Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Cour I A-3595/2015
Arrêt d u 2 1 septembre 2016 Composition Jérôme Candrian (président du collège), Claudia Pasqualetto Péquignot, Christoph Bandli, juges, Cécilia Siegrist, greffière.
Parties 1. X._______ et consorts
tous représentés par Me Nicolas Wisard, recourants,
contre
Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF), Infrastructure, Droit, Case postale 345, 1003 Lausanne, intimés,
Office fédéral des transports OFT, Division Infrastructure, 3003 Bern, autorité inférieure.
Objet Demande de reconsidération de la décision d'approbation des plans du projet de liaison ferroviaire CEVA, secteur Carouge – Bachet, tunnel de Pinchat.
A-3595/2015 Page 2 Faits : A. A.a Le 5 mai 2008, l'Office fédéral des transports (OFT) a approuvé les plans du projet ferroviaire Cornavin – Eaux-Vives – Annemasse (ci-après aussi: le CEVA). Ce projet, d'une longueur totale de 13,760 km, s'étend sur les communes de Genève, Lancy, Carouge, Veyrier, Cologny, Chêne-Bougeries, Chêne-Bourg et Thônex. La décision d'approbation des plans accorde aux Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) et à l'Etat de Genève le droit d'exproprier les propriétaires concernés selon les plans d'emprise et les tableaux des droits à exproprier. L'OFT a aussi, à cette occasion, accordé diverses dérogations et octroyé des autorisations découlant de l'application du droit fédéral. Il a assorti son approbation de nombreuses conditions et charges. La charge fixée au chiffre 2.51.1 de la décision d’approbation des plans précitée stipule notamment que: « Le gabarit des ouvrages souterrains doit réserver une place suffisante pour que, sur la base du résultat des mesures in situ réalisées au moyen du camion vibreur une fois le gros œuvre terminé, les mesures de protection adéquates puissent être mises en œuvre ». A.b Par arrêt du 15 juin 2011 (cause A-3713/2008, publié aux ATAF 2012/23), le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi: le Tribunal) a rejeté, respectivement déclaré irrecevables ou sans objet, tous les recours dirigés contre la décision d'approbation précitée. Quelques opposants déboutés ont recouru contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral. A.c Par quatre arrêts du 15 mars 2012 (1C_342/2011, 1C_343/2011, 1C_344/2011 et 1C_348/2011), la Ière Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté tous les recours interjetés contre l'arrêt précité du Tribunal administratif fédéral. B. B.a Par écriture du 25 septembre 2014, A._______ et B._______ ainsi que sept autres consorts (ci-après aussi : les requérants) ont déposé auprès de l’OFT une requête intitulée « demande de reconsidération de la décision d’approbation des plans (…) du 5 mai 2008 : élargissement du périmètre dans lequel des mesures in situ seront réalisées au moyen du camion vibreur une fois le gros œuvre terminé, voire renforcement des mesures de réduction à la source des vibrations liées au trafic ferroviaire en phase d’exploitation ». A l’appui de ladite demande, les requérants ont considéré que la survenance des phénomènes de transmission des sons solidiens dans le secteur du tunnel de Pinchat lors de la creuse dudit tunnel justifierait de
A-3595/2015 Page 3 reconsidérer la décision d’approbation des plans. A cet égard, les requérants ont souligné que, s’étant produits de manière extrêmement perceptible, ces sons solidiens constitueraient une découverte pour les riverains concernés et nécessiteraient la mise en place de mesures de protection pour la phase d’exploitation du projet en question. En effet, les circonstances de dite situation se seraient notablement modifiées comparées à celles prévalant au moment de la réalisation du rapport d’impact sur l’environnement du 28 février 2006 (ci-après aussi : le RIE) ainsi qu’à celui du prononcé de la décision d’approbation des plans du 5 mai 2008. Ces faits constitueraient, de l’avis des requérants, des faits ou moyens de preuve nouveaux dont ils n’avaient pas connaissance lors de la première décision ou dont ils ne pouvaient se prévaloir à cette époque. Sur ce vu, les requérants ont sollicité un élargissement du périmètre d’étude par rapport à ce qui avait été prescrit dans le RIE, ainsi que le prononcé de mesures supplémentaires, le cas échéant, par rapport à celles prescrites dans la décision d’approbation des plans du 5 mai 2008. En d’autres termes, ils ont requis que les mesurages in situ se fassent au droit d’habitations situées tant à moins de vingt mètres du tunnel qu’au-delà du périmètre en question. B.b Par courrier du 13 octobre 2014, le mandataire des requérants a informé l’OFT que 41 autres riverains se joignaient à la demande de reconsidération précitée. B.c Par écriture du 11 février 2015, l’OFT a rappelé aux requérants que les plaintes relatives aux vibrations et aux sons solidiens qu’ils avaient constatés lors de la phase de construction de l’ouvrage faisaient déjà l’objet d’une procédure pendante devant son autorité. En outre, dite autorité fédérale a précisé que les mesurages in situ, tels que qualifiés dans le RIE et dans la décision d’approbation des plans, avaient trait – quant à eux – à la phase d’exploitation du projet CEVA. Enfin, il a été