Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Das BGer ist mit Entscheid vom 05.02.2021 auf die Beschwerde nicht eingetreten (2C_995/2020)
Abteilung II B-605/2014
Urteil v o m 1 0 . November 2015 Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Jean-Luc Baechler, Richter Pietro Angeli-Busi, Richter David Aschmann, Gerichtsschreiber Said Huber.
Parteien
1. Kanton Basel-Landschaft, vertreten durch die Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion, Verwaltungsgebäude, Rheinstrasse 31, 4410 Liestal, 2. Kanton Basel-Stadt, vertreten durch das Erziehungsdepartement, Leimenstrasse 1, 4001 Basel, 3. Kanton Freiburg, vertreten durch die Direktion für Erziehung, Kultur und Sport, Spitalgasse 1, 1700 Fribourg, 4. Kanton Neuenburg, vertreten durch das Département de l'éducation, de la culture et des sports, Espacité 1, 2302 La Chaux-de-Fonds, 5. Kanton Waadt, vertreten durch das Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Rue de la Barre 8, 1014 Lausanne Beschwerdeführer,
alle vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und/oder lic. oec. et lic. iur. Astrid Mounier, Kellerhals Carrard Basel, (…),
gegen
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), Generalsekretariat, Bundeshaus Ost, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Grundbeiträge an die Universitäten für das Subventionsjahr 2012 (Verfügung vom 24. Dezember 2013).
B-605/2014 Inhaltsverzeichnis Sachverhalt..........................................................................................4 Erwägungen ......................................................................................26 I. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ......................................................... 26 II. ANWENDBARES RECHT ................................................................... 26 1) Bundesverfassung .................................................................................................. 26 2) Universitätsförderungsgesetz .................................................................................. 27 3) Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz ...................................................... 28 4) Finanzhaushaltsgesetz ........................................................................................... 29 III. VORGESCHICHTE – STREITGEGENSTAND – ZU KLÄRENDE FRAGEN ......... 30 1) Vorgeschichte ......................................................................................................... 30 2) Standpunkte der Beschwerdeführer und der Vorinstanz ......................................... 31 3) Zu klärende Fragen ................................................................................................. 32 IV. GRUNDBEITRÄGE ALS ANSPRUCHSSUBVENTIONEN? .................. 33 1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 .......................................... 34 2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) .............................. 35 3) Die Subventionsjahre ab 2000 (- 31.12.2016) unter dem UFG ............................... 38 4) Zusammenfassung ................................................................................................. 47 V. DIE AUSZAHLUNGSPRAXIS DES BUNDES SEIT 1966 BIS HEUTE .............. 48 1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 .......................................... 49 2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) .............................. 49 3) Die Subventionsjahre 2000-2007 unter dem UFG .................................................. 51 4) Die Subventionsjahre 2008-2011 unter dem UFG .................................................. 53 5) Die Subventionsjahre 2012-2016 unter dem UFG .................................................. 54 VI. ERGEBNIS UND SCHLUSSFOLGERUNGEN ..................................... 61 VII. FESTSTELLUNGSANTRAG DER BESCHWERDEFÜHRER ............... 61 VIII. BUCHHALTERISCHE FRAGEN ...................................................... 65 IX. ZUSAMMENFASSUNG ..................................................................... 66 X. KOSTENFOLGEN .............................................................................. 66 Dispositiv...............................................................................................67
B-605/2014 Sachverhalt: A. Gestützt auf das Universitätsförderungsgesetz vom 8. Oktober 1999 (UFG, SR 414.20) und die dazugehörige Verordnung vom 13. März 2000 (UFV, SR 414.201) ersuchten die Beschwerdeführer die Vorinstanz am 22. November 2013 um Folgendes: "1. Es seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbeiträge an die Betriebskosten für das Jahr 2012 auszurichten: Universität Basel CHF 84'868'481.-- Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.-- 2. Eventualiter seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen festgelegte Grundbeiträge auszurichten. 3. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subventionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen." A.a Die Beschwerdeführer machten geltend, seit 1966 leiste der Bund diese Grundbeiträge. Als Anspruchssubventionen seien sie bis 2011 immer im Jahr nach dem zu subventionierenden Jahr ausbezahlt, indessen von etlichen Kantonen (bzw. deren Universitäten) bereits im Subventionsjahr periodengerecht als Guthaben (transitorische Aktiva) verbucht worden. Mit dem vom Parlament im Jahr 2011 (ohne Gesetzesänderung, mit einfachem Bundesbeschluss) umgesetzten Systemwechsel sei die Beitragsperiode 2008-2011 um ein Jahr verlängert worden, ohne dass für das Subventionsjahr 2012 ein zusätzlicher Kredit gesprochen worden sei. Ab 2013 zahle der Bund die Grundbeiträge nicht mehr "nachschüssig", sondern bereits im Subventionsjahr aus. Zwar hätten die Kantone wie jedes Jahr auch im Jahr 2013 eine Zahlung erhalten, doch betreffe diese einzig das Jahr 2013. Weil die im Jahre 2012 ausbezahlten Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2011 erfolgt seien, würden den Kantonen für 2012 Grundbeiträge vorenthalten. Somit müssten die in den kantonalen
B-605/2014 Bilanzen für das Jahr 2012 aktivierten Forderungen auf Grundbeiträge abgeschrieben werden, was zu einem finanziellen Verlust in der Erfolgsrechnung und zu einer entsprechenden Vermögensverminderung in der Bilanz führe. Der Verlust sei nicht nur bilanztechnischer Natur, da die Universitäten ohne Grundbeiträge für 2012 unterfinanziert seien. Zwar ergäbe sich ein Unterschied bei der effektiven Auszahlung dieser Beiträge ("im Cash Flow der Kantone") erst, wenn dereinst einmal die Grundbeiträge des Bundes reduziert oder eingestellt würden. Diesfalls würden beim neuen (synchronen) System, da Subventions- und Auszahlungsperioden zusammenfallen, Auszahlungen auf Ende des Subventionsjahrs eingestellt, während im bisherigen (nachschüssigen) System noch im Folgejahr die letzte Kredittranche für das Vorjahr zu entrichten wäre. A.b Daher führe der Systemwechsel zu einem Verlust von Grundbeiträgen für ein Jahr, was im Widerspruch zum gesetzlich festgelegten Rechtsanspruch auf alljährlich auszubezahlende Grundbeiträge stehe. Somit sei das ersatzlose Streichen der Beiträge für das Subventionsjahr 2012 unzulässig, unabhängig davon, dass dafür kein Voranschlagskredit gesprochen worden sei. Vielmehr sei das Parlament nach UFG verpflichtet, einen solchen Kredit zu sprechen, weshalb die Bundesverwaltung auch für das Subventionsjahr 2012 Grundbeiträge ausrichten müsse. Im Vertrauen auf die jahrelange Praxis von Parlament und Bundesverwaltung (Aufstellen von nicht synchronen Zahlungsrahmen/Budgets und entsprechend nachschüssigen Auszahlungen) seien die Ansprüche auf Grundbeiträge schon im Subventionsjahr in den Bilanzen aktiviert worden. Daher verletze das ersatzlose Streichen dieser Beiträge das Vertrauensschutzprinzip. Werde trotzdem an einer synchronen Ausrichtung festgehalten, seien gemäss dem "primären" Rechtsbegehren im Jahr 2013 – nebst den Grundbeiträgen für 2013 – auch die für 2012 geschuldeten Beiträge auszurichten. Wertmässig entsprächen diese den Beiträgen der Verteilungsverfügung vom 12. November 2013, weil die Bemessungsperioden für beide Subventionsjahre übereinstimmten. Da der Bund nach UFG über ein gewisses Ermessen bezüglich der Höhe der Grundbeiträge verfüge, erfolge auch ein nicht quantifizierter Eventualantrag. Werde indessen die Ausrichtung der verlangten Beiträge vollständig abgelehnt, könnte im Sinne des Subeventualbegehrens das "nachschüssige System" beibehalten werden, was den Gesuchstellern ermöglichen würde, auf eine Abschreibung der Grundbeiträge für 2012 zu verzichten.
B-605/2014 B. Mit Verfügung vom 24. Dezember 2013 wies die Vorinstanz die Anträge 1 und 2 ab (Dispositiv-Ziffer 1). Des Weiteren verfügte die Vorinstanz: "2. Es wird festgestellt, dass die Universitätskantone nach Art. 14 UFG einen Anspruch darauf haben, dass ihnen der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung stellt; die Anteile der einzelnen Kantone werden nach Art. 12 f. UFV im Folgejahr berechnet; aufgrund dieser Berechnung erlässt das WBF eine Verteilungsverfügung und zahlt diese Anteile den Universitätskantonen aus. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben." B.a In ihrer Begründung zeichnete die Vorinstanz die Entwicklung der Hochschulförderung seit 1966 nach und hielt fest, für die Grundbeiträge sei im Jahre 1969 ein Wechsel erfolgt und zwar von einem vergangenheitsbezogenen Beitragssystem mit rechtssatzmässig festgelegten Beitragssätzen zu einem "Plafonierungssystem mit vergangenheitsbezogener Verteilungsrechnung". Mit dem Inkrafttreten des UFG auf den 1. April 2000 sei der bisherige Subventionsmechanismus – abgesehen vom Wechsel zu rein leistungsorientierten Bemessungskriterien – unverändert geblieben. Weiterhin würden für die Grundbeiträge mehrjährige Zahlungsrahmen erlassen und die Beiträge im Rahmen der jährlich bewilligten Kredite (Budgets) nach vergangenheitsbezogenen Kriterien verteilt. B.b Die "Anomalie, dass die Jahresanteile der Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge jeweils erst in den Folgejahren ins Budget eingestellt werden", sei erstmals bei den Beratungen zum UFG diskutiert worden. Die Forderung gewisser Kantone, im Synchronisierungsjahr – wegen der sonst drohenden "Beitragslücke" – eine doppelte Subvention auszurichten, sei gutachterlich geprüft worden mit dem Ergebnis, eine Synchronisierung erfordere weder eine Gesetzesänderung noch eine zweifache Subvention im Umstellungsjahr. Trotz diesem Gutachten sei aber die bisherige Praxis beibehalten worden, die Jahresanteile der Zahlungsrahmen jeweils in den Budgets der Folgejahre einzustellen. Der vom Bundesrat in seiner Botschaft vom 3. Dezember 2010 (über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 2011 757, S. 778 f.; Botschaft 2010) gemachte Vorschlag, die Beitragsperiode 2008-2011 um ein Jahr zu verlängern, ohne einen zusätzlichen Jahresanteil für 2012 vorzusehen, sei im Parlament kontrovers diskutiert worden. Doch sei der ständerätliche Minderheitsantrag, von einer Synchronisierung abzusehen, abgelehnt worden.
B-605/2014 B.c Für das Subventionsjahr werde "eine globale Summe bestimmt" und diese erst im Folgejahr nach vergangenheitsbezogenen Bemessungskriterien verteilt. Die Universitätskantone hätten einen Anspruch darauf, dass ihnen der im Budget vorgesehene Gesamtbetrag ausgerichtet werde. Indessen lege erst die Verteilungsverfügung den Anteil jedes Kantons an der globalen Summe rechtsverbindlich fest. Konkrete, bezifferbare Subventionsansprüche würden somit erst im Auszahlungsjahr festgelegt, weshalb die konkreten Ansprüche erst mit der Verteilungsverfügung entstünden. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Kantone bloss einen grob abschätzbaren, nicht näher bestimmten "(virtuellen) grundsätzlichen Anspruch auf einen Anteil an der Gesamtsumme". Insofern beschränke sich der Anspruch auf das "ob", d.h. darauf, dass eine Subvention (in vorerst unbestimmter Höhe) ausgerichtet werde. B.d Dass für das Subventionsjahr 2012 nochmals ein Budgetkredit gesprochen und nach den beantragten Quoten verteilt werden müsste, wäre nur vertretbar, wenn materiell-rechtlich tatsächlich ein Anspruch bestünde, "für das Jahr 2012 erneut einen Grundbeitrag auszurichten". Die Auffassung, für das Subventionsjahr 2012 sei kein Kredit gesprochen worden, bringe materielles Subventionsrecht und Finanzhaushaltsrecht durcheinander. Wegen eines Fehlers im ersten – nach dem Hochschulförderungsgesetz vom 22. März 1991 (HFG 1991) gesprochenen – Zahlungsrahmen seien die Jahresanteile der Zahlungsrahmen ab dem Budgetjahr 1993 jeweils erst im Folgejahr ins Budget eingestellt worden. Aufgrund dieser Praxis sei die zu budgetierende Summe für das Jahr 2012 durch den Jahresanteil 2011 "bereits vorbestimmt" gewesen, weshalb es keines weiteren Jahresanteils für das Budgetjahr 2012 bedurft habe. Die Synchronisierung im Jahre 2013 habe sich nur auf das finanzhaushaltsrechtliche Zusammenspiel zwischen den Jahresanteilen (der Zahlungsrahmen) und den Budgetkrediten bezogen und "keinen externen Effekt auf das materiell-rechtliche Subventionsverhältnis" gehabt. Die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile seien Höchstbeträge, die als Kredite erst im Budget des betreffenden Jahres verbindlich gesprochen würden. Ab 2013 sollten diese Jahresanteile auch tatsächlich in den betreffenden Jahresbudgets eingestellt werden, ohne dass sich am materiell-rechtlichen Verteilungsmechanismus etwas verändern würde, so dass "nach wie vor die Gesamterträge" systemisch bedingt erst im Folgejahr verteilt würden. Dementsprechend habe der Bund seit 1966 Jahr für Jahr die Grundbeiträge ausgerichtet.
