Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Cour III C-2880/2010 Arrêt du 10 mars 2011 Composition Francesco Parrino, juge unique, Pascal Montavon, greffier. Parties A._______,, représenté par Maître Michel Ducrot, 1920 Martigny, recourant, contre SUVA, service juridique, Fluhmattstrasse 1, case postale 4358, 6002 Lucerne, autorité inférieure. Objet Assurance-accidents obligatoire (décision sur opposition du 9 avril 2010 – primes 2007 pour les accidents professionnels et non).
C-2880/2010 Page 2 Faits : A. L'entreprise individuelle A._______, inscrite au registre du commerce du Bas-Valais depuis le 28 janvier 1991, dont le titulaire est A._______, est active dans la location de services et le placement fixe et temporaire. L'entreprise est obligatoirement assurée pour les accidents professionnels (AAP) et non professionnels (AANP) de son personnel auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA/SUVA ci-après SUVA). Pour les deux branches d'assurances, l'entreprise est affectée à la classe de risque 70C qui réunit les entreprises actives dans le prêt de personnel. Par ailleurs l'entreprise est sur le plan de la systématique des risques divisée (situation 2007) en deux parties, à savoir la Partie A relative au prêt de personnel d'exploitation et la Partie B relative au prêt et/ou occupation de personnel de bureau. B. Par décisions du 25 octobre 2006 la SUVA a fixé les primes en vigueur à partir du 1er janvier 2007 pour les accidents professionnels et non. Les certificats d'assurance étaient accompagnés d'une information relative au mode de calcul (la tarification empirique TE 03 applicable aux plus grandes unités de risques à partir de 2007) et des graphiques et relevés correspondants. Par décision sur opposition du 28 mars 2007, la SUVA a confirmé les décisions du 25 octobre 2006. Contre cette décision sur opposition A._______, représenté par Me M. Ducrot, interjeta recours auprès du Tribunal de céans en date du 30 avril 2007 concluant à son annulation et au maintien du tarif applicable au 1er janvier 2006. Il fit valoir une motivation insuffisante de la décision, celle-ci n'étant pas compréhensible pour un administré ordinaire et contestant le changement du mode de calcul des primes. A titre de moyen de preuve il requit la mise en œuvre d'une expertise tendant à établir le bien-fondé de la tarification appliquée. Par arrêt du 11 mai 2009 (C-3031/2007) le Tribunal de céans admit partiellement le recours renvoyant le dossier à l'autorité inférieure, lui enjoignant de rendre une nouvelle décision. Le Tribunal de céans releva que la décision du 25 octobre 2006 et la décision sur opposition du 28 mars 2007 ne permettaient pas de vérifier l'application de la tarification TE 03 car l'on ne comprenait pas comment certains chiffres étaient obtenus et quels étaient les paramètres utilisés pour la détermination des taux de primes. C. Par décision du 9 novembre 2009, à la suite de l'arrêt du Tribunal de céans, la SUVA rendit une nouvelle décision fixant les primes de l'entreprise A._______ pour l'année 2007. Dans cette décision la SUVA
C-2880/2010 Page 3 distingua les modèles de détermination de primes applicables en fonction de la taille des entreprises, exposa le système de primes TE 03 et joignit les graphiques et tableaux à la base de la décision, ainsi qu'une brochure plus générale. La SUVA indiqua pour le surplus rester à disposition de l'entreprise pour tout compléments d'informations. Par acte du 7 décembre 2009, A._______, représenté par Me Ducrot, forma opposition contre cette décision. Il fit valoir que le Tribunal de céans dans son arrêt du 11 mai 2009 avait enjoint la SUVA de fournir tous les documents et informations nécessaires concernant l'application du TE 03 à son entreprise afin que puisse être vérifiée la façon dont les données avaient été prises en comptes et puisse être décidée l'opportunité d'une opposition à la classification retenue. Il releva qu'à nouveau la décision rendue du 9 novembre 2009 était incompréhensible, reprenant en très grande partie le contenu de la décision sur opposition du 28 mars 2007 et la réponse au recours du 30 juillet 2007. Il conclut à la mise en œuvre d'une expertise tendant à examiner la tarification et sa justification, seul moyen permettant d'examiner le bienfondé des nouveaux