Bundesverwaltungsgericht 09.01.2012 C-4259/2009

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t T r i buna l   adm in istratif   f édé ra l T r i buna l e   ammin istrati vo   f ede ra l e T r i buna l   adm in istrativ   f ede ra l Abteilung III C­4259/2009 Urteil   v om   9 .   J a nua r   2012 Besetzung Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), Richterin Franziska Schneider,  Richterin Madeleine Hirsig,    Gerichtsschreiber Marc Wälti. Parteien X._______,  vertreten durch Dr. iur. Paul Schaltegger, Florastrasse 49,  8008 Zürich , Beschwerdeführerin,  gegen Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut,  Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,   Vorinstanz.  Gegenstand Arzneimittel, Verfügung vom 5. Juni 2008 (A._______).

C­4259/2009 Sachverhalt: A.  Die  X._______(im  Folgenden:  Beschwerdeführerin)  stellte  am  31.  Dezember 2002 beim schweizerischen Heilmittelinstitut  (Swissmedic,  im  Folgenden:  Institut  oder  Vorinstanz)  ein  Gesuch  um  Zulassung  des  Arzneimittels A._______(im Folgenden: A._______; Vorakten p. 1 bis 33).  Dieses Gesuch stützte sich auf Art. 95 Abs. 3 des Bundesgesetzes über  Arzneimittel und Medizinprodukte  (HMG, SR 812.21), der vorsieht, dass  für  Arzneimittel,  die  bis  zum  Inkrafttreten  des  HMG  (1.  Januar  2002)  weder  nach  kantonalem  noch  nach  Bundesrecht  zulassungspflichtig  gewesen  waren  und  nach  neuem  Recht  zugelassen  werden  müssen,  innerhalb  eines  Jahres  nach  Inkrafttreten  des  HMG  ein  Zulassungsgesuch einzureichen war. B.  Die  Beschwerdeführerin  ergänzte  im  Laufe  des  Verfahrens  ihr  Zulassungsgesuch  mehrmals.  Am  11.  Januar  2008  erliess  das  Institut  einen  Vorbescheid,  in  welchem  es  die  Abweisung  des  Gesuches  in  Aussicht stellte (Vorakten p. 351 ff.).  C.  Nachdem die Beschwerdeführerin am 13. Februar und am 4. März 2008  Stellungnahmen und weitere Unterlagen einreicht hatte (Vorakten p. 361  ff.),  wies  das  Institut  mit  Verfügung  vom  5.  Juni  2008  das  Gesuch  um  Zulassung  des  Arzneimittels  A._______  unter  Kostenauflage  ab.  Es  ordnete zudem unter Strafandrohung an, das Präparat dürfe ab sofort  in  der  Schweiz  und  im  Fürstentum  Liechtenstein  nicht  mehr  in  Verkehr  gebracht werden,  und  die Beschwerdeführerin  habe  die Grossisten,  vor  allem die B._______ und die Firma C._______, über die Abweisung des  Zulassungsgesuches zu  informieren und aufzufordern, das Präparat aus  ihren Karteien zu streichen (Vorakten p. 379 ff.). Zur  Begründung  führte  die  Vorinstanz  im  Wesentlichen  aus,  die  Beschwerdeführerin  habe  am  15.  Dezember  2004  im  Entwurf  einer  Arzneimittelfachinformation  folgende  Indikationen/Anwendungsmöglichkeiten  für  A._______  aufgeführt  (Vorakten p. 55 bis 75):  D.a._______,  D.b._______.

C­4259/2009 Dazu seien keine klinischen Dokumentationen vorgelegt worden. Am 28. Juli 2006 seien neue Unterlagen eingereicht worden (Vorakten p.  265 ff.). Laut einem neuen Entwurf zur Arzneimittelfachinformation könne  A._______  bei  E._______eingesetzt  werden.  Es  sei  keine  klinische  Dokumentation  für  den Nachweis  dieser  Indikationen  vorgelegt  worden,  die  Beschwerdeführerin  habe  dazu  festgehalten,  sie  wolle  die  Indikationen  in  Absprache  mit  dem  Institut  festlegen.  Betreffend  die  Qualität  seien Mängel  aufgelistet  worden,  welche  bisher  nicht  behoben  worden  seien.  Für  eine  Zulassungserteilung  müssten  jedoch  sämtliche  genannten Mängel behoben sein. Insgesamt vermöchten die vorgelegten Unterlagen ein günstiges Nutzen/  Risiko­Verhältnis  für  keine  der  beantragten  Indikationen  zu  dokumentieren  und  seien  die  Voraussetzungen  für  eine  Zulassung  als  Orphan  Drug  nicht  erfüllt,  weshalb  das  Zulassungsgesuch  nach  Rücksprache  mit  dem  F._______  des  Human  Medicines  Expert  Committee  (im  Folgenden:  HMEC)  abgewiesen  werden  müsse.  Abschliessend  wurde  betont,  dass  A._______  bislang  weder  von  der  ehemaligen  Interkantonalen  Kontrollstelle  für  Heilmittel  (IKS)  registriert  noch jemals zugelassen worden sei. Das Präparat sei somit noch nie auf  Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit hin behördlich geprüft worden. D.  Am  9.  Juli  2008  reichte  die  Beschwerdeführerin  dem  Institut  ein  Wiedererwägungsgesuch  ein,  auf  das  die  Vorinstanz  am  18.  Juli  2008  nicht eintrat (Vorakten p. 395 ff.). E.  Am  18.  August  2008  erhob  die  Beschwerdeführerin  beim  Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 5. Juni  2008 und beantragte in der Hauptsache, die angefochtene Verfügung sei  aufzuheben und das Zulassungsgesuch gutzuheissen; eventuell  sei das  Verfahren zur neuen Entscheidung über die Zulassung von A._______ an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen  –  alles  unter  Kosten­  und  Entschädigungsfolge.  Zudem  beantragte  sie,  im  Sinne  einer  vorsorglichen  Massnahme  sei  unverzüglich,  eventuell  nach  kurzfristiger  Anhörung  der  Vorinstanz  festzustellen,  dass  der  vorliegenden  Beschwerde  aufschiebende  Wirkung  zukomme;  subeventuell  sei  die  aufschiebende Wirkung der Beschwerde ausdrücklich zu gewähren. 

C­4259/2009 Zur Begründung ihrer Anträge wies die Beschwerdeführerin vorab darauf  hin, dass das Präparat seit vielen Jahren für die beantragten Indikationen  in  verschiedenen  Spitälern  zur  Anwendung  komme.  Es  sei  von  einem  "well  established  use"  auszugehen  –  ein  Orphan  Drug  Status  stehe  dagegen  nicht  zur Diskussion.  Zum  "well  established  use"  habe  sie  ein  umfangreiches Dossier mit klinischen Studien eingereicht. Es treffe zwar  zu, dass sie am 15. Dezember 2004 und am 28. Juli 2006 keine klinische  Dokumentation  vorgelegt  habe,  jedoch  seien  mit  der  Eingabe  vom  4.  März  2008  (Vorakten  p.  361)  umfassende Unterlagen  zur Klinik  zu  den  Akten gegeben worden. Die Bewilligung hätte im vereinfachten Verfahren  gemäss  Art.  14  HMG  erteilt  werden müssen.  Der Wirkstoff  G._______.  werde bereits in einem zugelassenen Arzneimittel verwendet und müsse  daher  als  bekannt  gelten.  Die  allgemein  X.______Wirkung  des  Wirkstoffes werde augenscheinlich vom  Institut  anerkannt. Der Wirkstoff  sei denn auch im Ausland als X._______zugelassen, was ein deutliches  Indiz  sei,  dass  es  sich  bei A._______ um ein  qualitativ  hochstehendes,  sicheres  und  wirksames  Arzneimittel  handle.  Bei  den  im  Rahmen  der  Qualität  noch offenen Punkten handle es  sich um marginale Mängel.  In  der  Zwischenzeit  habe  sie  allerdings  die  analytischen  Unterlagen  vervollständigt.  Im Weiteren setzte sich die Beschwerdeführerin detailliert mit den geltend  gemachten  Mängeln  auseinander  und  legte  dar,  weshalb  das  Präparat  die Zulassungsanforderungen entgegen der Ansicht des  Instituts erfülle.  Ferner  reichte  sie  ergänzende  Unterlagen  ein.  Betreffend  die  Klinik  machte sie insbesondere geltend, die eingereichten klinischen Unterlagen  würden verschiedene beantragte Indikationen korrekt dokumentieren und  den  genügenden  Wirksamkeits­  und  Sicherheitsnachweis  erbringen.  Diese  Indikationen  seien  in  Fachkreisen  allgemein  bekannt  und  anerkannt.  Das  Institut  habe  die  eingereichten  Studien  unsorgfältig  geprüft  und  falsch  gewürdigt,  womit  sie  den  Anspruch  der  Beschwerdeführerin  auf  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  verletzt  habe. Mit  der  Abweisung  des  Zulassungsgesuches  verletze  das  Institut  zudem  den  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit.  Die  Zulassung  hätte  unter Auflagen und Bedingungen erteilt werden müssen. F.  Am  20.  August  2008  erteilte  der  Instruktionsrichter  der  Beschwerde  im  Sinne  einer  vorsorglichen  Massnahme  die  aufschiebende  Wirkung,  soweit diese nicht ohnehin von Gesetzes wegen bestand. 

C­4259/2009 G.  Mit Urteil vom 27. November 2008 trat das Bundesverwaltungsgericht auf  die  Beschwerde  vom  18.  August  2008  wegen  verspäteter  Einreichung  nicht  ein.  Das  Bundesgericht  hiess  die  dagegen  erhobene  Beschwerde  mit  Urteil  vom  5.  Juni  2009  gut  und  wies  die  Sache  zur  weiteren  Behandlung an das Bundesverwaltungsgericht zurück. H.  Das  Institut  beantragte  in  seiner  Vernehmlassung  vom  3.  September  2009  die  vollumfängliche  Abweisung  der  Beschwerde,  soweit  darauf  eingetreten werden könne.  Zur  Begründung  stellte  das  Institut  zunächst  den  Sachverhalt  dar  und  führte  dazu  aus,  die  Beschwerdeführerin  habe  im  Verlauf  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  mehrmals  Änderungen  betreffend  die  beantragten  Indikationen  vorgenommen.  Dies  habe  dazu  geführt,  dass  das  Institut  auch  die  Anforderungen  an  die  entsprechenden  Dokumentationen habe anpassen müssen. Die Beschwerdeführerin habe  sich  denn  bis  heute  auch  nie  auf  ausreichend  bestimmte  Indikationen  festgelegt  und  nie  konkrete  Anwendungs­  und  Dosierungsvorschriften  eingereicht.  In  der  Verfügung  vom  5.  Juni  2008  seien  sämtliche  (noch)  bestehenden Qualitätsmängel  aufgelistet  worden.  Diese  hätten  aber  für  sich alleine betrachtet die Zulassung nicht verunmöglicht. Die Abweisung  des  Gesuches  sei  vielmehr  aus  klinischer  Sicht,  wegen  des  fehlenden  Nachweises eines günstigen Nutzen/Risiko­Verhältnisses erfolgt.  Im  Weiteren  nahm  die  Vorinstanz  einlässlich  zu  den  Rügen  der  Beschwerdeführerin  Stellung  und  führte  aus,  sie  habe  weder  die  eingereichten Unterlagen unsorgfältig geprüft noch das  rechtliche Gehör  verletzt.  Ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  sei  für  die  ungenau  festgelegten  Indikationen  nicht  nachgewiesen  worden;  das  HMEC  teile  diese  Auffassung.  Die  Beschwerdeführerin  habe  weiterhin  keine  konkreten  Anwendungsvorschriften  mit  Angabe  der  Applikationsweise  und  des  Dosierungsschemas  bekannt  gegeben.  Der  Vertrieb  eines  Arzneimittels ohne diese  Informationen stelle ein öffentliches Risiko dar.  In  der  Literatur  seien  sicherheitsrelevante  Risiken  beschrieben  worden  und auch das HMEC habe ausdrücklich darauf hingewiesen, dass je nach  Anwendung schwere Nebenwirkungen auftreten könnten. Eine Zulassung  sei  aus  rechtlicher  Sicht  daher  nicht möglich  und  das  Institut  habe  den  Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzt. 