B-605/2014 B.e Zwar weckten gewisse Formulierungen in den Verteilungsverfügungen und in bundesrätlichen Botschaften die Vorstellung, die Grundbeiträge würden den Aufwand im Vorjahr abgelten, weshalb die entsprechenden Ansprüche schon im Subventionsjahr bestanden hätten. Auch sei bereits im HFG, um "die Betriebsaufwendungen im fraglichen Jahr zu 'unterstützen'", ein Gesamtbetrag festgelegt worden, der erst im Folgejahr nach vergangenheitsbezogenen Kriterien zu verteilen gewesen sei. Dabei sei der Begriff "Beitrags- bzw. Subventionsjahr" in zweifachem Sinn verstanden worden: Einerseits als das Jahr, für das ein Gesamtbetrag verfügbar gemacht werden sollte, andererseits als Bemessungsperiode für die Kriterien, "nach denen der Gesamtbetrag im Folgejahr zu verteilen" sei. Trotz alledem seien die konkreten Subventionsansprüche der Kantone jeweils erst im Folgejahr mit der Verteilungsverfügung entstanden. B.f Für die Jahre 1966 bis 1968 sei es gerechtfertigt gewesen, die ersten drei Jahrestranchen in diesen drei Subventionsjahren zu verbuchen, da damals der konkrete Subventionsanspruch jedes Kantons zum Voraus festgestanden habe. Hingegen wären ab 1969 mit Inkrafttreten des HFG die Subventionsansprüche im Auszahlungsjahr, d.h. dem Jahr der Verteilungsverfügung, zu verbuchen gewesen. Die Universitätskantone Neuenburg und Basel-Stadt hätten mit ihrem erst im Jahre 2006 und 2007 erfolgten Wechsel zur Vorjahresverbuchung im Umstellungsjahr einen Bilanzgewinn erzielt. Bei einer Rückkehr zur früheren Verbuchungspraxis würde dieser Bilanzgewinn wieder abgebaut, weshalb über die Jahre gesehen kein realer finanzieller Verlust einträte. Die Synchronisierung habe am materiellen Subventionsrecht nichts geändert. Massgebend für den Gesamtbetrag sei der Budgetkredit und massgebend für die Kantonsanteile am Gesamtbetrag sei die Verteilungsverfügung. Sollten die Kantone allenfalls ihre Buchungspraxis ändern, so geschähe dies nicht wegen der erfolgten Synchronisierung, sondern weil ihre Verbuchungspraxis dem materiellen Subventionsrecht ungenügend Rechnung trage. B.g Nicht verletzt werde schliesslich das Vertrauensschutzprinzip, auch wenn im neuen UFG die Praxis weitergeführt worden sei, die Jahresanteile der Zahlungsrahmen "in anormaler Weise" erst in den Budgets der Folgejahre einzustellen. Die Jahresanteile eines Zahlungsrahmens seien keine Kreditbewilligungen, sondern finanzhaushaltsrechtlicher Natur ohne Bezug zum Subventionsverhältnis. Die Universitätskantone irrten, wenn sie die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile als Zusicherungen bestimmter Subventionsansprüche verstünden.
B-605/2014 Als Anhang fügte die Vorinstanz ihrer Verfügung folgende Übersicht bei:
B-605/2014 C. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer, vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und lic. oec. et lic. iur. Astrid Mounier, am 3. Februar 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und stellten folgende Rechtsbegehren: "1. Die Verfügung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF vom 24. Dezember 2013 sei aufzuheben. 2. Es sei die Vorinstanz zu verpflichten, den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbeiträge an die Betriebskosten für das Jahr 2012 auszurichten: Universität Basel CHF 84'868'481.-- Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.-zuzüglich 5% Verzugszinsen ab Einreichung dieser Beschwerde. 3. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen zur Festsetzung von Grundbeiträgen an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV. 4. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subventionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen. 5. Der Vorinstanz seien die Verfahrenskosten und die notwendigen Parteikosten aufzuerlegen." C.a Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, sie verlangten "nicht eine doppelte Subvention für das Jahr 2012, sondern die Auszahlung des Jahresbetreffnisses 2012" (neben der bereits erfolgten Auszahlung für das Jahr 2013). Entgegen der Vorinstanz seien alle Auszahlungen seit 1966 bis 2012 immer nachschüssig erfolgt. Bisher hätten alle Beteiligten das Jahr des Zahlungsrahmens immer als das Jahr aufgefasst, dessen Betriebskosten zu subventionieren gewesen seien. Zudem seien bisher die Budgetjahre die Auszahlungsjahre gewesen. Deshalb habe der Bund bis zum Jahr 2010 auf allen Verteilungsverfügungen und Zahlungsavis
B-605/2014 vermerkt, die Grundbeiträge würden für das der Auszahlung vorangehende Jahr ausgerichtet. Auch die Schweizerische Universitätskonferenz habe sich noch Ende 2001 gegen eine Systemänderung ausgesprochen, weil dies zum Wegfall eines Subventionsjahres und damit zu einer materiellen Änderung führen würde. C.b Im Unterschied dazu erfolgten die jeweiligen Auszahlungen neu in dem Jahre, für das die Beiträge geschuldet und im Zahlungsrahmen eingestellt seien: Anstatt im Jahre 2013 die Beiträge für 2012 auszuzahlen, habe der Bund nur die Beiträge für 2013 geleistet. Daher seien bisher an die Betriebskosten des Jahres 2012 noch keine Grundbeiträge gewährt worden, weshalb die Universitätskantone ein Beitragsjahr verlören und die entsprechend aktivierten Forderungen mit Verlust abschreiben müssten. C.c Insbesondere unhaltbar sei die faktenwidrige Ansicht, dass die Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr schon im Jahre 1969 erfolgt sein soll. Vielmehr habe das Parlament mit seinem Entscheid, für das Jahr 2012 keinen Zahlungsrahmen vorzusehen, zum Ausdruck gebracht, mit den Grundbeiträgen würden fortan einzig die Betriebskosten des Auszahlungsjahres subventioniert. Dies habe dem Wunsch der Verwaltung entsprochen, ab 2013 alle Grundbeiträge synchron auszurichten: Nicht nur Zahlungsrahmen und Budgetjahr sondern auch Subventions- und Auszahlungsjahr würden synchronisiert. C.d Der Wegfall der Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 verletze Bundesrecht, weil das UFG – als hinreichend konkrete gesetzliche Grundlage – für jedes einzelne Subventionsjahr einen Rechtsanspruch auf Grundbeiträge (als gebundene Ausgaben) vorsehe. Die Auffassung, nur ein genau bezifferter Anspruch sei ein gesetzlicher Anspruch, widerspreche der Rechtsprechung. Auch hänge dieser Anspruch weder von der Budgetposition noch der Verteilungsverfügung ab, denn auch grundsätzliche Ansprüche seien Ansprüche. C.e Schliesslich verletzten die Umstellung auf eine synchrone Ausrichtung und der damit verbundene Subventionsausfall das Vertrauensschutzprinzip, nachdem der Bund während mehr als vier Jahrzehnten klar kommuniziert habe, diese Beiträge würden nachschüssig ausbezahlt.
B-605/2014 D. Am 14. April 2014 liess sich die Vorinstanz mit dem Antrag vernehmen, sämtliche Rechtsbegehren seien unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen. D.a Im Wesentlichen erwidert die Vorinstanz, die letzte Tranche der Periode 1966-1968 sei 1969 ausbezahlt worden – damals habe keine Synchronisierung stattgefunden. Eine solche sei erst "in den Jahren 2012 bzw. 2013" erfolgt und habe sich weder auf die Ausrichtung der Grundbeiträge noch auf das Subventionsverhältnis, sondern einzig auf das Zusammenspiel von Jahresanteilen und Budgetkrediten bezogen. Nicht das materielle Subventionsrecht, sondern nur die finanzhaushaltsrechtliche Praxis sei geändert worden. Dessen ungeachtet verlangten die Beschwerdeführer für 2012 eine zweite Auszahlung, obschon sie in diesem Jahre ihre Grundbeitragsanteile bereits erhalten hätten. D.b Bisher seien die Grundbeiträge lückenlos ausgerichtet worden. Angeblich weggefallen sei die Jahrestranche allein wegen einer geänderten Verbuchungspraxis der beschwerdeführenden Kantone. Wie diese selbst einräumten, träte der Verlust eines Beitragsjahres erst dann ein, wenn die Zahlungen eingestellt oder reduziert würden. Solange jedoch Grundbeiträge ausbezahlt werden, wäre "höchstens ein hypothetischer Verlust" anzunehmen, was aber bestritten werde. Die buchhalterischen Folgen hätten die Beschwerdeführer zu tragen, insbesondere wenn sie fälschlicherweise aktivierte stille Reserven wieder deaktivieren müssten. Seit Jahren sei die Frage der kantonalen Verbuchungspraxis umstritten. Die vom Bund in amtlichen Dokumenten (wie Botschaften, Verfügungen) verwendeten "missverständlichen" Formulierungen liessen indes keine anspruchsbegründende Vertrauensposition entstehen. Dies gelte umso mehr, als etliche Universitätskantone diese Formulierungen anders interpretiert hätten. D.c Zu Unrecht fassten die Beschwerdeführer die Grundbeiträge als eine "vergangenheitsbezogene Abgeltung konkret entstandener Aufwendungen des Vorjahres" auf. Vielmehr werde jährlich ein "Gesamtbetrag" unter den Kantonen verteilt, da nach UFG die jährlichen Grundbeiträge den Universitätskantonen "ganz generell für ihre (jährlichen) Betriebsaufwendungen" gewährt würden. Mit den Bemessungsfaktoren, die keine fixen Beitragssätze umfassten, würden somit nicht "konkrete Aufwendungen des Vorjahres bzw. 'Subventionsjahrs' abgegolten". Zudem stellten die zur Berechnung der Kantonsanteile bestimmten Vorjahresfaktoren keine
B-605/2014 "Aufwendungen" dar. Mit den im UFG bezeichneten "Betriebsaufwendungen" werde lediglich der Zweck der Grundbeiträge beschrieben. D.d Das Auszahlungsjahr sei das Subventionsjahr. Ein Rechtsanspruch bereits für das Jahr, in dem (nach Auffassung der Beschwerdeführer) die Betriebskosten anfallen – würde bedeuten, dass jeder Kanton im Subventionsjahr "einen festen (konkret bezifferten) Anspruch" hätte und der im Auszahlungsjahr ausgerichtete Gesamtbetrag lediglich die Summe dieser einzelnen Subventionsansprüche darstellen würde, weshalb das Parlament verpflichtet wäre, die Summe dieser Einzelansprüche als Budgetkredit zu sprechen. Dem sei aber nicht so: Der durch Budgetkredit festgelegte Gesamtbetrag werde im Beitragsjahr pauschal auf die Kantone verteilt, weshalb der einzelne Anspruch erst mit der Verteilungsverfügung entstehe. Daher definiere der Zahlungsrahmen nicht den jährlich auszurichtenden Betrag, sondern den Höchstbetrag der Voranschlagskredite. Erst mit dem jeweiligen Jahresbudget werde die Höhe der Subvention bestimmt, weshalb auch erst in der Verteilungsverfügung definitiv der auszurichtende Betrag festgesetzt werde. Insofern stimme es nicht, dass die zu erwartenden Grundbeiträge im (der Verteilungsverfügung vorangehenden) "Subventionsjahr" schon präzise vorhersehbar beziehungsweise durch Rechtsnormen genau bestimmt seien. Die Berechnung der einzelnen Jahresanteile hänge von so vielen Faktoren ab, dass die Kantone ihren Anteil am "Grundbetrag" nicht allein gestützt auf die eigenen "Betriebskosten" ausrechnen könnten. D.e Die "Anomalie", dass die einzelnen Jahresanteile der Zahlungsrahmen bis 2012 jeweils erst in die Budgets der Folgejahre eingestellt worden seien, sei mit dem Zahlungsrahmen 2013-2016 und dem Budget 2013 beseitigt worden. Das aber habe die Auszahlung der Grundbeiträge nicht verändert. Auch 2012 und 2013 hätten alle Beitragsberechtigten – basierend auf den jeweiligen Budgetkrediten – ihren Anteil an den Grundbeiträgen erhalten. E. E.a Diese Vernehmlassung wurde den Beschwerdeführern mit Zwischenverfügung vom 16. April 2014 zur Kenntnis gebracht mit dem Hinweis, dass sich ein weiterer Schriftenwechsel zurzeit nicht aufdränge. E.b Am 22. April 2014 ersuchten die Beschwerdeführer das Bundesverwaltungsgericht, ihnen bis am 2. Juni 2014 Frist für eine kurze Replik an-