indiqué que les nuisances dues à la phase de construction ne pouvaient être confondues ou comparées à celles de la phase d’exploitation. B.d En date du 13 février 2015, l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) a pris position sur la demande en reconsidération des requérants. Ladite autorité a souligné, en s’appuyant sur le chapitre 5.1.2.1 du RIE, qu’il n’existait pas de distance-limite de l’axe de la voie jusqu’à laquelle des mesurages devraient, dans le futur, être exécutés. En outre, ladite autorité a estimé que, compte tenu des incertitudes en matière de propagation des vibrations et de son solidien, il était très difficile de fixer une distance-limite pour des mesurages in situ en se fondant sur des pronostics. Selon l’OFEV, les lieux de mesurages devraient être établis dans le concept de mesurage,
A-3595/2015 Page 4 en tenant également compte des expériences acquises pendant les travaux de forage. B.e Par prise de position du 27 février 2015, les CFF ont conclu au rejet de la requête en reconsidération des requérants. Ils ont considéré que le phénomène des bruits solidiens dans le secteur du tunnel de Pinchat n’était pas une découverte, puisqu’il était déjà mentionné dans le RIE. Dès lors, les circonstances ne se seraient, selon eux, pas notablement modifiées depuis la décision d’approbation des plans, et les requérants n’invoqueraient pas des faits ou des moyens de preuve importants qu’ils ne connaissaient pas ou dont ils n’avaient pas de raison de se prévaloir à l’époque de la décision précitée. En outre, les CFF ont estimé que la transmission de sons solidiens en phase de construction était à distinguer de celle de sons solidiens en phase d’exploitation, puisque les types de sollicitation et de bruit ne seraient, d’après eux, pas identiques. Enfin, il a été précisé que les mesures de protection contre les sons solidiens en phase d’exploitation, d’ores et déjà planifiées, iraient au-delà du respect des directives en vigueur en la matière. B.f Par observations du 11 mars 2015, les requérants ont pour l’essentiel confirmé le contenu de leurs précédentes écritures. C. Par décision du 4 mai 2015, l’OFT a déclaré irrecevable la demande en reconsidération du 25 septembre 2014 des requérants. A l’appui de sa décision, ladite autorité a tout d’abord considéré que la survenance des sons solidiens, tout comme leur propagation et leur intensité, ne pouvaient être qualifiées de faits nouveaux importants ou de changement notable de circonstances, puisque ce phénomène avait déjà été identifié et pris en considération dès l’élaboration du projet. A cet égard, l’OFT a souligné que le chiffre 5.2 du RIE traitait des vibrations et des sons solidiens en phase de chantier et, après avoir évoqué la difficulté de prévoir le degré des nuisances, fixait un catalogue de travaux susceptibles de causer des nuisances ainsi que des mesures et propositions pour y remédier. S’agissant de la phase d’exploitation, ladite autorité a précisé que le RIE exposait des pronostics et arrêtait la nécessité de procéder à des mesurages in situ une fois le gros œuvre du tunnel achevé. Enfin, l’OFT a constaté que le RIE et la charge 2.51.1 de la décision d’approbation des plans garantissait pour tous les secteurs concernés (y compris pour les requérants) l’évaluation du phénomène et la mise en place de mesures de protection adéquates et proportionnées à la phase d’exploitation, de sorte que les requérants ne
A-3595/2015 Page 5 pourraient retirer aucun avantage réel d’une modification de la décision litigieuse. D. Par mémoire du 4 juin 2015, les requérants (ci-après aussi : les recourants) ont interjeté recours à l’encontre de la décision de l’OFT (ci-après aussi : l’autorité inférieure) devant le Tribunal de céans. A l’appui de leur recours, ils concluent principalement à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l’autorité inférieure en vue d’ordonner à la Direction de projet CEVA de fixer dans le concept comme lieux des mesurages in situ, qui seront réalisés une fois le gros œuvre du tunnel achevé, le domicile de l’ensemble des recourants ou, à tout le moins, le domicile des recourants les plus exposés. A l’appui de leurs conclusions, les recourants considèrent en substance que les nuisances subies durant la phase de chantier démontreraient que la propagation des sons solidiens et leur traduction par du bruit rayonné dans les habitations du quartier serait plus forte que prévue par le RIE. Ils précisent en outre que le RIE ne s’est étendu que sur une distance de trente mètres depuis l’axe de la voie, de sorte qu’il serait parti du principe que, au-delà de cette distance, tout risque de problèmes de vibrations et de son solidien serait exclu. Or, de l’avis des recourants, la phase de chantier aurait démontré que le postulat de base du RIE serait erroné puisque des riverains domiciliés à 250 mètres du tunnel auraient subi de fortes nuisances. Par conséquent, les recourants sollicitent l’exécution de mesures de bruit in situ, une fois le gros œuvre achevé, au domicile de l’ensemble des recourants. E. E.a Par mémoire en réponse du 6 juillet 2015, l’autorité inférieure a conclu au rejet du recours en confirmant le contenu de sa décision du 4 mai 2015.