C­4259/2009 Es  treffe zu, dass G._______  in der Schweiz als bekannter Wirkstoff zu  gelten  habe,  weshalb  keine  präklinischen  Nachweise  verlangt  worden  seien.  Jedoch  müsse  auch  im  vereinfachten  Zulassungsverfahren  bei  einem  Präparat  mit  einem  bekannten  Wirkstoff  ein  günstiges  Nutzen/  Risiko­Verhältnis  in  den  beantragten  Indikationen  und  Dosierungen  zumindest anhand der Literatur nachgewiesen werden. Dieser Nachweis  sei  mit  den  vorgelegten  Unterlagen  nicht  erbracht  worden.  Daran  vermöge  auch  der  Umstand  nichts  zu  ändern,  dass  der  Wirkstoff  G._______ in anderen Ländern – mit  jeweils unterschiedlicher Indikation  – zugelassen sei. I.  Mit  Replik  vom  29.  Oktober  2009  hielt  die  Beschwerdeführerin  an  den  gestellten Rechtsbegehren  fest. Sie beantragte zudem, es sei bezüglich  des geltend gemachten "well established use" eine externe Expertise bei  einem anerkannten Fachmann einzuholen. Vorab  äusserte  sie  sich  einlässlich  zu  den  vom  Institut  beanstandeten  Mängeln  betreffend  die  Qualität.  Weiter  stellte  sie  sich  auf  den  Standpunkt,  die  eingereichten  Unterlagen  erbrächten  den  rechtsgenüglichen Nachweis  der  klinischen Wirksamkeit  und Sicherheit.  Das  Institut  habe  nicht  ausgeführt, welche  der  vorgelegten Studien  und  Metaanalysen relevante Mängel aufwiesen. Dass die Literaturreferenzen  teilweise älter als 20 Jahre seien, liege daran, dass G._______ seit über  40 Jahren in diversen Spitälern regelmässig eingesetzt werde. Betreffend  die Indikation "I._______" existierten auch Studien jüngeren Datums. Ein  günstiges Nutzen/Risiko­Verhältnis sei für diese Indikation nachgewiesen.  Auch  für die übrigen beantragten  Indikationen sei mit den eingereichten  Unterlagen  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  belegt.  Wenn  das  Institut  und  das  HMEC  dies  in  Zweifel  zögen,  würdigten  sie  den  Sachverhalt  falsch.  Gemäss  den  Stellungnahmen  verschiedener  belieferter  Spitäler  seien  bisher  keine  unerwünschten  Nebenwirkungen  aufgetreten.  A._______  werde  seit  über  20  Jahren  eingesetzt,  weshalb  der  "well  established  use"  bejaht  werden  müsse.  Das  Institut  gestehe  denn auch ein, dass der Kommentar zur Europäischen Pharmakopöe 5.0  (Ph. Eur.  5.0)  einige Abschnitte  zu den  Indikationen, Kontraindikationen  und  Nebenwirkungen  von  G._______  enthalte.  Solche  Darlegungen  in  anerkannten Standardwerken seien deutliche Indizien dafür, dass in den  aufgeführten Indikationen ein "well established use" bestehe.

C­4259/2009 Das Institut habe ihren Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs  verletzt,  indem  ihr  weder  der  Name  noch  die  Ausbildung  und  medizinische  Erfahrung  des  beigezogenen  Referenten  des  HMEC  bekannt gegeben worden seien. Eine weitere Verletzung des rechtlichen  Gehörs  liege  darin,  dass  dem  HMEC  nicht  sämtliche  Verfahrensakten  vorgelegt worden seien.  Das Institut verhalte sich widersprüchlich, wenn es ihr vorwerfe, sie habe  keine  Fachinformation  mit  konkreten  Anwendungs­  und  Dosierungsvorschriften  eingereicht,  sei  es  ihr  doch  während  des  Beschwerdeverfahrens  nicht  erlaubt,  eine  noch  nicht  genehmigte  Fachinformation einzureichen. Weiter verletze das Institut den Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit,  indem  es  an  die  vorzulegende  klinische  Dokumentation  unverhältnismässig  hohe  Anforderungen  stelle.  G._______ sei ein bekannter Wirkstoff, weshalb die Vorschriften über die  vereinfachte  Zulassung  zur  Anwendung  gelangten.  Es  gehe  nicht  an,  dass  ein  altbewährtes  und  unbestrittenes  Arzneimittel  nach  20  Jahren  vom Markt genommen werden müsse.  J.  In  ihrer  Duplik  vom  4.  Dezember  2009  beantragte  die  Vorinstanz  wiederum  die  Abweisung  der  Beschwerde,  soweit  darauf  eingetreten  werden  könne. Zu den neuen Rügen der Beschwerdeführerin  nahm sie  wie folgt Stellung: Gemäss Art.  11 Abs.  1 Bst.  f HMG müsse ein Zulassungsgesuch unter  anderem  die  Kennzeichnung,  die  Arzneimittelinformation,  die  Abgabe­  und  die  Anwendungsart  enthalten.  Dieser  Pflicht  sei  die  Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren nicht nachgekommen,  so dass die Rüge, sie könne diese Unterlagen  im Beschwerdeverfahren  nicht mehr nachreichen, nicht zu hören sei.  Aus  dem  Umstand,  dass  das  Institut  die  Beschwerdeführerin  in  zwei  Fällen bei der Bestimmung der Indikationen unterstützt habe, könne kein  Anspruch  auf  fachliche  Hilfe  in  sämtlichen  Zulassungsverfahren  abgeleitet  werden.  Vorliegend  sei  durch  die  Experten  des  Instituts  und  des  HMEC  abgeklärt  worden,  ob  für  bestimmte  Dosierungsstärken  und  Anwendungen  ein  "well  established  use"  bekannt  sei.  In  der Evaluation  sei  jedoch  keine  derartige,  allgemein  anerkannte  Indikation  gefunden  worden.  Angesichts  der  einhelligen  Meinung  des  gesamten  HMEC  sei 

C­4259/2009 das  Einholen  einer  Expertise  durch  eine  weitere  unabhängige  Fachperson unnötig.  Das HMEC sei ein unabhängiges Gremium, bestehend aus national und  international renommierten Schweizer Ärzten verschiedener Fachgebiete,  darunter  auch  zwei  J._______,  deren  Namen  und  Anschriften  im  jährlichen Geschäftsbericht des  Instituts veröffentlicht würden. Von einer  Namensnennung des jeweils zuständigen Referenten werde jedoch nach  gängiger Praxis aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes abgesehen.  Im  Weiteren  erläuterte  die  Vorinstanz  eingehend,  weshalb  die  eingereichten  Unterlagen  keinen  für  die  Zulassung  genügenden  Nachweis  darstellten.  Die  Abweisung  des  Gesuches  verstosse  nicht  gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. K.  Nachdem der Beschwerdeführerin am 16. Dezember 2009 Einsicht in die  Duplikbeilagen  gewährt  worden  war,  reichte  sie  am  18.  Januar  2010  Bemerkungen zur Duplik ein. Sie beanstandete, das  Institut habe  im bisherigen Beschwerdeverfahren  dem  Bundesverwaltungsgericht  offensichtlich  nicht  sämtliche  Verfahrensakten  eingereicht,  da  es  der  Duplik  noch  weitere  Akten  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  beigelegt  habe.  Sie  beantrage  daher,  dass  das  Institut  sämtliche  bisher  noch  nicht  eingereichten  Verfahrensakten  vorzulegen habe.  Aus  den  mit  der  Duplik  eingereichten  Vorakten  gehe  hervor,  dass  das  Institut  dem  HMEC  nicht  die  gesamte  eingereichte  Dokumentation  zur  Beurteilung  vorgelegt  habe.  Dies  stelle  eine  klare  Verletzung  des  Anspruchs auf Gewährung des  rechtlichen Gehörs dar. Weiter  äusserte  die Beschwerdeführerin Zweifel an der Unabhängigkeit der zugezogenen  HMEC­Experten. So  seien  der Mitarbeiter  des  Instituts  und der Experte  gemäss E­Mail­Verkehr  "Duz­Freunde". Unter  diesen Umständen  sei  es  notwendig,  einen  neutralen  Fachmann  zur  Beurteilung  des  "well  established use" beizuziehen.  Die US­amerikanische Zulassungsbehörde (food and drug administration,  FDA)  habe  verschiedene  Indikationen  zugelassen.  Die  Genehmigung  dieser Indikationen zeige klar, dass ein "well established use" für das zu  beurteilende Arzneimittel  gegeben  sei  und  dass  eine  günstiges Nutzen/  Risiko­Verhältnis bestehe. Derartige Registrierungen im Ausland müssten 

C­4259/2009 bei der Beurteilung durch das Institut berücksichtigt werden und es dürfe  nicht ohne Not davon abgewichen werden.  Im Weiteren wiederholte und präzisierte die Beschwerdeführerin teilweise  ihre früheren Ausführungen. L.  Mit  Eingabe  vom  22.  Februar  2010  reichte  das  Institut  abschliessende  Bemerkungen  ein  und  bestätigte  sein Rechtbegehren. Einlässlich  nahm  das Institut zum Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs Stellung.  Es  führte aus, die E­Mail Korrespondenz sei bei der Zusammenstellung  der  Vorakten  zunächst  übersehen  worden,  was  darauf  zurückzuführen  sei,  dass es  sich um ein  langwieriges und ausgeweitetes Verfahren mit  umfangreichen Akten handle. Im vorinstanzlichen Verfahren seien jedoch  alle  Unterlagen  berücksichtigt  und  gewürdigt  worden.  Die  anfänglich  unvollständige Aktenlage vor Bundesverwaltungsgericht  habe weder auf  den  Ausgang  des  vorinstanzlichen  Zulassungsverfahren  noch  auf  die  Möglichkeit  der  Wahrung  prozessualer  Rechte  der  Beschwerdeführerin  Einfluss gehabt. Die Gründe  für die Abweisung des Zulassungsgesuchs  seien der Beschwerdeführerin bekannt.  Das HMEC sei ein vom Institutsrat gewähltes Expertengremium, welches  vom Institut nach eigenem Ermessen und ohne vorherige Information der  Gesuchstellerin beigezogen werden könne.  Im vorliegenden Fall  sei der  Beschwerdeführerin  bereits  mit  Verfügung  vom  5.  Juni  2008  mitgeteilt  worden, dass das HMEC beigezogen worden sei. Das  rechtliche Gehör  sei daher nicht verletzt worden.  Weiter  legte  das  Institut  die  korrigierte  Version  des  Kommentars  der  HMEC­Experten vor und  führte dazu aus, diese enthalte  lediglich einige  korrigierte  Tippfehler  sowie  die  Angabe  einer  in  der  ursprünglichen  Version  fehlenden Literaturquelle. Diese Korrekturen seien bereits  in die  Verfügung vom 5. Juni 2008 eingeflossen. Sämtliche Unterlagen seien für  die Experten  des HMEC  zugänglich  gewesen, weshalb  die Angabe  der  Referenzen  ausreichend  gewesen  sei.  Von  einer  Befangenheit  der  Experten  könne  keine  Rede  sein,  da  es  in  der  Schweiz  nicht  ungewöhnlich sei, dass sich Leute im beruflichen Umfeld duzten. M.  Mit Verfügung vom 23. Februar 2010 schloss der  Instruktionsrichter den  Schriftenwechsel. 

C­4259/2009 N.  Auf  die  Vorbringen  der  Parteien  und  die  eingereichten  Unterlagen  wird  – soweit  erforderlich  –  in  den  nachfolgenden  Erwägungen  näher  eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.  Angefochten ist die Verfügung des Instituts vom 5. Juni 2008, mit welcher  das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  vom  31.  Dezember  2002  um  Zulassung  des  Präparates  A._______  abgewiesen  wurde.  Gleichzeitig  wurde  –  unter  Strafandrohung  –  verfügt,  dass  das  Präparat  in  der  Schweiz  und  in  Liechtenstein  nicht  mehr  in  Verkehr  gebracht  werden  dürfe. Die Grossisten,  insbesondere die B._______ und die C._______,  seien  von  der  Beschwerdeführerin  über  die  erfolgte  Abweisung  des  Zulassungsgesuches zu  informieren und aufzufordern, das Präparat aus  ihren Karteien zu streichen.  1.1.  Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  im  Wesentlichen  nach  den Vorschriften  des Bundesgesetzes  vom 17.  Juni  2005  über  das  Bundesverwaltungsgericht  (VGG,  SR  173.32)  und  des  Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). 1.2.  Die  Zuständigkeit  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Streitsache  bestimmt  sich  nach  Art.  31  ff.  VGG.  Danach  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  insbesondere  zuständig  zur  Beurteilung  von  Beschwerden  gegen  Verfügungen  der  Anstalten  und  Betriebe  des  Bundes (Art. 33 Bst. e VGG). Da das Institut eine öffentlich­rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art.  68  Abs.  2  HMG),  der  angefochtene  Verwaltungsakt  ohne  Zweifel  als  Verfügung  im  Sinne  von  Art.  5  Abs.  1  VwVG  zu  qualifizieren  ist  und  zudem  keine  Ausnahme  gemäss  Art.  32  VGG  vorliegt,  ist  das  Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde  zuständig. 1.3. Gemäss Art.  48 Abs.  1 VwVG  ist  zur Beschwerdeführung  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  legitimiert,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung 