B-605/2014 zusetzen, da die Vorinstanz neue Beilagen ins Verfahren eingebracht habe, die eine Entgegnung erforderlich machten. E.c Nach gewährter Fristverlängerung räumte das Bundesverwaltungsgericht den Beschwerdeführern am 29. April 2014 die Gelegenheit ein, bis zum 14. Juli 2014 zu replizieren. F. Mit Replik vom 11. Juli 2014 halten die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest. Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen Folgendes vor: F.a Entgegen der Vorinstanz dienten nach dem klaren Wortlaut des UFG die Grundbeiträge der Finanzierung tatsächlich angefallener Betriebskosten. Dass zur Ermittlung dieser Beiträge andere Faktoren als die Höhe der Betriebskosten berücksichtigt würden, ändere daran nichts. Angesichts der bis zum Subventionsjahr 2011 eindeutig formulierten Verteilungsverfügungen sowie der diesbezüglich eingereichten parlamentarischen Motionen 99.3566 und 99.3492 sei klar erwiesen, dass die Grundbeiträge bis 2011 immer nachschüssig ausgerichtet worden seien. Diese im Parlament vorherrschende Meinung stehe auch in der Botschaft des Bundesrates vom 29. November 2002 (BBl 2003 2363). F.b Zwar anerkenne die Vorinstanz den Anspruch auf jährliche Grundbeiträge. Aber fälschlicherweise bestreite sie den Wegfall einer Jahrestranche. Entgegen der Vorinstanz habe die Schweizerische Universitätskonferenz diesen Wegfall Ende 2009 nicht als Folge der Verbuchungsart der Kantone charakterisiert, sondern als den Verlust von Grundbeiträgen für das Jahr 2012. Je nach Verbuchungspraxis könne dies zu Schwierigkeiten führen. Andere Kantone hätten diese Beiträge zu einem späteren Zeitpunkt erfolgswirksam verbucht, weil sie veralteten Rechnungslegungsstandards folgten. Hätte der Bund auf den fragwürdigen Systemwechsel verzichtet, fiele das Problem weg. Vermutlich hänge die Umstellung mit der revidierten Rechnungslegung des Bundes per 1. Januar 2007 und dem Druck der Finanzkontrolle zusammen. F.c Mindestens bis zum Jahre 2009 seien Bundesrat und Bundesverwaltung davon ausgegangen, die Auszahlungen erfolgten nachschüssig, d.h. im Jahr nach dem Beitrags-, d.h. Subventionsjahr. Die Angleichung von Subventions- und Zahlungsjahr, d.h. die Umstellung von der nachträglichen zur gegenwartsbezogenen Ausrichtung, sei im Zwischenjahr 2012
B-605/2014 erfolgt. Dieser Systemwechsel sei "zeitgleich mit der finanzhaushaltsrechtlichen Angleichung von Jahresanteil des Zahlungsrahmens und Beitragsjahr per 2012" erfolgt. F.d Die Meinung der Vorinstanz, wonach ein Anspruch nur bestehe, wenn ein Subventionserlass ein starres Subventionssystem mit aufwandsbezogenen Beiträgen nach festen Beitragssätzen vorsehe, widerspreche der Rechtsprechung. Laut Bundesgericht könne ein Rechtsanspruch auch dem Grundsatz nach bestehen. Immerhin anerkenne die Vorinstanz, dass ein Rechtsanspruch auf eine Subvention auch bestehen könne, ohne dass eine Budgetposition vorhanden sei. Da für 2012 ebenfalls ein Rechtsanspruch auf Zahlung von Grundbeiträgen bestehe, müsse in einem Jahr eine doppelte Auszahlung erfolgen, wie dies auch bei anderen Synchronisierungen geschehen sei. F.e Ferner seien die zahlreichen amtlichen Äusserungen, welche die Nachschüssigkeit klar belegten, anders als die Vorinstanz unterstelle, nicht einfach nur "missverständlich" gewesen, sondern hätten die Rechtslage rechtlich zutreffend wiedergegeben. Entgegen der Vorinstanz zwinge der Systemwechsel nicht zu einer Änderung der Verbuchungspraxis. Vielmehr müssten die strittigen Grundbeiträge bei einer Nichtauszahlung für 2012 abgeschrieben werden, d.h. ein tatsächlich erfolgter Ertragsausfall müsste bilanztechnisch berücksichtigt werden. F.f Die Berufung auf das Vertrauensschutzprinzip erfolge rein subsidiär, zumal bereits ein gesetzlicher Anspruch auf Grundbeiträge für 2012 bestehe. Der Bund habe an seiner Praxis der nachschüssigen Auszahlung festgehalten und dies immer wieder in vielen Dokumenten zum Ausdruck gebracht. Ein Systemwechsel mit derart gravierenden Folgen hätte ausdrücklich kommuniziert werden müssen, was nicht geschehen sei. In den Beratungen des UFG sei die Frage der Synchronisierung diskutiert worden, ohne dass das Parlament dazu einen expliziten Entscheid getroffen hätte. F.g Mit dem Subeventualantrag werde eine Lösung angeboten, die den eingeklagten Anspruch auf Grundbeiträge für das Jahr 2012 wahren würde, ohne den Bund zu verpflichten, in einem Jahr zwei Jahrestranchen auszuzahlen.
B-605/2014 G. Mit Instruktionsverfügung vom 27. August 2014 liess das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz die Replik zukommen mit der Aufforderung, eine tabellarische Übersicht einzureichen, aus der unter anderem für jedes zu subventionierende Jahr seit 1966 ersichtlich wird, (1.) für welche Subventionsjahre die in den jeweiligen Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile bestimmt waren, (2.) wann diese Jahresanteile (bzw. die teilweise gekürzte Budgetpositionen des Voranschlagskredits) zur Auszahlung gelangten, (3.) welche Bemessungsperioden dafür jeweils massgeblich waren und (4.) unter Darlegung des jeweils (nach Auffassung des Bundes) sachgerechten Verbuchungszeitpunkts. H. Nach gewährter Fristerstreckung reichte die Vorinstanz am 3. November 2014 ihre Duplik vom 30. Oktober 2014 ein. Darin hält sie an sämtlichen Rechtsbegehren fest. H.a Im Wesentlichen führt sie aus, der Begriff "Nachschüssigkeit" sei unklar. Im Auszahlungsjahr werde (nach vergangenheitsbezogenen Faktoren) ein im Budget festgelegter Globalbetrag unter den Kantonen verteilt. Erst mit der Verteilungsverfügung entstehe der konkrete Subventionsanspruch jedes Kantons. Wie die Grundbeiträge seit 1966 bemessen, verteilt und ausbezahlt worden seien, zeige die eingereichte Tabelle. Ein Systemwechsel sei "bereits im Jahre 1968" erfolgt. Hätten deshalb die Kantone ihre Anteile in den Jahren 1966-68 periodengerecht verbucht, wäre ihnen 1969 ein Jahresanteil entgangen. Indes hätten die Beschwerdeführer ihre Anteile damals ganz oder teilweise im Auszahlungsjahr verbucht. H.b Unzutreffend sei ferner die unbelegte Behauptung, wonach die anderen Universitätskantone veralteten Rechnungslegungsstandards folgten. Im Gegenteil: deren Praxis berücksichtige, dass im Subventionsjahr die konkreten, einzelnen Subventionsansprüche noch nicht mit hinreichender Sicherheit feststünden. H.c Mit der Synchronisierung von Zahlungsrahmen-Tranchen und Budgetkrediten sei 2012 der Auszahlungsmodus nicht verändert worden. H.d Zwar hätten die Kantone im Grundsatz einen Anspruch auf jährliche Ausrichtung von Grundbeiträgen. Der Anspruch auf den jeweiligen Anteil am Gesamtbetrag entstehe jedoch erst mit der Verteilungsverfügung.
B-605/2014 H.e Zur konkreten Verbuchungspraxis der Kantone zeige der Kanton Neuenburg, dass er im Jahr 2006 zwei Jahresanteile als Ertrag verbucht habe, obwohl der Bund nur einen Jahresanteil ausbezahlt habe. Mit dieser Verbuchungsänderung habe der Kanton 2006 einen Bilanzgewinn erzielt. H.f Schliesslich zeige die Tabelle, dass im Jahr 2012 die Grundbeiträge ausgerichtet worden seien. H.g Einzuräumen sei aber, dass die Abschreibung der Motionen 99.3566 und 99.3492 wegen einer schlechten Übersetzung "unglücklich formuliert" gewesen sei. H.h Als Beilage reichte die Vorinstanz folgende detaillierte Tabelle ein:
B-605/2014 B-605/2014 B-605/2014 I. Dazu reichten die Beschwerdeführer nach erstreckter Frist ihre Triplik vom 29. Januar 2015 ein und hielten an ihren Rechtsbegehren fest. I.a Vorab heben sie hervor, die Vorinstanz habe, wie die Tabelle zeige, eine grundsätzliche Richtungsänderung vorgenommen. Entgegen früher anerkenne die Vorinstanz nun, dass die Grundbeiträge immer für das davor liegende Subventionsjahr, also nachschüssig ausbezahlt worden seien (und zwar seit der ersten Zahlung im Jahre 1967 unter Einschluss von 2012). Geschuldet seien diese Beiträge für das davorliegende Jahr, wie der Tabelle zu entnehmen sei. Damit anerkenne die Vorinstanz das Subeventualbegehren (Rechtsbegehren Ziff. 4), wie auch, dass für jedes Jahr grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge bestehe. Wegen der Nachschüssigkeit, verstanden als Auszahlung im Jahr nach dem Subventionsjahr, müsste, falls die Zahlung von Grundbeiträgen einmal eingestellt oder durch eine andere Subventionsart ersetzt werden würde, im Folgejahr noch eine letzte Jahrestranche ausbezahlt werden. I.b Grundbeiträge seien für das Subventionsjahr (Vorjahr) geschuldet und sollen nach Art. 14 UFG Betriebsaufwendungen unterstützen. Damit seien sie für die Betriebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt. Mit ihrem Einwand, angesichts der Bemessungsbasis würden nicht konkrete Betriebsaufwendungen des Vorjahres abgegolten, übersehe die Vorinstanz, dass die Frage, wie der geschuldete Subventionsbetrag zu berechnen sei, nichts damit zu tun habe, für welches Jahr der Betrag geschuldet sei. Nicht bedeutsam sei, wie konkret die Betriebsaufwendungen des Vorjahres bestimmt seien, für welche die Grundbeiträge geschuldet und auszurichten seien. Denn sie bezweckten, allgemeine Aufwendungen und nicht definierte Projekte oder Aufwandpositionen zu unterstützen. I.c Dass ein konkreter Subventionsanspruch erst mit der Verteilungsverfügung entstehe, widerspreche höchstrichterlicher Rechtsprechung. Ein Anspruch könne auch bestehen, wenn der Berechtigte dessen Höhe nicht kenne. Zu unterscheiden sei zwischen dem Entstehen eines Anspruches und seiner Fälligkeit. Der Anspruch auf Grundbeiträge könne unabhängig vom Erlass einer Verteilungsverfügung bestehen. Grundsätzlich anerkenne die Vorinstanz diesen Anspruch der Kantone auf jährliche Grundbeiträge. Auch "grundsätzliche" Ansprüche seien Ansprüche, egal ob sie umfangmässig schon voll oder erst ungefähr bekannt seien. Der Bund müsse diese Ansprüche erfüllen. Fehlten Budgetposition und Verteilungsverfügung, so müsse das Parlament einen entsprechenden Voranschlags-
B-605/2014 kredit beschliessen und die Vorinstanz eine entsprechende Verteilungsverfügung erlassen. I.d Da der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge für 1969 schon vor Erlass der Verteilungsverfügung bestanden habe, sei es – entgegen der Vorinstanz – im Jahre 1969 zu keinem Verlust gekommen. Entgegen der Darstellung in der Kolonne 4 der Tabelle sei der massgebende Zeitpunkt für die Verbuchung nicht der Erlass der Verteilungsverfügung. Anspruchsberechtigte dürften die Grundbeiträge im Subventionsjahr als Ertrag verbuchen, weil ein Rechtsanspruch auf Auszahlung "im Subventionsjahr" bestehe, die Grundbeiträge an die Betriebskosten des Subventionsjahres ausgerichtet würden und die Höhe hinreichend genau geschätzt werden könne. Die Zahlungsrahmen würden bei der Einschätzung der Höhe des Anspruches helfen, da das Parlament darin aufzeige, welche Beträge voraussichtlich bereitgestellt werden würden. I.e Wie die Kantone zu verbuchen hätten, sei ihnen überlassen und nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Was die Vorinstanz zur korrekten Verbuchung der Grundbeiträge sage, treffe nicht zu. Der Zeitpunkt der Verbuchung einer künftigen Verpflichtung oder eines Anspruchs hänge nicht davon ab, wann die genaue Höhe bestimmt sei. Sehe ein Unternehmen, dass es einen grossen Prozess verlieren werde, müsse es Rückstellungen bilden, auch wenn es die Höhe der Schadenersatzzahlungen und Gerichtskosten nicht kenne. Baue ein Unternehmen eine Grossanlage, die es erst im kommenden Jahr abrechnen könne, dürfe es die geleistete Arbeit (transitorisch) aktivieren, auch wenn der Rechnungsbetrag noch nicht vollständig bestimmt sei. I.f Der Ertragsausfall bei Wegfall des gesetzlich geschuldeten Beitrags für das Jahr 2012 sei keine buchhalterische Spitzfindigkeit, sondern wäre ein echter Verlust, der sich im Geldfluss auswirken würde, wenn die Ausrichtung von Grundbeiträgen eingestellt oder ein Systemwechsel auf eine andere Subventionsart erfolgen würde. I.g Es treffe zu, dass der Kanton Neuenburg im Jahr 2006 nach Einführung einer zeitgemässen Rechnungslegung zwei Jahrestranchen erfolgswirksam verbucht habe. Wäre von Anfang an periodengerecht verbucht worden, hätte schon im Jahr 1966, dem ersten Subventionsjahr, eine Jahrestranche verbucht werden müssen. Alle anderen Jahrestranchen wären ein Jahr früher verbucht worden, als dies aktuell geschah. Die
