Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral
Abteilung II B-10036/2025
Urteil v o m 2 1 . M a i 2026 Besetzung Richterin Chiara Piras (Vorsitz), Richter David Aschmann, Richter Christian Winiger, Gerichtsschreiber Silas Bänziger.
Parteien A._______, vertreten durch Dr. iur. Georg Gremmelspacher, Advokat, Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Stiftungsaufsicht ESA, Vorinstanz.
Gegenstand Stiftungsaufsicht; Akteneinsicht / Rechtsverweigerung.
B-10036/2025 Sachverhalt: A. A.a Mit Schreiben vom 26. November 2024 informierte die Eidgenössische Stiftungsaufsicht ESA (nachfolgend: Vorinstanz) die Stiftung A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) darüber, dass aufgrund von drei verschiedenen Eingaben Dritter ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen sie eingeleitet worden sei. A.b Im Verlauf des Verfahrens ersuchte die Beschwerdeführerin mehrfach um Akteneinsicht insbesondere in die drei eingegangenen Anzeigen. Nach diversen Schriftenwechseln gelangte die Beschwerdeführerin schliesslich mit Schreiben vom 20. Oktober 2025 an die Vorinstanz, beantragte unter anderem, ihr sei vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren, und ersuchte bei allfälliger Abweisung um Zustellung einer anfechtbaren Verfügung. A.c Mit als "Vorwürfe betreffend Stiftung A._______" betitelten Schreiben vom 26. November 2025 verweigerte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin die Einsicht in die Volltexte der Anzeigen und fasste ihr den Inhalt der Anzeigen zusammen. Sie stützte sich dabei auf eine Ausnahme zum Recht auf Akteneinsicht nach Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG (vollständig zitiert nachfolgend in E. 1.2). Mit dem gleichen Schreiben setzte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Frist bis zum 19. Januar 2026, um zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen. B. Mit Eingabe vom 29. Dezember 2025 gelangte die Beschwerdeführerin mit einer als Rechtsverweigerungsbeschwerde betitelten Eingabe betreffend "Verweigerung des Erlasses einer Verfügung / Verletzung des rechtlichen Gehörs" ans Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die Vorinstanz sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin in Bezug auf das laufende aufsichtsrechtliche Verfahren vollumfänglich Akteneinsicht zu gewähren; unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. In verfahrenstechnischer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin sodann, es sei das laufende aufsichtsrechtliche Verfahren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens zu sistieren. C. Mit Schreiben vom 8. Januar 2026 ersuchte die Beschwerdeführerin das Bundesverwaltungsgericht, die von der Vorinstanz angesetzte Frist zur
B-10036/2025 Einreichung einer Stellungnahme bis am 19. Januar 2026 abzunehmen und zeitnah über den Verfahrensantrag zu entscheiden. D. Mit Zwischenverfügung vom 13. Januar 2026 nahm das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerdeführerin die Frist zur Einreichung einer Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren einstweilen ab und trat auf den Sistierungsantrag der Beschwerdeführerin nicht ein. E. Mit Vernehmlassung vom 12. März 2026 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. F. Mit Replik vom 18. Mai 2026 nahm die Beschwerdeführerin unter Festhaltung an ihren Rechtsbegehren erneut Stellung. G. Auf die Ausführungen der Parteien wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BGE 135 II 94 E. 1; BVGE 2007/6 E. 1). 1.2 Die Beschwerdeführerin bezeichnet ihre Beschwerde als Rechtsverweigerungsbeschwerde und macht geltend, die Vorinstanz habe ihr den Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Gewährung der Akteneinsicht verweigert und das Verfahren unverhältnismässig verzögert. Dadurch habe die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 29 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) und Art. 26 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) verletzt. Inhaltlich beantragt die Beschwerdeführerin die vollumfängliche Gewährung der Akteneinsicht.
