi) prescrits par la loi, le recours est recevable. 1.3 Dans un recours contre une décision de non-entrée en matière fondée sur la LAsi, un requérant peut invoquer, en vertu de l'art. 106 al. 1 LAsi, la violation du droit fédéral, notamment l'abus ou l'excès dans l'exercice du pouvoir d'appréciation (let. a), et l'établissement inexact ou incomplet de l'état de fait pertinent (let. b). Il ne peut pas invoquer l'inopportunité de la décision attaquée (cf. ATAF 2015/9 consid. 8.2.2 et consid. 5.4 [non publié] ; 2014/26 consid. 5.6).
E-7613/2015 Page 6 Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, p. 782). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal constate les faits d'office (cf. art. 12 PA) et apprécie les preuves selon sa libre conviction (cf. art. 40 de la loi du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, RS 273], applicable par le renvoi de l'art. 19 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité judiciaire saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATAF 2009/57 consid. 1.2 p. 798; ATF 122 V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., 2013, no 1.55, p. 25; KÖLZ/HÄNER/BERT- SCHI,Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, no 1136, p. 398; voir aussi CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de collaborer des parties en procédure administrative, 2008, p. 57, 76 et 82 s.). 2. 2.1 Aux termes de l'art. 3 par. 1 2ème phr. RD III, une demande de protection internationale est examinée par un seul Etat membre, qui est celui que les critères énoncés au chapitre III désignent comme responsable. Toutefois, en vertu de l'art. 17 par. 1 RD III (« clause de souveraineté »), par dérogation à l'art. 3 par. 1, chaque Etat membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par un ressortissant d'un pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le règlement. 2.2 Comme la jurisprudence l'a retenu (cf. ATAF 2015/9 consid. 8.2 [et consid. 9.1 non publié], 2012/4 consid. 2.4, 2011/9 consid. 4.1, 2010/45 consid. 5, 7.2, 8.2, 10.2), le SEM doit admettre la responsabilité de la Suisse pour examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le RD III lorsque le transfert envisagé vers l'Etat membre désigné responsable par lesdits critères viole des obligations de la Suisse relevant du droit international public et peut admettre cette responsabilité pour des raisons humanitaires au sens de l'art. 29a al. 3 OA 1.
E-7613/2015 Page 7 3. 3.1 En l’espèce, le dossier n’est pas suffisamment mûr pour permettre au Tribunal de se prononcer sur la conformité du transfert de la recourante vers la Hongrie avec les obligations de la Suisse relevant du droit international public. 3.2 En effet, dans un arrêt du 31 mai 2017, rendu en la cause D-7853/2015 (destiné à la publication comme arrêt de référence), le Tribunal a analysé de manière approfondie l’évolution de la situation des requérants d’asile en Hongrie, en particulier ceux transférés en application du règlement Dublin III, depuis l’important flux migratoire auquel a dû faire face ce pays en 2015. Il a constaté l’existence de nombreuses carences dans le système hongrois, en ce qui concerne notamment l’accès à la procédure d’asile ainsi que l’hébergement des requérants dans les zones de transit. Le Tribunal s’est en particulier penché sur l’entrée en vigueur, le 28 mars 2017, de l’acte T/13976 sur « l’amendement de plusieurs lois concernant le renforcement de la procédure d’asile conduite dans la zone surveillée de la frontière hongroise ». Il a relevé que la mise en œuvre de cet acte, qui serait applicable à toutes les procédures d’asile en cours, même pendantes, vu son effet rétroactif, et qui impliquerait un durcissement significatif de la législation hongroise, entraînerait de nombreuses incertitudes et interrogations. Il ne pourrait ainsi notamment pas être déterminé avec certitude si, suite à un transfert vers la Hongrie, les demandeurs d’asile seraient considérés comme des clandestins, et donc transférés en zones dites de pré-transit, ou en tant que requérants dont la demande serait examinée en zone de transit. Le Tribunal est dès lors arrivé au constat que, vu les nombreuses incertitudes causées par ce récent changement législatif, en lien avec l’accès à la procédure, d’une part, et les conditions d’accueil, d’autre part, il ne lui était, en l’état, pas possible de se prononcer sur l’existence de défaillances systémiques, au sens de l’art. 3 par. 2 du règlement Dublin III, ou sur l’existence d’un risque réel pour les requérants d’être soumis à des traitements contraires à l’art. 3 CEDH en cas de transfert en Hongrie. En conséquence, il a annulé la décision attaquée et renvoyé l’affaire au SEM pour nouvelle décision, estimant qu’il incombait à l’autorité de première instance de réunir tous les éléments de fait utiles permettant de trancher ces questions essentielles. A cet égard, il a souligné qu’il ne revenait pas à l’autorité de recours de procéder à des investigations complémentaires complexes et que statuer, en l’état, sur le recours outrepasserait ses compétences, au risque de priver la partie de la double instance (cf. en particulier le consid. 13 de l’arrêt).
E-7613/2015 Page 8 3.3 Pour les mêmes motifs que ceux exposés dans l’arrêt mentionné ciavant, le Tribunal n’est pas en l’état de statuer sur les griefs du recours du 25 novembre 2015 et de confirmer ou d’infirmer la compétence de la Hongrie pour examiner la demande d’asile du 24 août 2015 de la recourante, question dont l’issue reste ouverte. La décision attaquée doit être annulée pour constatation incomplète et inexacte de l’état de fait pertinent (cf. art. 106 al. 1 let. b LAsi) et la cause renvoyée au SEM pour complément d’instruction, dans le sens de celui imposé par l’arrêt de référence D-7853/2015 précité, et nouvelle décision. 3.4 S'avérant manifestement fondé, le recours est admis dans une procédure à juge unique, avec l'approbation d'un second juge (cf. art. 111 let. e LAsi), le présent arrêt n'étant motivé que sommairement (cf. art. 111a al. 2 LAsi). 4. Lorsque l'affaire est renvoyée à l'instance précédente pour nouvelle décision, dont l'issue reste ouverte, la partie recourante est considérée comme ayant obtenu gain de cause, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 141 V 281 consid. 11.1 ; 137 V 210 consid. 7.1; 133 V 450 consid. 13; 132 V 215 consid. 6.1; MARCEL MAILLARD, commentaire ad art. 63 PA, in : Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [éd.], 2ème éd., 2016, no 14, p. 1314). Partant, il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA). La demande d’assistance judiciaire partielle devient ainsi sans objet. Il y a lieu d'allouer des dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Ils sont fixés à 800 francs, compte tenu du décompte de prestations du 25 novembre 2015 et des démarches ultérieures nécessaires de la mandataire, à charge du SEM (cf. art. 14 FITAF).
(dispositif : page suivante)
E-7613/2015 Page 9 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est admis, en ce sens que la décision du 11 novembre 2015 est annulée. 2. La cause est retournée au SEM pour instruction complémentaire et nouvelle décision, dans le sens des considérants. 3. Il n’est pas perçu de frais de procédure. 4. La demande d’assistance judiciaire partielle est sans objet. 5. Le SEM versera à la recourante le montant de Fr. 800.- à titre de dépens. 6. Le présent arrêt est adressé à la mandataire de la recourante, au SEM, et à l'autorité cantonale compétente.
Le juge unique : La greffière :
Jean-Pierre Monnet Anne-Laure Sautaux
Expédition :