B-605/2014 doppelte Jahrestranche im Jahr 2006 sei eine Folge der fehlenden Jahrestranche von 1966. J. Mit Quadruplik vom 12. März 2015 nahm die Vorinstanz zur Triplik der Beschwerdeführer Stellung. Darin hält sie an ihrem Antrag fest, sämtliche Rechtsbegehren abzuweisen. J.a Sie habe keine Richtungsänderung vorgenommen. Zwar bezweckten die Grundbeiträge, "für das Subventionsjahr" einen Grundbeitrag zur Verfügung zu stellen. Doch würden damit nicht konkrete Aufwendungen der jeweiligen Vorjahre nach festen Beitragssätzen abgegolten. Deshalb könnten die Kantone ihre Anteile an der Gesamtsumme nicht schon in den Vorjahren verbuchen. J.b Die Begriffe "Nachschüssigkeit" bzw. "nachschüssig" seien unklar und würden unterschiedlich verwendet: Von 1966 bis 1968 seien die einzelnen Kantonsanteile ex ante gesetzlich festgelegt und erst in den Folgejahren ausbezahlt worden. Hier beziehe sich die "Nachschüssigkeit" allein auf die Auszahlung eines für drei Jahre fixierten jährlichen Anspruchs jedes Kantons, der in den entsprechenden Jahren zu verbuchen gewesen sei. Ab 1969 seien die Kantonsanteile erst in den Verteilungsverfügungen, die dem "Subventionsjahr" folgten, festgelegt worden. Erst mit deren Erlass sei der Anspruch auf je eine Quote dieser "Gesamtsumme" entstanden. Deshalb habe sich ab 1969 die "Nachschüssigkeit" auf die Festlegung der einzelnen Kantonsansprüche bezogen, denn die Kantonsanteile seien im Jahr der Verteilungsverfügungen ausbezahlt worden, also nicht "nachschüssig". J.c Mit dem Tabellenvermerk "Subventionsjahr ('... geschuldet für ...')" werde nicht anerkannt, die Grundbeiträge seien den Kantonen jeweils "nachschüssig" ausgerichtet worden, "als ob die Kantonsanteile schon im "Subventionsjahr" ziffernmässig festgestanden hätten". Dies sei nur von 1966-1968 der Fall gewesen. Ab 1969 seien gemäss dem HFG 1968 die Ansprüche der einzelnen Kantone erst im Budget-("Auszahlungsjahr") aufgrund der Verteilungsrechnung mit den Subventionsverfügungen entstanden. Auch das HFG 1991 sehe die Jahresanteile in Jahrestranchen von Zahlungsrahmen vor, wobei Zahlungsrahmen nicht per se anspruchsbegründend seien. Die Tranchen im Zahlungsrahmen seien Höchstbeträge, die im Budget unterschritten werden dürften. Der Budget-Kredit bestimme (faktisch) den zu verteilenden Gesamtbetrag. Ab 1992 beziehe
B-605/2014 sich die Wendung "geschuldet für" auf das Jahr, in dem jeweils im Dezember eine Zahlungsrahmentranche (unter Berücksichtigung allfälliger Sparbeschlüsse) ins Budget des kommenden Jahres implementiert worden sei. In jedem Jahr, so auch 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember (= Subventionsjahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur Verfügung gestellt worden. Jeder jährliche Gesamtbetrag sei dann gesetzes- und verordnungskonform verteilt worden, weshalb die Ansprüche der Kantone ausnahmslos erfüllt worden seien. J.d Aus dem Weglassen einer Jahrestranche im Zahlungsrahmen für das Jahr 2012 lasse sich nicht ableiten, für dieses "Subventionsjahr" sei den Kantonen keine Subvention ausgerichtet worden. Das Budget 2012 sei durch die letzte Tranche des Zahlungsrahmens 2008-2011 als finanzhaushaltungsrechtliche Richtgrösse (und "Höchstgrenze") vorbestimmt gewesen. Deshalb sei für 2012 keine zusätzliche Richtgrösse nötig gewesen. Im Budget 2012 sei, wie in den Vorjahren, der Gesamtbetrag festgelegt und an die Kantone verteilt worden. Den Kantonen sei 2012 keine Subvention entgangen. Ab 2013 würden die Tranchen der Zah- Iungsrahmen in den Budgets implementiert, für die sie vorgesehen seien. Die sog. "Synchronisierung" habe sich nur auf das Zusammenspiel von Zahlungsrahmen und Budgets bezogen. Diese finanzhaushaltsrechtlichen Vorgänge seien ohne materiell-rechtliche Aussenwirkung. Bei den UFG- Grundbeiträgen fielen Subventionsjahr und Bemessungsjahr seit 1969 zusammen. J.e Die einzelnen Kantone hätten die strittige Verteilung der fraglichen Gesamtsummen in den Subventionsjahren nicht hinreichend präzis abschätzen können, um sie schon in diesen Jahren als Erträge verbuchen zu können. Die Kantone hätten zu bestimmen, wie sie den Eingang der UFG-Grundbeiträge verbuchen. Sie hätten aber nicht nachgewiesen, weshalb ein finanzhaushaltrechtlicher Vorgang auf Bundesebene, der das materiell-rechtliche Subventionsverhältnis überhaupt nicht berühre und auch an der Festlegung und Auszahlung der Grundbeiträge nichts verändert habe, sie zu einer Änderung ihrer Verbuchungspraxis gezwungen habe, um dann gestützt darauf einen Verlust geltend zu machen. J.f Hinsichtlich der kantonalen Buchungspraxis hätte berücksichtigt werden müssen, dass im Jahre 1969 tatsächlich keine individuellen kantonalen Ansprüche entstanden seien; die ersten derartigen Ansprüche seien 1970 entstanden. Im Jahre 1969 hätten die Kantone ein Beitragsjahr verloren, was Folge einer klaren gesetzlichen Vorgabe gewesen sei. Dies
B-605/2014 könne man nicht Jahrzehnte später durch Einforderung eines zusätzlichen Beitragsjahrs aufgrund einer (an sich richtigen) Änderung der Verbuchungspraxis korrigieren, die mit der 2013 erfolgten Synchronisierung von Zahlungsrahmentranchen und Budgetjahren nichts zu tun habe. J.g Die geltend gemachte Buchungspraxis des Kantons Neuenburg für die Jahre 1966-1968 sei widersprüchlich. In dieser Periode habe der Kanton seiner Universität die Beträge gutgeschrieben, die ihm per Verordnung ex ante zugesprochen worden seien, in der eigenen Rechnung habe er die rechtssatzmässig feststehenden Beträge jedoch nicht verbucht. Bei periodengerechter Verbuchung für jene Periode wäre sichtbar geworden, dass ihm (sowie allen Kantonen) – wenn schon – im Jahr 1969 ein Jahresanteil "verloren" gegangen sei. Ab 1970 sei die Verbuchung jedoch korrekt, weil die Verteilungsrechnung und Auszahlung der Subvention "für" 1969 erst 1970 erfolgt sei. Der Kanton Neuenburg habe die Grundbeiträge bis zum Jahr 2006 stets im Jahr der Auszahlung verbucht. Mit der doppelten Buchung im Jahr 2006 habe er einen Bilanzgewinn erzielt. Entgegen der Beschwerdeführer sei die doppelte Buchung keine Folge der fehlenden Jahrestranche im Jahr 1966 gewesen. Denn im Jahr 1966 habe keine Jahrestranche gefehlt; sie sei dem Kanton ex ante rechtsverbindlich zugesprochen, aber vom Kanton damals nicht periodengerecht verbucht worden. Es sei unzulässig, diesen Buchungsfehler exakt 40 Jahre später durch eine Doppelbuchung im Jahr 2006 kompensieren zu wollen. Hätte der Kanton Neuenburg in den Jahren 1966-1968 periodengerecht verbucht, so wären nicht einfach alle andern Buchungen automatisch um ein Jahr nach vorne gerückt. J.h Trotz Synchronisierung von ZahIungsrahmen-Tranchen und Jahresbudgets bleibe der "Geldfluss" unverändert. Die Kantone erhielten nach wie vor Jahr für Jahr ihre Anteile an den gesetzlich vorgesehenen Grundbeiträgen. Erst im (unwahrscheinlichen) Fall, dass der Bund diese Subvention aufheben oder verändern würde, könnten die Kantone nach geltendem Recht Ansprüche verlieren. Sollte es dannzumal zu Rechtsverletzungen kommen, so könnten dagegen Rechtsmittel ergriffen werden. J.i Seit 2013 bezögen sich die Jahrestranchen auf die entsprechenden Budgetjahre. Nicht die Zahlungsrahmen-Tranchen würden "ausbezahlt", sondern der im jeweiligen Budget festgelegte Gesamtbetrag werde nach Quoten verteilt, wobei dann die mit Verfügung festgelegten Quoten den Kantonen im gleichen Jahr ausbezahlt würden. Bei einer Aufhebung oder massiven Änderung des bestehenden Subventionssystems würde nicht
B-605/2014 an den Tranchen der Zahlungsrahmen angesetzt (und die "Auszahlung" einer "letzten", in den Augen der Beschwerdeführer per se "versprochenen" Jahrestranche unterdrückt), sondern am materiellen Recht. Je nach neurechtlichem Übergangsrecht würden bis zu einem bestimmten Zeitpunkt vielleicht noch Subventionen nach altem Recht ausgerichtet. Diesfalls würden die "für" das fragliche Subventionsjahr durch das Budget des Folgejahres festgelegten Grundbeiträge auch verteilt und ausbezahlt. J.j Das Budget lege die Gesamtbeträge fest. Die Zahlungsrahmen- Tranchen als finanzplanungsmässige Höchstbeträge müsse das Parlament als Budgetbehörde nicht ausschöpfen. Die Jahresbudgets seien nicht die Resultante individueller, vorab bestehender Rechtsansprüche der Kantone, die das Parlament zusammenzählen und dann im entsprechenden Kredit beschliessen müsste. K. Diese Quadruplik wurde am 24. März 2015 den Beschwerdeführern zur Kenntnis gebracht. L. Am 14. April 2015 reichten die Beschwerdeführer ihre Honorarnote ein. Zur Sache weisen sie darauf hin, die neuartige Behauptung der Vorinstanz, 1969 sei als Subventionsjahr einfach ausgelassen worden, widerspreche dem HFG sowie allen früheren Äusserungen zahlreicher Exponenten des Bundes. Noch mit Stellungnahme vom 14. April 2014 verneine die Vorinstanz zu Recht eine Synchronisierung im Jahr 1969. Deshalb hätten die Kantone Grundbeiträge seit 1966 immer im Folgejahr, nachschüssig erhalten. Dass irgendwann ein Jahr ausgelassen worden sei, wie neu behauptet wird, sei eine unbegründete Schutzbehauptung. M. Am 15. April 2015 wurde diese Stellungnahme samt Kostennoten der Vorinstanz zugestellt. N. Auf diese sowie die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit sie für das Urteil erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
B-605/2014 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: I. PROZESSVORAUSSETZUNGEN 1. 1.1 Der angefochtene Akt der Vorinstanz vom 24. Dezember 2013, mit dem das Subventionsgesuch der Beschwerdeführer vom 22. November 2013 abgewiesen worden ist, unterliegt – als Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG (i.V.m. Art. 16 Abs. 5 des Subventionsgesetzes [SuG, SR 616.1]) – der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, Art. 33 Bst. d und Art. 37 VGG i.V.m. Art. 44 VwVG). 1.2 Die Beschwerdeführer, deren Hauptbegehren auf Ausrichtung von Grundbeiträgen für das – angeblich gesetzwidrig ausgelassene – Subventionsjahr 2012 abgewiesen wurden, sind als materielle Adressaten der angefochtenen Verfügung durch diese besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. a bis c VwVG; ETIENNE POLTIER, Les Subventions, in: Lienhard [Hrsg.], SBVR, Bd. X Finanzrecht, 2011, Rz. 196). Die Anforderungen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), die Rechtsvertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl. Art. 46 ff. VwVG). 1.3 Somit ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten. II. ANWENDBARES RECHT 2. 1) Bundesverfassung 2.1 Nach Art. 63a Abs. 2 BV unterstützt der Bund die kantonalen Hochschulen und kann an weitere von ihm anerkannte Institutionen des Hochschulbereichs Beiträge entrichten.