B-10036/2025 1.3 1.3.1 Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 46a i.V.m. Art. 50 Abs. 2 VwVG). Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (BVGE 2016/20 E. 1.3 m.w.H.; Urteile des BVGer B-4641/2019 vom 21. Oktober 2019 E. 1.1, B-1290/2017 vom 22. September 2017 E. 1.1, A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 1). Das Verbot der Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgefordert wurde und aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen dazu verpflichtet wäre (Urteil des BVGer A-5189/2019 vom 1. April 2020 E. 8.5.2 m.w.H.). 1.3.2 Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c) haben. Als Verfügungen gelten mithin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. BGE 137 II 409 E. 6.1, 135 II 38 E. 4.3, 131 II 13 E. 2.2). Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Verfügung vorliegt, kommt es auf den materiellen Verfügungscharakter an und nicht darauf, ob die formellen Verfügungsmerkmale gegeben sind (statt vieler: BVGE 2015/15 E. 2.1.2.1 m.w.H.). Ob eine Verfügung oder eine Rechtverweigerung oder -verzögerung vorliegt, beurteilt sich ebenfalls nach dem materiellen Verfügungscharakter (UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 46a N. 9) 1.3.3 Die Vorinstanz verweigerte der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 26. November 2025 die vollumfängliche Akteneinsicht mit Verweis auf Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG, fasste ihr die Vorwürfe zusammen und setzte ihr zudem Frist zur Einreichung einer Stellungnahme zum wesentlichen Inhalt der gegen sie gerichteten Vorwürfe an. Das Schreiben der Vorinstanz beantwortet das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerin damit
B-10036/2025 abschlägig, was eine auf Rechtswirkung ausgerichtete prozessleitende Anordnung darstellt. Unabhängig von der fehlenden Rechtsmittelbelehrung und Bezeichnung als Verfügung ist das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2025 als Verfügung zu qualifizieren (vgl. Urteile des BVGer B-3863/2013 vom 2. September 2013 E. 1.2.2.2, B-1907/2007 vom 14. Mai 2007 E. 1; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, a.a.O., Art. 45 N. 9). Die Verfügung der Vorinstanz vom 26. November 2025 über die teilweise Verweigerung der Akteneinsicht schliesst das Aufsichtsverfahren gegen die Beschwerdeführerin sodann unstrittig nicht ab, sondern bildet lediglich einen Schritt auf dem Weg zum Verfahrensabschluss. Entsprechend stellt sie eine selbständig eröffnete Zwischenverfügung nach Art. 5 Abs. 2 VwVG dar. 1.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin verweigerte ihr die Vorinstanz demnach nicht den Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Akteneinsicht. Insofern besteht keine Rechtsverweigerung. Eine darüber hinausgehende Rechtsverweigerung oder -verzögerung macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, noch ist eine solche aus den Akten ersichtlich. Inhaltlich beanstandet die Beschwerdeführerin sodann die aus ihrer Sicht unrechtmässig verweigerte Akteneinsicht und beantragt die Gewährung der vollumfänglichen Akteneinsicht. Ein solcher Antrag wäre denn in einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde auch gar nicht zulässig, da in einer solchen einzig die Frage zu überprüfen ist, ob beziehungsweise wann behördliches Handeln angezeigt ist, d.h. ob eine erwartete Verfügung unrechtmässig verweigert oder verzögert wird (Urteile des BVGer B-4641/2019 vom 21. Oktober 2019 E. 1.2, B-337/2019 vom 7. Mai 2019 E. 1.2). Der Antrag der Beschwerdeführerin richtet sich vielmehr auf die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und Gewährung der (vollständigen) Akteneinsicht. Folglich ist die Eingabe der Beschwerdeführerin – wie bereits in der Zwischenverfügung des Gerichts vom 13. Januar 2026 festgehalten – als Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 26. November 2025 entgegenzunehmen, mit welcher der Beschwerdeführerin die vollständige Akteneinsicht verweigert wurde. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen Zwischenverfügungen der Vorinstanz im Bereich der Stiftungsaufsicht zuständig (Art. 31 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 VwVG).