C­4259/2009 besonders  berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung oder Änderung hat. Die  Beschwerdeführerin  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren  teilgenommen,  ist  durch  die  Verfügung  ohne  Zweifel  besonders  berührt  und  hat  an  deren  Aufhebung  bzw.  Abänderung  ein  schutzwürdiges  Interesse.  Nachdem  der  einverlangte  Verfahrenskostenvorschuss  rechtzeitig  geleistet  worden  ist,  kann  auf  die  frist­  und  formgerecht  eingereichte Beschwerde eingetreten werden. 2.  Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens die  Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der  Überschreitung  des  Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des  Sachverhalts  sowie  die  Unangemessenheit  des  Entscheids beanstanden (Art. 49 VwVG). 2.1. Nach  der  Rechtsprechung  hat  auch  eine  Rechtsmittelbehörde,  der  volle  Kognition  zusteht,  in  Ermessensfragen  einen  Entscheidungsspielraum  der  Vorinstanz  zu  respektieren.  Sie  hat  eine  unangemessene Entscheidung  zu  korrigieren,  kann aber der Vorinstanz  die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133  II 35 E. 3). 2.2.  Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  nur  den  Entscheid  der  unteren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle (vgl. BGE 126 V 75  E. 6).  Insbesondere  dann,  wenn  die  Ermessensausübung,  die  Anwendung  unbestimmter  Rechtsbegriffe  oder  die  Sachverhaltswürdigung  hoch  stehende,  spezialisierte  technische  oder  wissenschaftliche  Kenntnisse  erfordert,  ist  eine  Zurückhaltung  des  Gerichts  bei  der  Überprüfung  vorinstanzlicher  Bewertungen  angezeigt  (vgl. BGE 130 II 449 E. 4.1, BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1,  BGE  108  V  130  E. 4c/dd;  vgl.  auch  Verwaltungspraxis  der  Bundesbehörden  [VPB]  67.31  E.  2,  VPB  68.133  E.  2.4;  RETO  FELLER/MARKUS  MÜLLER,  Die  Prüfzuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  –  Probleme  in  der  praktischen  Umsetzung,  in:  Schweizerisches  Zentralblatt  für  Staats­  und  Verwaltungsrecht  [ZBl]   110/2009,  S.  442,  YVO  HANGARTNER,  Behördenrechtliche  Kognitionsbeschränkungen  in  der  Verwaltungsrechtspflege,  in:  Benoît  Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor,  Bern  2005,  S.  326  f.,  BEATRICE WAGNER PFEIFFER,  Zum  Verhältnis  von 

C­4259/2009 fachtechnischer  Beurteilung  und  rechtlicher  Würdigung  im  Verwaltungsverfahren,  in:  Zeitschrift  für  Schweizerisches  Recht  [ZSR],  NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.). 2.3.  Mit  der  Einreichung  einer  Beschwerde  geht  die  Behandlung  der  Streitsache  auf  die  Beschwerdeinstanz  über  (Devolutiveffekt  [Art.  54  VwVG]; vgl. BGE 130 V 138 E. 4.2, BGE 100  Ib 351 E. 3 mit Hinweis).  Diese hat  ihren Entscheid grundsätzlich aufgrund des  rechtserheblichen  Sachverhalts  im  Urteilszeitpunkt  zu  treffen.  Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  daher  Veränderungen  des  Sachverhalts,  die  sich  nach  Eröffnung  der  angefochtenen  Verfügung  ergeben,  zu  berücksichtigen,  sofern  und  soweit  sie  den  Streitgegenstand  nicht  in  unzulässiger  Weise  ausdehnen.  Folglich  dürfen  die  Parteien  ihren  Rechtsstandpunkt im Laufe des Verfahrens ändern und – im Rahmen des  Streitgegenstandes  –  grundsätzlich  bisher  noch  nicht  gewürdigte,  bekannte wie auch bis anhin unbekannte neue Sachverhaltselemente, die  sich  zeitlich  vor  oder  erst  im  Laufe  des  Rechtsmittelverfahrens  zugetragen  haben,  vorbringen.  Gleiches  gilt  für  neue  Beweismittel  und  neue  Begründungen.  Laut  herrschender  Lehre  müssen  derartige  neue  Vorbringen,  sofern  sie  als  ausschlaggebend  erscheinen,  auch  dann  berücksichtigt  werden,  wenn  sie  nach  Ablauf  der  Rechtsmittelfrist  eingereicht werden (vgl. Art. 32 Abs. 2 VwVG sowie PATRICK SUTTER,  in:  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Rz. 8 ff. zu Art. 32).  2.4.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der  Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der  Begehren  der  Parteien  gebunden  (Art.  62  Abs.  4  VwVG).  Es  kann  die  Beschwerde  auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  gutheissen  oder  den  angefochtenen  Entscheid  im  Ergebnis  mit  einer  Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ  GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 212). 3.  Die  Beschwerdeführerin  rügt  die  Verletzung  verschiedener  Verfahrensgarantien:  Im Verhalten der Vorinstanz erblickt sie zum einen  die  Verletzung  ihres  Anspruches  auf  unabhängige  und  unbefangene  Beurteilung  (insb.  Art.  10  VwVG),  zum  anderen  ihres  Anspruches  auf  rechtliches  Gehör  (Art.  29  Abs.  2  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]  in  Verbindung mit Art. 26 ff. VwVG).

C­4259/2009 3.1.  Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  die  Namen  der  Experten,  welche  für  das HMEC eine Stellungnahme abgegeben hätten,  seien  ihr  nicht bekannt gegeben worden. Sie könne daher nicht überprüfen, ob die  beurteilenden  Experten  des  HMEC  über  die  notwendigen  fachlichen  Kenntnisse zur Beurteilung des Sachverhaltes verfügten.  Die Beschwerdeführerin äussert zudem den Verdacht, dass die Experten  des HMEC befangen  sein  könnten. Aus der E­Mail­Korrespondenz  vom  20.  März  2008  (Duplikbeilage  4)  gehe  hervor,  dass  der  zuständige  Mitarbeiter  des  Instituts mit  einem Experten  des  HMEC  per  Du  sei.  Es  bestünden  daher  erhebliche  Zweifel  an  der  Unabhängigkeit  und  Neutralität des beigezogenen Experten.  Im  Weiteren  rügt  die  Beschwerdeführerin,  die  Vorinstanz  habe  dem  HMEC  nicht  sämtliche  Unterlagen  vorgelegt,  die  sie  eingereicht  habe  (insb. Dokumentation vom 13. Februar 2008 und vom 4. März 2008). Dies  lasse  Zweifel  an  der  Richtigkeit  der  fachlichen  Beurteilung  aufkommen  und stelle eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör dar.  Ebenfalls  eine  Verletzung  ihres  Gehörsanspruchs  sieht  die  Beschwerdeführerin  darin,  dass  ihr  nicht  Einblick  in  sämtliche  vorinstanzlichen  Akten  gewährt  worden  sei.  Erst  mit  der  Duplik  vom  4.  Dezember  2009  habe  die  Vorinstanz  zusätzliche  Verfahrensakten  (Duplikbeilage  4,  verschiedene  E­Mails  vom  März  2008  zwischen  dem  zuständigen Mitarbeiter des Instituts und dem Experten des HMEC, sowie  ein  Aktenstück  mit  dem  Titel  "Kommentar  Klinik"  vom  gleichen  Mitarbeiter)  eingereicht,  welche  ihr  bis  dahin  trotz  Gewährung  der  Akteneinsicht  im Beschwerdeverfahren nicht vorgelegt worden seien. Es  sei  davon  auszugehen,  dass  die  Vorinstanz  dem  Bundesverwaltungsgericht nicht alle Vorakten eingereicht habe. 3.2.  Das  Institut  verneint  eine  Verletzung  der  Verfahrensrechte  der  Beschwerdeführerin;  ihr  Anspruch  auf  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  sei  nicht  verletzt  worden.  Falls  eine Gehörsverletzung  vorliege,  sei diese im Rahmen des Beschwerdeverfahrens geheilt worden. Es  sei  der  Beschwerdeführerin  bereits  in  der  angefochtenen Verfügung  mitgeteilt worden, dass das HMEC beigezogen worden sei. Beim HMEC  handle  es  sich  um  ein  vom  Institutsrat  gewähltes  Expertenkomitee,  welches vom  Institut nach eigenem Ermessen und – anders als bei der  Konsultation  externer  Experten  –  ohne  vorherige  Information  der 

C­4259/2009 Gesuchstellerinnen  beigezogen  werden  könne.  Es  sei  bei  den  HMEC­ Sitzungen üblich und notwendig, dass die beteiligten Fachpersonen des  Instituts  zur  Beantwortung  allfälliger  Fragen  anwesend  seien.  Es werde  ein  Sitzungsprotokoll  verfasst,  welches  am  nächsten  Treffen  genehmigt  werden müsse. Weiter  macht  das  Institut  geltend,  in  der  Schweiz  sei  es  nicht  ungewöhnlich, dass sich Personen, welche sich aus beruflichen Gründen  kennen würden, per Du anredeten. Aus diesem Umstand könne deshalb  nicht auf eine Befangenheit der Beteiligten geschlossen werden.  Zum  Vorwurf,  es  habe  dem  HMEC  nicht  sämtliche  von  der  Beschwerdeführerin  im  vorinstanzlichen  Verfahren  eingereichten  Dokumente unterbreitet, hält das Institut fest, es treffe zwar zu, dass die  am  13.  Februar  2008  bzw.  4.  März  2008  eingereichte  "Drugdex­ Evaluation"  dem  HMEC  nur  als  Referenz  weitergegeben  worden  sei.  Drugdex  sei  eine  von  Thomas  Reuters  edierte,  im  Internet  abrufbare  Datenbank zu einzelnen Wirkstoffen, welche von zahlreichen Fachleuten  und  Institutionen  abonniert  werde  (im  Folgenden:  Drugdex).  Auch  der  beigezogene  HMEC­Referent  habe  Zugriff  darauf,  weshalb  für  den  Experten die Angabe der Referenzen ausreichend gewesen sei. Weiter räumt die Vorinstanz ein, einzelne Aktenstücke erst mit der Duplik  eingereicht zu haben, da diese bei der Zusammenstellung der Vorakten   zunächst  übersehen  worden  seien.  Bei  Erlass  der  angefochtenen  Verfügung  seien  jedoch  sämtliche  entscheidrelevanten  Unterlagen  berücksichtigt  worden  und  die  Beschwerdeführerin  habe  im  Beschwerdeverfahren  nachträglich  Gelegenheit  erhalten,  auch  zu  den  nachgereichten Aktenstücken Stellung zu nehmen. 3.3. Wer  von  einem  Gerichts­  oder  Verwaltungsentscheid  betroffen  ist,  hat  grundsätzlich  Anspruch  darauf,  die  Namen  der  am  Entscheid  mitwirkenden  Personen  zu  erfahren.  Solange  dem  Betroffenen  nicht  mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitwirken,  kann er  nicht  beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf eine unparteiische  Beurteilung seiner Sache gewahrt worden  ist. Vor allem  ist es  ihm ohne  Kenntnis  der  personellen  Zusammensetzung  des  Gerichts  oder  der  Verwaltungsbehörde  nicht  möglich,  Ausstandsgründe  zu  erkennen  und  gegebenenfalls  geltend  zu  machen.  Die  Garantie  des  verfassungsmässigen  Gerichts  gemäss  Art.  30  Abs.  1  BV,  die –  zumindest  sinngemäss  –  auch  auf  Verwaltungsbehörden  anwendbar  ist 