B-605/2014 2) Universitätsförderungsgesetz 2.2 2.2.1 Nach Art. 4 Bst. a UFG (zitiert im Sachverhalt unter A.) beteiligt sich der Bund an der universitären Hochschulpolitik als Träger der ETH und indem er: (a.) Finanzhilfen in Form von Grundbeiträgen, Investitionsbeiträgen und projektgebundenen Beiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. 2.2.2 Nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a-c UFG gewährt der Bund Finanzhilfen in Form von (a.) Grundbeiträgen, (b.) Investitionsbeiträgen, (c.) zusätzlichen projektgebundenen Beiträgen. Die Bundesversammlung bewilligt für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge (Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG). 2.2.3 Zu den Grundbeiträge hält Art. 14 UFG als Grundsatz fest: "1Der Bund richtet im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskantone und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. 2 Er stellt dafür jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung." 2.2.4 In Art. 15 UFG wird die Bemessung wie folgt geregelt: "1 Der jährliche Gesamtbetrag wird den Beitragsberechtigten zur Hauptsache entsprechend ihren Leistungen in Lehre und Forschung ausgerichtet. 2 Für den Anteil Lehre werden namentlich Beiträge pro Studentin oder Student ausgerichtet. Diese werden insbesondere auf Grund von Regelstudienzeiten sowie der Zugehörigkeit der Studierenden zu bestimmten akademischen Disziplinen bemessen. 3 Für die Bemessung des Anteils Forschung werden namentlich Forschungsleistungen und die Akquisition von Drittmitteln (Gelder aus dem Nationalfonds, den EU-Projekten, der KTI sowie privaten und weiteren öffentlichen Drittmitteln) berücksichtigt. 4 Höchstens 10 Prozent des jährlichen Gesamtbetrages sind im Verhältnis der Zahl der ausländischen Studierenden an den einzelnen Universitäten zur Ge-
B-605/2014 samtzahl aller ausländischen Studierenden an den beitragsberechtigten Universitäten zu verteilen. 5 Durchschnittlich 6 Prozent der in der gesamten Beitragsperiode zur Verfügung stehenden Mittel können zur Erhaltung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der kleineren und mittleren Universitäten eingesetzt werden, um ihnen den Übergang zur leistungsbezogenen Subventionierung zu erleichtern. Den einzelnen Universitäten können dafür feste Beiträge zugesprochen werden." 2.2.5 Nach Art. 16 Abs. 1 UFG erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen. Er legt die notwendigen Berechnungsgrundlagen sowie die Gewichtung der Bemessungskriterien fest. 2.2.6 Das UFG galt nach dessen Art. 29 Abs. 2 bis zum 31. Dezember 2007. Dessen Geltungsdauer wurde (bisher mehrmals und) zuletzt bis zum 31. Dezember 2016 (Abs. 5; vgl. AS 2011 5871; BBl 2011 757) verlängert (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2010 über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 2011 757, S. 826; Botschaft 2010). Das UFG wird dannzumal abgelöst werden durch das Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz vom 30. September 2011 (HFKG, SR 414.20; BBl 2011 7455 sowie Botschaft 2010, a.a.O., S. 826). 3) Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz 2.2.7 Gestützt auf das UFG erliess der Bundesrat in der UFV (zitiert im Sachverhalt unter A.) die zum Vollzug notwendigen Ausführungsbestimmungen: 2.2.7.1 Nach Art. 1 Abs. 1 UFV gelten als beitragsberechtigt die Universitäten von Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Basel, St. Gallen, Lausanne, Neuenburg, Genf und der italienischen Schweiz. Nach Art. 1 Abs. 2 UFV sind Universitätskantone die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Basel-Stadt, St. Gallen, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf. 2.2.7.2 Nach Art. 15 Abs. 1 UFV basiert die Berechnung der Grundbeiträge (…) auf einem Durchschnitt der letzten zwei Jahre. Nach Abs. 3 von Art. 15 UFV reichen die Universitätskantone (…) dem SBFI bis spätestens zum 30. Juni jeden Jahres Angaben zu denjenigen Mitteln ein, die sie aus EU-Projekten erhalten, sowie die Anzahl der damit finanzierten Projektmonate auf der Basis von Vollzeitäquivalenten.
B-605/2014 2.2.7.3 Zur "Verteilungsrechnung und Auszahlung" hält Art. 13 UFV fest: "1Das SBFI ermittelt auf Grund der Meldungen sowie der statistischen Daten der letzten zwei Jahre die Grundbeiträge für die einzelnen Beitragsberechtigten. 2 Das WBF erlässt die Verfügung über die Verteilung der Grundbeiträge. 380 Prozent des Jahresanteils werden zu Beginn des Jahres auf Grund des errechneten Verteilschlüssels vom Vorjahr als Teilzahlung ausgerichtet." 4) Finanzhaushaltsgesetz 2.3 2.3.1 Das Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 2005 (FHG, SR 611.0) regelt die Staatsrechnung, die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts, die finanzielle Führung auf der Verwaltungsebene und die Rechnungslegung (Art. 1 Abs. 1 FHG). 2.3.2 Nach Art. 19 Abs. 1 FHG erstellt der Bundesrat eine mehrjährige Finanzplanung, welche die drei dem Voranschlagsjahr folgenden Jahre umfasst und Folgendes ausweist: (a.) den in der Planperiode erwarteten Finanzierungsbedarf; (b.) die Deckung des erwarteten Finanzierungsbedarfs; (c.) die voraussichtlichen Aufwände und Erträge. 2.3.3 Nach Art. 29 FHG beschliesst die Bundesversammlung den jährlichen Voranschlag nach dem ihr vom Bundesrat jährlich bis Ende August unterbreiteten Entwurf. Nach Art. 30 Abs. 1 FHG folgt der Voranschlag nach Inhalt und Gliederung der Staatsrechnung des Bundes, umfasst aber keine Mittelflussrechnung (Art. 7 Bst. b und c FHG) und keine Bilanz. Nach Art. 30 Abs. 2 FHG enthält der Voranschlag: (a.) die Bewilligung der Aufwände und der Investitionsausgaben (Voranschlagskredite); (b.) die Schätzung der Erträge und der Investitionseinnahmen; (c.) die bewilligten Gesamtausgaben und die geschätzten Gesamteinnahmen. In der Botschaft zum Voranschlag gibt der Bundesrat eine Übersicht über die einzelnen Budgetpositionen, die er gegenüber dem Vorjahr neu eingeführt, aufgehoben, getrennt oder zusammengelegt hat (30 Abs. 4 FHG). 2.3.4 Der Zahlungsrahmen ist ein von der Bundesversammlung für mehrere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Voranschlagskredite für be-
B-605/2014 stimmte Ausgaben (Art. 20 Abs. 1 FHG). Zahlungsrahmen können insbesondere dann festgesetzt werden, wenn Zusicherungen und Zahlungen in das gleiche Jahr fallen, ein Ermessensspielraum besteht und gleichzeitig eine längerfristige Ausgabensteuerung geboten ist (Art. 20 Abs. 2 FHG). Der Zahlungsrahmen stellt keine Kreditbewilligung dar (Art. 20 Abs. 3 FHG). 2.3.5 Enthält der Voranschlag für einen Aufwand oder eine Investitionsausgabe keinen oder keinen ausreichenden Kredit, so ist ein Nachtragskredit zu beantragen (Art. 33 Abs. 1 FHG). Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung die Nachtragskreditbegehren periodisch (Art. 33 Abs. 2 FHG). 2.3.6 Nach Art. 57 Abs. 2 FHG dürfen Verwaltungseinheiten nur im Rahmen bewilligter Kredite Verpflichtungen eingehen und Zahlungen leisten. Die Kredite dürfen nur für den bewilligten Zweck und für unerlässliche Bedürfnisse verwendet werden. III. VORGESCHICHTE – STREITGEGENSTAND – ZU KLÄRENDE FRAGEN 1) Vorgeschichte 3. 3.1 Die diesem Beschwerdeverfahren zu Grunde liegende Streitfrage, ob ein künftiger, rein finanzhaushaltsrechtlicher Systemwechsel eine Subventionierungslücke bewirken würde, welche durch eine finanzhilferechtliche Doppelzahlung ausgeglichen werden müsste, hat den Bund und die beschwerdeführenden Kantone auf politischer Ebene seit beinahe zwei Jahrzehnten rege beschäftigt (vgl. z.B. die kontroversen Parlamentsdebatten [1.] zum Kreditbeschluss für die 10. Beitragsperiode im Rahmen der Ablösung des HFG 1991 [E. 4.4.1 ff. und E. 5.3.1 ff.] durch das UFG [in AB 1999 N 1801-1805, 2078 f.; AB 1999 S 870-873, 966 ff.] bzw. [2.] zum Kreditbeschluss für die 12. Grundbeitragsperiode [in AB 2011 N 966- 973, 1616-1619; AB 2011 S 322-329, 749 ff.]). Diese Problematik hat denn auch am 22. September 2011 – bei der Diskussion des Kreditbeschlusses für die 12. Grundbeitragsperiode – Nationalrat Beat Jans zu folgendem Votum veranlasst (AB 2011 N 1617): "Geschätzter Herr Bundesrat, bei diesem Geschäft kommt ein normaler Mensch nicht mehr draus. Die Buchhalter und Juristen der betroffenen Kantone behaupten exakt das Gegenteil dessen, was ihre Buchhalter und Juristen offenbar sa-
B-605/2014 gen. Was wir hier brauchen, ist Klarheit. Können Sie garantieren, dass bei den betroffenen Universitäten und den entsprechenden Kantonen keine riesigen Löcher in der Finanzierung entstehen?" Obgleich dieser Streitpunkt in zwei Rechtsgutachten abgehandelt worden war (1. Rechtsgutachten von Prof. Blaise Knapp vom 23. Januar 2001 "über die Umsetzung des Universitätsförderungsgesetzes" [unveröffentlicht]; 2. Gutachten vom 18. Oktober 2010 des Bundesamtes für Justiz betreffend "Grundbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz [UFG, SR 414.20]; Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr", in: VPB 2014.2, S. 113 ff.), konnte bisher die – vom Bundesrat dem Parlament gegenüber in Aussicht gestellte – "politische" beziehungsweise "pragmatische Lösung" mit den betroffenen Kantonen nicht gefunden werden (vgl. die entsprechenden Voten von Bundesrat Burkhalter in AB 2011 N 1617 bzw. AB 2011 S 751). 2) Standpunkte der Beschwerdeführer und der Vorinstanz 3.2 3.2.1 Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, der Bund habe von 1966 bis 2012 die gesetzlich alljährlich zur Unterstützung der Betriebsaufwendungen der Universitätskantone vorgesehenen Grundbeiträge immer im jeweils dem Subventionsjahr folgenden Auszahlungsjahr ausgerichtet. So seien im Jahr 2012 die für das Subventionsjahr 2011 vorgesehen Grundbeiträge ausgerichtet worden. Indessen sei es im Zwischenjahr 2012 durch eine finanzhaushaltsrechtliche Umstellung (unter Weglassung eines Jahresanteils im Zahlungsrahmen) zu einer gegenwartsbezogenen Ausrichtung ab dem Jahre 2013 gekommen, indem Subventions- und Auszahlungsjahr angeglichen (und dadurch die bisher "nachschüssigen Auszahlungen" aufgegeben) worden seien. Das mit dieser "Synchronisation" verbundene Zusammenfallen von Subventions- und Auszahlungsjahr habe sich materiell-rechtlich ausgewirkt und zu einem gesetzeswidrigen Ausfall von Grundbeiträgen für das Subventionsjahr 2012 geführt. Deshalb müsse der Bund – neben der mit der Verteilungsverfügung 2013 für das Subventionsjahr 2013 gewährten Auszahlung – noch eine weitere Auszahlung für das ausgelassene Subventionsjahr 2012 leisten, weil sonst ein bilanzieller Schaden einträte, indem die für das Subventionsjahr 2012 zulässigerweise transitorisch aktivierten Finanzhilfeforderungen mit Verlust abgeschrieben werden müssten. Würde jedoch im Rahmen einer vom Bundesverwaltungsgericht zu treffenden Feststellungsverfügung das
B-605/2014 nachschüssige System beibehalten, wäre wegen des seit 1967 ununterbrochenen Cashflows keine Abschreibung nötig. Deshalb könnte mit dem Subeventualantrag der eingeklagte Anspruch auf Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 gewahrt werden, ohne dass der Bund in einem Jahre eine Doppelzahlung leisten müsste. 3.2.2 Demgegenüber lehnt die Vorinstanz eine Doppelzahlung mit der Begründung ab, der Bund habe seit 1966 Jahr für Jahr lückenlos Grundbeiträge ausgerichtet, weshalb alle Beitragsberechtigten (insbesondere auch für die Subventionsjahre 2012 und 2013) jeweils den ihnen zustehenden Anteil an den Grundbeiträgen erhalten hätten. Alljährlich, auch in den Jahren 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember (= Subventionsjahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur Verfügung gestellt worden, wobei jeder jährlich zur Verfügung gestellte Gesamtbetrag dann im Auszahlungsjahr rechtskonform verteilt worden sei. Insofern seien bisher ausnahmslos alle Ansprüche der Beschwerdeführer auf Grundbeiträge erfüllt worden. Selbst die Beschwerdeführer räumten ein, der Verlust eines Subventionsjahres träte erst ein, wenn Zahlungen dereinst einmal eingestellt oder reduziert würden. Der beklagte angebliche Wegfall der eingeforderten "Jahrestranche" ergebe sich aus einer von den Beschwerdeführern alleine zu verantwortenden geänderten Verbuchungsweise: Bereits seit dem Auszahlungsjahr 1970 hätten die Beschwerdeführer ihre Forderungen für das Subventionsjahr 1969 nicht als transitorische Aktiva, sondern erst im drauffolgenden Auszahlungsjahr 1970 verbuchen sollen, als der jeweils konkret bezifferte Einzelanspruch jedes Kantons mit der Verteilungsverfügung entstanden und daraufhin auch ausbezahlt worden sei. Deshalb sei ihnen wegen einer klaren gesetzlichen Vorgabe im Jahre "1969 genau betrachtet eigentlich ein Beitragsjahr verloren gegangen". 3) Zu klärende Fragen 3.3 3.3.1 Angesichts dieser Rügen ist in der nachfolgenden Erwägung 4 vorab zu prüfen, wie die Grundbeiträge im Laufe der Jahre – unter den damals wie heute jeweils gültigen Gesetzen – rechtlich ausgestaltet waren und es heute noch sind. Zu erörtern ist dabei, inwieweit der Bund – auf finanzhilferechtlicher Ebene – im Laufe der jeweiligen Subventionsjahre verpflichtet war, seinen gesetzlichen Leistungspflichten nachzukommen.