tarifs. En date du 26 janvier 2010 la SUVA accusa réception de l'opposition précitée et invita expressément l'assuré à citer en détail les points qui restaient incompréhensibles pour lui et son mandataire jusqu'à fin février afin que puisse être rendue une décision sur opposition répondant aux points soulevés. Elle précisa qu'une expertise pour examiner et justifier la tarification empirique n'était pas nécessaire, son application ayant été approuvée à maintes reprises par les tribunaux fédéraux. Par correspondance du 1er mars 2010 adressée à la SUVA, l'assuré, par l'intermédiaire de son mandataire, fit valoir que la décision du 9 novembre 2009 n'était pas suffisamment motivée. Il maintint sa requête d'expertise. D. Par décision sur opposition du 9 avril 2010 la SUVA rejeta l'opposition contre sa décision du 9 novembre 2009. Elle illustra les bases légales applicables en l'espèce et contesta le grief relatif au défaut de motivation. Elle indiqua que le calcul d'une prime était une opération très technique et nota qu'un exposé explicatif ne pouvait faire l'objet d'un seul texte, du reste une brochure jointe à la décision faisait état des principes applicables en termes généraux. En particulier la SUVA souligna que l'assuré n'avait pas spécifié ce qu'il n'avait pas compris de l'exposé détaillé fourni, ses griefs n'étant que généraux et ne permettant pas de contester concrètement la décision du 9 novembre 2009. S'agissant de la requête d'expertise, la SUVA fit valoir que les expertises servaient en principe à établir les faits et non pas à vérifier l'application du droit et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de l'ordonner.
C-2880/2010 Page 4 E. A._______, représenté par Me Ducrot, interjeta recours contre cette décision le 23 avril 2010 auprès du Tribunal de céans. Il conclut sous suite de frais et dépens à l'annulation de la décision attaquée et au maintien en vigueur du tarif applicable au 1er janvier 2006. Il fit valoir un déficit de motivation de la décision attaquée, soit la violation de son droit d'être entendu. Il rappela que le Tribunal de céans avait précédemment enjoint la SUVA de lui adresser une décision justifiant l'application du TE 03 à son entreprise et que malgré cette injonction la nouvelle décision du 9 novembre 2009 était à nouveau incompréhensible, celle-ci reprenant en très grande partie le contenu de la décision du 28 mars 2007 ainsi que la réponse à son précédent recours du 30 juillet 2007. S'agissant du refus d'expertise, il indiqua que les calculs de la SUVA faisaient référence à des données invérifiables fournies unilatéralement par la SUVA et que pour ce motif une expertise en la matière s'imposait afin que le bien-fondé de l'application du tarif puisse être contrôlé. Enfin, il indiqua que l'expertise clarifierait comment le cas de sinistre de B._______ a été pris en compte dans le cadre de la tarification. Invité à effectuer une avance sur les frais de procédure de Fr. 3'000.- par décision incidente du 28 avril 2010 du Tribunal de céans, le recourant s'en acquitta dans le délai imparti. F. Par réponse au recours du 17 août 2010 la SUVA conclut à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. Elle fit valoir que la décision du 9 novembre 2009 expliquait largement les modalités d'application du TE 03, tant par un exposé général et une brochure annexe, que in casu pour son entreprise en fonction des paramètres lui étant applicables. Elle indiqua qu'elle avait invité le recourant à spécifier les points qui ne lui étaient encore pas clairs suite à son opposition mais que celui-ci s'était contenté de faire valoir de manière très générale que l'exposé n'était pas compréhensible et ne satisfaisait pas aux exigences de forme. Dès lors, n'étant pas en mesure de fournir des informations complémentaires sur la base de ces allégations générales, elle nota qu'elle ne pouvait que confirmer sa décision du 9 novembre 2009. S'agissant de la requête d'expertise, la SUVA indiqua qu'elle avait pour objet l'établissement de faits et non l'application du droit et qu'il n'y avait en conséquence pas lieu de la mettre en place. Enfin, relativement au cas de sinistre invoqué dans le recours, la SUVA fit valoir que ce point ne rentrait pas dans l'objet de la décision attaquée et qu'il n'y avait pas lieu de l'examiner.