C­4259/2009 (STEPHAN BREITENMOSER/ MARION SPORI FEDAIL, in: Praxiskommentar zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich/Basel/Genf  2009  [im  Folgenden:  Praxiskommentar  VwVG],  Rz.  18  zu  Art.  10),  umfasst  deshalb  auch  den  Anspruch  auf  Bekanntgabe  der  personellen  Zusammensetzung  der  entscheidenden  Verwaltungsbehörde  (BGE  114  Ia  278  E.  3b,  BGE  114  V  61  E.  2).  Dieser  Anspruch  hat  jedoch  nach  bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht zur Folge, dass die Namen der  entscheidenden  Behördemitglieder  dem  rechtsuchenden  Bürger  ausdrücklich  genannt  werden  müssen.  Der  Anspruch  ist  auch  dann  gewahrt, wenn ihre Namen einer allgemein zugänglichen Publikation, wie  etwa  einem  Staatskalender,  entnommen  werden  können  (BGE  114  Ia  278 E. 3c). Das  Institut  veröffentlich  jedes  Jahr  einen Geschäftsbericht,  in welchem  auch  sämtliche  Mitglieder  des  HMEC mit  Namen,  ihren  Qualifikationen  und  Tätigkeiten  genannt  werden.  Der  Geschäftsbericht  kann  entweder  übers  Internet  eingesehen  oder  beim  Institut  bezogen  werden.  Der  Beschwerdeführerin  waren  demnach  die  Namen  der  Experten  zugänglich.  Ihr  Anspruch  auf  Bekanntgabe  der  mitwirkenden  Experten  wurde dadurch erfüllt. 3.4.  Das  HMEC  ist  nach  Zusammensetzung  und  Arbeitsweise  eine  verwaltungsunabhängige,  der  Funktion  nach  aber  eine  verwaltungsinterne  beratende  Expertenkommission  des  Instituts;  ihre  gutachterlichen  Meinungsäusserungen  sind  keine  Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 lit. e VwVG und Art. 57  ff. BZP (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.131/2006 vom 20. Juli 2006 E.  2).  Die  Experten  des  HMEC  unterliegen  jedoch  den  allgemeinen  Ausstandsbestimmungen von Art. 10 Abs. 1 VwVG ( vgl. BGE 119 V 456,  E.  4  und  5),  da  diese  Norm  nicht  nur  die  Amtsträger  erfasst,  sondern  sämtliche  Personen,  die  an  einem  Entscheid  beteiligt  sind  und  in  irgendeiner Form beratend oder instruierend mitwirken (RETO FELLER,  in:  Christoph  Auer/Markus  Müller/  Benjamin  Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich/St.  Gallen  2008  [im  Folgenden:  Kommentar  VwVG],  Rz.  5  zu  Art.  10;  STEPHAN  BREITENMOSER/MARION SPORI FEDAIL, Praxiskommentar VwVG, Rz. 39 zu  Art. 10). 3.4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1 VwVG treten Personen, die eine Verfügung  zu treffen oder diese vorzubereiten haben, in Ausstand, wenn sie a. in der Sache ein persönliches Interesse haben;  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C­4259/2009 b. mit  einer Partei  durch Ehe  oder  eingetragene Partnerschaft  verbunden  sind  oder mit ihr eine faktische Lebensgemeinschaft führen;  bbis mit einer Partei in gerader Linie oder bis zum dritten Grade in der Seitenlinie  verwandt oder verschwägert sind;  c. Vertreter  einer  Partei  sind  oder  für  eine  Partei  in  der  gleichen  Sache  tätig  waren;  d. aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten. 3.4.2. Da die Beschwerdeführerin weder geltend macht, ein Mitglied des  HMEC habe ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens oder  sei  in  der  gleichen  Sache  bereits  tätig  gewesen,  noch  behauptet,  dass  eine  unzulässige  Verwandt­  oder  Schwägerschaft  bestehe,  ist  im  Folgenden   einzig  zu  prüfen,  ob  ein  Mitglied  des  HMEC  aus  anderen  Gründen  in  der  Sache  befangen  sein  könnte  (Art.  10  Abs.  1  Bst.  d  VwVG). Es  ist  Sache  der  Beschwerdeführerin,  die  Umstände,  welche  eine  Befangenheit  begründen  könnten,  darzulegen.  Dabei  ist  allerdings  kein  strikter  Beweis  erforderlich;  es  genügt,  wenn  glaubhaft  gemacht  wird,  dass  mit  überwiegender  Wahrscheinlichkeit  eine  Befangenheit  vorliegt  (STEPHAN BREITENMOSER/MARION SPORI FEDAIL, Praxiskommentar VwVG,  Rz. 97 zu Art. 10).  Vorliegend weist  die Beschwerdeführerin  insbesondere darauf  hin,  dass  der zuständige Mitarbeiter des Instituts und ein beigezogener Experte des  HMEC sich duzten – was sich aus den Akten ergebe. Im Übrigen begnügt  sie  sich  jedoch mit  reinen  Spekulationen  und  legt  nicht  nachvollziehbar  dar,  weshalb  eine  Befangenheit  der  mitwirkenden  Experten  des  HMEC  gegeben sein könnte. Einzig aus dem Umstand, dass der Mitarbeiter des  Instituts mit  einem Experten  des  HMEC  per  Du  ist,  lässt  sich  nicht  auf  eine Befangenheit schliessen (vgl. RETO FELLER, Kommentar VwVG, Rz.  23  zu Art.  10). Wie das  Institut  zu Recht  festhält,  ist  es  in  der Schweiz  durchaus üblich, sich im beruflichen Umfeld zu duzen. Es liegen keinerlei  Hinweise  für  eine  derart  intensive  Freundschaft  vor,  welche  die  Sachlichkeit  in  der Beurteilung  des Zulassungsgesuches  bedroht  haben  könnte.  Eine  blosse  Duzfreundschaft  genügt  nicht,  den  Anschein  der  Befangenheit  zu  erwecken. Ebenso wenig  liegen Hinweise  vor, wonach  die  zwischenmenschlichen  Beziehungen  zwischen  der  Beschwerdeführerin  einerseits  und  dem  Mitarbeiter  des  Instituts  sowie  dem  Experten  des  HMEC  andererseits  ernsthaft  und  derart  schwerwiegend  gestört  wären,  dass  eine  unzulässige  und  unsachliche 

C­4259/2009 Beeinflussung  in  der  Beurteilung  des  Sachverhaltes  wahrscheinlich  erschiene. Bei objektiver Betrachtung liegen keine Hinweise vor, die den  Verdacht auf eine Befangenheit aufkommen lassen könnten. 3.5. Das rechtliche Gehör umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme  am  Verfahren  und  auf  Einflussnahme  auf  den  Prozess  der  Entscheidfindung. In diesem Sinne dient es einerseits der Sachabklärung,  stellt  andererseits  aber  auch  ein  persönlichkeitsbezogenes  Mitwirkungsrecht  beim  Erlass  von  Verfügungen  dar,  welche  in  die  Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (vgl. BGE 126 V 131 f., BGE 121  V  152;  A.  KÖLZ/ I. HÄNER,  a.a.O.,  Rz.  292  ff.).  Zum  verfassungsmässigen  Anspruch  auf  rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), der  für das Verwaltungsverfahren  in  Art.  26  ff.  VwVG  konkretisiert  worden  ist,  gehören  insbesondere  Garantien bezüglich Beweisverfahren, Akteneinsicht, Anhörungsrecht und  Begründungspflicht der Behörden. Darin enthalten ist auch der Anspruch,  dass  die  Behörde  vorgelegte  Beweismittel,  die  entscheidrelevant  sein  können,  würdigt  und  in  ihrem  Entscheid  berücksichtigt  (Art.  32  Abs.  1  VwVG). 3.5.1. Aus den dem Bundesverwaltungsgericht  vorliegenden Akten geht  hervor, dass das Institut am 3. Januar 2006 einen Vorbescheid (Vorakten  p.  257  ff.)  auf  Abweisung  des  Zulassungsgesuches  erlassen  hat.  Mit  Schreiben  vom  28.  Juli  2006  reichte  die  Beschwerdeführerin  verschiedene  Unterlagen  zur  Qualität  ein  (Vorakten  p.  265  ff.).  Gleichzeitig  bedankte  sie  sich  für  die  Hinweise  auf  umstrittene  sowie  zugelassene Indikationen. Sie beantragte deshalb gemäss dem aktuellen  Kommentar  zum  Europäischen  Arzneibuch  vorerst  die  Indikationen  X._______.  Ferner  führte  die  Beschwerdeführerin  aus,  der  Wirkstoff  G._______  sei  immer  noch  monographiert  und  in  Gebrauch.  Die  Dokumentation zur Klinik sowie zu den Indikationen sei daher für sie noch  nicht  abgeschlossen.  Sie  werde  zu  gegebener  Zeit  weitere  Unterlagen  zur Klinik einlegen. Sie wolle die Indikationen in gegenseitiger Absprache  mit  dem  Institut  festlegen. So werde zum Beispiel  das Universitätsspital  K._______ gemäss Schreiben vom 24. Juli 2006 das Präparat weiterhin  im Bereich der X._______ einsetzen (Vorakten p. 97). Das  Institut  legte  dem  HMEC  in  der  Sitzung  vom  17.  April  2007  das  Zulassungsgesuch  für  A._______  zum  ersten  Mal  zur  Beurteilung  vor,  wobei  sich  keine  Hinweise  darauf  finden,  dass  die  in  diesem  Zusammenhang  von  der  Beschwerdeführerin  eingereichten  Unterlagen 

C­4259/2009 dem HMEC bzw. dem Referenten des HMEC nicht weitergeleitet worden  wären (Vorakten p. 287 ff.). Das  HMEC  kam  in  seiner  Sitzung  zum  Schluss,  das  Gesuch  sei  abzuweisen  (Protokoll  der Sitzung  vom 17. April  2007, Vorakten p.  287  ff.). Es  setzte  sich dabei  durchaus mit  den  von der Beschwerdeführerin  vorgebrachten Argumenten auseinander. Insbesondere stellte es fest, es  fehle eine klinische Dokumentation gemäss heutigem wissenschaftlichem  Standard.  Auf  die  Aufforderung,  das  Institut  solle  der  Firma  zulassungsfähige Indikationen nennen, könne nicht eingegangen werden.  Für  den  Referenten  des  HMEC  sei  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­ Verhältnis  in  den  von  der  Firma  genannten  Indikationen  nicht  unbestritten.  Der  Wirkstoff  G._______  sei  u.a.  X.______und  könne  X._______auslösen.  Die  Fachinformation  sei  mit  den  vorgelegten  Unterlagen wissenschaftlich nicht abgestützt. Dem Referenten seien auch  keine  durch wirklich  gute Studien  belegte  Indikationen  für  parenteral  zu  verabreichendes  G._______.  bekannt.  Es  bestehe  die  Gefahr  unerwünschter  Wirkungen  (etwa  X.______  Potential  insbesondere  bei  X._______Verabreichung). Nach  einem  erneuten  abweisenden  Vorbescheid  vom  11.  Januar  2008  (Vorakten p. 351 ff.) reichte die Beschwerdeführerin am 13. Februar und  am  4.  März  2008  unter  Verweis  auf  Drugdex  verschiedene  Studien  zu  teilweise neu beantragten Indikationen ein (Vorakten p. 359 ff. und 361).  Wie aus der mit Duplik vom 4. Dezember 2009 im Beschwerdeverfahren  eingereichten  E­Mail­Korrespondenz  hervorgeht,  legte  das  Institut  die  Eingaben  vom  13.  Februar  und  am  4.  März  2008  einem  Mitglied  des  HMEC vor und bat um Beurteilung der Frage, ob die neuen Unterlagen  geeignet seien, die frühere abweisende Empfehlung des HMEC in Frage  zu  stellen. Als Beilage wurde ein Entwurf  für  den Kommentar Klinik mit  den referenzierten Studien beigelegt, worin auch die Drugdex­Evaluation  aufgeführt  war.  Nach  Prüfung  der  neuen  Unterlagen  teilte  der  Experte  des  HMEC  in  seinem  Antwortschreiben  die  Ansicht  des  Instituts,  dass  das Gesuch abgewiesen werden müsse. 3.5.2.  Aufgrund  des  dargestellten  Sachverhaltes  finden  sich  vorliegend  keinerlei  Hinweise  darauf,  dass  die  Beurteilung  des  HMEC  und  von  seinen  einzelnen  Mitgliedern  nicht  in  Kenntnis  der  vollständigen  Unterlagen erfolgt ist – umso mehr, als die eingereichten Studien und die  Auszüge  aus  den  Monographien  für  Fachkreise  als  zugänglich  und  bekannt  vorausgesetzt  werden  dürfen  und  –  wie  das  Institut  zu  Recht 