E.b Par mémoire en réponse du 9 juillet 2015, les intimés ont conclu à l’irrecevabilité du recours s’agissant de certains des recourants, ainsi qu’au caractère sans objet du recours ou, subsidiairement, à son rejet. A l’appui de leur écriture, les intimés considèrent en substance que certains recourants ne disposeraient pas de la qualité pour recourir puisqu’ils n’auraient pas pris part à la procédure devant l’autorité inférieure. En outre, et s’agissant du fond de la cause, les intimés confirment le contenu de leurs précédentes écritures.
A-3595/2015 Page 6 F. F.a En date du 13 août 2015, les recourants ont déposé leurs observations en réplique. A l’appui de leur écriture, ils confirment pour l’essentiel le contenu de leurs précédentes écritures. Au surplus, ils précisent que le bruit perçu lors de la phase de chantier aurait régulièrement dépassé un niveau de 60 dB(A). Enfin, de l’avis des recourants, les intimés n’auraient fourni aucune indication concrète sur le nombre et la situation des lieux de mesurages, de sorte qu’ils se réserveraient le droit de choisir unilatéralement les habitations dans lesquelles lesdits mesurages seront effectués.
F.b Par observations spontanées du 28 septembre 2015, les intimés ont pour l’essentiel confirmé le contenu de leurs précédentes écritures. S’agissant ensuite de l’engagement pris de procéder aux mesurages dans certains bâtiments des recourants, il aurait, de l’avis des intimés, été respecté compte tenu de la production de la liste des parcelles au sein desquelles seront effectués les mesurages en question.
G. G.a Par observations en duplique du 28 octobre 2015, les recourants ont confirmé intégralement le contenu de leurs précédents courriers.
G.b En date du 9 décembre 2015, l’autorité inférieure s’est déterminée sur les dernières observations des recourants en renvoyant pour l’essentiel à sa décision du 4 mai 2015. S’agissant en particulier du détail de l’exécution des mesurages, l’autorité inférieure précise qu’il appartient aux maîtres d’ouvrages en tant que destinataires de la charge 2.51.1 d’y procéder, et il appartiendra à l’OFT de veiller au respect des règles de l’art en la matière dans le cadre des procédures d’approbation des plans relatives aux mesures de protection qui devront lui être soumises une fois le résultat des mesurages connu et transposé. Cette manière de procéder serait, de l’avis de l’autorité inférieure, conforme aux instructions données par le Tribunal de céans dans son arrêt du 15 juin 2011. Enfin, l’autorité fédérale souligne que les intimés, qui n’étaient pas tenus légalement d’y procéder, ont soumis leur concept de mesurages in situ à l’expertise de l’OFEV et du Service cantonal de l’environnement et des risques majeurs SERMA afin d’en vérifier la validité et de l’affiner si nécessaire, assurant ainsi une exécution de la charge 2.51.1 sur une base consolidée.
G.c Par observations spontanées du 14 décembre 2015, les recourants ont confirmé le contenu de leurs précédentes écritures et ont sollicité la production par l’autorité inférieure du concept de mesurages in situ ayant été soumis par les intimés à l’OFEV ainsi qu’au SERMA.
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G.d Par écriture du 15 décembre 2015, les intimés ont confirmé le contenu de leurs précédentes écritures. Au surplus, ils rappellent que des dalles flottantes, dont le type et l’étendue seront déterminés sur la base du résultat des mesurages, seront aménagées afin de protéger les riverains du tunnel de Pinchat du son solidien pouvant résulter de l’exploitation de l’ouvrage.
H. Par décision incidente du 22 décembre 2015 dans la cause A-3825/2015 portant sur les nuisance du chantier, le Tribunal a rejeté la requête de mesures provisionnelles du 20 novembre 2015 y afférente et a pris acte que les intimés assuraient en justice que les travaux susceptibles de causer une gêne aux recourants avaient pris fin et que les travaux en cours et à venir dans la partie du tunnel de Pinchat n'étaient pas des travaux bruyants. À l'appui de ladite décision, le Tribunal a considéré pour l'essentiel que la requête de mesures provisionnelles était devenue sans objet suite à la cessation des travaux bruyants. I. I.a Par observations du 18 janvier 2016 sur les précisions apportées par les intimés le 15 décembre 2015, les recourants ont maintenu leurs précédentes considérations.