C-2880/2010 Page 5 Par réplique du 20 octobre 2010 le recourant maintint ses déterminations relevant que l'on ne saurait imposer à un administré une obligation de paiement sur la base d'un exposé des motifs incompréhensible et qui ne peut l'être sauf peut-être par les spécialistes de la SUVA. Il confirma sa requête d'expertise pour les raisons déjà exposées. À ce propos, il releva que le monopole de la SUVA ne permettait pas de formuler une critique du modèle de tarification d'où la nécessité d'une expertise. Par duplique du 5 novembre 2011 la SUVA renonça à se déterminer, indiquant qu'aucun élément essentiel nouveau n'était allégué. Droit : 1. 1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le tribunal de céans (TAF), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En particulier, le recours contre une décision de la SUVA est recevable si elle ne peut faire ni l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33 let. c à f LTAF, ni d'un recours devant une autorité cantonale (cf. art. 32 al. 2 let. a et b et art. 33 let. e LTAF; art. 61 al. 1 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents [LAA, RS 832.20]). 1.2. En l'espèce, la décision sur opposition du 9 avril 2010 constitue une décision au sens de l'art. 5 PA ne pouvant être attaquée que par un recours devant le TAF dans la mesure où les griefs invoqués concernent la tarification (cf. art. 109 LAA). Le Tribunal de céans est dès lors compétent pour traiter de la présente cause. 1.3. Conformément à l'art. 37 al. 1 LTAF, la procédure devant le TAF est soumise à la PA. La procédure en matière d'assurances sociales n'est régie par la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA, RS 830.1) qu'autant que cette loi, et non la PA, est applicable (cf. art. 3 let. dbis PA). Selon l'art. 1 al. 1 LAA, les dispositions de la LPGA s'appliquent - sous réserve d'exceptions non pertinentes en l'espèce - à l'assurance-accidents à moins que la LAA ne déroge à la LPGA. En tant qu'employeur, le recourant est débiteur des primes de l'assurance obligatoire contre les accidents et maladies professionnels (art. 91 al. 1 LAA). Partant, il est touché par la décision sur opposition litigieuse de sorte qu'elle a un intérêt digne de protection à ce
C-2880/2010 Page 6 que celle-ci soit annulée ou modifiée (cf. art. 48 PA et 59 LPGA). La qualité pour recourir doit donc lui être reconnue. 1.4. Le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes requises (art. 52 al. 1 PA et 60 LPGA). 2. 2.1. Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral (qui englobe notamment les droits constitutionnels des citoyens [ATF 124 II 517 consid. 1; ATF 123 II 385 consid. 3]), y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, de même que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que l'inopportunité (art. 49 PA; A. MOSER / M. BEUSCH / L. KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n° 2.149). 2.2. Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, ch. 2.2.6.5, p. 265 ). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 V 157 consid. 1a, ATF 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd. Zurich 1998 n. 677). 3. 3.1. Le recourant se plaint notamment d'un déficit de motivation de la décision sur opposition du 9 avril 2010, ce qui revient à invoquer une violation de son droit d'être entendu. 3.2. En raison du caractère formel du droit d'être entendu – dont la violation entraîne l'admission du recours et l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le fond – il conviendrait d'examiner ce grief en premier lieu (ANDREAS AUER /
C-2880/2010 Page 7 GIORGIO MALINVERNI / MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume II, Les droits fondamentaux, 2ème éd., Berne 2006, n. 1346; cf. également ATF 134 V 97, 124 V 92 consid. 2 et réf. cit., 119 V 210 consid. 2). En effet, si l'autorité de recours constate la violation du droit d'être entendu, elle renvoie la cause à l'instance inférieure, qui devra entendre la personne concernée et adopter une nouvelle décision, quand bien même sur le fond celle-ci ne s'écartera pas de la solution qu'elle avait retenue lors de la décision annulée (cf. ATF 125 I 113 consid. 3). 3.3. Le grief relatif à la violation du droit d'être entendu ne libère toutefois pas le recourant de son obligation de motiver son mémoire de recours prévue à l'art. 52 PA, ce qui est une condition indispensable pour l'examen du litige. La même obligation est du reste prévue au stade de l'opposition: aux termes de l'art. 10 al. 1 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA, RS 831.101), l’opposition doit contenir des conclusions et être motivée. 4. 