B-605/2014 3.3.2 Danach ist in den Erwägungen 5 und 6 – vor dem Hintergrund der von 1966 bis 2013 jeweils gültigen Erlasse – zu klären, (1.) für welche Subventionsjahre der Bund überhaupt die ab 1967 erfolgten Auszahlungen von Grundbeiträgen leistete und (2.) ob es in den Jahren 1969 beziehungsweise 2012 tatsächlich, wie behauptet, zu einem "Subventionsausfall" gekommen ist, der laut Vorinstanz angeblich im Jahre 1969 "gesetzlich angeordnet" (und deshalb hinzunehmen) gewesen sei, hingegen nach Auffassung der Beschwerdeführer für das Jahr 2012 durch eine Doppelzahlung auszugleichen wäre. IV. GRUNDBEITRÄGE ALS ANSPRUCHSSUBVENTIONEN? 4. 4.1 Bei der nachfolgenden Darstellung der Rechtslage unter den jeweils anwendbaren Gesetzen und der Auslegung der einschlägigen Normen wird im Sinne des bundesgerichtlichen Methodenpluralismus (BGE 141 III 155 E. 4.2; 136 II 149 E. 3; Urteil des BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; statt vieler: Urteil des BVGer A-3479/2012 vom 8. Januar 2013 E. 3.3) vom Wortlaut der jeweiligen Bestimmung auszugehen sein. Zu beachten ist hier, dass alle Fassungen in den drei Amtssprachen als gleichwertig zu betrachten sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 Publikationsgesetz [PublG, SR 170.512], vgl. auch LAURENZ ROTACH, Die Berichtigung von Rechtserlassen in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts, LeGes 2004/1, S. 214 insbes. Ziff. 4.3.5, wonach diejenige Fassung als gültig zu erachten ist, die den vernünftigsten Sinn ergibt). Nur soweit der Wortlaut verschiedene Deutungen erlauben sollte, werden zur Ermittlung der wahren Normtragweite als weitere Auslegungselemente die Entstehungsgeschichte, der Zusammenhang, in dem die Regelung mit anderen Normen steht sowie ihr Sinn und Zweck herangezogen. Von einem klaren Wortlaut darf aber nur abgewichen werden, wenn im Lichte der übrigen Auslegungselemente triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt (vgl. BGE 140 II 289 E. 3.2; BVGE 2007/41 E. 4.2). Sind mehrere Auslegungen vertretbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 140 I 305 E. 6.2; 137 III 217 E. 2.4.1; BVGE 2007/24 E. 2.3).
B-605/2014 1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 4.2 4.2.1 In seiner Botschaft vom 29. November 1965 zum Bundesbeschluss über die vorläufige Regelung von Beiträgen an die Ausgaben der Kantone für die Hochschulen erklärte der Bundesrat, eine Hilfe des Bundes an die kantonalen Hochschulen sei unumgänglich geworden und "von grosser Dringlichkeit", zumal die Hochschulförderung zu den grossen Aufgaben gehöre, denen für die Zukunft unseres Landes entscheidende Bedeutung zukomme (BBl 1965 III 369, 386). Diese Soforthilfe war als Übergangslösung vorgesehen, um innerhalb von drei Jahren die Schaffung eines neuen Gesetzes zu ermöglichen, das die Bundesunterstützung der Hochschulen für eine längere Periode sicherstellen sollte (BBl 1965 III 369). 4.2.2 Dementsprechend gewährte der Bund den Universitätskantonen im Bundesbeschluss vom 16. Juni 1966 über die vorläufige Regelung von Beiträgen an die Ausgaben der Kantone für die Hochschulen (AVB 1966; AS 1966 1349, BBl 1966 I 1217) erstmals Grundbeiträge an den Betrieb ihrer Hochschulen und setzte in Art. 3 für eine Dreijahresperiode die entsprechenden Gesamtbeträge auf total Fr. 200 Mio. fest und zwar bestehend aus "festen, jährlichen Zuwendungen, die insgesamt betragen: 1966 45 Millionen Franken, 1967 65 Millionen Franken, 1968 90 Millionen Franken". Dieser Bundesbeschluss wurde rückwirkend auf den 1. Januar 1966 in Kraft gesetzt (und bis zum 31. Dezember 1968 befristet; Art. 10 AVB 1966). In den Art. 4-8 AVB 1966 stand, wie die einzelnen Anteile der Kantone zu berechnen waren. Im Art. 3 der Vollziehungsverordnung zum AVB 1966 (AS 1966 1353) wurde der einzelne Subventionsanspruch jedes Kantons für die Subventionsjahre 1966-1968 mit Rechtsatz festgelegt. Wird, wie hier, bundesrechtlich ein Anspruch auf einen Subventionsbeitrag festgelegt, indem das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt, unter welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht, so spricht man von einer Anspruchssubvention (vgl. BGE 138 II 191 E. 4.2.4; 118 V 16 E. 3a; Urteil des BVGer B- 4572/2012 vom 17. März 2015 E. 3.3, je mit Hinweisen). 4.2.3 Insofern legte der Bund – angesichts der dringlichen Notwendigkeit, die kantonalen Hochschulen sofort mit Bundesmitteln zu unterstützen, –
B-605/2014 die Grundbeiträge für die Subventionsjahre 1966-1968 im AVB 1966 in Form von Anspruchssubventionen fest. Dies wird zu Recht von keiner Partei in Frage gestellt. Triftige Gründe, vom klaren Gesetzeswortlaut im AVB 1966 abzuweichen, sind angesichts seiner Entstehungsgeschichte und seiner Zweckbestimmung nicht ersichtlich. 2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) 4.3 4.3.1 Mit Botschaft vom 28. November 1967 über die Förderung der kantonalen Hochschulen (BBl 1967 II 1381, 1407 [nachfolgend Botschaft 1967] erklärte der Bundesrat die Notwendigkeit eines Übergangs von der Übergangsordnung des AVB 1966 zu einer Dauerordnung wie folgt (BBl 1967 II 1412): "Je länger, desto weniger sind die Kantone in der Lage, genügend eigene Mittel bereitzustellen, um ihre Hochschulen mit den zeitgemässen Anforderungen von Lehre und Forschung Schritt halten zu lassen." Als Schwerpunkt der Hochschulsubventionierung wurden Beiträge an die Betriebsaufwendungen vorgeschlagen, welche als Grundbeiträge jedes Jahr regelmässig zur Unterstützung des Hochschulbetriebs in seiner Gesamtheit ausgerichtet werden sollten (BBl 1967 II 1412). 4.3.2 In diesem Sinne sah das Bundesgesetz über die Hochschulförderung vom 28. Juni 1968 (HFG 1968, AS 1968 1585; in Kraft ab 1.1.1969 [Art. 22 Abs. 1]) im Zweckartikel von Art. 1 Abs. 2 zu der vom Bund beabsichtigten Unterstützung der (nach Art. 2 Abs. 1 und 2 als beitragsberechtigt anerkannten) kantonalen Hochschulen – darunter auch die Beschwerdeführer – Folgendes vor: "2Zur Erfüllung dieser Aufgabe richtet er Beiträge aus. Diese bestehen aus jährlichen Zuwendungen an die Betriebsausgaben der Hochschulen (Grundbeiträge) und aus Zuwendungen an Sachinvestitionen." Dementsprechend sah Art. 4 Abs. 1 HFG 1968 vor: "1 Für die Grundbeiträge stellt der Bund jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung (Art. 16), der unter die Hochschulkantone und beitragsberechtigten Institutionen nach Massgabe ihres anrechenbaren Aufwandes verteilt wird."