I.b Par écriture du 17 février 2016, l’autorité inférieure s’est déterminée sur les dites observations des recourants en confirmant pour l’essentiel le contenu de ses précédentes écritures. Elle considère en particulier que les recourants ont obtenu toutes les informations nécessaires à l’appréciation de la mise en œuvre de la charge 2.51.1 et qu’une implication de leur part au-delà, à savoir sur le concept de mesurages, n’est pas fondée et concerne la procédure d’approbation des plans à venir.
I.c Par écriture du 17 février 2016, les intimés ont également pris position sur les observations des recourants, en confirmant pour l’essentiel le contenu de leurs précédents écrits.
J. Par observations finales du 7 mars 2016, les recourants ont pour l’essentiel confirmé le contenu de leurs précédentes écritures.
A-3595/2015 Page 8 K. Par ordonnance du 17 mars 2016, le Tribunal de céans a annoncé qu'il gardait la cause à juger.
Par écriture du 16 septembre 2016, le mandataire des recourants a annoncé le désistement de deux d’entre eux, ce dont le Tribunal a pris acte.
L. Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit : 1. La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF, RS 173.32). Le Tribunal administratif fédéral examine d'office sa compétence (art. 7 PA) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 Conformément à l'article 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre des décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités précédentes mentionnées à l'art. 33 LTAF. La décision entreprise en l’occurrence, qui répond aux conditions de l’art. 5 al. 1 PA, ayant été rendue par l’OFT, en sa qualité d'unité de l'administration fédérale subordonnée au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et des communications DETEC (art. 33 let. d LTAF), et dans une matière qui n’est pas exclue du recours (art. 32 LTAF), il s'ensuit la compétence du Tribunal administratif fédéral à connaître des recours.
1.2 Ayant été déposés en temps utile (art. 50 al. 1 PA) et dans les formes prescrites par l'art. 52 PA, les recours sont ainsi recevables, sous réserve des considérants qui suivent. 1.3 1.3.1 Conformément à l’art. 48 al. 1 PA, a qualité pour former recours celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (al. 1 let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Pour satisfaire aux exigences de l'art. 48 al. 1
A-3595/2015 Page 9 let. b et c PA, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation (ATAF 2009/16 consid. 2.1, ATAF 2007/20 consid. 2.4; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5411/2012 du 5 mai 2015 consid. 1.3.1, A-648/2014 du 16 janvier 2015 consid. 1.3.1). Il doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 ; ATAF 2012/9 consid. 4.1.1; arrêts du Tribunal administratif fédéral A- 3825/2015 du 16 mars 2016 consid. 1.3.1, A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 1.2.2, A-6883/2013 précité consid. 4.4, A-1936/2006 précité consid. 3.1 et réf. cit.). Cet intérêt pratique – de nature économique, idéale, matérielle ou autre – n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait (ATAF 2012/13 consid. 3.2.2, ATAF 2009/16 consid. 2.1). Il n’a enfin pas besoin de correspondre à l’intérêt protégé par les normes invoquées (ATF 127 I 44 consid. 2c ; ATAF 2012/13 consid. 3.2.2). 1.3.2 S'agissant des recourants n°1 à 40, il n'est pas contesté qu'ils possèdent tous un bien immobilier ou sont locataires d'un tel bien à (…) à proximité directe de l’ouvrage ferroviaire en question. Ils subissent dès lors tous des atteintes dues au chantier du projet CEVA et subiront probablement des nuisances dues à son exploitation. La distance séparant leurs habitations du tracé ferroviaire est donc suffisamment courte pour admettre le fait qu'ils subissent des nuisances. 1.3.3 S'agissant en revanche de la condition d'avoir pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, il y a lieu de souligner ce qui suit. Il découle de la demande en reconsidération du 25 septembre 2014 que seuls certains recourants ont participé à la procédure devant l'instance inférieure. En effet, la majorité des recourants n'y ont pas pris part, puisque leurs noms ne figurent pas sur le rubrum de la demande en question. Certes, ceux-ci se sont ensuite immiscés dans la procédure de recours par l'intermédiaire de leur mandataire, en fournissant au Tribunal une procuration et en prétendant avoir déjà fait état des nuisances qu'ils subissaient dans plusieurs courriers adressés à l'autorité inférieure. Cela étant, l'on ne peut déduire de cette seule intervention que ces recourants ont réellement participé à la procédure devant l'OFT.
A-3595/2015 Page 10 Il résulte cependant de la jurisprudence en la matière que, lorsque la qualité pour agir est admise pour une des parties recourantes, il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres recourants, représentés par le même mandataire, ont également la qualité pour recourir (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-3825/2015 du 16 mars 2016 consid. 1.3.3.2, A-4790/2012 du 23 juillet 2014 consid. 1.3.2.2; LAURENT PFEIFFER, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement, Zurich/Bâle 2013, p. 50). Il s'ensuit qu'à ce stade de la procédure, la question de l'éventuel défaut de légitimation d'une partie des recourants représentés par le même avocat peut souffrir de rester ouverte, à tout le moins s'agissant de question de savoir si ces recourants ont réellement participé à la procédure devant l'autorité inférieure, de sorte qu’il convient d’entrer en matière sur les recours sous cette réserve. 1.4 1.4.1 En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal administratif fédéral dispose d'une pleine cognition (art. 49 PA). Il vérifie d'office les faits constatés par l'autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (art. 13 PA). Il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.156). Il se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 135 I 91 consid. 2.1; ATAF 2014/24 consid. 2.2. et réf. cit.).