C­4259/2009 festhält  –  in  der  Regel  die  Angabe  von  Drugdex­Referenzen  einen  ausreichenden Hinweis  auf  die  zu beachtenden Studien darstellen. Das  Institut  und  das  HMEC  haben  die  vorgelegten  Beweismittel,  die  entscheidrelevant  sein  konnten,  gewürdigt  und  in  ihrem  Entscheid  berücksichtigt.  Dies  geht  insbesondere  auch  aus  dem  aktenkundigen  Kommentar zur Klinik hervor, dessen Inhalt  in wesentlichen Teilen in die  Verfügung  vom  5.  Juni  2008  eingeflossen  ist.  Eine  diesbezügliche  Verletzung des Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist zu  verneinen.  3.6.  Gemäss  Art.  26  VwVG  erstreckt  sich  das  Akteneinsichtsrecht  grundsätzlich auf alle Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere  Entscheidung  zu  bilden,  d.h.  entscheidrelevant  sind  oder  sein  könnten.  Dazu  gehören  grundsätzlich  auch  Fachberichte  bzw.  gutachterliche  Meinungsäusserungen.  Um  den  Umfang  des  Akteneinsichtsrechts  zu  bestimmen,  kommt  es  auf  die  Bedeutung  eines  Aktenstückes  für  die  verfügungswesentliche  Sachverhaltsdarstellung  an  (BGE  125  II  473  E. 4c/cc,  mit  Hinweisen).  Weder  nach  der  Akteneinsichtsordnung  des  Verwaltungsverfahrensgesetzes  noch  aufgrund  der  Verfassungsgarantie  von  Art.  29  Abs.  2  BV  besteht  allerdings  ein  Anspruch  auf  Einsicht  in  verwaltungsinterne  Akten.  Als  solche  gelten  Unterlagen,  denen  für  die  Behandlung  eines  Falles  kein  Beweischarakter  zukommt,  welche  vielmehr  ausschliesslich  der  verwaltungsinternen  Meinungsbildung  dienen  und  somit  für  den  verwaltungsinternen Gebrauch  bestimmt  sind  (z.B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.). Mit dem  Ausschluss  des  Einsichtsrechts  in  diese  Akten  soll  verhindert  werden,  dass  die  interne  Meinungsbildung  der  Verwaltung  über  die  entscheidenden  Aktenstücke  und  die  erlassenen  begründeten  Verfügungen  hinaus  vollständig  vor  der  Öffentlichkeit  ausgebreitet  wird  (BGE 125 II 473 E. 4a, mit Hinweisen). 3.6.1. Es  ist  unbestritten,  dass  sich  die Duplikbeilage  4  nicht  in  den  im  Beschwerdeverfahren  mit  Vernehmlassung  vom  3.  September  2009  eingereichten  Vorakten  des  Instituts  finden.  Es  handelt  sich  dabei  zum  einen um eine E­Mail  vom 20. März 2008,  in welcher der Experten des  HMEC  um  eine  Beurteilung  der  von  der  Beschwerdeführerin  am  13.  Februar  und  4.  März  2008  beantragten  Indikationen  und  neu  eingereichten  Unterlagen  ersuchte.  Dieser  E­Mail  war  ein  Kommentar  Klinik  angefügt,  in  welchem  die  eingereichten  Studien  referenziert  wurden.  Zum  andern  handelt  es  sich  um  die  Antwortmail  des  Experten  des  HMEC  vom  23.  März  2008,  in  welcher  er  die  Einschätzung  des  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C­4259/2009 Mitarbeiters  des  Instituts  bestätigte,  dass  die  eingereichten  Unterlagen  nichts an der Beurteilung des HMEC vom 17. April 2007 (Vorakten p. 287  ff.)  änderten.  Anschliessend  wurden  augenscheinlich  der  Kommentar  Klinik noch ergänzt und einige Schreibfehler korrigiert (vgl. Beilage 1 zur  Eingabe des Instituts vom 22. Februar 2010). Der Inhalt des korrigierten  Kommentars  Klinik  wurde  in  der  Folge  fast  wörtlich  in  die  abweisende  Verfügung vom 5. Juni 2008 übernommen. Im  Rahmen  der  am  16.  September  2009  auf  Gesuch  hin  teilweise  gewährten  Akteneinsicht  lagen  damit  der  Beschwerdeführerin  die  Vorakten nicht vollständig vor, so dass sie ihre Replik ohne Kenntnis der  später  nachgereichten Unterlagen  verfassen musste. Nach Eingang der  Duplik wurde der Beschwerdeführerin allerdings Einsicht in die fraglichen  Aktenstücke gewährt und  ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben –  wovon sie am 18. Januar 2010 Gebrauch machte. Der Schriftenwechsel  wurde erst anschliessend, am 23. Februar 2010 geschlossen.  3.6.2.  Aus  dem  dargestellten  Inhalt  der  E­Mails  und  des  Kommentars  Klinik  ergibt  sich,  dass  diesen  Unterlagen  im  vorliegenden  Fall  kein  selbstständiger  Beweischarakter  zukommt,  da  sie  lediglich  der  verwaltungsinternen  Meinungsbildung  dienten  und  für  den  internen  Gebrauch  bestimmt  waren.  Nicht  sämtliche  internen  (Arbeits­)Entwürfe  müssen im Rahmen der Akteneinsicht einer Gesuchstellerin zur Kenntnis  gebracht  werden.  Weiter  gingen  aus  der  ausführlich  begründeten  Verfügung vom 5.  Juni 2008 sämtliche wesentlichen Abweisungsgründe  klar hervor, und die Beschwerdeführerin war in der Lage, Beschwerde zu  erheben und diese zu begründen. Eine Gehörsverletzung ist daher auch  in dieser Hinsicht zu verneinen. Zu  ergänzen  bleibt,  dass  die  Beschwerdeführerin  im  Verlauf  des  Beschwerdeverfahrens Gelegenheit hatte, einlässlich zur Beurteilung des  Instituts  und  des  HMEC  Stellung  zu  nehmen,  weshalb  eine  allfällige  Gehörsverletzung  unter  den  vorliegenden  Umständen  als  geheilt  zu  gelten hätte. Darüber hinaus  ist zu betonen, dass vorliegend angesichts  der umfassenden Abklärungen durch die Vorinstanz und der eindeutigen  Stellungnahmen  des  HMEC  eine  Rückweisung  wegen  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  zu  einem  formalistischen  Leerlauf  und  damit  zu  unnötigen Verzögerungen  führen würde, die mit dem  Interesse an einer  möglichst  beförderlichen  Beurteilung  der  Sache  nicht  zu  vereinbaren  wären  (vgl. Urteil des BVGer C­2249/2006 vom 12. März 2008 E. 3.3  f.  mit Hinweisen).

C­4259/2009 4.  Verwendungsfertige  Arzneimittel  dürfen  in  der  Schweiz  nur  dann  in  Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen worden sind  (abgesehen von Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang  sind; vgl. Art. 9 Abs. 2 HMG). Die Zulassung setzt  insbesondere voraus,  dass  die  Gesuchstellerin  belegen  kann,  dass  ihr  Arzneimittel  qualitativ  hoch  stehend,  sicher  und  wirksam  ist  (Art.  10  Abs.  1  Bst.  a  HMG).  Zulassungsgesuche  müssen  sämtliche  für  die  Beurteilung  der  Qualität,  Sicherheit  und  Wirksamkeit  erforderlichen  Angaben  und  Unterlagen  enthalten, die in Art. 11 Abs. 1 HMG genannt sind. Vorzulegen sind in der  Regel  die  in  Art.  3  ff.  der  Verordnung  des  Schweizerischen  Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die  Zulassung  von  Arzneimitteln  (AMZV,  SR  812.212.22)  detailliert  bezeichneten  Unterlagen.  Das  Arzneimittel  und  die  Dokumentation  müssen dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen  (Art. 3 HMG). 4.1. Die Zulassung stellt eine Polizeibewilligung dar, auf deren Erteilung  eine  Gesuchstellerin  dann  Anspruch  hat,  wenn  sie  die  gesetzlichen  Voraussetzungen  erfüllt  (Art.  16  Abs.  1  HMG;  vgl.  etwa  VPB  69.21  E.  3.1). Die Entscheidung darüber, ob die Zulassung erteilt wird oder nicht,  liegt  daher  nicht  im  Ermessen  der  Bewilligungsbehörde.  Die  Voraussetzungen  für  die  Erteilung  einer  Polizeibewilligung werden  aber  oft durch unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so dass die Behörde  insoweit  über  einen  weiten  Beurteilungsspielraum  verfügt  (vgl.  etwa  ULRICH  HÄFELIN/  GEORG  MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 2534).  4.2.  Das  Zulassungsgesuch  ist  mit  den  erforderlichen  Angaben  und  Unterlagen  nach  Art.  11  HMG  beim  Institut  einzureichen.  Als  Bewilligungsbehörde  hat  das  Institut  zu  beurteilen,  ob  die  Zulassungsvoraussetzungen,  die  im  Heilmittelgesetz  und  den  gestützt  darauf  erlassenen  Verordnungen  nur  relativ  unbestimmt  umschrieben  sind,  ausreichend  nachgewiesen  werden.  Dabei  kommt  ihm  –  wie  erwähnt – ein weiter Beurteilungsspielraum zu, den es  in rechtmässiger,  insbesondere  verhältnismässiger,  rechtsgleicher  und  willkürfreier  Weise  zu nutzen hat. Es muss die Zulassung erteilen, wenn die Gesuchstellerin  mit  ihrer  Dokumentation  beweisen  kann,  dass  das  Präparat  den  Qualitätsanforderungen entspricht,  sicher und wirksam  ist – und es darf  die  Zulassung  nicht  erteilen,  wenn  dieser  Nachweis  nicht  erbracht  wird  (Art. 7 Abs. 3 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel 

C­4259/2009 [VAM,  SR  812.212.  21];  vgl.  auch  Botschaft  des  Bundesrates  vom  1.  März  1999  zu  einem  Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte  [im  Folgenden:  Botschaft  HMG],  BBl  1999  S. 3453  ff.,  Separatdruck S. 45). Gegenstand des Zulassungsverfahrens bildet damit  nicht  etwa  die  materielle  Frage,  ob  ein  Arzneimittel  den  Qualitäts­,  Sicherheits­  und Wirksamkeitsanforderungen  genügt,  sondern  allein  die  prozessuale  Frage,  ob  mit  den  beigebrachten  Unterlagen  bewiesen  worden ist, dass die Zulassungsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sind. Grundsätzlich  hat  die  Gesuchstellerin  gemäss  Art.  3  Abs.  1  VAM  ihr  Zulassungsgesuch  mit  allen  erforderlichen  Angaben  und  Unterlagen  einzureichen. Auf ein unvollständiges oder mangelhaftes Gesuch tritt das  Institut  grundsätzlich  nicht  ein  (Art.  3  Abs.  2  VAM).  Es  kann  jedoch  in  einem derartigen Fall gemäss Art. 3 Abs. 3 VAM der Gesuchstellerin eine  Frist von 120 Tagen zur Nachbesserung ansetzen. Grundsätzlich obliegt  es  also  der  Gesuchstellerin,  eine  vollständige  und  mängelfreie  Dokumentation,  insbesondere  zur  Qualität,  Sicherheit  und  Wirksamkeit  bereits  bei  Gesuchseinreichung  vorzulegen.  Die  erforderlichen  Unterlagen  werden  in  der  AMZV  und  verschiedenen  Publikationen  des  Instituts  genau  definiert.  Es  fällt  unter  die  Mitwirkungspflichten  der  jeweiligen  Gesuchstellerin,  sich  über  die  geltenden  Anforderungen  zu  informieren.  Da  sich  in  der  Praxis  trotzdem  gewisse  Unsicherheiten  ergeben können, welcher Nachweis im konkreten Verfahren zu erbringen  ist,  spezifiziert  das  Institut  regelmässig  in  hängigen  Verfahren  allenfalls  weitere erforderliche Unterlagen und gewährt eine Frist von 120 Tagen zu  deren Nachreichung. 4.3.  Art.  14  HMG  sieht  für  Arzneimittel  mit  bekannten  Wirkstoffen  ein  vereinfachtes  Zulassungsverfahren  vor  –  unter  der  Voraussetzung  allerdings,  dass diese Erleichterung mit  den Anforderungen an Qualität,  Sicherheit  und  Wirksamkeit  vereinbar  ist  und  weder  Interessen  der  Schweiz  noch  internationale  Verpflichtungen  entgegenstehen  (Art.  14  Abs.  1  HMG,  insb.  Bst.  a;  vgl.  GERHARD  SCHMID/FELIX  UHLMANN,  in:  Thomas  Eichenberger/  Urs  Jaisli/Paul  Richli  [Hrsg.],  Basler  Kommentar  zum Heilmittelgesetz, Basel 2006 [im Folgenden: Kommentar HMG], N. 1  zu Art. 14 HMG). 4.3.1. Im Einzelnen richten sich das vereinfachte Verfahren und die dabei  zu  erfüllenden Anforderungen nach den Bestimmungen der Verordnung  des  Schweizerischen  Heilmittelinstituts  vom  22.  Juni  2006  über  die  vereinfachte  Zulassung  von  Arzneimitteln  und  die  Zulassung  von 

C­4259/2009 Arzneimitteln  im  Meldeverfahren  (VAZV,  SR  812.212.  23).  Ein  Arzneimittel  kann  insbesondere  dann  unter  reduzierten  Anforderungen  zugelassen werden, wenn es einen Wirkstoff enthält, der bereits in einem  anderen  Arzneimittel  enthalten  ist,  das  vom  Institut  zugelassen  ist  oder  war (Arzneimittel mit bekanntem Wirkstoff, Art. 12 Abs. 1 VAZV).  4.3.2. Wenn  die  Sicherheit  und  Wirksamkeit  des  bekannten  Wirkstoffs  aufgrund  einer  umfassenden,  dem  aktuellen  Stand  der  Wissenschaft  entsprechenden  Dokumentation  belegt  ist,  was  im  Rahmen  eines  präparatespezifischen  Zulassungsverfahrens  geprüft  wurde,  ist  sichergestellt,  dass  das  Institut  bei  der  Beurteilung  der  Sicherheit  und  Wirksamkeit  des  neu  zuzulassenden  Präparates  (unter  den  Voraussetzungen  von  Art.  12  HMG  [Erstanmelderschutz  bei  Zweitanmeldung])  auf  ausreichende  Unterlagen  zurückgreifen  kann.  Diese  Möglichkeit  des  Rückgriffs  auf  eine  bereits  vorliegende  und  geprüfte  umfassende  Dokumentation  zu  einem  Referenzpräparat  rechtfertigt  die  vereinfachte  Zulassung  von  Präparaten  mit  bekanntem  Wirkstoff (vgl. den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für  Heilmittel  [im  Folgenden:  REKO  HM]  HM  05.147  vom  20.  September  2006 E. 3.2.1). Art. 12 Abs. 2 VAZV sieht in der heute in Kraft stehenden  Fassung  denn  auch  vor,  dass  die  Zulassung  eines  Arzneimittels  mit  bekanntem Wirkstoff  sich  auf  die  Zulassungsunterlagen  eines  anderen,  aktuell  vom  Institut  zugelassenen  Arzneimittels  stützen  kann  (Referenzpräparat). Im Rahmen der Prüfung, ob die Voraussetzungen für  die Herabsetzung der Zulassungsanforderungen erfüllt  sind, und welche  Unterlagen  im  Rahmen  des  vereinfachten  Zulassungsverfahrens  beizubringen sind,  kann daher nur noch der Nachweis  verlangt werden,  dass  trotz  der  Unterschiede  der  Präparate  die  Wirksamkeit  nicht  in  relevanter Weise herabgesetzt ist und sich keine neuen Sicherheitsrisiken  ergeben.  4.3.3. Ist kein Referenzpräparat zugelassen, so kann das Gesuch auf ein  anderes  vom  Institut  zugelassenes  Arzneimittel,  welches  nicht  über  vollständige  Zulassungsunterlagen  verfügt,  Bezug  nehmen,  sofern  das  Institut die entsprechenden Unterlagen als ausreichend erachtet  (Art. 12  Abs.  3  Bst.  a  VAZV).  Ein  Zulassungsgesuch  kann  sich  auch  auf  die  Dokumentation  zu  einem  Zulassungsgesuch  in  einem  Land  mit  vergleichbarer  Arzneimittelkontrolle  im  Sinne  von  Artikel  13  HMG  beziehen,  sofern  das  Institut  die  entsprechenden  Unterlagen  als  ausreichend betrachtet.  In diesem Fall muss die Gesuchstellerin alle  für  die Zulassung relevanten Unterlagen einreichen und zusätzlich belegen, 