4.1. Dans son recours l'intéressé fait valoir que la décision sur opposition serait tout aussi obscure et absconse pour un administré que celle du 28 mars 2007 que le Tribunal de céans a annulée le 11 mai 2009. Ce grief est formulé en termes généraux. Le mémoire de recours du 23 avril 2010, après avoir rappelé la chronologie des faits et le contenu de l'arrêt du 11 mai 2009 (points 1 et 2 de la II partie du mémoire), se limite en effet à indiquer que la décision du 9 novembre 2009 n'est pas suffisamment motivée (point 3 de la II partie). Le recourant n'expose pas en quoi la décision ne serait pas motivée ni quels sont les points peu clairs de cette décision. Il convient de rappeler que déjà au stade de l'opposition le recourant avait formulé le même grief et, malgré l'invitation contenue dans la lettre du 26 janvier 2010, il n'avait pas complété son opposition (cf. courrier du 1er mars 2010). La réplique du 20 octobre 2010, présentée dans le cadre de la présente procédure de recours, ne contient pas non plus de motivation par rapport au grief invoqué. 4.2. Pour que l'autorité puisse motiver sa décision et motiver plus particulièrement sa décision sur opposition, il lui faut connaître les demandes et attentes des administrés. Ceci implique pour ceux-ci un devoir de collaboration et une démarche positive de compréhension des tenants et aboutissants des décisions administratives les concernant et, cas échéant, de spécifier les points requérant des compléments d'information ou des précisions de la part de l'autorité. En ces circonstances, compte tenu notamment de la lettre du 26 janvier 2010, on ne saurait reprocher à la SUVA de s'être limitée, dans sa décision sur opposition du 9 avril 2010, à confirmer le contenu de sa décision du 9
C-2880/2010 Page 8 novembre 2009. Il incombait en revanche à la partie recourante de mentionner quels points ne lui étaient pas clairs. Le recourant fait valoir que la novelle décision du 9 novembre 2009 n'est pas plus motivée que la précédente du 28 mars 2007. Or, cet argument est manifestement infondé: pour cela il suffit de comparer le contenu des deux décisions et de mentionner les 5 pages d'explications contenues dans la décision du 9 novembre 2009. 4.3. Il s'ensuit que le grief relatif au défaut de motivation de la décision sur opposition attaquée, formulé par le recourant, ne répond pas aux exigences formelles de l'art. 52 PA. On peut relever que l'opposition du 7 décembre 2009 ne satisfaisait pas non plus aux exigences de l'art. 10 OPGA. La SUVA aurait pu également déclarer irrecevable cette opposition si dans sa correspondance du 10 janvier 2010 elle avait rendu attentif le recourant aux conséquences d'une opposition insuffisamment motivée (art. 10 al. 5 OPGA). Comme indiqué ci-dessus (consid. 2.2), l'autorité saisie d'un recours se limite en principe à examiner les griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent. Sur la base du grief très général invoqué par le recourant, le Tribunal de céans n'a pas à examiner le bien-fondé de la décision attaquée. Il n'est pas non plus clair quelle est l'incidence que le cas de sinistre de B._______, mentionné à la page 5 in fine du mémoire de recours, aurait sur l'issue du présent litige. Il n'est pas non plus possible d'examiner ce grief. Il s'ensuit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable. 5. Au vu de l'issue du litige, l'offre de preuve par la mise en place d'une expertise devient sans objet, étant par ailleurs précisé que l'objet d'une expertise est l'établissement de faits (art. 12 let. e PA), lesquels en l'espèce ne sont pas contestés, et non la correcte application du droit. 6. 6.1. Le présent arrêt d'irrecevabilité du recours relève de la compétence du juge unique (art. 23 al. 1 let. b LTAF). 6.2. Les frais de procédure par Fr. 1'500.- sont mis à la charge du recourant (art. 63 al. 1 et al. 5 PA en relation avec l'art. 16 al. 1 let. a LTAF ainsi que les art. 1 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le TAF [FITAF, RS 173.320.2]).
C-2880/2010 Page 9 Ils sont compensés par l'avance de frais déjà versée de Fr. 3'000.-. Le solde de Fr. 1'500.- est remboursé au recourant. 6.3. En vertu de l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés. Les autorités parties n'ont toutefois pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). Au vu de l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 7 al. 1 FITAF).
C-2880/2010 Page 10 Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Le recours est irrecevable. 2. Il est perçu Fr. 1'500.- de frais de procédure. Le solde de Fr. 1'500.- sur l'avance de frais de Fr. 3'000.- est restitué au recourant. 3. Il n'est pas alloué d'indemnité de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – au représentant du recourant (acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (n° de réf. _; acte judiciaire) – à l'Office fédéral de la santé publique, secteur assurance-accidents Le juge unique : Le greffier : Francesco Parrino Pascal Montavon Indication des voies de droit : La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). Expédition :