1.4.2 Bien qu'étant au bénéfice d'un plein pouvoir de cognition, le Tribunal ne peut pas substituer son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité de première instance lorsqu'il s'agit d'apprécier – comme c'est le cas en l'espèce – des questions qui requièrent des connaissances techniques (ATF 133 II 35 consid. 3; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-566/2014 du 3 décembre 2015 consid. 2.3, A-1524/2015 du 19 novembre 2015 consid. 2, A-6594/2010 du 29 avril 2011 consid. 2, A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 4). Plus le pouvoir d'appréciation de l'autorité de première instance est important à ce titre, plus le Tribunal de céans devra faire preuve de retenue en exerçant son propre pouvoir d'appréciation. Dans le cadre d'approbations de plans, telles que celle dont il est ici question, le pouvoir d'appréciation de l’OFT est important, spécialement sur des questions techniques, questions pour lesquelles il dispose des connaissances nécessaires (ATF 135 II 296 consid. 4.4.2; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-1524/2015 du 19 novembre 2015 consid. 2, A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 4, A-523/2010 du 19 octobre 2010 consid. 4).
A-3595/2015 Page 11 2. L’objet du présent litige porte sur la question de savoir si l’autorité inférieure a considéré à bon droit que la demande en reconsidération du 25 septembre 2014 formée par les recourants était irrecevable, par défaut tant de faits nouveaux importants ou de nouveaux moyens de preuve que d’un changement notable de circonstances par rapport à la décision d’approbation des plans du 5 mai 2008. 2.1 2.1.1 La procédure administrative distingue les moyens de droit ordinaires et extraordinaires. Contrairement aux premiers, les seconds sont dirigés contre des décisions entrées en force de chose jugée formelle, à savoir contre des décisions qui ne peuvent plus être contestées par un moyen de droit ordinaire, par exemple du fait que toutes les voies de droit ordinaires ont été épuisées, que le délai de recours est venu à échéance sans avoir été utilisé, que le recours a été déclaré irrecevable ou en cas de renonciation à recourir ou de retrait du recours. La demande de révision (dont l'examen incombe à l'autorité de recours et suppose que la cause ait fait l'objet d'une décision matérielle sur recours) et la demande de réexamen ou de reconsidération (dont l'examen incombe à l'autorité inférieure) relèvent de la procédure extraordinaire (à ce sujet, cf. par exemple THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n° 1287ss et n° 1414ss et KÖLZ ET AL., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e édition, 2013, n° 710 ; sur la distinction entre la révision et le réexamen lorsque la cause a fait l'objet d'une décision matérielle sur recours, cf. notamment l'arrêt du Tribunal administratif fédéral C-266/2015 du 5 août 2015 consid. 3.1 et les réf. cit.). 2.1.2 La demande de réexamen – définie comme étant une requête non soumise à des exigences de délai ou de forme, adressée à une autorité administrative en vue de la reconsidération d'une décision qu'elle a rendue et qui est entrée en force – n'est pas expressément prévue par la PA. La jurisprudence et la doctrine l'ont cependant déduite de l'art. 66 PA, qui prévoit le droit de demander la révision des décisions. Dans la mesure où la demande de réexamen est un moyen de droit extraordinaire, l'autorité administrative n'est tenue de s'en saisir qu'à certaines conditions, ce qui est notamment le cas lorsque le requérant invoque l'un des motifs de révision prévus par l'art. 66 PA (à savoir, notamment, des faits, respectivement des moyens de preuve importants, qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à l'époque) ou lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis que la première décision a été rendue (cf. ATF
A-3595/2015 Page 12 136 II 177 consid. 2.1, ATF 127 I 133 consid. 6 et la jurisprudence citée; ATAF 2010/5 consid. 2.1.1 et les réf. cit., cf. également TANQUEREL, op.cit., n° 1421ss et KÖLZ ET AL., op.cit., n° 717). Selon la pratique en vigueur en matière de révision, applicable par analogie à l'institution du réexamen, les faits nouveaux ne peuvent entraîner la révision ou le réexamen d'une décision entrée en force que s'ils sont pertinents et suffisamment importants pour conduire à une nouvelle appréciation de la situation (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.2.1 et ATF 131 II 329 consid. 3.2). 2.1.3 La procédure extraordinaire (de révision ou de réexamen) ne saurait servir de prétexte pour remettre continuellement en question des décisions entrées en force, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (cf. notamment ATF 136 II 177 consid 2.1 et l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_125/2014 du 12 février 2014 consid. 3.1). Elle ne saurait non plus viser à supprimer une erreur de droit, à bénéficier d'une nouvelle interprétation ou d'une nouvelle pratique ou encore à obtenir une nouvelle appréciation de faits qui étaient déjà connus en procédure ordinaire (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_1007/2011 du 12 mars 2012 consid. 