C­4259/2009 dass  das Arzneimittel  im  betreffenden Staat  bereits  zugelassen  ist  (Art.  12  Abs.  3  Bst.  b  VAZV).  Zudem  besteht  die  Möglichkeit,  sich  ausschliesslich  auf  veröffentlichte  Fachliteratur  zu  beziehen,  falls  die  Gesuchstellerin  mit  einer  detaillierten  Bibliografie  nachweist,  dass  die  Ausgangsstoffe  des  Arzneimittels  für  die  beantragte  Indikation  und  Anwendungsart  seit mindestens 10 Jahren verwendet werden und dass  ihre  Sicherheit  und  Wirksamkeit  in  der  wissenschaftlichen  Literatur  gut  dokumentiert und allgemein anerkannt sind (Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV). 4.3.4.  Die  Zulassung  von  Präparaten  mit  bekanntem  Wirkstoff  unter  reduzierten  Anforderungen  setzt  in  erster  Linie  voraus,  dass  der  (allenfalls  teilweise)  Verzicht  auf  den  umfassenden  Nachweis  der  Sicherheit  und  Wirksamkeit  (insbesondere  durch  klinische  Prüfungen)  sinnvoll  oder möglich  ist,  was  anhand  der  Zusammensetzung,  relativen  Unbedenklichkeit,  therapeutischen  Wirkung  und  Breite,  Art  der  Anwendung, beantragten Indikation und Behandlungsdauer zu beurteilen  ist  (Art.  14 Abs.  1 VAZV). Richtschnur  ist  dabei Art.  14 Abs.  1 HMG  in  Verbindung  mit  Art.  1  HMG:  Ein  umfassender  Sicherheits­  und  Wirksamkeitsnachweis  nach  den  Vorschriften  der  AMZV  ist  nur  dann  nicht  erforderlich,  wenn  "auf  einfachere  Weise  garantiert  werden  kann,  dass die Zulassungskriterien Qualität, Sicherheit  und Wirksamkeit  erfüllt  werden"  (Botschaft HMG S. 49, vgl. auch die Entscheide der REKO HM  05.147  vom  20.  September  2006  E. 3.2.1  und  HM  06.165  vom  19.  Oktober 2006 E. 3.2). Art. 14 VAZV sieht vor, dass bei Arzneimitteln mit bekannten Wirkstoffen  die  therapeutische  Wirksamkeit  und  Sicherheit  (klinische  Prüfungen)  nachgewiesen werden können durch: a. den  Nachweis,  dass  das  Arzneimittel  mit  dem  Referenzpräparat  therapeutisch äquivalent ist; b. Bioverfügbarkeitsuntersuchungen; c. pharmakodynamische Untersuchungen; d. Anwendungsbelege; e. eine  bibliographische  Dokumentation,  sofern  die  Gesuchstellerin  zeigen  kann, dass die Ergebnisse auf das Arzneimittel übertragbar sind; f. Prüfungen der In­Vitro­Wirkstofffreisetzung.

C­4259/2009 4.4. Wie  bereits  festgehalten  wurde,  ist  es  Sache  der  Gesuchstellerin  nachzuweisen,  dass  das  zuzulassende  Arzneimittel  sämtliche  Zulassungsanforderungen  erfüllt  (vgl.  E.  4.2  hiervor).  Sie  trägt  in  dieser  Beziehung  die  materielle  Beweislast,  die  sich  prozessual  in  einer  besonderen Mitwirkungspflicht ausdrückt (Art. 13 Abs. 1 VwVG). Macht  eine  Gesuchstellerin  geltend,  ihr  Präparat  könne  unter  herabgesetzten  Anforderungen  in  einem  vereinfachten  Verfahren  zugelassen werden, hat sie nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für  eine derartige Ausnahme gegeben sind (vgl. zur Mitwirkungspflicht beim  Nachweis  der  Voraussetzungen  für  die  Ausnahmen  von  der  Zulassungspflicht  den  Entscheid  des  Bundesgerichts  2A.669/2005  vom  10.  Mai  2006  E.  3.5.2,  mit  Hinweisen).  Da  die  Voraussetzungen  und  Modalitäten  einer  Herabsetzung  der  Zulassungsanforderungen  teilweise  relativ  unbestimmt  umschrieben  sind,  liegt  es  am  Institut,  die  zu  erbringenden  Nachweise  im  konkreten  Einzelfall  präparatespezifisch  zu  bestimmen  (vgl.  Art.  14  Abs.  2  VAZV)  und  auf  einen  allfälligen,  nach  heutigem Stand von Wissenschaft und Forschung begründeten Verdacht  ungenügender  Wirksamkeit  oder  potentieller  Sicherheitsrisiken  hinzuweisen  (Vorsorgeprinzip,  vgl.  etwa  den  Entscheid  der  REKO  HM  04.054 vom 29. März E. 4). Dem Institut kommt auch in dieser Beziehung  ein  weiter  Beurteilungsspielraum  zu,  den  es  unter  Beachtung  des  Ausnahmecharakters  der  vereinfachten  Zulassung  pflichtgemäss,  insbesondere  in  verhältnismässiger,  rechtsgleicher  und  willkürfreier  Weise zu füllen hat. 4.5. Für zulassungspflichtige Arzneimittel, die vor  Inkrafttreten des HMG  (1. Januar  2002)  weder  nach  kantonalem  noch  nach  Bundesrecht  zulassungspflichtig bzw. registrierungspflichtig waren, musste innert eines  Jahres  nach  Inkrafttreten  des  Gesetzes  ein  Zulassungsgesuch  eingereicht  werden.  Bis  zum  (rechtskräftigen)  Zulassungsentscheid  des  Instituts  können  diese  Produkte  allerdings  weiterhin  in  Verkehr  bleiben;  wurde kein Gesuch eingereicht oder ein solches abgewiesen, so dürfen  die   Produkte  dagegen  nicht mehr  in Verkehr  gebracht werden  (Art.  95  Abs. 3 HMG; vgl. URSULA EGGENBERGER STÖCKLI,  in: Kommentar HMG,  Rz. 8 zu Art. 95). Mangels abweichender Bestimmungen richtet sich das  Zulassungsverfahren nach den dargestellten, allgemeinen Regeln. 5.  Im  Folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  die  Beschwerdeführerin  mit  den 

C­4259/2009 eingereichten  Unterlagen  den  Nachweis  der  ausreichenden  Qualität,  Sicherheit und Wirksamkeit erbracht hat. 5.1. Vorliegend ist die Zulassung eines Arzneimittels strittig, welches vor  Inkrafttreten  HMG  weder  nach  kantonalem  noch  nach  Bundesrecht  zulassungspflichtig  war,  jedoch  gemäss  Art.  95  Abs.  3  HMG  neu  zugelassen werden muss. Das zu beurteilende Produkt wurde demnach  noch  nie  behördlich  überprüft,  so  dass  die  Qualität,  Sicherheit  und  Wirksamkeit  grundsätzlich  durch  Vorlage  einer  umfassenden,  präparatespezifischen  Dokumentation  nachzuweisen  sind,  die  den  Anforderungen  von  Art.  3  ff.  AMZV  und  der  vom  Institut  in  diesem  Zusammenhang publizierten Wegleitungen genügen muss. Insbesondere  sind  Unterlagen  über  die  analytischen,  chemischen,  pharmazeutischen,  pharmakologischen,  toxikologischen  und  insbesondere  klinischen  Prüfungen vorzulegen. Die  Beschwerdeführerin  hat  keine  präparatespezifischen  klinischen  Prüfungen  vorgelegt,  welche  die  Sicherheit  und  Wirksamkeit  des  zu  beurteilenden  Arzneimittels  bei  der  Anwendung  am  Menschen  belegen  könnten.  Mangels  Dosisfindungsstudien  bleibt  insbesondere  auch  die  Frage nach der  korrekten Dosierung  in  den beanspruchten  Indikationen  offen.  Damit  steht  fest,  dass  das  zu  beurteilende  Präparat  nicht  im  ordentlichen  Verfahren  nach  den  Bestimmungen  der  AMZV  zugelassen  werden kann. 5.2. Die Beschwerdeführerin macht  in  ihrer Beschwerde vom 18. August  2008 allerdings geltend, das Präparat A._______ könne gemäss Art. 14  HMG  und Art.  12  Abs.  1  VAZV  im  vereinfachten  Verfahren  zugelassen  werden, da der Wirkstoff bereits im Arzneimittel H_______ der I._______  (Zulassungsnr.  _______,  im  Folgenden:  H_______)  als  X._______  zugelassen sei (vgl. dazu Vorakten p. 53 ff. und Beschwerdebeilage 18).  Auch  im  Ausland  seien  Präparate  mit  G._______  als  Spasmolytika  zugelassen. Dies binde zwar das  Institut nicht, sei  jedoch ein deutliches  Indiz dafür, dass es sich bei A._______ um ein qualitativ hochstehendes,  sicheres  und wirksames Arzneimittel  handle. G._____ werde  seit  vielen  Jahren  als X._______  eingesetzt. Diese Wirkung  sei  allgemein  bekannt  und in Fachkreisen anerkannt; es handle sich um einen "well established  use".  In  ihrer  Stellungnahme  zur  Duplik  vom  18.  Januar  2010  weist  die  Beschwerdeführerin  ergänzend  darauf  hin,  dass  die  amerikanische 

C­4259/2009 Zulassungsbehörde  (FDA)  G._______  für  verschiedene  Indikationen  zugelassen habe. Die Genehmigung dieser Indikationen zeige klar, dass  ein  "well established use" gegeben sei und somit ein günstiges Nutzen/  Risiko­Verhältnis  bestehe.  Derartige  ausländische  Registrierungen  müssten bei der Beurteilung durch das Institut berücksichtigt und es dürfe  nicht ohne Not davon abgewichen werden. 5.3. Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist vorab zu prüfen,  ob es dieser gelungen ist, zu belegen, dass die Voraussetzungen für eine  vereinfachte Zulassung gemäss Art. 14 Abs. 1 Bst. a und Art. 12 ff. VAZV  erfüllt sind. Das  Präparat  H_______,  ein  Kombinationspräparat,  welches  unter  anderem den Wirkstoff G._______ enthielt, war unbestrittenermassen  in  der  Schweiz  zugelassen.  Die  Zulassung  wurde  allerdings  per  _______  widerrufen  (vgl.  Swissmedic  Journal  _______;  nicht  mehr  aufgeführt  in  der  Liste  der  zugelassenen  Arzneimittel  unter  www.swissmedic.  ch/daten/_______/index.html?lang=de  [zuletzt  besucht  am  9.  Januar  2012]). Damit  steht  fest,  dass  der  Wirkstoff  G._______  in  einem  Arzneimittel  enthalten  war,  das  in  der  Schweiz  zugelassen  war,  so  dass  die  Voraussetzungen  für  die  Zulassung  des  Arzneimittels  A._______  im  vereinfachten  Verfahren  grundsätzlich  gegeben  sind  (Art.  12  Abs.  1  VAZV). 5.4.  Heute  ist  der  Wirkstoff  G._______  in  keinem  in  der  Schweiz  zugelassenen  Arzneimittel  mehr  enthalten.  Damit  fällt  eine  vereinfachte  Zulassung unter Bezugnahme auf ein Referenzpräparat ausser Betracht  (Art. 12 Abs. 2 VAZV). Selbst wenn das Präparat H_______ heute noch  zugelassen  wäre,  so  liesse  sich  eine  vereinfachte  Zulassung  unter  Bezugnahme  auf  die  Zulassungsunterlagen  des  erstangemeldeten  Arzneimittels H_______ nicht rechtfertigen: Anders  als  A._______  enthielt  H_______  nicht  nur  den  Wirkstoff  G._______,  sondern  eine  Wirkstoffkombination  (X._______...).  Dieses  Präparat war mit der Indikation " Y._______" zugelassen. Die beiden Arzneimittel unterscheiden sich  in wesentlichen Punkten und  können  daher  nur  beschränkt  miteinander  verglichen  werden:  Das  Arzneimittel  H_______  war  nicht,  wie  von  der  Beschwerdeführerin  behauptet, als reines X.______, sondern als Mittel "zum X._____und bei 