B-10036/2025 2.2 2.2.1 Mit Ausnahme von Entscheiden über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren (Art. 45 Abs. 1 VwVG) sind Zwischenverfügungen nur selbständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 Bst. a und b VwVG). Andernfalls können Zwischenverfügungen einzig durch Beschwerde gegen die Endverfügung angefochten werden (Art. 46 Abs. 2 VwVG). 2.2.2 Die beschränkte Anfechtbarkeit soll verhindern, dass die Beschwerdeinstanz Zwischenverfügungen überprüfen muss, die durch einen günstigen Endentscheid für die Betroffenen jeden Nachteil verlieren. Die Rechtsmittelinstanz soll sich in der Regel nur einmal mit einer Streitsache befassen und sich nicht bereits in einem frühen Verfahrensstadium teilweise materiell festlegen müssen, ohne umfassende Sachverhaltskenntnis zu haben (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.2; Urteile des BVGer B-3638/2017 vom 19. September 2017 E. 2, B-1907/2007 vom 14. Mai 2007 E. 1.1, A-7975/2008 vom 22. Juni 2009 E. 2, je m.H.). 2.2.3 Vorliegend ist nicht erstellt, dass die Gutheissung der Beschwerde gegen die Zwischenverfügung vom 26. November 2025 sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte (Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG). Dies wird denn auch zu Recht nicht geltend gemacht. Daher ist zu prüfen, ob ein nicht wiedergutzumachender Nachteil (Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG) zu bejahen ist. Mit dem Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG) wird das besondere schutzwürdige Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung der Zwischenverfügung umschrieben. Es liegt im rechtlichen oder tatsächlichen Nachteil, der dadurch entstünde, dass die Zwischenverfügung erst mit Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar wäre und sich selbst durch einen günstigen Endentscheid nicht oder nur teilweise beheben liesse (vgl. Urteile des BGer 8C_130/2018 vom 31. August 2018 E. 5.2, 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2; Urteile des BVGer B-7985/2025 vom 12. Januar 2026 E. 1.4.1, B- 3638/2017 vom 19. September 2017 E. 3, B-6513/2015 vom 18. Februar 2016 E. 2.1, B-8093/2015 vom 17. Februar 2016 E. 3.1, B-1286/2016 vom 17. Februar 2016 E. 2.2.1, A-7975/2008 vom 22. Juni 2009 E. 3, B- 1907/2007 vom 14. Mai 2007 E. 1.1).
B-10036/2025 2.3 Die Beschwerdeführerin beschränkt sich in der Beschwerdeschrift und in der Replik darauf, die ihrer Ansicht nach unrechtmässig verweigerte Akteneinsicht, sowie die Verweigerung des Erlasses einer anfechtbaren Verfügung zu rügen. Darüber hinaus macht die Beschwerdeführerin jedoch nicht geltend, dass ihr durch die teilweise verweigerte Akteneinsicht ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohen würde. Sie legt nicht dar, inwiefern ihre Rechte effektiv und unheilbar dadurch beschränkt werden, dass sie sich zum vorläufigen von der Vorinstanz dargelegten Sachverhalt äussern und Beweisanträge stellen kann. Die blosse Verlängerung des Verfahrens stellt jedenfalls keinen solchen Nachteil dar. Die Beschwerdeführerin bringt damit keine Gründe vor, welche die ausnahmsweise Anfechtung der Zwischenverfügung über die Akteneinsicht erlauben würde. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil ist auch aus den Akten nicht ersichtlich. Die Geltendmachung von Nachteilen in der Wahrnehmung von Verfahrensrechten für die Bejahung einer Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen verkennt den Gehalt von Art. 46 Abs. 1 VwVG. Entsprechend ist es weder rechtsstaatlich noch prozessökonomisch unzumutbar, die Beschwerdeführerin auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen. Damit ist auf die vorliegende Beschwerde nicht einzutreten. 3. 3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden mit Blick auf den Verfahrensaufwand und die Schwierigkeit der Streitsache auf Fr. 1'000.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Der von der Beschwerdeführerin in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss wird zur Begleichung dieser Verfahrenskosten verwendet. 3.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario). Der Vorinstanz ist als Behörde ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Es werden folglich keine Parteientschädigungen zugesprochen. (Dispositiv nächste Seite)
B-10036/2025 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt und dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Ein Doppel der Replik der Beschwerdeführerin vom 18. Mai 2026 geht an die Vorinstanz. 5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Chiara Piras Silas Bänziger
B-10036/2025 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in Zivilsachen geführt werden (Art. 72 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 26. Mai 2026
B-10036/2025 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde; Beilage: gemäss Ziff. 4)