4.2 et les réf. cit. ; arrêt du Tribunal administratif fédéral C-266/2015 du 5 août 2015 consid. 3.3). 2.2 Au cas particulier, l’autorité inférieure n’est pas entrée en matière sur la demande en reconsidération des recourants. Le Tribunal de céans a dès lors à se prononcer uniquement sur la question de savoir si c’est à bon droit que dite autorité a considéré que la demande de reconsidération des recourants était irrecevable. A cet égard, il sied encore de préciser que l’autorité inférieure n’a pas, dans le cadre de la recevabilité de la requête en considération dont elle a été saisie, expressément examiné si les requérants avaient participé à la procédure d’approbation des plans. En effet, l’absence d’une telle participation pourrait compromettre la recevabilité de la requête en reconsidération ellemême. Cela étant, le Tribunal de céans constate à tout le moins que C._______ et D._______ (recourants 1 et 2) ainsi que E._______ et F._______ (recourants 22 et 23) ont participé à la procédure d’approbation des plans (cf. pp. 380 et 381 de la décision d’approbation des plans du 5 mai 2008). Dès lors, il sied de rappeler que, lorsque la qualité pour agir est admise pour une des parties requérantes, il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres requérants, représentés par le même mandataire, ont également la qualité pour agir (cf. consid. 1.3.3 ci-avant). Par conséquent, la recevabilité de la requête en reconsidération était, sur ce point, donnée.
A-3595/2015 Page 13 3. A l’appui du prononcé querellé, l’autorité inférieure a considéré que les sons solidiens, tout comme leur propagation et leur intensité survenus lors de la phase de creuse du tunnel de Pinchat, ne pouvaient être qualifiés de faits nouveaux importants ou de changement notable de circonstances. Dite autorité a en effet estimé que ce phénomène avait déjà été identifié et pris en considération lors de l’élaboration du projet. 3.1 Les recourants, quant à eux, allèguent que les nuisances subies par les riverains durant la phase de chantier auraient démontré que la propagation des sons solidiens et leur traduction par du bruit rayonné dans les habitations du quartier serait plus forte que prévue par le RIE, ce qui constituerait selon eux des faits et moyens de preuves importants dont ils n’avaient pas connaissance lors de la décision d’approbation des plans. 3.2 Le Tribunal de céans considère que les recourants ne peuvent être suivis dans leur argumentation et ce, pour les raisons qui suivent. 3.2.1 En effet, la survenance des sons solidiens ainsi que leur propagation et leur intensité ne peuvent, de l’avis de la Cour de céans, être qualifiés de faits nouveaux importants ou être assimilés à un changement notable de circonstances au sens de la doctrine et de la jurisprudence précitées (cf. consid. 2.1.2 ci-avant). Il sied, afin de corroborer les considérations qui précèdent, de se référer à la procédure d’approbation des plans et aux éléments de fait connus à cette période. A cet égard, il ressort du chapitre 8 ch. 5.2 du RIE relatif à la phase de chantier que « les machines de chantier peuvent provoquer des vibrations sensibles ou des nuisances de type de son solidien (…). Toutefois, il est fort probable que ces effets restent en dessous des valeurs limites fixées par la norme SN 640312a (…) ». Ensuite, le chapitre en question fait état d’une liste de travaux susceptibles de générer des bruits ou des vibrations gênantes pour les riverains (cf. RIE ch. 8 p. 21). En outre, des mesures destinées à la prévention, à l’information et à la surveillance ont été proposées afin de limiter au mieux le caractère gênant des sons solidiens et des vibrations. A cela s’ajoute le fait que le chiffre 5.1.2 du RIE établit, s’agissant de la phase d’exploitation, plusieurs pronostics et arrête la nécessité de procéder à des mesurages in situ une fois le gros œuvre du tunnel achevé. Enfin, il ressort de la charge 2.51.1 de la décision d’approbation des plans du 5 mai 2008 que « le gabarit des ouvrages souterrains doit réserver une place suffisante pour que, sur la base du résultat des mesures in situ réalisées au moyen du camion vibreur une fois le gros
A-3595/2015 Page 14 œuvre terminé, les mesures de protection adéquates puissent être mises en œuvre ». 3.2.2 Force est dès lors de constater, sur le vu de ces différents éléments, que le phénomène de survenance des bruits solidiens a été appréhendé et examiné avec précision dans le cadre de la procédure d’approbation des plans et ce, tant pour la phase de chantier que pour celle de l’exploitation du projet en question. Ledit phénomène n’a donc pas trait à des faits nouveaux postérieurs à la décision ou à un changement notable de circonstances, dans la mesure où ils avaient déjà été identifiés et explicités dans la documentation du projet et que leur examen avait été effectué dans la décision d’approbation des plans litigieuse. Il en va d’ailleurs de même des éventuelles nuisances en phase d’exploitation, puisque tant la charge 2.51.1 que le RIE garantissent pour tous les secteurs concernés – soit également pour les recourants – l’évaluation du phénomène ainsi que la mise en place de mesures de protection adéquates, telles que l’aménagement de dalles flottantes, dont le type et l’étendue seront déterminés sur la base du résultat des mesurages. 