C­4259/2009 Y._______"  zugelassen.  Die  Wirkung  wurde  dabei  durch  eine  Wirkstoffkombination  erzielt.  Die  verschiedenen  von  der  Beschwerdeführerin  beantragten  Indikationen  (vgl.  dazu  E.  5.5.2  hiernach)  sind  daher  nur  sehr  begrenzt mit  den  ehemals  zugelassenen  Indikationen von H_______ zu vergleichen.  Im  vereinfachten  Zulassungsverfahren  von Arzneimitteln mit  bekanntem  Wirkstoff  kann  nur  dann  und  soweit  auf  die  Durchführung  eigener,  präparatespezifischer Untersuchungen  verzichtet werden, wenn  sich die  nachzuweisenden  Produkteeigenschaften  (Qualität,  Wirksamkeit,  Sicherheit)  aus  den  Zulassungsunterlagen  des  erstangemeldeten  Arzneimittels  klar  ergeben. Dies  setzt  voraus,  dass das  zu  beurteilende  Präparat mit dem Referenzpräparat – insbesondere bezüglich Indikation,  Verabreichungsweg,  Darreichungsform  und  Dosierung  –  übereinstimmt  (vgl.  so  ausdrücklich  für  die  pharmakologischen  und  toxikologischen  Untersuchungen Art. 13 Abs. 1 VAZV). Die beiden Präparate sind jedoch  weder  therapeutisch  noch  pharmazeutisch  äquivalent,  so  dass  der  Nachweis der genügenden Qualität, Wirksamkeit und Sicherheit ohnehin  nicht durch blossen Verweis auf die Zulassungsunterlagen von H_______  hätte erbracht werden können. 5.5.  Da  zur  Zeit  in  der  Schweiz  kein  Arzneimittel  mit  dem  Wirkstoff  G._______  zugelassen  ist  und  die  Beschwerdeführerin  keine  präparatespezifische  Dokumentation  für  die  ausländische  Zulassung  eines  Arzneimittels  mit  diesem  Wirkstoff  eingereicht  hat,   könnte  die  vereinfachte  Zulassung  von A._______  nur  unter  den Voraussetzungen  von Art. 12 Abs. 3 Bst. c VAZV erfolgen, wie dies die Beschwerdeführerin  auch beantragt.  5.5.1. Voraussetzung für die vereinfachte Zulassung nach Art. 12 Abs. 3  Bst.  c  VAZV  ist,  dass  die  Gesuchstellerin  durch  Einreichung  einer  detaillierten  Bibliografie  nachweist,  dass  die  Ausgangsstoffe  des  Arzneimittels  für  die  beantragten  Indikationen  und  Anwendungen  seit  mindestens  10  Jahren  verwendet  werden  und  dass  ihre  Sicherheit  und  Wirksamkeit  in  der  wissenschaftlichen  Literatur  gut  dokumentiert  und  allgemein anerkannt sind ("well established use"). Ist  dies  der  Fall,  so  kann  anstelle  der  Vorlage  pharmakologischer  und  toxikologischer  Prüfungen  auf  die  veröffentlichte  Literatur  verwiesen  werden,  sofern  in  dieser  ausreichend  Belege  vorhanden  sind  (Art.  13  Abs.  2  VAZV).  Ebenso  kann  zum  Nachweis  der  Sicherheit  und  der 

C­4259/2009 therapeutischen  Wirksamkeit  auf  eine  bibliographische  Dokumentation  verwiesen werden, wenn dies – insbesondere bezüglich der beantragten  Indikation(en) und der Dosierung – sinnvoll  und möglich  ist,  und zudem  nachgewiesen  wird,  dass  die  Ergebnisse  der  bibliographischen  Dokumentation auf das zuzulassende Arzneimittel übertragbar sind  (Art.  14 Abs. 1 Bst. e VAZV). Voraussetzung  für  die  Zulassung  eines  Arzneimittels  im  vereinfachten  Verfahren aufgrund eines "well established use" ist mithin nicht nur, dass  durch Vorlage einer bibliographischen Dokumentation die mindestens 10­ jährige,  allgemein  anerkannte  Verwendung  für  bestimmte  Indikationen  unter  bestimmten  Anwendungsbedingungen  (insb.  Dosierung)  nachgewiesen  wird,  sondern  auch,  dass  aus  der  Dokumentation  hervorgeht,  dass  aus  pharmakologischer,  toxikologischer  und  klinischer  Sicht die Qualität, Wirksamkeit und Sicherheit nach dem aktuellen Stand  der Technik und Wissenschaft ausreichend ist (vgl. Art. 3, Art. 10 Abs. 1  Bst. a und Art. 14 Abs. 1 HMG) – dass mithin im Zeitpunkt der Zulassung  ein günstiges Nutzen/Risiko­Verhältnis belegt ist. 5.5.2.  Im  Rahmen  des  vorinstanzlichen  Gesuchsverfahrens  hat  die  Beschwerdeführerin  mehrmals  die  beantragten  Indikationen  von  A._______ geändert bzw. ergänzt. Am  15.  Dezember  2004  reichte  sie  einen  Entwurf  für  die  Arzneimittelinformation  ein,  welche  folgende  Indikationen/Anwendungsmöglichkeiten  vorgesehen  hat  (Vorakten  p.  55  bis 75):  D.A._______  D.B._______ Am  28.  Juli  2006  legte  sie  einen  neuen  Entwurf  der  Arzneimittelinformation  vor  (Vorakten  p.  205  bis  209).  Danach  soll  A._______ eingesetzt werden bei:  D.C.________  D.D.________  D.E.________

C­4259/2009 In ihrem Begleitschreiben vom 28. Juli 2006 hielt die Beschwerdeführerin  allerdings  fest,  die  Indikationen  seien  "noch  nicht  abgeschlossen".  Sie  wolle diese in Absprache mit dem Institut festlegen (Vorakten pag. 219). Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 bestätigte sie ihre Anträge vom 28.  Juli 2006 und beantragte zusätzlich die folgenden Indikationen (Vorakten  p. 355 bis 359):  I._______  Z._______ Am  4. März  2008  reichte  sie  Unterlagen  zu  den  am  28.  Juli  2006  und  13. Februar 2008 beantragten Indikationen ein (Vorakten p. 361 sowie die  Beilagen  zur  Klinik).  Die  Indikation  "Z._______"  konkretisierte  sie  wie  folgt:  Z.A._______  Z.B._______  Z.C._______ 5.5.3. Die Beschwerdeführerin  hat  zum Nachweis  des  "well  established  use"  und  eines  günstigen  Nutzen/Risiko­Verhältnisses  von  G._______  eine  Drugdex­Evaluation  vorgelegt,  die  wissenschaftliche  Arbeiten  zu  diesem Wirkstoff  referenziert.  Einschlägige  Arbeiten  wurden  eingereicht  (vgl.  die  klinischen  Unterlagen  zum  Zulassungsgesuch  [Modul  5]  Teil  5.3.5; vgl. auch die Eingaben vom 13. Februar 2008 [Vorakten pag. 355­ 359]  und  vom  4.  März  2008  [Vorakten  pag.  361]).  Zudem  verwies  die  Beschwerdeführerin auf die Pharmakopöe Europea 5.0. Das  Institut  hielt  zur  Drugdex­Evaluation  generell  fest,  die  vorgelegte  Monographie  bezeichne  zwar  die  Evidenz  für  eine  Wirksamkeit  in  den  Indikationen  D._______,  Q._______,  I._______,  Z._______  –  zur  Indikation  L._______  fehlten  aber  Angaben.  Die  entsprechenden  Literaturreferenzen  seien mehrheitlich  älter  als  20  Jahre und  keinesfalls  geeignet,  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  auch  nach  aktuellem  Stand der Wissenschaft  aufzuzeigen. Als mit  dem Wirkstoff G._______.  assoziierte  "serious  adverse  effects" würden X._______...angeführt.  Die  vorgelegte  Drugdex­Evaluation  vermöge  in  keiner  Weise  zu  belegen,  dass  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  in  den  beantragten  Indikationen  "Z._______"  in  Fachkreisen  unbestritten  und  allgemein  bekannt seien.

C­4259/2009 Zum Beweiswert  des Kommentars  zur Pharmakopöe Europea. 5.0  führt  das  Institut  aus,  diese  enthalte  –  wie  für  eine  Pharmakopöe  üblich –  vorwiegend  Angaben  über  Qualität,  Gewinnung,  Lagerung  und  Prüfung  sowie  allgemeine  pharmakologische  Angaben.  Für  die  klinische  Begutachtung  eines  Arzneimittels  seien  diese  Angaben  nicht  relevant.  Betreffend  die  Klinik  würden  in  den  Abschnitten  "Indikationen",  "Kontraindikationen"  und  "Nebenwirkungen"  in  wenigen  Zeilen  einige  bekannte Anwendungen und Nebenwirkungen aufgelistet, die aber keine  Abschätzung  des  klinischen  Nutzen/Risiko­Verhältnisses  in  verschiedenen Indikationen erlaubten. 5.5.3.1  In der angefochtenen Verfügung hat das  Institut die eingereichte  Literatur  den  einzelnen  beantragten  Indikationen  zugeordnet  und  näher  dargelegt,  weshalb  es  zum  Schluss  komme,  der  rechtsgenügliche  Nachweis eines "well established use" und eines ausreichenden Nutzen/  Risiko­Verhältnisses (nach aktuellem Stand der Wissenschaft) seien nicht  erbracht. 5.5.3.2 Für die Indikation Z._______ wurden folgende Arbeiten vorgelegt  bzw. referenziert:  M.A._______  M.B.________  M.C.________  M.D.________  M.E.________ Das  Institut  hielt  dazu  vorab  fest,  in  der  aktuellen  Ausgabe  des  pharmazeutischen Nachschlagewerkes  "Martindale:  The Complete Drug  Reference"  werde  festgehalten:  "X._______" Mit  dieser  Aussage werde  ein günstiges Nutzen/Risiko­Verhältnis auch in der Indikation "Z._______"  generell  in  Frage  gestellt.  Die  vorgelegten  Artikel  erlaubten  nur  bedingt  Rückschlüsse auf diese Indikation und vermöchten nicht zu zeigen, dass  der  Einsatz  von  G._______  in  dieser  Indikation  in  Fachkreisen  unbestritten und allgemein bekannt seien. Die  Beschwerdeführerin  stellt  sich  im  Beschwerdeverfahren  auf  den  Standpunkt, mit diesen Arbeiten sei ausreichend nachgewiesen, dass der  Einsatz  von G._______  in der  Indikation  "Z._______" weit  verbreitet  sei  und  in  der  wissenschaftlichen  Literatur  ihre  Fürsprecher  habe.  Der  interoperative, diagnostische Einsatz des Arzneimittels bei X._______ sei  http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/ http://ebooks.ub.uni-muenchen.de/4188/

C­4259/2009 damit  belegt.  Ergänzend  reichte  die  Beschwerdeführerin  in  diesem  Zusammenhang eine Studie  von N._______ et  al.  nach  (X._______,  in:  Journal  of  vascular  surgery,  _______p.  _______;  Beschwerdebeilage  17). Zudem machte sie geltend, G._______ werde zu Diagnosezwecken  in  der  X._______  in  den  Universitätsspitälern  in  K._______  (_______  [K._______])  und  in  den Spitälern O._______,  P._______,  seit  über  20  Jahren  regelmässig  eingesetzt,  ohne  dass  signifikante Nebenwirkungen  eingetreten wären  (vgl. die Schreiben der K._______ vom 24. Juli 2006  und der Spitäler O._______ vom 18. Juli 2006; Vorakten p. 241 und 243).  Damit  sei  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  sowie  ein  "well  established use" für die Indikation "Z._______" aufgrund der vorliegenden  Unterlagen ausgewiesen. Zur nachgereichten Arbeit N._______ et al. hielt das Institut fest, darin sei  bei 86 Patienten mit X.________– vor­ und nach der Injektion von 40 mg  G._______–  untersucht  worden.  Die  Autoren  schlössen  aus  den  Ergebnissen,  dass  mit  dieser  Methode  die  mittel­  und  langfristige  Durchgängigkeit eines X.______ vorhergesagt werden könne. Die Arbeit  zeige,  dass  G._______.–  zumindest  im  Rahmen  von  Studien  –  zu  diagnostischen  Zwecken  in  der  X._______  eingesetzt  werde.  Ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  für  die  beantragte  Indikation  "Z._______" könne daraus aber nicht abgeleitet werden, werde doch nur  ein  möglicher  diagnostischer  Nutzen  aufgezeigt,  ohne  aber  das  Nutzen/Risiko­Verhältnis zu analysieren. Einen "well established use" von  G._______  in  der  fraglichen  Indikation  lasse  sich  aus  dieser  Studie  keinesfalls ableiten.  Die Stellungnahme der ärztlichen Leitung der Spitäler O._______ beziehe  sich auf die Indikation P._______, welche von der Beschwerdeführerin im  vorinstanzlichen  Verfahren  nicht  beantragt  worden  sei.  Für  diese  Indikation  lägen keine Studien oder wissenschaftlichen Arbeiten vor. Die  Aussage  der  P.______Ärzte  wie  auch  der  K._______  sei  weder  mit  klinischen Daten  belegt  noch  unumstritten  und werde  vom HMEC  nicht  geteilt. Es sei zwar unbestritten, dass G._______ in adäquaten Dosen zu  einer X._______  führe. Ob dieser oder andere unbestrittene Effekte die  bekannten  Nebenwirkungen  von  G._______  in  den  beantragten  Indikationen aufwiegen könnten, sei aber von der Beschwerdeführerin für  keine Anwendung gezeigt worden. Das Institut weise im Weiteren darauf  hin,  dass  die  Beschwerdeführerin  nie  konkrete  Anwendungsvorschriften  mit  Angaben  von  Applikationsweise  und  Dosierungschema  vorgelegt 

C­4259/2009 habe – und sich die die korrekte Dosierung auch aus den nachgereichten  Unterlagen nicht entnehmen lasse. 5.5.3.3  Für  die  Indikation  der  I._______  wurden  folgende  Arbeiten  vorgelegt bzw. referenziert:  S.A._______  S.B._______  S.C._______  S.D._______ Das  Institut  hielt  in  diesem  Zusammenhang  fest,  keine  der  vorgelegten  Unterlagen  dokumentiere  ein  generell  günstiges  Nutzen/Risiko­ Verhältnis. Die Studie T._______ et al. postuliere einzig, dass G._______  bei Patienten, bei denen U._______ nicht eingesetzt werden könne, eine  Alternative  darstellen  könne.  Voraussetzung  für  die  Zulassung  von  A._______  als  derartiges  Reservemedikament  wäre  aber,  dass  die  entsprechende  Anwendungsbeschränkung  aus  der  Indikationsbeschreibung klar hervorgehe und dass für diese ein günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  belegt  sei.  Eine  entsprechend  formulierte  Indikation sei bis jetzt aber nicht beantragt worden. Die Studie T._______  et  al.  vermöge  zudem  den  Nachweis  für  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­ Verhältnis  des  Monopräparates  A._______  auch  in  dieser  eingeschränkten  Indikation  nicht  zu  erbringen,  da  in  dieser  Studie  G._______  nicht  als  Monosubstanz,  sondern  ausschliesslich  in  Kombination  mit  anderen  X.______aktiven  Substanzen  untersucht  worden sei. Die Beschwerdeführerin  hielt  dafür,  die  vorgelegten Unterlagen  zeigten,  dass  der  Einsatz  von G._______  bei  I._______  verbreitet  sei.  Die  vom  Institut  angeführte  Präzisierung  der  Studie  T._______  et  al.  sei  kein  Ausschlusskriterium für die  Indikation  I._________. Sie wolle A._______  nicht als Reservemedikament für U._______ anmelden, da aufgrund der  Unterlagen  der  "well  established  use"  von  G._______  in  der  Indikation  der  I._______  umfassend  belegt  seien.  Die  in  der  Drugdex­Evaluation  genannten  Studien  zeigten,  dass  die  Wirksamkeit  und  die  Nebenwirkungen  von  G._______  und  U._______  in  dieser  Indikation  absolut  vergleichbar  und  einander  ebenbürtig  seien.  Damit  sei  für  A._______ auch ein günstiges Nutzen/Risiko­Verhältnis nachgewiesen.

C­4259/2009 5.5.3.4  Nach  dem  Wortlaut  der  angefochtenen  Verfügung  wurden  als  Belege für die Indikation D._______ folgende Arbeiten geprüft:  V.A._______  V.B._______  V.C._______  V.D._______ Das  Institut  hielt  vorab  fest,  die  vorgelegten  Arbeiten  erlaubten  keine  Aussagen  zur  beantragten  Indikation  D._______.  Die  Unterlagen  bezögen sich auf Gefäss­D._______. Die  Beschwerdeführerin  bemängelte  in  ihrer  Beschwerde,  das  Institut  habe die Literaturstellen der falschen Indikation zugeordnet. In der am 4.  März  2008  eingereichten  Bewertung  "Studien  zur  Bedeutung  von  A.______in der Klinik"  (vgl. klinische Unterlagen zum Zulassungsgesuch  [Modul  5],  pag.  217­221  und  Teil  5.3.5)  seien  die  vom  Institut  in  der  angefochtenen  Verfügung  der  Indikation  "D._______"  zugeordneten  Literaturstellen  als  Belege  für  die  Indikation  "Z._______:  Z._______"  aufgeführt. Dies zeige klar, dass das Institut den angeführten Referenzen  nicht die erforderliche Aufmerksamkeit geschenkt habe. Infolge dieser Kritik  räumte das Institut  im Beschwerdeverfahren ein, die  fraglichen  Arbeiten  in  der  angefochtenen  Verfügung  fälschlicherweise  unter  der  Rubrik  "D._______"  aufgeführt  zu  haben.  Bei  der  Fehlzuordnung  handle  es  sich  jedoch  um  einen  rein  formalen  Fehler,  welche für die inhaltliche Begutachtung irrelevant gewesen sei und für die  Beschwerdeführerin  keine  nachteiligen  Auswirkungen  gehabt  habe.  Es  werde  in  der  Verfügung  inhaltlich  korrekt  festgehalten,  dass  sich  die  Arbeiten  auf  Gefäss­D._______  bezögen.  Die  Indikation  "Z._______,  Z._______"  werde  in  der  Beschwerdeschrift  erstmals  genannt  und  beinhalte  zwei  unterschiedliche  Anwendungen,  deren  Vermengung  in  dieser  Formulierung  kaum  verständlich  sei.  Sie  werde  in  dieser  Form  auch durch keinen der vorgelegten Artikel gestützt. 5.5.4.  Die  angefochtene  Verfügung  stützte  das  Institut  –  bezüglich  Prüfung der klinischen Wirksamkeit und Sicherheit – im Wesentlichen auf  die  fachliche Beurteilung  durch  die Experten  des HMEC. Dieses war  in  seiner Sitzung vom 17. April 2007 einstimmig zum Beschluss gekommen,  dass das Gesuch abgewiesen werden müsse  (vgl. Vorakten p.  287  ff.).  Es  fehle  eine  klinische  Dokumentation  gemäss  heutigem 

C­4259/2009 wissenschaftlichen Standard. Auf die Aufforderung, das  Institut solle der  Beschwerdeführerin die möglichen Indikationen nennen, solle und könne  nicht  eingegangen  werden.  Der  Referent  des  HMEC  führte  aus,  ein  günstiges  Nutzen/Risiko­Verhältnis  in  den  Indikationen  D._______,  der  Q._____  und  der  L._______  sei  in  Fachkreisen  nicht  unbestritten.  G._______  könne  u.a.  X._______  sein  und  X._______  auslösen.  Die  vorgelegte  Fachinformation  sei  mit  den  vorgelegten  Unterlagen  wissenschaftlich nicht abgestützt. Dem Referenten seien im Übrigen auch  keine  durch wirklich  gute Studien  belegte  Indikationen  für  parenteral  zu  verabreichendes G._______ bekannt.  Nachdem  das  Institut  die  von  der  Beschwerdeführerin  am  13.  Februar  2008  nachgereichten Unterlagen  bzw. Referenzen  dem Referenten  des  HMEC vorgelegt hatte, nahm dieser in seiner E­Mail vom 23. März 2008  Stellung  (Duplikbeilage  Nr.  4).  Er  führte  aus,  die  FDA  habe  folgende  Indikationen  genehmigt:  X._______....  Die  Indikation  I._______  sei  von  der FDA nicht genehmigt, ebensowenig der Einsatz bei einer X._______.  Die Evidenz für einen Effekt sei zwar grade IIb (some patients react), die  "efficacy"  (bei  denen  das  Präparat  wirke)  sei  aber  IIa  (evidence  favors  efficacy).  Insgesamt  könnte  nur  die  Indikation  W._______  akzeptiert  werden,  jedoch  sei  auch  hier  die  Evidenz  nicht  gut.  Es  gebe  gleich  wirksame, weniger toxische Wirkstoffe auf dem Markt. Er vertrete deshalb  die Ansicht, die Zulassung des Präparates sei zu verweigern. 5.6. Es ist unbestritten, dass der Wirkstoff G._______ seit über 10 Jahren  in verschiedenen medizinischen Bereichen eingesetzt wird.  Im Weiteren  ist  nach  Art.  12  Abs.  3  Bst.  c  VAZV  aber  zu  prüfen,  ob  es  der  Beschwerdeführerin gelungen ist, mit Hilfe einer detaillierten Bibliographie  nachzuweisen,  dass  die  Sicherheit  und Wirksamkeit  des Wirkstoffs  des  zu  beurteilenden  Arzneimittels  in  den  beantragten  Indikationen  in  der  wissenschaftlichen  Literatur  gut  dokumentiert  sind,  und  dass  die  Verwendung  des  Arzneimittels  in  diesen  Indikationen  allgemein  anerkannt  ist  ("well  established  use")  –  also  ein  wissenschaftlicher  Konsens darüber besteht, dass die Sicherheit und Wirksamkeit und damit  das  Nutzen/  Risiko­Verhältnis  des  Arzneimittels  (nach  aktuellem  Stand  von Wissenschaft und Technik) ausreichend sind (vgl. E. 5.5.1 hiervor). 5.6.1.  Vorliegend  bestehen  zunächst  Zweifel,  ob  die  eingereichten  Unterlagen den Anforderungen an eine detaillierte Bibliographie  im Sinne  von  Art.  12  Abs.  3  Bst.  c  VAZV  zu  genügen  vermögen.  Dies  ist  ohne  Zweifel nicht der Fall für die beantragte Indikation "L._______", für welche 

C­4259/2009 keine  Literatur  vorgelegt  wurde  und  für  welche  sich –  unbestrittenermassen  nicht  einmal  in  der  Drugdex­Evaluation –  Referenzen  finden.  Ob  die  blosse  Referenzierung  von  Arbeiten  durch  Vorlage einer Drugdex­Evaluation überhaupt als ausreichende detaillierte  Bibliographie für die Indikationen "D._______" sowie "Q._______" gelten  kann,  und  ob  die  vorgelegten  Arbeiten  zu  den  übrigen  beantragten  Indikationen  dieser  Anforderung  entsprechen,  kann  vorliegend  offen  bleiben. 5.6.2.    Selbst  wenn  die  eingereichte  Dokumentation  als  detaillierte  Bibliografie  akzeptiert  würde,  so  könnte  sie  nicht  belegen,  dass  die  Sicherheit  und  Wirksamkeit  von  G._______  in  den  beantragten  Indikationen   in  der  wissenschaftlichen  Literatur  gut  dokumentiert  und  allgemein anerkannt sind. Wie die Vorinstanz gestützt auf die Beurteilung  der Fachexperten des HMEC überzeugend und nachvollziehbar dargelegt  hat,  vermag  die  vorgelegte  bzw.  referenzierte  Literatur  ein  genügendes  Nutzen/Risiko­Verhältnis  des  zu  beurteilenden  Präparates  in  keiner  Weise  nachzuweisen.  Die  Dokumentation  vermag  nicht  ausreichend  zu  dokumentieren,  dass  für  die  beantragten,  teils  nur  vage  definierten  Indikationen und Anwendungsarten die Sicherheit und Wirksamkeit in der  wissenschaftlichen  Literatur  allgemein  anerkannt  sind. Ohne Bedeutung  sind  in  diesem  Zusammenhang  die  vom  Institut  fälschlicherweise  unter  dem  Titel  "D._______"  genannten  Arbeiten  zur  Indikation  "Z._______:  Z._______", war doch diese Indikation im vorinstanzlichen Verfahren nie  beantragt  worden  und  liegt  sie  damit  ausserhalb  des  im  Beschwerdeverfahren  zu  prüfenden,  durch  die  angefochtene  Verfügung  definierten  Anfechtungsgegenstandes  (vgl.  BGE  131  V  164  E.  2.1  mit  Hinweisen).  Darüber  hinaus  ist  zu  betonen,  dass  die  beigebrachte  Literatur  für  keine  der  beantragten  Indikationen  den  Schluss  auf  die  korrekte, in der Arzneimittelinformation zu nennende Dosierung zulässt.  Aus  dem  Umstand,  dass  das  Präparat  bereits  seit  über  10  Jahren  in  Schweizer Spitälern  in verschiedenen Indikationen