B-605/2014 Die im HFG 1968 eingeführten Grundbeiträge charakterisierte das Bundesgericht im Leitentscheid BGE 110 Ib 297 (E. 1) als Anspruchssubventionen: "Die von Gesetzes wegen beitragsberechtigten Hochschulkantone (…) sind individuell bestimmt (Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 1 HFG). Mit Bezug auf die Grundbeiträge im Sinne der Art. 4 ff. HFG folgt deren Anspruchscharakter schon daraus, dass jährlich eine gewisse Summe nach bestimmten Kriterien unter die anspruchsberechtigten Kantone und Institutionen zu verteilen ist." In diesem Urteil wurde festgehalten, dass das Bundesrecht auf eine öffentlichrechtliche Zuwendung dann einen Anspruch einräumt, wenn die Voraussetzungen eines Beitrages in einem Erlass (Gesetz oder Verordnung) erschöpfend umschrieben werden und der Entscheid über die Ausrichtung des Beitrages nicht dem Ermessen der Verwaltung anheimgestellt ist. Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen, so nimmt dies einer Subvention nicht ihren Anspruchscharakter (BGE 110 Ib 297 E. 1). 4.3.3 An dieser grundsätzlichen Rechtslage, dass die Grundbeiträge unter der Geltungsdauer des HFG 1968 alljährlich auszurichtende Anspruchssubventionen waren, änderte auch die – mit Botschaft vom 25. Mai 1988 über ein zweites Paket von Massnahmen zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (BBl 1988 II 1333) – angekündigte und später auch durchgeführte Totalrevision des HFG 1968 nichts, welches durch das auf den 1. Januar 1992 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung (HFG 1991, AS 1992 1097 bzw. BBl 1991 III 1329) abgelöst wurde. So wurde der Zweckartikel in Art. 1 HFG 1991 im Vergleich zu Art. 1 HFG 1968 knapper gefasst (unter Beibehaltung der als wesentlich erachteten Unterstützung der kantonalen Hochschulen) und klargestellt, dass es sich dabei um Finanzhilfen, nicht um Abgeltungen an die Kantone handelt (BBl 1988 II 1371). In Art. 2 Abs. 1 wurde auf die Nennung der acht Hochschulkantone Basel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, Zürich und St. Gallen im Gesetz verzichtet, ohne dass sich dabei etwas an deren Beitragsberechtigung ändern sollte (BBl 1988 II 1371). In Art. 4 Abs. 1 HFG 1991 wurde erneut in grundsätzlich anspruchsbegründender Weise zu den Beitragsarten verpflichtend festgehalten, dass
B-605/2014 der Bund "als ordentliche Beiträge Grundbeiträge gewährt" (AS 1992 1028). Neu wurde in Abs. 2 von Art. 4 HFG 1991 vorgesehen, dass die Bundesversammlung unter anderem für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge bewilligt (AS 1992 1028). Nach Art. 32 Abs. 1 des damals neu eingeführten Finanzhaushaltsgesetzes vom 6. Oktober 1989 (FHG 1989, AS 1990 985) war der Zahlungsrahmen ein von der Bundesversammlung für mehrere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Zahlungskredite für bestimmte Ausgaben", der (nach Abs. 3) keine Ausgabenbewilligungen darstellt. Dazu hielt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 24. August 1988 zu einem Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (BBl 1988 III 829, 864 f.; Botschaft 1988) fest: "Zahlungsrahmen sind einfache Bundesbeschlüsse mit mehrjähriger Kreditvorgabe für bestimmte Ausgaben oder Ausgabenbereiche. Es handelt sich um reine Finanzierungsbeschlüsse in der Form des einfachen Bundesbeschlusses, die gesetzliche Grunderlasse voraussetzen. In ihrer haushaltpolitischen Wirkung stellen sie eine Art Mehrjahresbudget dar. Im Unterschied zum Voranschlag beinhalten sie aber keine Ausgabenbewilligung; die erforderlichen Kredite müssen weiterhin jährlich im Budget eingestellt und dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet werden. Dieses ist allerdings gehalten, den Zahlungsrahmen als Obergrenze einzuhalten. Der Zahlungsrahmen bedeutet insofern eine Selbstbindung der Bundesversammlung." 4.3.4 Ganz im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung waren auch unter dem HFG 1991 die Grundbeiträge Anspruchssubventionen, zumal solche auch in Erlassen vorgesehen werden können, die eine staatliche Zuwendung an sich fest zusichern, ohne dass die Höhe der Beiträge oder jedenfalls deren Mindesthöhe fixiert wird. Laut Bundesgericht entsteht dennoch eine subjektive Berechtigung, die allerdings auf das "ob" beschränkt ist, wobei ein solcherart begründeter gesetzlicher Anspruch ohne gesetzliche Begrenzung oder Verweise nicht durch einen Erlass niedrigerer Stufe entzogen werden kann (BGE 110 Ib 148 E. 2b, bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.453/1996 vom 18. August 1997 E. 1b, in: ZBl 100/1999 S. 166). Zu beachten ist hier, dass nach höchstrichterlicher Rechtsprechung das Parlament, soweit es um Ausgaben für Bundesbeiträge geht, auf die ein gesetzlicher Anspruch besteht, nicht frei ist, Kredite zu sprechen oder solche nicht vorzusehen. Denn dem Budget kommt nicht rechtssetzender Charakter zu. Auch erlässt die Bundesversammlung den Voranschlag bloss als einfachen Bundesbeschluss, weshalb dieser nicht als gesetzliche Grundlage für eine rechtmässige Aufhebung
B-605/2014 einer gesetzlich vorgesehenen Verpflichtung des Bundes dienen kann (BGE 110 Ib 148 E. 2c, bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.453/1996, a.a.O., E. 1b). 4.3.5 Damit steht fest, dass auch unter dem HFG 1968 beziehungsweise in seiner totalrevidierten Fassung als HFG 1991 die Grundbeiträge als (jährlich auszurichtende) Anspruchssubventionen ausgestaltet waren. Der klare Wortlaut wie auch die Entwicklungsgeschichte erlauben im Lichte der massgebenden höchstrichterlichen Rechtsprechung keine anderen Schlüsse. Auch dies wird zu Recht weder von der Vorinstanz noch den Beschwerdeführern bestritten. 3) Die Subventionsjahre ab 2000 (- 31.12.2016) unter dem UFG 4.4 4.4.1 In seiner Botschaft vom 25. November 1998 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003 (BBl 1999 297, 300, 323, 329 f., 408, 418 f.; Botschaft 1998) bezeichnete der Bundesrat die Grundbeiträge als wichtigste universitätspolitische Massnahme des Bundes zur Aufrechterhaltung der Qualität der Lehre. Deshalb wurde vorgeschlagen, das HFG (unter dem neuen Titel "Bundesgesetz über die Förderung der Universitäten und über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich") vollständig zu revidieren, um die partnerschaftliche Zusammenarbeit von Bund und Kantonen im tertiären Bildungsbereich zu verbessern und insbesondere um bei den – von finanzschwachen Universitätskantonen als existenzsichernd gebrauchten – Grundbeiträgen von einer aufwandorientierten zu einer stärker leistungsbezogenen Beitragsbemessung wechseln zu können (BBl 1999 300). 4.4.2 Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (Ziff. 4a, S. 5 f.) zu Recht anmerkt, wurde der bisherige "Subventionsmechanismus" nicht geändert. So hält Art. 4 Bst. a UFG fest, dass sich der Bund an der universitären Hochschulpolitik beteiligt, indem er Finanzhilfen insbesondere in Form von Grundbeiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. In diesem verpflichtend, d.h. ebenfalls im Sinne des HFG 1968 beziehungsweise HFG 1991 als Anspruchssubvention, formulierten Sinne hält auch Art. 14 Abs. 1 UFG als Grundsatz fest, dass der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge ausrichtet, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskan-
B-605/2014 tone und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. Dafür stellt er nach Abs. 2 von Art. 14 UFG jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung. Ferner sieht auch das UFG in Art. 13 Abs. 3 Bst. a vor, dass die Bundesversammlung für eine mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge zu bewilligen habe. Mit anderen Worten schafft bereits das UFG dem Grundsatz nach Rechtsansprüche auf Grundbeiträge, wie dies bereits bei den Vorgängererlassen HFG 1968 und HFG 1991 der Fall war. 4.4.3 Entgegen der Auffassung, welche das Bundesamt für Justiz in seinem Gutachten vom 18. Oktober 2010 zuhanden der Eidgenössischen Finanzverwaltung (a.a.O., Ziff. III/1) ohne vertiefte Begründung eingenommen hatte, lässt sich der Anspruchscharakter nicht lediglich mit Verweis auf Art. 11 Abs. 3 UFG verneinen, wonach Finanzhilfen an Universitäten oder Institutionen gewährt werden "können", welche die in den Bst. a-e aufgeführten Voraussetzungen erfüllen. Übersehen wird mit diesem Normverweis, dass sich der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge – im Sinne der in den E. 4.3.2 und 4.3.4 zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung – aus der unmissverständlich verpflichtend formulierten Wortwahl z.B. von Art. 4 Bst. a UFG ableiten lässt: "leistet"/"en allouant"/"versando" (nicht: " leisten kann"/[…]). In diesem Sinn ist auch Art. 13 Abs. 1 UFG verpflichtend formuliert ("Der Bund gewährt Finanzhilfen in Form von: a. Grundbeiträgen"/"La Confédération alloue des aides financières sous les formes suivantes: a. subventions de base"/"La Confederazione versa aiuti finanziari sotto forma di: a. sussidi di base"); ebenso verpflichtend ist auch Art. 14 Abs. 1 UFG gefasst ("Der Bund richtet … aus"/"la Confédération alloue…"/"la Confederazione versa…" [und nicht: "kann ausrichten"/{…}]), was nach der oben aufgezeigten Entwicklungsgeschichte zu den Grundbeiträgen auch nachweisbar dem Willen des Gesetzgebers entsprach. Zu Recht stellen diesen Befund weder die Vorinstanz noch die Beschwerdeführer in Frage. Des Weiteren würdigt das Bundesamt für Justiz im besagten Gutachten nicht gebührend, dass auch im UFG (wie zuvor schon im HFG 1968) auf die Nennung der beitragsberechtigten acht kantonalen Universitäten Basel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, St. Gallen und Zürich verzichtet wurde, zumal sie allesamt die in Art. 11 UFG angeführten Beitragsbedingungen erfüllten und deshalb weiterhin als beitragsberechtigt galten (Botschaft 1998, BBl 1999 417 f.). Der im Gutachten (a.a.O., Ziff. III/1) erwähnte Abs. 3 von Art. 11 UFG war indes nicht dazu bestimmt, das mit Einführung der Grundbeiträge im Jahre 1966 für dringlich
B-605/2014 notwendig erkannte und auch langfristig zu sichernde beziehungsweise erheblich zu verstärkende Engagement des Bundes bei der finanzhilferechtlichen Universitätsförderung dadurch wieder abzubauen und abzuschwächen, dass Grundbeiträge auf reine Ermessenssubventionen "zurückgestutzt" worden wären, was einen gesetzgeberisch nicht beabsichtigten Rückschritt zur Rechtslage unter dem AVB 1966 und dem HFG 1968 sowie HFG 1991 bedeutet hätte (in Missachtung der Interessenlage der kleineren Universitätskantone). Wie der Bundesrat in seiner Botschaft 1998 ausführt, hatte Abs. 3 von Art. 11 UFG nur den Zweck, neu zusätzliche Anforderungen an die Gewährung von Finanzhilfen zu definieren, damit Finanzhilfen gewährt werden können, wenn qualitativ hochstehende Leistungen erbracht werden, wenn die Beitragsempfänger gesamtschweizerisch zusammenarbeiten und wenn sie Massnahmen treffen zur Verbesserung der studentischen Mobilität (BBl 1999 418). 4.4.4 Für den gesetzgeberischen Willen, den Anspruchscharakter der Grundbeiträge auch unter dem UFG weiterzuführen, spricht insbesondere eine verfassungskonforme Auslegung der fraglichen Normen. So stützt sich das UFG im Ingress auf Art. 63a Abs. 2 BV ab, wonach der Bund die kantonalen Hochschulen unterstützt ([= erster Halbsatz] und an weitere von ihm anerkannte Institutionen des Hochschulbereichs Beiträge entrichten kann [= zweiter Halbsatz]; "Elle [la Confédération] soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d'autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle."; "La Confederazione sostiene le scuole universitarie cantonali e può sussidiare altri istituti accademici da essa riconosciuti."). Dieser in der Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 angenommene (und seit dem 21. Mai 2006 in Kraft stehende Hochschulartikel [vgl. AS 2006 3033; BBl 2005 5479 5547 7273, 2006 6725]) enthält eine selbständige Verfassungsgrundlage, welche die Pflicht des Bundes zur Unterstützung der kantonalen Hochschulen verankert, wie sich an der verpflichtend formulierten Wendung "unterstützt"/"soutient"/"sostiene" (im Unterschied zu "entrichten… kann"/"peut verser"/"può sussidiare" in der zweiten Satzhälfte) ablesen lässt (vgl. BIAGGINI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 25 zu Art. 63a BV). Auch wenn die "Alljährlichkeit" dieser Unterstützungspflicht nicht auf Verfassungsstufe festgelegt wird, so ist doch bereits verfassungsrechtlich der grundsätzliche Anspruch auf Unterstützung vorgesehen. Das zur Realisierung der Unterstützungspflicht notwendige Finanzierungskonzept bestand bereits durch das vom Bundesgesetzgeber erlassene UFG, insbesondere mit der
B-605/2014 darin vorgesehenen Fortführung der unter dem HFG 1968 und HFG 1991 eingeführten Alljährlichkeit der auszurichtenden Grundbeiträge. Mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Auftrag führte der Bundesrat in seiner Botschaft 24. Januar 2007 über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 2008-2011 (BBl 2007 1223 ff., 1252; Botschaft 2007) zur Wichtigkeit der Stabilisierung der Grundbeiträge an die kantonalen Universitäten aus: "Mit dieser Massnahme will der Bund zusammen mit den Kantonen den entsprechenden Bildungsinstitutionen diejenige finanzielle Sicherheit gewährleisten, die sie für eine zukunftsgerichtete Planung benötigen." Als Beleg für die vom Bund beabsichtigte Aufwertung der Grundbeiträge (als fein justiertes Finanzhilfeinstrument) lässt sich auch die quantitative Entwicklung der Beitragshöhe im Laufe der Jahre anführen. Gemäss den Ausführungen des Bundesrates in seiner Botschaft 2007 hatten die Grundbeiträge zugunsten der kantonalen Universitäten zwischen 1980 und 2005 real (teuerungsbereinigt) um rund 48 % zugenommen (BBl 2007 1283). Dem Antrag der Schweizerische Universitätskonferenz (SUK) und der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten (CRUS), die Grundbeiträge jährlich um 6 % zu steigern, was einem Gesamtbetrag von Fr. 2'550 Mio. für die Periode 2008–2011 entsprochen hätte, kam der Bundesrat beinahe nach, indem er der Bundesversammlung für diese Beitragsperiode einen Zahlungsrahmen in der Höhe von immerhin Fr. 2'271.9 Mio. beantragte (BBl 2007 1284, 1386). Das Parlament folgte diesem Antrag (BBl 2007 7471, vgl. E. 5.5.1 ff.). 4.4.5 Nach dem Gesagten lassen sich somit auch unter dem neuen UFG die Grundbeiträge nicht anders als ex lege bestehende Anspruchssubventionen charakterisieren, d.h. als alljährliche, dem Grundsatz nach bestehende Rechtsansprüche auf Grundbeiträge (Art. 14 Abs. 1 und 2 UFG), deren Höhe einerseits von den entsprechenden Zahlungsrahmen (Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG) sowie den darauf gestützt periodisch vom Parlament zu bewilligenden Budgets abhängt (Art. 14 UFG) wie auch von den (von den Kantonen zu liefernden) Bemessungsdaten (Art. 12 Abs. 1 und 3 UFV), welche nach entsprechender Auswertung (Art. 15 UFG i.V.m. Art. 13 UFV) im Auszahlungsjahr eine Verteilung für die entsprechenden Beitragsperioden ermöglichen (Art. 16 UFG i.V.m. Art. 13 UFV).
B-605/2014 Triftige Gründe, hier vom klaren Wortlaut der massgebenden Anspruchsnormen abzuweichen, sind keine erkennbar und liessen sich kaum mit Art. 63a Abs. 2 BV vereinbaren. Folgendes ist hier zu beachten: 4.4.5.1 Konzipiert sind die Grundbeiträge als Finanzhilfen an die universitären Betriebsaufwendungen für die beitragsberechtigten Jahre (Subventionsjahre), wie sich aus Art. 14 UFG erschliessen lässt (vgl. auch Botschaft 1998, a.a.O., BBl 1999 329). Insofern wurden Grundbeiträge – seit ihrer Einführung im Jahre 1966 und unabhängig von der jeweiligen Rechtsgrundlage – jeweils für zu subventionierende Jahre (sog. Subventions- oder Beitragsjahre) ausgerichtet, zumal, wie selbst die Vorinstanz einräumt, der jeweils in Zahlungsrahmen vorgesehene Gesamtbetrag (nach der Budgetbewilligung durch das Parlament und der erfolgten Aufteilung) im Auszahlungsjahr immer für ein ganz bestimmtes Jahr (Subventionsjahr) auszurichten war (vgl. die Festschreibung im gegenwärtig gültigen Recht in Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 UFG) und zwar grundsätzlich unabhängig davon, wann die Grundbeiträge an die Berechtigten ausbezahlt wurden (vgl. E. 5). 4.4.5.2 Anzumerken ist, dass die Beschwerdeführer diese – ihnen von Gesetzes wegen zustehende und vom Bund alljährlich auszurichtende – Anspruchssubvention nicht jedes Jahr mittels Gesuch abrufen müssen. Vielmehr haben sie lediglich dem Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) die gesetzlich vorgesehenen Bemessungsbeziehungsweise Berechnungsdaten bis spätestens zum 30. Juni jeden Jahres einzureichen (vgl. Art. 12 Abs. 3 UVF), worauf das SBFI gestützt darauf die den einzelnen Beitragsberechtigten fürs Subventionsjahr zustehenden Grundbeiträge summenmässig genau ermittelt (Art. 13 Abs. 1 UFV), was der Vorinstanz dann erlaubt, nach Art. 13 Abs. 2 UFV die Verteilung der Grundbeiträge zu verfügen. 4.4.6 In ihrer Stellungnahme vom 14. April 2014 (Ziff. II) scheint die Vorinstanz den Streit vorab auf die Frage einengen zu wollen, dass die Beschwerdeführer letztlich von einem Anspruch auf eine zweite Auszahlung im Subventionsjahr 2012 ausgehen und vorab diese Fragestellung wie auch die Forderung auf Auszahlung jeweilen im (dem Auszahlungsjahr vorangehenden) Subventionsjahr im Streit liege. 4.4.6.1 Dem ist aber nicht so: auch wenn die Beschwerdeführer sich in einer Rechtsschrift insofern falsch ausgedrückt haben, als Grundbeiträge "im" Subventionsjahr auszuzahlen seien (Triplik vom 29. Januar 2015,
B-605/2014 Ziff. 19), gehen sie keineswegs davon aus, die Grundbeiträge müssten bereits im Subventionsjahr konkret bezifferbar sein und deshalb auch im Subventionsjahr ausbezahlt werden (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 39 f.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 21). In der Tat lässt sich aus dem UFG (wie auch den Vorgängererlassen) kein Anspruch auf Auszahlung im Subventionsjahr, sondern (immerhin) ein Anspruch auf Grundbeiträge für jedes Subventionsjahr seit 1966 ableiten. In diesem Sinne haben die Beschwerdeführer immer seit dem Jahre 1967 "nachschüssig erfolgte" Auszahlungen geltend gemacht und gestützt darauf (sowie auf die angeblich 2013 eingetretene "Synchronisierung") ihre Forderungen erhoben (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 22 ff.; Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 25, 30 ff.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 9 ff.; Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 8 ff.). Dies ist auch folgerichtig, zumal wegen der vergangenheitsbezogenen Bemessung nach Art. 12 Abs. 1 UFV der konkrete, jedem Beschwerdeführer zustehende Grundbeitrag erst im Auszahlungsjahr genau berechnet und erst danach die im Budget bewilligte Grundbeitragssumme anteilsmässig an die einzelnen Beitragsberechtigten verteilt werden kann beziehungsweise darf (mittels entsprechenden Verteilungsverfügungen der Vorinstanz). 4.4.6.2 Wenn mit anderen Worten der konkrete Grundbeitragsanspruch der einzelnen Beschwerdeführer wegen der aufs Subventionsjahr vergangenheitsbezogenen Bemessung erst im Auszahlungsjahr konkret beziffert (bzw. in der Verteilungsverfügung festgelegt) werden kann, schliesst dies im Lichte der oberwähnten Überlegungen und der zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung (E. 4.3.4) keineswegs aus, dass entsprechende Auszahlungen in Erfüllung der lediglich im Grundsatz bestehenden, aber für das Vorjahr (Subventionsjahr) zu leistenden Finanzhilfeleistungsverpflichtung des Bundes geschehen durften. 4.4.6.3 Insofern trifft die Auffassung der Vorinstanz gerade nicht zu, dass eine Abgrenzung der mit Grundbeiträgen zu subventionierenden Jahre zwingend voraussetzen würde, dass den entsprechenden Subventionsjahren bereits im Beitragsjahr konkret bezifferbare Ansprüche der einzelnen Kantone zugeordnet werden müssten. Wie gesagt, genügt dafür ein grundsätzlich bestehender alljährlicher Anspruch. Von dieser rechtlich zutreffenden Sichtweise ging, wie die Beschwerdeführer zutreffend ausführen, im Ergebnis selbst die sachzuständige Verwaltung während über vier Jahrzehnten aus, weshalb auf allen im Auszahlungsjahr verschickten Verteilungsverfügungen bis ins Jahr 2009 klar und deutlich vermerkt war, dass die Grundbeiträge für das Vorjahr (Subventionsjahr) bestimmt waren
B-605/2014 (vgl. z.B. letztmals die Verfügung des EDI vom 23. Oktober 2009 "betreffend Universitätsförderung, Verteilung der Grundbeiträge 2008" [mit der Dispositiv-Ziffer. 1 Beiträge: "Die Grundbeiträge für 2008 belaufen sich auf insgesamt 548'830'000.- Franken. Dieser Betrag wird wie folgt aufgeteilt: {…}"] in: Beilage 6 zur Beschwerde vom 3. Februar 2014). Zu dieser damals im Bund vorherrschenden Meinung wurde z.B. noch in der bundesrätlichen Botschaft vom 29. November 2002 über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004-2007 (BBl 2003 2363) festgehalten, seit der Einführung der Grundbeiträge im Jahre 1966 sei zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr zu unterscheiden beziehungsweise der beantragte Kredit von Fr. 2'310 Mio. für die Jahre 2004-2007 komme in den Jahren 2005-2008 zur Auszahlung (BBl 2003 2411). Auch in der Botschaft 2007 wurde erwähnt, dass eine Verschiebung zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr bestehe (BBl 2007 1372). 4.4.7 Wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden (Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 17), hat die Frage, wie der für jeden einzelnen Beschwerdeführer geschuldete Grundbeitrag (vergangenheitsbezogen) zu berechnen sei, nichts damit zu tun, für welches zu subventionierende Jahr diese Finanzhilfe – jedenfalls dem Grundsatze nach – geschuldet ist. Deshalb kann auch nicht bedeutsam sein, wie konkret die Betriebsaufwendungen des Vorjahres bestimmt sein müssen, für welche die Grundbeiträge nach den Art. 4 und 14 UFG grundsätzlich geschuldet und nach entsprechender Verteilungsrechnung als jeweils konkret bezifferte Finanzhilfe alljährlich an die Berechtigten auszurichten sind. So reicht es in der Tat aus, dass die Grundbeiträge nach Art. 14 UFG für die Unterstützung der Betriebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt sind, wie die Beschwerdeführer korrekt folgern (vgl. Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 16). 4.4.8 Der Vorinstanz ist durchaus zuzugestehen, dass der Zahlungsrahmen zwar nicht den jährlich auszurichtenden Betrag definiert, sondern den Höchstbetrag der Voranschlagskredite, wobei erst mit dem jeweiligen Jahresbudget (und nach Auswertung der Bemessungsdaten) die genaue Höhe der (jedem Beitragsberechtigten zustehenden) Subvention bestimmbar wird, weshalb erst in der Verteilungsverfügung der definitiv auszurichtende Betrag festgesetzt werden kann (vgl. Art. 13 Abs. 3 und Art. 14 Abs. 1 UFG i.V.m. Art. 20 FHG ). 4.4.8.1 Auch wenn die Jahresanteile zwar nicht auf die einzelnen, grundsätzlich anspruchsberechtigten Universitätskantone bezogene und konk-
B-605/2014 ret bezifferbare Subventionsansprüche darstellen, sind sie doch finanzhaushaltsrechtlich (vgl. E. 2.3 und E. 4.3.3) dazu bestimmt, den Beitragsberechtigten verlässliche (und für die Planungssicherheit notwendige) Anhaltspunkte zur Grössenordnung der zu erwartenden, d.h. vom Bund nach Art. 14 Abs. 2 UFG alljährlich versprochenen (und von ihm später auch höhenmässig "in etwa" zu bewilligenden) Grundbeiträge zu liefern. Eine andere Sicht zu dieser Frage lässt sich jedenfalls den bundesrätlichen Botschaften zu den entsprechenden Grundbeitrags-Kreditbeschlüssen nicht entnehmen. Anschaulich kommt dies z.B. in der Botschaft 1967 zum Ausdruck (BBl 1967 II 1381, 1412): "Wenn man sich allgemein zugunsten der Plafonierung entschied, so geschah es aus der Überlegung, dass dieses System eine Aufnahme der Hochschulförderung in die langfristige Finanzplanung des Bundes gestattet und dass es den Beitragsempfängern eine annähernde Vorausberechnung der auf sie entfallenden Zuwendungen ermöglicht." 4.4.8.2 Mit anderen Worten durften die Universitätskantone die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile zwar nicht als Zusicherungen betraglich genau fixierter Subventionsansprüche verstehen, sondern vielmehr als eine "grosso modo" zugesicherte Grössenordnung der für die entsprechenden Beitragsperioden vorgesehenen, auf die Kantone zu verteilenden Gesamtsummen der Grundbeiträge. Denn mit den in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteilen werden finanzplanungstechnisch die Gelder in Aussicht gestellt, mit denen die – im UFG als materiellem Subventionsrecht – für jedes Jahr festgelegten und dem Grundsatze nach bestehenden Subventionsansprüche der beitragsberechtigten Universitätskantone befriedigt, d.h. erfüllt, werden sollen. Dies reicht im Sinne von Lehre und Rechtsprechung bereits für die grundsätzliche Anspruchslage, wie die Beschwerdeführer zutreffend festhalten (Gesuch vom 22. November 2013, Ziff. 56; Beschwerde vom 3. Februar 2014, Ziff. 42; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 20 f.; Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 18 f.). 4.4.8.3 Daher fällt hier auch nicht ins Gewicht, dass – wie das Bundesamt für Justiz schreibt (a.a.O., VPB 2014.2 Ziff. IV/1) – die Budgetbeträge, welche das Parlament gestützt auf die Zahlungsrahmen bewilligt, erst durch eine Übernahme in die "materiellrechtliche Verfügung" zu "rechtsverbindlichen Subventionszusicherungen" werden. Dies ist indes nur insofern richtig, als hier "Subventionszusicherung" nur die konkret für jeden einzelnen Beitragsberechtigten errechnete Grundbeitragssumme meinen
B-605/2014 kann, die erst gestützt auf den entsprechenden Budgetbeschluss und nach Auswertung der Bemessungsdaten mittels Verteilungsverfügung an die Subventionsempfänger ausbezahlt werden darf (vgl. E. 4.4.5.2). Dieser vom Bundesamt für Justiz eingenommene Blickwinkel betrifft einzig das Innenverhältnis zwischen Parlament und Verwaltung, also die Rechtmässigkeit der – finanzhaushaltsrechtlich geregelten – konkreten Erfüllung ("Bereitstellen, Berechnen, Auszahlen") der unabhängig davon grundsätzlich bestehenden Leistungspflicht des Bundes zur Ausrichtung alljährlicher Grundbeiträge. 4.4.9 Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auffassung des Bundesamtes für Justiz als zu eng, wonach das Subventionsjahr für Grundbeiträge zwingend das Jahr meine, in dem die Subvention rechtsverbindlich (d.h. mit der Verteilungsverfügung im Auszahlungsjahr) zugesichert werde (VPB 2014.2 Ziff. III/2). Diese Sichtweise blendet, wie bereits erwähnt, die Entwicklungsgeschichte der Grundbeiträge seit 1966 sowie den gesetzessystematischen Kontext der einschlägigen Anspruchsnormen des UFG (Art. 14 i.V.m. Art. 13 UFG) aus (vgl. E. 4.4.3) und liesse sich im Lichte von Art. 63a Abs. 2 BV mit einer verfassungskonformen Auslegung (E. 4.4.4) kaum vereinbaren, wenn berücksichtigt wird, dass mit dieser Sicht, wie noch zu zeigen ist, gesetzgeberisch kaum gewollte Subventionierungslücken aufklaffen würden (vgl. E. 4.5.2). 4.4.10 Vielmehr lässt es sich im Sinne der oben skizzierten Gesetzeslage vertreten,