3.2.3 Par ailleurs, et comme le souligne à juste titre l’autorité inférieure, les recourants ne sauraient retirer aucun avantage d’une éventuelle modification de la décision d’approbation des plans. En effet, il sied de constater que ladite décision, et plus particulièrement sa charge 2.51.1, sont à même de garantir – tant pour la phase de chantier que de celle de l’exploitation – une évaluation du phénomène du bruit solidien ainsi que la prise de mesures de protection adéquates. A cet égard, le Tribunal de céans a d’ailleurs déjà considéré dans son arrêt du 16 mars 2016 que – s’agissant de la phase de chantier – aucune valeur limite relative aux bruits solidiens n’avait été fixée au niveau législatif et que seules des mesures susceptibles de réduire au maximum les immissions pouvaient être envisagées au cas d’espèce (arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3825/2015 du 16 mars 2016 consid. 1.4.2.3.2). Certes, les recourants ont subi certaines nuisances non négligeables lors de la phase de construction du projet en question. Cela étant, diverses mesures de prévention, d’information et de protection ont manifestement été prises par les intimés lors de la phase de construction du projet afin de limiter au mieux les immissions subies par les riverains. En tout état de cause, il n’appartient pas au Tribunal de statuer dans la présente cause sur le caractère approprié des diverses mesures entreprises lors de la phase de chantier. Un tel examen aurait pu intervenir dans le cadre de la décision d’approbation des plans si les recourants entendaient faire imposer dans
A-3595/2015 Page 15 ledit prononcé des charges plus précises régissant la question du bruit solidien en phase de chantier, bien qu'il apparaisse douteux que l'on puisse contester une décision d'approbation en raison des désagréments liés à une phase de chantier et non au motif du projet lui-même ; ces considérations sont déduites d'une analogie avec la jurisprudence constante du Tribunal fédéral qui veut qu'en principe aucune indemnité n'est allouée pour les nuisances générées par des travaux, au contraire de celles provoquées par l'exploitation de l'installation projetée (cf. ATF 132 II 427 consid. 3 et réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-578/2014 du 23 juillet 2014 consid. 1.2.2.3). 3.2.4 S’agissant de la phase d’exploitation, il convient de rappeler que la charge 2.51.1 a pour objectif de permettre l’exécution de mesures de protection adéquates et proportionnées fondées sur des données les plus proches du contexte d’exploitation et qui répondent aux besoins. Ainsi, et comme le précisent à raison l’autorité inférieure et l’intimée, aucune mesure de protection n’a pu être définitivement arrêtée lors du projet et de son approbation, et aucune n’aurait pu l’être avant les mesurages in situ, ce qui paraît être évident puisque le projet n’est, actuellement, pas encore en phase d’exploitation. Le Tribunal de céans a d’ailleurs considéré dans son arrêt A-3713/2008 du 15 juin 2011 que la charge 2.51.1 représentait le meilleur moyen pour respecter la loi, d’une part, et les droits des tiers, d’autre part (cf. consid. 22.5). Le Tribunal fédéral a également confirmé ces considérations dans son arrêt 1C_344/2011 du 15 mars 2012 au consid. 8.4.
Il appartiendra dès lors à l’autorité inférieure, en tant qu’autorité spécialisée, de définir la nature exacte des mesures de protection à poser de manière précisément à ce que les droits des parties soient préservés au mieux. Il sied en effet de rappeler, comme l’a souligné à l’époque le Tribunal de céans, que ces protections devront être approuvées par l'OFT, que, dans ce cadre, l'OFEV sera consulté, ainsi que les tiers touchés qui disposeront du droit d'être entendus (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 22.5). Enfin, et s’agissant toujours de la phase d’exploitation, il convient encore de rendre les recourants attentifs au fait que, comme il résulte de l’instruction de la présente cause, les maîtres d’ouvrage ont soumis leur concept de mesurages in situ à l’expertise de l’OFEV et du Service cantonal de l’environnement et des risques majeurs (SERMA), par l’intermédiaire de l’OFT, afin d’en vérifier la validité et de l’affiner si nécessaire. Les autorités précitées ont formulé leurs observations à l’égard du concept de mesurages suscité, observations dont les maîtres d’ouvrage ont tenu compte. Dans sa prise de position du 9 décembre 2015, l’OFT, qui constitue l’autorité spécialisée en la matière, a
A-3595/2015 Page 16 d’ailleurs souligné que toutes les garanties étaient données quant à la validité et à la pertinence du concept de mesurages in situ, assurant ainsi une exécution de la charge 2.51.1 sur une base consolidée.
3.2.5 Il résulte par conséquent des considérations qui précèdent que la manière de procéder des maîtres d’ouvrages, tant pour la phase de chantier que pour celle de l’exploitation, est conforme à la décision d’approbation des plans ainsi qu’au RIE, et a été avalisée par diverses autorités administratives et judiciaires. L’on ne voit dès lors pas quel fait ou moyen de preuve nouveau serait de nature à permettre une modification de ladite décision et, le cas échéant, en quoi une telle modification permettrait aux recourants d’obtenir un réel avantage. Il sied à tout le moins de préciser que les recourants n’ont pas apporté un indice permettant d’infirmer la décision attaquée et d’admettre sur ce point la recevabilité de leur demande de reconsidération. Loin s’en faut.
3.3 Les recourants prétendent encore que les relevés des mesures et notes techniques relatifs aux sons solidiens et vibrations durant la phase de chantier qu’ils ont produits constituent des moyens de preuve permettant d’attester que la gêne subie pendant la creuse du tunnel serait apte à remettre en cause le traitement attribué au phénomène des sons solidiens en phase d’exploitation
Le Tribunal de céans considère toutefois que le grief des recourants tombe à faux et ce, pour les raisons qui suivent. Il sied en effet de constater que l’ensemble des données produites par les recourants ont trait à la phase de chantier, et non à celle d’exploitation. Les recourants semblent d’ailleurs confondre en permanence ces deux phases et appliquer les expériences vécues en phase de chantier à la phase d’exploitation. Or, il paraît évident que de telles données ne peuvent être reprises telles quelles pour la phase d’exploitation, puisque les sons solidiens et vibrations perçus ne sont pas de même nature et, par conséquent, de même intensité. En effet, il convient à cet égard de souligner que la phase de chantier consiste à creuser un tunnel au moyen de pelles mécaniques ainsi qu’à renforcer la partie creusée, travaux pour le moins consistants et de nature à engendrer des immissions non négligeables. Ces opérations ne peuvent en aucun cas être assimilées à la phase d’exploitation qui consistera en la circulation des trains. L’on en veut d’ailleurs pour preuve le fait que ces deux phases font l’objet de chapitres distincts dans le RIE. L’on ne voit dès lors pas en quoi les relevés de mesures produits par les recourants devraient être considérés comme des faits ou moyens de preuve nouveaux de nature à remettre en cause la décision d’approbation des plans litigieuse.
A-3595/2015 Page 17 3.4 Enfin, la requête des recourants par laquelle ils requièrent que les mesurages in situ se fassent lors de la phase d’exploitation au droit de l’ensemble de leurs propriétés, n’a pas être tranchée ni même abordée par le Tribunal de céans dans la mesure où il ne doit pas être entré en matière sur la demande en reconsidération, faute de faits ou de moyens de preuve nouveaux ainsi que de changement notable de circonstances. Il en va de même des documents dont les recourants sollicitent la production, d’autant qu’ils concernent la procédure d’approbation des plans à venir. 3.5 Sur le vu des considérations qui précèdent, le Tribunal de céans considère ainsi que c’est à bon droit que l’autorité inférieure a déclaré irrecevable la demande en reconsidération des recourants du 25 septembre 2014. Il s’ensuit que les recours du 4 juin 2015 doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité. 4. En application de l'art. 63 al. 1 PA et des art. 2 et 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, arrêtés en l’occurrence à 1'500 francs, sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux. Ils seront prélevés sur l'avance de frais du même montant déjà effectuée.
Dans la mesure où les recourants succombent, il n'y a pas lieu de leur allouer une indemnité à titre de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario). Les intimés, quant à eux, disposent en principe de personnel qualifié pour mener une telle procédure, raison pour laquelle il ne sera prononcé aucun dépens en leur faveur à la charge des recourants (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3825/2015 du 16 mars 2016 consid. 3). L'autorité inférieure n'a elle-même pas droit à des dépens (art. 7 al. 3 FITAF). (le dispositif est porté à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 1. Les recours du 4 juin 2015, pour autant que recevables, sont rejetés. 2. Les frais de procédure, d'un montant de 1'500 francs, sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux. Ce montant sera entièrement prélevé sur l'avance de frais du même montant déjà effectuée. 3. Il n’est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est adressé : – aux recourants (Acte judiciaire) – aux intimés (Acte judiciaire) – à l'autorité inférieure (Recommandé) – au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire) – à l'Office fédéral de l'environnement OFEV – à la Direction générale de l'environnement du canton de Genève
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Cécilia Siegrist
A-3595/2015 Page 19 Indication des voies de droit : La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :