Bundesve rw altu ng sgeri ch t Tribunal ad ministratif f éd éral Tribunale am m in istrati vo federale Tribunal ad ministrativ fe deral
Abteilung I A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Urteil v o m 7 . September 2021 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richterin Kathrin Dietrich, Gerichtsschreiber Benjamin Strässle.
Parteien A-3484/2018 Flughafen Zürich AG, Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich, vertreten durch Dr. iur. Roland Gfeller, Rechtsanwalt, Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Beschwerdeführerin,
gegen
1. Landkreis Waldshut, Kaiserstrasse 110, 79761 Waldshut-Tiengen, Deutschland, und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Dr. Marco Núñez Müller, Chatham Partners LLP,
2. Stadt Bülach, Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Dr. iur. Heinrich Ueberwasser, Advokat,
3. Verein Ikarus Erben, handelnd durch den Vorstand, v.d. Jakob Scheifele,
4. Gemeinde Dällikon, Postfach, 8108 Dällikon, und Mitbeteiligte, beide vertreten durch Martin Looser, Rechtsanwalt, und Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte,
5. Verein Fluglärmsolidarität – Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung, c/o Dr. Walter Rohr, Präsident, und Mitbeteiligter, beide vertreten durch lic. iur. Kurt Klose, Rechtsanwalt,
6. Stadt Illnau-Effretikon, Märtplatz 29, 8307 Effretikon,
7. Gemeinde Niederglatt, Grafschaftstrasse 55, 8172 Niederglatt ZH,
8. Gemeinde Turbenthal, Tösstalstrasse 56, 8488 Turbenthal,
9. Gemeinde Niederhasli, Dorfstrasse 17, 8155 Niederhasli,
1 – 9 Beschwerdegegner im Verfahren A-3484/2018,
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz,
und
A-3491/2018 Landkreis Waldshut, Kaiserstrasse 110, 79761 Waldshut-Tiengen, Deutschland und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Dr. Marco Núñez Müller, Chatham Partners LLP, Beschwerdeführende,
A-3502/2018 Stadt Bülach, Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Dr. iur. Heinrich Ueberwasser, Advokat, Beschwerdeführerinnen,
A-3546/2018 Verein Ikarus Erben, handelnd durch den Vorstand, v.d. Jakob Scheifele, Beschwerdeführer,
A-3547/2018 Gemeinde Dällikon, Postfach, 8108 Dällikon, und Mitbeteiligte, beide vertreten durch Martin Looser, Rechtsanwalt, und Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, Beschwerdeführerinnen
A-3553/2018 Verein Fluglärmsolidarität - Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung, c/o Dr. Walter Rohr, Präsident, und Mitbeteiligter, beide vertreten durch lic. iur. Kurt Klose, Rechtsanwalt, Beschwerdeführende,
A-3559/2018 Stadt Illnau-Effretikon, Märtplatz 29, 8307 Effretikon, Beschwerdeführerin,
A-3560/2018 Gemeinde Niederglatt, Grafschaftstrasse 55, 8172 Niederglatt ZH, Beschwerdeführerin,
A-3561/2018 Gemeinde Turbenthal, Tösstalstrasse 56, 8488 Turbenthal, Beschwerdeführerin,
A-3562/2018 Gemeinde Niederhasli, Dorfstrasse 17, 8155 Niederhasli, Beschwerdeführerin,
gegen
Flughafen Zürich AG, Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich, vertreten durch Dr. iur. Roland Gfeller, Rechtsanwalt, Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Beschwerdegegnerin in den Verfahren A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz,
sowie
Skyguide, Schweizerische Aktiengesellschaft für zivile und militärische Flugsicherung, Rechtsdienst, Beigeladene.
Gegenstand Änderung des Betriebsreglements (BR 2014), Teilgenehmigung.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Sachverhalt: Vorgeschichte A. A.a Am 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (nachfolgend: UVEK) der Flughafen Zürich AG unter verschiedenen Auflagen die Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren bis zum 31. Mai 2051. Gleichentags genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement (sog. Betriebsreglement [BR] 2001) für den Flughafen Zürich. Die gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhobenen Beschwerden wurden schliesslich vom Bundesgericht mit getrennten Urteil 1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2205 vom 4. Juli 2005 (im Wesentlichen) abgewiesen. A.b Zwischenzeitlich, am 18. Oktober 2001, hatten die Schweiz und Deutschland einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland geschlossen. Daraufhin wurde das BR 2001 in vorläufiger Anwendung des Staatsvertrags provisorisch abgeändert; für die Abend- und die Nachstunden wurden anstelle der bisherigen Nordanflüge Landungen von Osten her auf Piste 28 eingeführt. Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das eidgenössische Parlament im März 2003 erliess Deutschland mit der 220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO) im selben Jahr einseitig Massnahmen zur Beschränkung der An- und Abflüge auf den Flughafen Zürich im deutschen Luftraum. In der Folge wurde das BR 2001 zwei weitere Male provisorisch abgeändert und es wurden u.a. morgendliche Südanflüge auf Piste 34 eingeführt. B. B.a Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG ein angepasstes Betriebsreglement zur Genehmigung vor. Dieses sollte die verschiedenen Provisorien um das BR 2001 ersetzen. Es schrieb im Wesentlichen den bestehenden Flugbetrieb fort, wobei zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm die Nachtruhe um eine Stunde verlängert wurde (neu ab 23:00 Uhr), verbunden mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Das Betriebsreglement sollte gelten, bis nach Abschluss des Sachplan-Verfahrens ein definitives Betriebsreglement für den Flughafen
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Zürich erlassen werden kann und war aus diesem Grund als vorläufiges Betriebsreglement (nachfolgend: vBR) bezeichnet. B.b Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teilweise sowie unter Auflagen. Zudem legte es ein Pistenkonzept fest. Dieses sah – entsprechend dem bisherigen Flugbetrieb – für den Morgen prioritär Anflüge aus Süden auf Piste 34 und am Abend sowie in der Nacht prioritär Anflüge aus Osten auf Piste 28 vor. Tagsüber sollte der Flughafen Zürich grundsätzlich weiterhin von Norden auf die Pisten 14 und 16 angeflogen werden. Das Bundesverwaltungs- und anschliessend das Bundesgericht hiessen die gegen die Genehmigung des vBR erhobenen Beschwerden teilweise gut (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010, teilweise publiziert in BGE 137 II 58). Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts setzt die Bewilligung von betrieblichen und baulichen Änderungen eines Flughafens mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt grundsätzlich das Vorliegen eines Sachplans voraus. Entsprechend hätte zunächst der vollständige Sachplan (samt Objektblatt) vorliegen und – damit koordiniert – die Anpassung der kantonalen Richtplanung erfolgen müssen, um – darauf aufbauend – das neue Betriebsreglement für den Flughafen Zürich zu konzipieren. Diese Abfolge der Planung habe indes nicht eingehalten werden können. Vielmehr sei es – auch aus rechtsstaatlicher Sicht – geboten gewesen, die zahlreichen provisorischen Betriebsreglementsänderungen durch ein Betriebsreglement abzulösen, das auf einer umfassenden Umweltverträglichkeitsprüfung beruhe und im ordentlichen Verfahren unter Mitwirkung aller Beteiligten überprüft werden könne. Eine umfassende Evaluation alternativer lärmoptimierter Betriebsvarianten habe dabei nicht berücksichtigt werden können. Entsprechendes werde im Rahmen des Sachplanverfahrens sowie beim Erlass des definitiven Betriebsreglements vorzunehmen sein. Nach den weiteren Erwägungen des Bundesverwaltungs- sowie das Bundesgerichts ist die fehlende sach- und richtplanerische Grundlage kein Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange im Betriebsreglement. Anpassungen müssten jedoch auf sicherheitsrelevante Änderungen sowie Massnahmen zum Ausgleich der von Deutschland einseitig angeordneten Überflugbeschränkungen und der damit verloren gegangenen Kapazitäten beschränkt bleiben. Die Genehmigung von
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 weiter gehenden betrieblichen und baulichen Änderungen, insbesondere von solchen mit beachtlichen Auswirkungen auf die An- und Abflugverfahren sowie die Kapazitäten des Flughafens, sei hingegen nicht zulässig und die Genehmigung daher insoweit aufzuheben (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 30 f.; BGE 137 II 58 E. 3–6, insbes. E. 3.3.2 f. und E. 6.10). Das Bundesgericht erachtete vor diesem Hintergrund etwa die Einführung von Südanflügen am Morgen aus Sicherheitsgründen für zulässig, während es eine weitgehende Flexibilisierung der Pistenbenutzung sowie den Bau verschiedener Schnellabrollwege nicht als notwendig im Sinne der Rechtsprechung beurteilte und entsprechende Änderungen des Betriebsreglements bzw. die betreffenden Plangenehmigungen aufhob. Ebenfalls zunächst in die Sachplanung verwiesen wurde der Entscheid über eine zusätzliche Verlängerung der Nachtruhe. Soweit eine Einschränkung der Südanflüge auf Piste 34 während der letzten Abend- und der Nachstunden verlangt worden war, wies das Bundesgericht die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an das BAZL zurück. Es stellte fest, dass Piste 28 für Landungen von schweren Langstreckenflugzeugen unter erschwerten Wetterbedingungen zu kurz ist, weshalb im Rahmen des Ostanflugkonzepts am Abend vermehrt auch Piste 34 für Landungen habe freigegeben werden müssen. Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts kann jedoch das Konzept des vBR – Priorität von Südanflügen am Morgen und Priorität von Ostanflügen am Abend – nur realisiert werden, wenn am Abend keine oder wenige Grossraumflugzeuge landeten, die bei schlechtem Wetter oder aufgrund von Sicherheitsbedenken des Piloten auf Piste 34 angewiesen seien. Eine solch vermehrte Aufteilung des Anflugverkehrs auf die Pisten 28 und 34 während der Anwendung des Ostanflugkonzepts am Abend und in den Nachtstunden sei aus Sicherheits- und Umweltschutzgründen problematisch. Das BAZL habe zu prüfen, ob die Landung von schweren Grossraumflugzeugen am Abend (aus Umweltschutzgründen) beschränkt werden müsse (BGE 137 II 58 E. 6.4 und Dispositiv Ziff. 4.1). Der Verein Ikarus Erben sowie die Gemeinden Regensdorf, Dällikon und Niederhasli hatten sodann eine Änderung der Abflugroute ab Piste 28 in Richtung Westen verlangt. Hintergrund des Begehrens war nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts u.a. die Neuerstellung des Docks Midfield, aufgrund dessen in den Jahren 1999 und 2000 das Dreh-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 funkfeuer VOR/DME nach Südwesten verschoben und zugleich der Abdrehpunkt nach dem Start ab Piste 28 von 2.5 auf 2.1 nautische Meilen (NM) vorversetzt worden war. Dies habe zu einer Verschiebung des Abflugweges geführt, aufgrund dessen die Gemeinden Dällikon und Regensdorf stärker mit Fluglärm belastet würden; vor der Änderung seien die Flugzeuge nach dem Start auf Piste 28 über mehrheitlich unbewohntes Industriegebiet zwischen Dällikon und Buchs geflogen. Das Bundesgericht hiess schliesslich die Beschwerde insofern gut, als der Abdrehpunkt soweit nach Westen zurückverschoben werden müsse, dass die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf entlastet und der Zustand vor 1999 möglichst wiederhergestellt werde (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 45.10; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1). B.c Mit Verfügung vom 15. April 2011 genehmigte das BAZL eine entsprechend dem Urteil des BGer 1C_58/2010 angepasste Fassung des vBR. Der heutige Betrieb des Flughafens Zürich ist im Betriebsreglement vom 30. Juni 2011 (nachfolgend: BR 2011) mit seitherigen Änderungen geregelt. C. C.a Am 15. März 2011 ereignete sich auf dem Flughafen Zürich ein schwerer Vorfall zwischen zwei gleichzeitig startenden Flugzeugen. Der Vorfall wurde von der Schweizerischen Unfalluntersuchungsstelle (nachfolgend: SUST) untersucht, wobei die SUST in ihrem Schlussbericht Nr. 2136 vom 2. Mai 2012 u.a. festhält, der komplexe Betrieb auf zwei sich kreuzenden Pisten habe die Entstehung des schweren Vorfalls begünstigt. Sie sprach in ihrem Schlussbericht sodann verschiedene Sicherheitsempfehlungen aus. U.a. sollte das BAZL zusammen mit der Flugsicherung Skyguide, der Flughafenbetreiberin und den Benutzern des Flughafens Zürich eine umfassende Analyse der Betriebsverfahren vornehmen und alle geeigneten Massnahmen treffen, welche die Komplexität und die systemischen Risiken verringerten (Schlussbericht Nr. 2136 der Schweizerischen Unfalluntersuchungsstelle [SUST], insbes. S. 55–60, < www.sust.admin.ch > Berichte > Ereignisberichte Aviatik Übersicht, besucht am 10. August 2021). C.b Der Flughafenbetrieb wurde in der Folge einer Gesamtüberprüfung der Sicherheit unterzogen. Ziel war es, im Rahmen einer Risiko- und Massnah-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 menbeurteilung die massgeblichen Risiken (sog. Top Hazards) zu identifizieren und Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit am Flughafen Zürich auszuarbeiten (nachfolgend: Sicherheitsüberprüfung 2012). Der Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich wurde am 14. Dezember 2012 erstattet. Er bezeichnet zunächst acht massgebliche Risiken, die im System und Betrieb des Flughafens Zürich enthalten sind. Die Risiken liegen zu einem Grossteil in der hohen betrieblichen Komplexität begründet (verschiedene Betriebskonzepte, ungünstiges Luftraumdesign, Pistenkreuzungen, sich kreuzende Flugrouten etc.). Im Weiteren enthält der Bericht – gestützt auf eine Risikoeinschätzung nach Schwere und Wahrscheinlichkeit des Eintritts – eine Beurteilung von 30 baulichen und betrieblichen Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit. Die Beurteilung umfasst die beiden Aspekte Sicherheit und Betrieb, also die Wirkung einer Massnahme auf die Sicherheit (safety) sowie – in betrieblicher Hinsicht – auf die Stabilität des Flughafenbetriebs, die Kapazität und auf weitere Luftraumbenutzer. Im Vordergrund stehen Massnahmen zur Reduktion der Komplexität des Betriebs. Die Massnahmen sind schliesslich zwecks einer relevanten Risikoreduktion zu Massnahmenpaketen zusammengefasst. Sie zielen darauf ab, die relevanten Gefahren am Flughafen Zürich – operationelle Komplexität des Flugbetriebs, Kreuzungen von Pisten und Rollwegen am Boden sowie Kreuzungspunkte zwischen An- und Abflugrouten in der Luft – zu reduzieren (Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012 [nachfolgend: Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012] und Dokumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012 [nachfolgend: Dokumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 2012] beide abrufbar unter < www.bazl.admin.ch > Medien > aktuelle Dokumente, besucht am 10. August 2021). D. D.a Am 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL die von der Flughafen Zürich AG beantragte Verschiebung des Abdrehpunktes der Abflugroute ab Piste 28 von bisher 2.1 NM, gemessen vom Drehfunkfeuer Kloten (VOR KLO), auf neu 2.3 NM. Das BAZL erwog, mit der beantragten Rückversetzung des Abdrehpunktes sei die Vorgabe gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 erfüllt; der Abdrehpunkt komme so nahe wie möglich an den ursprünglichen Abdrehpunkt zu liegen (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. B.b).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 D.b Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. November 2012 erhoben die Gemeinden Dällikon und Regensdorf beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragten u.a., es sei die Verfügung des BAZL vom 28. Dezember 2011 aufzuheben und es sei dieses anzuhalten, Dispositiv Ziff. 1 des rubrizierten Bundesgerichtsurteils zu vollziehen und dafür zu sorgen, dass im Abflug ab Piste 28 unverzüglich sämtliche Massnahmen getroffen würden, um das Siedlungsgebiet von Dällikon und Regensdorf soweit technisch und betrieblich möglich von direkten Überflügen und (somit) von übermässigem Fluglärm dauerhaft zu entlasten. Die Gemeinden Dällikon und Regensdorf machten in formeller Hinsicht geltend, sie seien – entgegen den Erwägungen des Bundesgerichts in rubriziertem Entscheid – nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt worden und dieses habe ihnen die Verfügung nicht (korrekt) eröffnet. Zudem sei – in materieller Hinsicht – eine tatsächliche Entlastung der betroffenen Siedlungsgebiete nicht erreicht worden; zwar sei der Abdrehpunkt zurückversetzt worden, doch würden die Flugzeuge von diesem aus anstatt des bisherigen radialen Kurvenflugs eine S-Kurve über die Siedlungsgebiete von Adlikon b. Regensdorf und Dällikon fliegen, wodurch die Lärmimmissionen sogar zugenommen hätten. D.c Das Bundesverwaltungsgericht trat mir Urteil A-5926/2012 vom 9. April 2013 auf die Beschwerde nicht ein. Es ging aufgrund der Umstände davon aus, die Beschwerde gegen die Verfügung vom 28. Dezember 2011 sei verspätet (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 1C_492/2013 vom 19. September 2013 ab. Es erwog, die Gemeinden Dällikon und Regensdorf hätten, nachdem sie von der ohne ihre Mitwirkung erlassenen Verfügung Kenntnis erhalten hatten, diese anfechten müssen, anstatt die konkreten Auswirkungen der Rückversetzung des Abdrehpunktes abzuwarten und sodann nachträglich Beschwerde zu erheben. (Weitere) Massnahmen zur Verminderung des Fluglärms bei Starts ab Piste 28 seien daher im Rahmen eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens zu beurteilen, in welchem allen betroffenen Privaten und Gemeinden das rechtliche Gehör zu gewähren sei (Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 E. Zwischenzeitlich, am 4. September 2012, hatten die Schweiz und Deutschland einen neuen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf deutsches Hoheitsgebiet unterzeichnet. Das Eidgenössische Parlament stimmte dem Staatsvertrag im Jahr 2013 zu. Die Ratifizierung durch Deutschland steht bis heute aus. F. Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen Zürich als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; nachfolgend: SIL 1). Gemäss den Festlegungen im Objektblatt ist der Flughafen ein Landesflughafen, der möglichst gute Verbindungen in Europa und zu den wichtigsten Zentren weltweit anbieten soll. Es soll am Flughafen Zürich ein Drehkreuzbetrieb weiterhin möglich sein und der Flughafen Zürich stelle eine auf diese Funktion ausgerichtete Kapazität bereit. Die weiteren Festlegungen zum Flugbetrieb blieben aufgrund der ausstehenden Ratifizierung des Staatsvertrags durch Deutschland auf jene Betriebsvariante beschränkt, die sich am Flugbetrieb gemäss dem BR 2011 orientierte und die Vorgaben der DVO einhielt (sog. Betriebsvariante EDVO). Die Betriebszeiten für den ordentlichen Betrieb wurden wie bisher auf die Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr festgelegt mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Bestehen blieben auch die im Wesentlichen drei unterschiedlichen Flugbetriebskonzepte: Während der morgendlichen Sperrzeiten gemäss der DVO wird von Süden gelandet und nach Westen und Norden gestartet (sog. Südanflugkonzept; im Weiteren als Südkonzept bezeichnet). Tagsüber wird der Flughafen in der Regel von Norden angeflogen und Starts erfolgen nach Westen und Süden (sog. Nordanflugkonzept; im Weiteren als Nordkonzept bezeichnet). Am Abend und in der Nacht wird – wiederum aufgrund der DVO – in der Regel von Osten gelandet und nach Norden und Osten bzw. – während der Nachtstunden – nach Norden gestartet (sog. Ostanflugkonzept; im Weiteren als Ostkonzept bezeichnet). Das Ostkonzept kommt zudem auch tagsüber bei Wetterlagen mit starkem Westwind zur Anwendung, wenn aufgrund des Rückenwinds nicht mehr von Norden her auf den Pisten 14 und 16 gelandet werden kann.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Die drei Betriebskonzepte – im tatsächlichen Betrieb bestehen weitere Betriebskonzepte etwa für den Fall besonderer meteorologischer Bedingungen wie Nebel und Bise – sind in den folgenden Skizzen abgebildet, wobei blaue Pfeile die jeweilige Landepiste (einschliesslich Nummerierung Landepiste) und rote Pfeile die jeweilige Startpiste (einschliesslich Nummerierung Startpiste) zeigen (< www.flueghafen-zuerich.ch > Alle Bereiche > Politik & Verantwortung > Flugbewegungen Pistenkonzepte, besucht am 10. August 2021): Skizze Nordanflugkonzept Skizze Ostanflugkonzept Skizze Südanflugkonzept Berücksichtigt wurde sodann bereits ein Teil der gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 zu treffenden Massnahmen, soweit diese sachplanrelevant sind und den betroffenen Stellen bereits unterbreitet worden waren. Im Weiteren wurde das Gebiet mit Lärmauswirkungen als Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb festgelegt und bestimmt, dass die vom Flugbetrieb verursachte Fluglärmbelastung jährlich auszuweisen und zu analysieren ist (sog. Nachweis der Lärmbelastung). Als Beurteilungsmassstab hierzu wurde die im Betriebsreglementsverfahren zu bewilligende zulässige Lärmbelastung festgelegt, wobei allfällige Überschreitungen zu begründen und Massnahmen aufzuzeigen sind, wie diese Überschreitungen künftig vermieden werden können. Weiter legt der Sachplan fest, dass die zuständigen Bundesstellen die zur Verminderung der Lärmbelastung notwendigen Massnahmen treffen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Lärmimmissionen die zulässige Belastung auf Dauer wesentlich – um 1 dB(A) oder mehr – überschreiten (SIL 1, Festlegungen, insbes. Ziffn. 1– 6, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich > SIL Objektblatt 2013 > Dokumente, besucht am 10. August 2021).
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Betriebsreglement 2014 G. G.a Am 25. Oktober 2013 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL verschiedene Änderungen des Betriebsreglements (nachfolgend: BR 2014) sowie der An- und Abflugrouten (einschliesslich Anpassung der kontrollierten Lufträume) zur Genehmigung. Die Änderungen haben im Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit und – für den Fall einer Ratifizierung des Staatsvertrags vom 4. September 2012 – eine Anpassung der Sperrzeiten und somit der anzuwendenden Flugbetriebsregime zum Gegenstand. Zugleich wurde – gestützt auf die Berechnungen des Fluglärms – beantragt, es seien die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen und für die zusätzlich von übermässigem Fluglärm betroffenen Gebiete Erleichterungen zu gewähren. Zur Begründung der Änderungen verwies die Flughafen Zürich AG auf den Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012, der im Rahmen des Massnahmenpakets P11 – Massnahmen gemäss BR 2014 – verschiedene Massnahmen zur Vereinfachung der Rahmenbedingungen und zur Reduktion der Komplexität zur Umsetzung empfehle. Die Massnahmen würden insbesondere das mit sich kreuzenden An- und Abflugrouten sehr komplexe Ostkonzept mit Anflügen von Osten auf Piste 28 und Starts in Richtung Norden auf den Pisten 32 und 34 betreffen; aufgrund der in der DVO festgelegten Mindestflughöhen über deutschem Hoheitsgebiet müssten ab den Pisten 32 und 34 startende Flugzeuge vor der Grenze nach Osten oder Westen abdrehen, wobei Flüge mit Destinationen im Osten aufgrund des eng begrenzten Gebiets den Anflugsektor auf Piste 28 passieren müssten und hier lediglich eine vertikale Staffelung möglich sei. Mit der beantragten Änderung sollen die Verkehrsströme von an- und abfliegenden Flugzeugen entflochten werden; anfliegende Flugzeuge würden neu ausschliesslich von Norden her auf die Piste 28 geführt, während die Hauptabflugroute ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Osten nach einer Linkskurve südlich und damit entflochten vom Endanflug auf Piste 28 führen würde (Massnahme M18 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012). Für die neuen An- und Abflugverfahren würde die sog. Flächennavigation (Aera navigation [RNAV]) als Standard festgelegt und die Routen würden entsprechend präziser mittels sog. Wegpunkte (Transitions) festgelegt. Dabei kämen die neuen Anflugrouten und die hierfür festzulegenden Wegpunkte über deutschem Hoheitsgebiet zu liegen, weshalb ihre Einführung unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch Deutschland und einer entsprechenden Anpassung
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 der DVO stehe. Im Weiteren sollen auch das Südkonzept und das Bisenkonzept entflochten werden; für das Südkonzept seien zur Separierung von ab- und anfliegenden Flugzeugen eine neue Führung der Abflugroute in Richtung Osten und im Rahmen des Bisenkonzepts mit Starts ab Piste 10 ein späterer Abdrehpunkt vorgesehen, um eine Annäherung an auf Piste 14 durchstartenden Flugzeugen zu vermeiden. Als weitere Massnahme soll die Bestimmung von Art. 18 in Anhang 1 zum Betriebsreglements [BR] für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 angepasst werden. Die Bestimmung regelt die Ausnahmen von der Verbindlichkeit der zugeteilten Standard-Instrumentenabflugwege. Vor Inkrafttreten des BR 2011 durfte die Flugverkehrsleitung Flugzeuge bei Erreichen einer Höhe von 5000 ft ü.M. grundsätzlich abweichend von den zugeteilten Instrumenten-Abflugwegen führen. Mit Umsetzung des BR 2011 zum 30. Juni 2011 wurde diese Regelung während der Nacht (22:00 bis 06:00 Uhr) durch die sog. FL80-Regel ersetzt: In der Nacht startende Flugzeuge sollten aus Gründen des Lärmschutzes mit dem Ziel einer stärkeren Bündelung länger als bisher auf den vorgegebenen Routen geführt werden und erst nach Erreichen einer Flughöhe von 8000 ft ü.M. bzw. ab Flugfläche 80 die vorgegebene Flugroute verlassen dürfen. Diese Regelung habe indes dazu geführt, dass im Rahmen des Ostkonzepts auf den Pisten 32 und 34 startende Flugzeuge den Anflugsektor auf die Piste 28 grossräumig umfliegen, indem sie – anstatt direkt nach Osten abzudrehen – unmittelbar nach dem Start eine Linkskurve über dicht besiedeltes Gebiet (u.a. die Gemeinden Regensdorf und Dällikon) fliegen würden. Neu soll es der Flugverkehrsleitung möglich sein, zur Staffelung von kreuzenden Flugzeugen in der Zeit zwischen 22:00 und 06:00 Uhr ab einer Flughöhe von 5000 ft ü.M. von der FL80-Regel abzuweichen (Massnahme M16 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012). Weiter ist vorgesehen, für den Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe einzuführen. Grundsätzlich gelte auf allen Startrouten ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden aus Gründen des Lärmschutzes beim Überflugpunkt DME 4 KLO – also in einer Distanz von 4 NM ab dem Flughafen Zürich – eine Mindestflughöhe von 3500 ft ü.M. Schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge könnten diese Höhe oftmals nicht erreichen, weshalb für diese Flugzeuge bei Starts ab Piste 34 (bereits) eine Ausnahmeregelung mit einer Mindesthöhe von 2500 ft ü.M. geschaffen worden sei. Diese Re-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 gelung habe indes zur Folge, dass insbesondere am Abend schwere Langstreckenflugzeuge wie der A340, welche am Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von der Piste 34 starten müssten. Hierbei werde zwei Mal die im Rahmen des Ostkonzepts aktive Landepiste 28 gekreuzt – einmal beim Rollen zur Piste 34 und einmal während des Starts auf Piste 34. Gemäss der Sicherheitsüberprüfung für den Flughafen Zürich stellten jedoch Pistenkreuzungen beim Betrieb der Piste 28 ein erhebliches Unfallrisiko dar, weshalb alle unnötigen Pistenkreuzungen zu vermeiden seien. Es werde daher beantragt, auch für Starts ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung für schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge einzuführen (Massnahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012), damit diese vom Dock E direkt zur Startpiste 32 rollen und von dort aus starten könnten. Zugleich mit den zur Genehmigung beantragten Änderungen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten wurde um Anpassung des SIL 1 ersucht; das als Zwischenergebnis festgehaltene Gebiet mit Lärmauswirkungen sei aufgrund der aktuellen Fluglärmberechnung anzupassen und als Festlegung im SIL aufzunehmen. G.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 18. November 2014) gingen beim BAZL mehrere Hundert Einsprachen von Gemeinden, Organisationen und Privaten aus der Schweiz und Deutschland gegen die beabsichtigte Änderung des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugverfahren ein. Zudem sind Stellungnahmen verschiedener Kantone und deutscher Landkreise sowie des Bundeslandes Baden-Württemberg eingegangen. Die Einsprechenden erhoben im Wesentlichen umwelt- und planungsrechtliche Einwände gegen das BR 2014 und begehrten entweder deren Nichtgenehmigung oder aber jedenfalls weitergehende Massnahmen bzw. betriebliche Einschränkungen zum Schutz vor Fluglärm an. So sollten etwa Kapazitätssteigerungen einzig für den Verspätungsabbau genutzt werden dürfen und auf verschiedene Änderungen wie das Absenken der Mindestflughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO sowie auf Erleichterungen und das Festsetzen der zulässigen Lärmimmissionen sei zu verzichten, bis – entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – die geltenden Lärmgrenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft und allenfalls angepasst worden seien. Kritisiert wurde sodann die Berechnung der Fluglärmimmissionen während der beiden Nachtstunden; der Berechnung liege eine Aufteilung der Anzahl Flugbewegungen auf die erste und zweite
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Nachtstunde im Verhältnis ¾ zu ¼ zu Grunde, was zu einem Auffüllen der lediglich für den Verspätungsabbau nutzbaren zweiten Nachstunde mit Fluglärm führe. Zudem wurde – auch von Seiten verschiedener Kantone – verlangt, die An- und Abflugrouten mittels Transitions für die Flächennavigation (RNAV) so festzulegen bzw. zu ändern, dass keine dicht besiedelten Gebiete überflogen würden. G.c Das BAZL holte in der Folge die Stellungnahmen der betroffenen Fachbehörden des Bundes zum BR 2014 ein und gab der Flughafen Zürich AG Gelegenheit, sich zu den Einsprachen und Stellungnahmen zu äussern. Zudem ersuchte es das deutsche Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF), ein Verfahren zur Anpassung der 220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung für die über deutsches Hoheitsgebiet führenden Flugrouten zu eröffnen. Dieses Verfahren ist nach wie vor hängig. Das Bundesamt für Umwelt (nachfolgend: BAFU) hielt mit Stellungnahmen vom 17. März 2015 und vom 21. April 2015 zunächst fest, dass mit dem BR 2014 der Betrieb der bestehenden Anlage wesentlich geändert werde. Entsprechend müssten lärmrechtlich die Immissionsgrenzwerte (IGW) eingehalten und, wo dies nicht möglich sei, passive Schallschutzmassnahmen ausgeführt werden. Zur Berechnung der Fluglärmimmissionen während der beiden Nachtstunden hält das BAFU fest, dass diese grundsätzlich entsprechend der tatsächlichen bzw. voraussichtlichen Lärmbelastung zu berechnen seien. Zudem müssten Lärmimmissionen in jedem Fall im Rahmen der Vorsorge so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Die Berechnung der Fluglärmimmissionen während der Nachtstunden sei entsprechend zu überprüfen und zu begründen. Die Flughafen Zürich AG wies mit Stellungnahme vom 4. Dezember 2015 darauf hin, dass gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL verspätete Starts und Landungen auch in der zweiten Nachtstunde von 23:00 bis 23:30 Uhr durchgeführt werden dürften und insoweit ein Nachtbetrieb zulässig sei. Entsprechendes hätten sowohl das Bundesverwaltungs- als auch das Bundesgericht unter Verweis auf die Drehkreuzfunktion des Flughafens Zürich sowie gestützt auf eine Abwägung der berührten Interessen wiederholt bestätigt. Dies gelte weiterhin. Weiter führte die Flughafen Zürich AG aus, dass in den Nachtstunden insbesondere die für den Drehkreuzbetrieb wesentlichen Interkontinentalverbindungen durch-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 geführt würden und diese Verbindungen auf Transitpassagiere aus anderen europäischen Städten angewiesen seien, um wirtschaftlich betrieben werden zu können. Aufgrund von betrieblichen Störungen oder der meteorologischen Bedingungen komme es vor, dass sich die Starts verzögerten und erst in der zweiten Nachtstunde erfolgten. In den vergangenen Jahren sei es daher zu 1'700 bis 1'800 Starts während der zweiten Nachtstunde gekommen. Weiter führte die Flughafen Zürich AG mit Blick auf die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen aus, dass gestützt auf die Nachfrageprognose für die Entwicklung des Luftverkehrs in der Schweiz bis 2030 von einem weiteren massgebenden Wachstum des Flugverkehrs und folglich mit einer Ausweitung der Lärmbelastung auszugehen sei. Es sollten daher bis auf Weiteres die umhüllenden Lärmbelastungskurven des heutigen BR 2011 (vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. H) und der mit dem BR 2014 beantragten Änderungen gelten. In einer nächsten Änderungsetappe sei sodann zu entscheiden, ob Gebiete, für welche trotz Verkehrszunahme nicht mehr mit übermässigen Immissionen zu rechnen sei, aus dem Gebiet mit Fluglärmbelastung zu entlassen seien. Schliesslich weist die Flughafen Zürich AG darauf hin, dass die An- und Abflugrouten bereits lärmoptimiert seien und weitergehende (vorsorgliche) Immissionsbegrenzungen entweder betrieblich nicht umsetzbar oder wirtschaftlich nicht tragbar seien. H. Zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 27. Januar 2015, hatte das BAZL gestützt auf den Bericht Nr. 461'852 der Eidgenössischen Materialprüfungsund Forschungsanstalt (nachfolgend: EMPA) vom 11. Januar 2013 die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich festgelegt (Verfügung und Bericht abrufbar unter < www.bazl.admin.ch >, besucht am 10. August 2021). Im entsprechenden Verfahren vor dem BAZL war eingewendet worden, die Annahmen zur Fluglärmbelastung während der zweiten Nachtstunde würden die tatsächliche Belastungssituation nicht korrekt abbilden; während der zweiten Nachtstunde würden deutlich mehr Flüge – insbesondere Starts ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden – stattfinden und es würden aus diesem Grund die umhüllenden Lärmbelastungskurven nicht wie im Bericht angenommen durch die Lärmimmissionen während der 1. Nachtstunden, sondern durch jene während der 2. Nachtstunde bestimmt. Der Kanton Zürich und das BAFU hatten dem BAZL aus diesem Grund beantragt, es sei entweder dafür zu sorgen, dass in der zweiten
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Nachtstunde nur so viel Fluglärm produziert werde, wie innerhalb der vorgelegten Berechnungen Platz habe, oder es sei – eventualiter – ein neues Bewilligungsverfahren einzuleiten, welches die tatsächliche Belastungssituation berücksichtige. Das BAZL zog diesbezüglich in Erwägung, dass mit dem Verfahren zur Genehmigung des BR 2014 bereits ein Verfahren zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen anhängig sei und erachtete damit die übereinstimmenden Anträge des Kantons Zürich sowie des BAFU als erfüllt an (Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 in Sachen Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a LSV, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügungen > 2015, besucht am 10. August 2021). I. Mit Beschluss vom 18. September 2015 genehmigte der Bundesrat eine Anpassung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (nachfolgend: Anpassung SIL 1). Gemäss den Erläuterungen zur Anpassung des SIL hatten die Berechnungen der Fluglärmimmissionen im Rahmen des BR 2014 gezeigt, dass die Lärmbelastung an verschiedenen Stellen von dem Gebiet mit Lärmauswirkungen gemäss dem SIL 1 abweicht; zusätzliche Lärmbelastungen wurden insbesondere im Westen, bedingt durch Abflüge ab den Pisten 32 und 34, und im Süden, bedingt durch Anflüge auf Piste 34, ausgewiesen. Das Gebiet mir Lärmauswirkungen wurde daher entsprechend angepasst. Es ist weiterhin als Zwischenergebnis im Objektblatt für den Flughafen Zürich festgelegt; die Auswirkungen des Flugbetriebs waren noch nicht abschliessend mit der Raumentwicklung des Standortkantons und der Richtplanung der Nachbarkantone abgestimmt. Teilgenehmigung Betriebsreglement 2014 J. J.a Mit Schreiben vom 16. Mai 2017 teilte das BAZL der Flughafen Zürich AG mit, das Verfahren zur Genehmigung des BR 2014 wieder aufzunehmen, beschränkt auf jene Inhalte, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt werden könnten. Die Flughafen Zürich AG wurde ersucht, die für eine Beurteilung einer Teilgenehmigung des BR 2014 notwendigen Unterlagen einzureichen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 J.b Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 beantragte die Flughafen Zürich AG dem BAZL, das BR 2014 teilweise zu genehmigen und reichte die hierfür erforderlichen Unterlagen ein. Sie stellte folgende Anträge: 1. Da mit der Teilgenehmigung die wesentlichen Sicherheitsverbesserungen (noch) nicht umgesetzt werden können, hält die FZAG [Flughafen Zürich AG] an ihrem Gesuch vom 25. Oktober 2013 "Betriebsreglementsänderung 2014" vollumfänglich fest. Dies gilt insbesondere auch für die Teile, für die eine Änderung der 220. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrsordnung erforderlich ist. 2. Im Rahmen der Teilgenehmigung sind sämtliche von der Änderung der DVO unabhängigen Teile gemäss BR 2014 zu genehmigen. Dies gilt insbesondere auch für die Entflechtung des Bisenkonzepts sowie für die Anpassungen des Betriebsreglementstextes gemäss dem Gesuch vom 25. Oktober 2013. 3. Die Änderungen an den Flugrouten im Ost- und Südkonzept sind gemäss den Erläuterungen in Kapitel 2 zu genehmigen. 4. Gestützt auf die Fluglärmberechnungen gemäss EMPA-Bericht für die Teilgenehmigung sind die zulässigen Lärmimmissionen, soweit sie die zulässigen Lärmimmissionen gemäss vorläufigem Betriebsreglement überschreiten, festzulegen. Der Flughafen Zürich AG sind für die gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement neu von Immissionsgrenzwert- und Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen zu gewähren. 5. Der Schallschutzperimeter vom 6. Dezember 2016 ist gemäss den eingereichten Plänen vom 16. Juli 2015 und 31. Mai 2016 parzellenscharf zu ergänzen. Die Flughafen Zürich AG wies darauf hin, dass für die beabsichtige Entflechtung des Ostkonzepts die Anpassung der DVO notwendig sei; um die An- und Abflugrouten während des Ostkonzepts separieren zu können, müssten die Anflugrouten über deutschem Hoheitsgebiet angepasst werden. Die DVO sei jedoch bisher weder angepasst worden, noch gebe es eine entsprechende Zusicherung aus Deutschland. Zur Verbesserung der Sicherheit sei daher die Genehmigung des BR 2014 (vorerst) auf jene Änderungen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten zu beschränken, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt werden können. Dies seien insbesondere die Anpassung der FL80-Regel gemäss Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011, die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 32 sowie – mit einer Ausnahme – die Anpassung der über Schweizer Hoheitsgebiet führenden Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 im Rahmen des Ost- und Südkonzepts. Dem Gesuch um Teilgenehmigung lag sodann eine Berechnung der Fluglärmbelastung bei einer entsprechenden Teilgenehmigung des BR 2014 bei (Bericht Nr. 5124.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017). K. K.a Das Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 wurde in der Folge in den beiden Gemeinden Neerach und Winkel nochmals öffentlich aufgelegt; die aktualisierte Berechnung der Fluglärmbelastung vom 31. Mai 2017 hatte ergeben, dass die aus einer Teilgenehmigung resultierende Lärmbelastung in den betreffenden Gemeinden von der Lärmbelastung abweicht, die im Umweltverträglichkeitsbericht für das BR 2014 ausgewiesen worden war. K.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 14. Juli 2017) gingen beim BAZL mehrere Dutzend Einsprachen gegen die beabsichtige Teilgenehmigung des BR 2014 ein, darunter auch die gemeinsame Einsprache der beiden direkt betroffenen Gemeinden Neerach und Winkel vom 13. Juli 2017. Die beiden Gemeinden verlangten zusammenfassend, es sei die nachgesuchte teilweise Genehmigung des BR 2014 zu verweigern, die Sicherheitsüberprüfung des Flughafens Zürich vom 14. Dezember 2014 durch einen unabhängigen Experten zu ergänzen und anschliessend das Betriebsreglement gestützt auf die ergänzte Sicherheitsüberprüfung zu überarbeiten. Zur Begründung machten sie zusammenfassend geltend, eine Teilgenehmigung sei in der Luftfahrtgesetzgebung – anders als in jener zu den Nationalstrassen – gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig. Zudem sei die Sicherheit des Flugbetriebs angesichts des Verzichts auf zahlreiche Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 nicht gewährleistet und die beantragte Genehmigung auch aus diesem Grund abzulehnen. Das Betriebsreglement sei vielmehr im Sinne einer umfassenden Umsetzung der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung 2012 zu überarbeiten. K.c Im Weiteren haben verschiedene Kantone und deutsche Landkreise sowie die deutsche Gemeinde Hohentengen a.H. Stellungnahmen eingereicht. Hierbei wurden u.a. die mit einer Teilgenehmigung verbundene Ver-
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 teilung der Fluglärmbelastung während der Abend- und Nachtstunden sowie das Absenken der Minimumhöhe bei Starts ab Piste 32 und die Anpassung der FL80-Regel kritisiert. Zudem wurde vorgebracht, es sei der als Ausnahme vorgesehene Verspätungsabbau bis 23:30 Uhr zum Regelfall geworden. (Entsprechend) wurden – unter Verweis u.a. auf die besondere Charakteristik des Fluglärms und die tiefe Hintergrundbelastung während der Nachtstunden – weitergehende Massnahmen zum Lärmschutz bzw. die Einhaltung des verfügten Lärmkorsetts während der Nachtstunden anbegehrt sowie der Antrag gestellt, die zulässigen Lärmimmissionen nicht wie beantragt festzulegen. L. L.a Das BAZL holte in der Folge eine Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt (nachfolgend: BAFU) zum Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 ein und gab sodann der Flughafen Zürich AG Gelegenheit, sich hierzu sowie zu den eingegangenen Einsprachen und Stellungnahmen zu äussern. Weiter wurde eine Stellungnahme der Flugsicherung Skyguide eingeholt. L.b Das BAFU nahm mit Schreiben vom 9. Oktober 2017 zum Gesuch um Teilgenehmigung Stellung. Es nahm Bezug auf seine Anträge gemäss der Stellungnahme vom 21. April 2015 zum BR 2014, gemäss welchen (während der Nachtstunden) weitergehende vorsorgliche Immissionsbegrenzungen zu prüfen und nach Möglichkeit umzusetzen seien. Zum Gesuch um Teilgenehmigung hielt es vor diesem Hintergrund fest (Stellungnahme des BAFU vom 9. Oktober 2017, Vorakten, act. 54): Angesichts der fast täglichen respektive nächtlichen Verspätungen bis nach 23 Uhr stellt sich die Frage, inwieweit die Massnahmen genügen, respektive inwieweit die Verspätungen bereits bei der Vergabe der Slots in Kauf genommen werden. Auch der Vergleich mit dem SIL-Objektblatt ist problematisch, lagen die Lärmimmissionen im Betriebsjahr [2015] in der Nacht teilweise über dem ausgewiesenen Lärmkorsett des Objektblattes […]. […] Somit beantragen wir eine Prüfung, ob es wirtschaftlich tragbar ist, d.h. in diesem Fall, ob es für den Hub-Betrieb des Flughafens tragbar ist, Slots für Starts nur bis 22.30 zu vergeben. Im Weiteren führte das BAFU aus, dass keine gesetzliche Grundlage für ein Flugverbot ab 23:00 Uhr bestünde, sondern ein Verspätungsabbau bis 23:30 Uhr möglich und zulässig sei. Um dem Problem, dass diese Ausnahme – sofern Verspätungen Ausnahmen darstellen sollten – zur Regel
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 werde, sei, wie bereits beantragt, die Vergabe von Slots nach 22:30 Uhr zu überprüfen. Schliesslich hält das BAFU zur vorgesehenen Absenkung der Mindestflughöhe beim Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 fest, dass damit etwa die Ortschaft Höri um rund 60 m tiefer in einer Höhe von rund 300 m überflogen werde. Dies führe im Rahmen einer einfachen Abschätzung der Pegeldifferenz zu einer Lärmzunahme von gerade noch unter 1 dB(A). L.c Die Flughafen Zürich AG äusserte sich mit Schreiben vom 11. September 2017 und vom 3. November 2017 zu den Einsprachen sowie Stellungnahmen und zur Einschätzung durch das BAFU. Hinsichtlich der Einsprachen und Stellungnahmen verwies die Flughafen Zürich AG im Wesentlichen auf die im Zusammenhang mit dem BR 2014 eingereichte Stellungnahme vom 4. Dezember 2015. Zudem beantragte sie, die Anträge der einsprechenden Gemeinden Neerach und Winkel abzuweisen; die Sicherheitsüberprüfung 2012 sei durch ausgewiesene Fachpersonen durchgeführt worden und eine Ergänzung daher nicht notwendig. Zu den Ausführungen und zum Antrag des BAFU vom 9. Oktober 2017 hielt die Flughafen Zürich AG fest, die Funktion des Flughafens Zürich als Hub bedinge eine gewisse betriebliche Flexibilität in der Zeit von 23:00 bis 23:30 Uhr, damit geplante Abflüge im Verspätungsfall noch starten könnten. Forderungen, die (im Ergebnis) zu einer Ausdehnung der Nachtflugsperre geführt hätten, seien entsprechend sowohl vom Bundesverwaltungs- als auch vom Bundesgericht wiederholt zurückgewiesen worden, dies unter Verweis insbesondere auf die wirtschaftlichen Interessen am Fortbestand eines Drehkreuzbetriebs. Dem Interesse des Lärmschutzes an einer Slotvergabe lediglich bis 22:30 Uhr stünden somit (weiterhin) überwiegende wirtschaftliche Interessen gegenüber, umso mehr, als mit verschiedenen auch im Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 vorgesehenen Massnahmen Verspätungen und damit die Lärmimmissionen in den Nachtstunden reduziert werden könnten. L.d Die Flugsicherung Skyguide hielt mit Schreiben vom 5. März 2018 fest, dass mit Umsetzung jeder einzelnen Massnahme die Sicherheitsmarge am Flughafen Zürich erhöht werde. Dies gelte insbesondere für die Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für viermotorige Langstreckenflugzeuge beim Start ab Piste 32. Mit dieser Massnahme könnten zwei
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Kreuzungen mit der aktiven Landepiste 28 vermieden und zudem die Rollzeit verkürzt werden, was wiederum dem Verspätungsabbau diene. M. Mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigte das BAZL die im BR 2014 zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements für den Flughafen Zürich entsprechend dem Gesuch um Teilgenehmigung unter verschiedenen Bedingungen und unter einer Auflage. Das Dispositiv der Verfügung vom 14. Mai 2018 lautet wie folgt: 1. Die im BR 2014 zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements des Flughafen Zürich gemäss den Gesuchen der FZAG vom 25. Oktober 2013 und vom 31. Mai 2017 werden wie folgt genehmigt: 1.1 Änderungen von Art. 5 sowie der Artikel 2, 2, 5, 8 und 18 von Anhang 1. Art. 8 von Anhang 1 wird wie folgt ergänzt: "sowie Helikopterflüge der Schweizer Luftwaffe." 1.2 Anpassungen der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 mit Ausnahme der südlich um den Flughafen führenden Abflugroute Richtung Wegpunkt RULAR. 2. Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden gestützt auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom 31. Mai 2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt. 3. Der FZAG werden für die gegenüber den mit Verfügung vom 27. Januar 2015 festgelegten Lärmimmissionen neu von Immissionsgrenzwert- und Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen im Sinne von Art. 8 und 10 der Lärmschutzverordnung gewährt. 4. Auflage Die FZAG hat eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend zu prüfen. Sie hat dazu innert eines Jahres einen Bericht zu erstellen, in dem die betriebliche Machbarkeit, wirtschaftliche Tragbarkeit und die Wirkung der Lärmbelastung ausgewiesen und bewertet werden. Allfälligen Beschwerden gegen diese Auflage wird die aufschiebende Wirkung entzogen. 5. Entgegenstehende Anträge aus den Einsprachen und den Stellungnahmen werden im Sinne der Erwägungen abgewiesen. [Gebühren]
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Das BAZL hielt vorab in formeller Hinsicht fest, es seien vorliegend jene Einsprachen und Vorbringen zu prüfen, die in direktem Zusammenhang mit den am 31. Mai 2017 zur Genehmigung eingereichten Änderungen des Betriebsreglements stünden. Weitergehende, gegen das BR 2014 gerichtete Vorbringen und Anträge seien zurückzustellen und auf ausserhalb des BR 2014 liegende Rechtsbegehren, wie etwa dem Antrag auf Änderung weiterer An- und Abflugrouten, sei nicht einzutreten. Schliesslich erachtete das BAZL den rechtserheblichen Sachverhalt als in hinreichendem Masse erstellt und wies die Anträge auf Ergänzung des Sachverhalts entsprechend ab. In planungsrechtlicher Hinsicht hielt das BAZL zunächst fest, dass der Bundesrat zwischenzeitlich, am 23. August 2017, ein überarbeitetes Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL genehmigt habe (nachfolgend: SIL 2; vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. Z). Das Objektblatt enthalte die bisher nicht berücksichtigten Sicherheitsmassnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 und der Flughafenbetrieb sei auf der Grundlage der Nachfrageprognose für das Jahr 2030 mit den Richtplänen des Standortkantons sowie der umliegenden Kantone abgestimmt. Es sei daher dem vorliegenden Entscheid der SIL 2 zu Grunde zu legen, wobei die mit dem Betrieb verbundenen Fluglärmimmissionen innerhalb des Gebiets mit Lärmauswirkungen gemäss dem SIL 2 blieben und daher der anbegehrten Teilgenehmigung planungsrechtlich nichts entgegenstünde. Auch die luftfahrtspezifischen Anforderungen würden erfüllt; mit den beabsichtigten Änderungen werde die Komplexität des Betriebs insbesondere hinsichtlich der Konfliktpunkte in der Luft reduziert. In lärmrechtlicher Hinsicht ging das BAZL von einer wesentlichen Änderung einer bestehenden Anlage aus. Es hielt fest, die betrieblichen Änderungen würden in erster Linie das Ostkonzept betreffen und somit in den Abend- sowie in den ersten beiden Nachtstunden zu einer höheren und räumlich anders verteilten Fluglärmbelastung führen. Die Belastungskurven würden jedoch, wie bereits erwogen, innerhalb der Vorgaben des SIL 2 bleiben und es bestehe weder planungs- noch umweltrechtlich eine Grundlage, Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde einzuschränken oder zu untersagen; verspätete Starts und Landungen seien ohne besondere Bewilligung bis 23:30 Uhr zuzulassen und basierend auf diesen Rahmenbedingungen sei die zu erwartende Lärmbelastung für die zweite Nachtstunde auszuweisen. Angesichts des fast täglichen Verspätungsabbaus bis
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 nach 23:00 Uhr sei jedoch als mögliche emissionsbegrenzende Massnahme eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend – etwa auf 22:30 Uhr – betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen. Weitergehende Emissionsbegrenzungen seien, sofern überhaupt im vorliegenden Verfahren zu prüfen, wirtschaftlich nicht tragbar und entsprechende Forderungen daher zurückzuweisen. Schliesslich ging das BAZL konkret auf die geplante Anpassung der FL80- Regel (Massnahme M16 gemäss der Sicherheitsüberprüfung Flughafen 2012) sowie die Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 (Massnahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012) ein. Es erwog, beide Massnahmen führten zu einer Reduktion der Komplexität im Betrieb und seien überdies auch lärmrechtlich zu begrüssen; mit einer Anpassung der FL80-Regelung würden negative Auswirkungen dieser Regelung (teilweise) rückgängig gemacht und mit einer Anpassung der Mindestflughöhe würden zwar die einzelnen Flüge etwas lauter, doch könnten Verspätungen vermieden und damit in der zweiten Nachtstunde die Immissionen gesenkt werden. Beide Änderungen seien daher zu genehmigen. N. N.a Gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 sind beim Bundesverwaltungsgericht insgesamt 13 Beschwerden eingegangen. Zwei Beschwerden wurden im Verlaufe des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht zurückgezogen und die betreffenden Verfahren entsprechend infolge Rückzug als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Auf eine Beschwerde wurde zufolge verspäteter Beschwerdeerhebung nicht eingetreten. Diese Urteile sind rechtskräftig. N.b Die Flughafen Zürich AG lässt mit Beschwerde vom 14. Juni 2018 (Verfahren A-3484/2018) das Rechtsbegehren stellen, es sei Dispositiv Ziff. 2 der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 betreffend die Festlegung der zulässigen Fluglärmimmissionen wie folgt anzupassen: Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden gestützt auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom 31. Mai 2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt, in Ergänzung zu den gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015, Dispositiv Ziff. 1, gestützt auf die Berechnungen gemäss EMPA-Bericht 461852 vom 11. Januar 2013 festgelegten Flurlärmimmissionen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Zur Begründung verweist die Flughafen Zürich AG auf ihr Gesuch vom 31. Mai 2017 um Teilgenehmigung. Sie habe beantragt, es seien die zulässigen Lärmimmissionen insoweit neu festzulegen, als die umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 überschritten würden. Auf besagte Verfügung sei jedoch im Dispositiv der nun angefochtenen Verfügung vom 14. Mai 2018 nicht formell verwiesen worden, wobei es sich um ein redaktionelles Versehen handeln dürfte. Es sei im Verfahren vor dem BAZL letztlich unbestritten gewesen, im Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 die zulässigen Lärmimmissionen anhand der umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 und dem Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 festzulegen; Gebiete, in denen die Lärmgrenzwerte gemäss dem neuen Bericht der EMPA nicht mehr überschritten seien, sollten angesichts des kurzen Prognosehorizonts – dem Jahr 2020 – und aufgrund der prognostizierten Verkehrszunahme vorerst nicht aus dem Gebiet mit Grenzwertüberschreitungen entlassen werden. Dispositiv Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sei daher antragsgemäss zu ergänzen. N.c Mit Schreiben vom 14. Juni 2018 liessen die Landkreise Waldshut, Konstanz und Schwarzwald-Baar-Kreis sowie die Gemeinde Hohentengen (nachfolgend: Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte) gemeinsam Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Verfahren A-3491/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, soweit die genehmigten Änderungen des Betriebsreglements Auswirkungen in Form zusätzlicher Lärmeinwirkungen auf deutsches Hoheitsgebiet hätten. Eventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne der Beschwerdebegründung an das BAZL zurückzuweisen. Zudem begehren sie in formeller Hinsicht eine Sistierung des Verfahrens an, bis die Prüfung zur Vorverlegung des letzten Slots am Abend abgeschlossen und darüber verfügt worden sei. Zur Begründung machen sie zunächst geltend, das BAZL habe den rechtserheblichen Sachverhalt in verschiedener Hinsicht unvollständig und unzutreffend festgestellt. Insbesondere bilde die Aufteilung der Flugbewegungen auf die erste und zweite Nachtstunde im Verhältnis von ¾ zu ¼ die tatsächliche Belastungssituation nicht ab. Zudem rügen sie, dass für das Gesuch um Teilgenehmigung vom 31. Mai 2017 keine Umweltverträglichkeitsprüfung (nachfolgend: UVP) durchgeführt worden sei und das BAZL
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 hinsichtlich der Verspätungssituation am Abend als Auflage einen Prüfauftrag erteilt habe, anstatt den Sachverhalt selbst festzustellen und anschliessend die erforderlichen Emissionsbegrenzungen zu verfügen. In der Sache erheben der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte im Wesentlichen lärmrechtliche Einwände. Beide Massnahmen, die FL80-Regel wie auch die Anpassung der Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32, seien als emissionsbegrenzende Massnahmen eingeführt worden und deren Aufhebung bzw. Änderung daher vorab in lärmrechtlicher Hinsicht zu würdigen. Hierbei sei in Betracht zu ziehen, dass eine Aufhebung der FL80-Regel zu einer Streuung der Flugwege führe, was wiederum die Anzahl Betroffener erheblich erhöhe. Gleiches gelte für die Ausnahmeregelung von der Mindestflughöhe; die Lärmbelastungskurven würden nach Norden verlagert und bewirkten eine wahrnehmbare Zunahme der Fluglärmimmissionen in der Gemeinde Hohentengen. Alternativen zum Ostkonzept, wie etwa Starts in Richtung Süden, seien gleichwohl nicht geprüft worden und auch die neuere Lärmwirkungsforschung sei nicht beachtet worden. Die angefochtene Verfügung leide insofern an einem erheblichen Abwägungsdefizit und verstosse damit gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip sowie gegen das völkerrechtliche Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen, umso mehr, als Lärmeinwirkungen nach der jüngeren Lärmwirkungsforschung nicht allein anhand eines Dauerschallpegels beurteilt werden dürfe. Zudem fehle es an einer hinreichenden Grundlage im SIL. N.d Mit Schreiben vom 15. Juni 2018 liessen 13 im Norden des Flughafens Zürich gelegene Gemeinden (nachfolgend: Interessengemeinschaft [IG] Nord-Gemeinden, bestehend aus der Stadt Bülach sowie den Gemeinden Bachenbülach, Bachs, Buchberg, Eglisau, Glattfelden, Hochfelden, Höri, Neerach, Rüdlingen, Stadel, Weiach und Winkel) gemeinsam Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Verfahren A-3502/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung sowie zum umfassenden Entscheid über das BR 2014 an das BAZL zurückzuweisen. Hierzu seien insbesondere die Auswirkungen der (veränderten) Fluglärmimmissionen auf die Wohnqualität abzuklären und mittels eines halbjährlichen Reporting über die Inanspruchnahme der zweiten Nachstunde sicherzustellen, dass die Wohnqualität nicht weiter beeinträchtigt werde. Auf das Absenken der Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32 in Richtung Norden sei zu verzichten und es sei zur Frage der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 lediglich teilweisen Umsetzung der Empfehlungen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 eine unabhängige Expertise einzuholen. In formeller Hinsicht werden sodann die Edition verschiedener Dokumente im Zusammenhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 und eine öffentliche Parteiverhandlung anbegehrt. Zur Begründung macht die IG Nord-Gemeinden zusammenfassend geltend, eine Teilgenehmigung sei im Luftfahrtrecht – anders etwa als im Nationalstrassenrecht – nicht vorgesehen und daher mangels gesetzlicher Grundlage nicht zulässig. Zudem kritisiert sie, dass zahlreiche Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit nicht umgesetzt würden. Dies widerspreche den luftfahrtspezifischen Anforderungen, wonach die Sicherheit jederzeit gewährleistet sein müsse. Weiter fehle es bis heute an einer umfassenden Überprüfung des Flugbetriebs unter Berücksichtigung betrieblicher und insbesondere immissionsärmerer Alternativen, obschon dies im Zusammenhang mit dem vBR in Aussicht gestellt worden sei. N.e Mit Beschwerde vom 17. Juni 2018 (Verfahren A-3546/2018) stellt der Verein Ikarus Erben sinngemäss die Rechtsbegehren, es sei Dispositiv Ziff. 1 gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 zu vollziehen und das Betriebsreglement entsprechend zu ändern. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung vom 14. Mai 2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur entsprechenden Entscheidung innert einem Jahr an das BAZL zurückzuweisen. Der Verein verweist in seiner Begründung auf das erwähnte Urteil des Bundesgerichts, gemäss welchem der Abdrehpunkt der Abflugroute ab Piste 28 so weit nach Westen zurück zu verschieben sei, dass die Siedlungsgebiete von Regensdorf und Dällikon entlastet und der Zustand vor 1999 möglichst wiederhergestellt werde. Zwar sei der Abdrehpunkt zwischenzeitlich zurückverschoben worden, ein öffentliches Verfahren – wie vom Bundesgericht in seinem Urteil verlangt – sei jedoch nicht durchgeführt worden. Dasselbe gelte für die geänderte Routenführung; seit dem Jahr 2012 würden die Flugzeuge ab dem Abdrehpunkt eine S-Kurve fliegen, wodurch die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf zusätzlichen Fluglärmimmissionen ausgesetzt seien. Eine Entlastung der Siedlungsgebiete von Regensdorf und Dällikon im Sinne einer Wiederherstellung des Zustands vor 1999 sei bisher nicht erfolgt. Der Verein Ikarus Erben habe daher mit seiner Einsprache verlangt, dass die Routenführung im Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 angepasst werde. Das
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 BAZL sei jedoch auf die Einsprache nicht eingetreten, obschon mit einer geänderten Führung der Abflugroute nach dem RNAV1-Standard eine Lärmminderung erreicht werden könne. Im Rahmen einer zwischenzeitlich zur Genehmigung eingereichten weiteren Änderung des Betriebsreglements (nachfolgend: BR 2017; vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. BB) sei eine geänderte Routenführung denn auch vorgesehen. Damit vereitle das BAZL effektiven Rechtsschutz, verletze das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und verhalte sich angesichts der Vorgeschichte überdies treuwidrig. N.f Mit Schreiben vom 18. Juni 2018 liessen die Gemeinden Dällikon und Regensdorf (nachfolgend: Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte) Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Verfahren A-3547/2018). Sie beantragen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergänzen: 3.1 Es sei die Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] zu verpflichten, die An- und Abflugrouten sowie die Flugstreckenführung mittels Transition Points lärmmässig so zu optimieren, dass am Boden möglichst wenige Menschen gestört werden. Zu diesem Zweck haben sie weitere GIS- und Bordcomputergestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu entwickeln und zu implementieren und dafür einen engen Zeitplan vorzugeben, welcher ebenfalls zu genehmigen ist. 3.2 Insbesondere seien die Beschwerdegegnerin bzw. die beizuladende Skyguide zu verpflichten, die Standard Instrument Departure (SID) für den Abflug 28 als RNAV1 Verfahren zu programmieren - bereits ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO bis zur Interzeption des Radials Willisau - und so, dass die Flugspur am Boden ins Industriegebiet zwischen Dällikon und Buchs zu liegen kommt und der Überflug des Dorfkerns und des Wohngebietes von Dällikon vermieden wird. 3.3 Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continous Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu implementieren. 3.4 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pistenverlängerungen 28 und 32 weiter zu verfolgen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 3.5 Es seien die gemäss Antrag 5 des neuen Betriebsreglements verlangten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu verweigern. 3.6 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden. 3.7 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten. Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden Änderungen zu verfügen oder aber es sei das Betriebsreglement reformatorisch vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL hinsichtlich seiner lärmrechtlich relevanten Festlegungen einer akzessorischen Überprüfung zu unterziehen. Die beiden Gemeinden rügen vorab, das BAZL habe ihre mit Einsprache vom 17. November 2014 gestellten Rechtsbegehren grösstenteils nicht behandelt. In der Sache machen sie geltend, die bestehende Anlage werde mit der in Frage stehenden Änderung des Betriebsreglements wesentlich geändert. Folglich müssten die Fluglärmimmissionen insgesamt so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht (mehr) überschritten würden. Zudem seien vorsorgliche Emissionsbegrenzungen zu prüfen und – sofern verhältnismässig – anzuordnen. Das BAZL habe jedoch den Verfahrensgegenstand unter Verweis auf die Dispositionsmaxime auf das Gesuch um teilweise Genehmigung des BR 2014 beschränkt. Weitergehende emissionsbegrenzende Massnahmen wie etwa die verlangte lärmmässige Optimierung der Abflugroute ab Piste 28 mittels Flächennavigation seien nicht in Betracht gezogen worden. Damit verletze das BAZL Bundesumweltrecht. Dasselbe gelte hinsichtlich der gewährten Erleichterungen. Das Bundesgericht habe bereits mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 zum vBR festgestellt, dass die geltenden Grenzwerte gemäss Anhang 5 der LSV ergänzungsbedürftig erschienen und daher zu überprüfen seien. Ergebnisse dieser Überprüfung lägen noch immer nicht vor, weshalb es mit dem Bundesumweltrecht nicht zu vereinbaren sei, weiterhin Erleichterungen für Grenzwertüberschreitungen zu gewähren. Schliesslich rügen die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte auch die Lärmbelastung während der zweiten Nachtstunde als nicht mit dem Bundesumweltrecht vereinbar: Gemäss dem Betriebsreglement seien in der Zeit zwischen 23:00 und 23:30 Uhr lediglich verspätete Starts und Landungen zulässig. Mittlerweile sei
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 dieser sogenannte Verspätungsabbau jedoch zur Regel geworden. Gleichwohl habe das BAZL keine verbindlichen Emissionsbegrenzungen geprüft und verfügt. N.g Mit im Wesentlichen übereinstimmenden Eingaben je vom 18. Juni 2018 erheben schliesslich der Verein Fluglärmsolidarität - Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung und A._______ (nachfolgend: Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter; Verfahren A-3553/2018), die Stadt Illnau-Effretikon (Verfahren A-3559/2018) sowie die Gemeinden Niederglatt (Verfahren A-3560/2018), Turbenthal (Verfahren A-3561/2018) und Niederhasli (Verfahren A-3562/2018) Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018. Sie verlangen, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergänzen: 3.1 Es sei der Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] im Betriebsreglement zu verbieten, die durch die vorgesehenen Schnellabrollwege 28 und 34 entstehenden zusätzlich möglichen Flugbewegungen zur Kapazitätserhöhung in den Tagesrand- und Nachtstunden – d.h. zwischen 21.00 und 07.00 Uhr – zu nutzen. 3.2 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, die Piste 32 für Nordstarts von schweren Maschinen zu nutzen, welche beim Überflugpunkt KLO DME4 3500 ft ü. M. nicht erreichen können. 3.3 Es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die An- und Abflugrouten sowie die Flugstreckenführung mittels Transition Points lärmmässig so zu optimieren, dass am Boden möglichst wenige Menschen gestört werden. Zu diesem Zweck habe sie weitere GIS- und Bordcomputergestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu entwickeln und zu implementieren und dafür einen engen Zeitplan vorzulegen, welcher ebenfalls zu genehmigen ist. 3.4 Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continious Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu implementieren. 3.5 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pistenverlängerung 28 und 32 weiter zu verfolgen. 3.6 Es seien die gemäss Antrag 5 zum neuen Betriebsreglement verlangten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu verweigern. 3.7 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 3.8 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten. Zusätzlich verlangen der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter: 3.9 Das Flex-take off Verfahren sei zu verbieten. 3.10 Als zusätzliche Anflugvariante bei NW-Winden [Nordwest-Winden] sei VOR-App RWY34 (VOR Anflug auf Piste 34) vorzusehen. Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden Änderungen zu verfügen oder aber das Betriebsreglement reformatorisch vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL lärmmässig einer akzessorischen Überprüfung zu unterziehen. Der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter sowie die Beschwerde führenden Gemeinden rügen vorab – wie bereits die Gemeinden Dällikon und Regensdorf –, das BAZL sei auf verschiedene ihrer Vorbringen nicht eingegangen. Im Weiteren sind auch sie der Ansicht, die genehmigte Änderung des Betriebsreglements sei lärmrechtlich als wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage zu qualifizieren, weshalb die Fluglärmimmissionen grundsätzlich so weit begrenzt werden müssten, dass die IGW nicht überschritten würden. Sie weisen sodann darauf hin, dass die Anzahl verspätungsbedingter Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde und damit auch die Grenzwertüberschreitungen in den letzten Jahren stark zugenommen hätten; ein Ausnahmecharakter komme dem Verspätungsabbau nicht mehr zu. Folglich dürften die mit dem Bau der Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 gewonnenen Kapazitäten nicht für zusätzliche planmässige Landungen genutzt werden. Diese seien vielmehr für den Verspätungsabbau frei zu halten. Weiter führen sie aus, dass der gemittelte Dauerschallpegel die Störwirkung der sehr lauten Einzelschallereignisse gerade der schweren Langstreckenflugzeuge, die – verspätet – in der zweiten Nachtstunde starten würden, nicht in hinreichendem Mass zum Ausdruck bringe. Ein Schutz vor Aufwachreaktionen sei nicht gewährleistet. Aus diesem Grund sei auf ein Absenken der Mindestflughöhe zu verzichten, zumal mit dieser Massnahme unter dem Deckmantel der Sicherheit zusätzliche Kapazitäten geschaffen würden, was angesichts der Belastungssituation in den Abend- und Nachtstunden lärmrechtlich nicht zulässig sei. Das BAZL sei auch auf diese Vorbringen nicht eingegangen und habe zudem den Sachverhalt nicht, wie beantragt, um Angaben zu den maximalen Schallpegeln der einzelnen Überflüge ergänzt. Schliesslich habe es
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 das BAZL unterlassen, weitergehende emissionsbegrenzende Massnahmen wie etwa die verlangte lärmmässige Optimierung der An- und Abflugrouten, die Vorverlegung des letzten planmässigen Slots oder die Einführung eines kontinuierlichen Landeanflugs (sog. des Continious Descent Approach [CDA]) als Standardanflugverfahren (selbst) zu prüfen und zu verfügen. Gleichwohl, und ohne, dass die umweltrechtlich geforderte Interessenabwägung durchgeführt worden wäre, habe das BAZL die anbegehrten Erleichterungen gewährt. Dies sei vor Bundesumweltrecht nicht zulässig, umso mehr, als die vom Bundesgericht geforderte Überprüfung der Grenzwerte für den Fluglärm noch immer nicht erfolgt sei. Die angefochtene Verfügung sei daher aufzuheben und das Betriebsreglement entsprechend den gestellten Rechtsbegehren zu ergänzen. O. Mit Verfügungen je vom 9. August 2018 wurde die Flugsicherung Skyguide zu den Beschwerdeverfahren – ausgenommen das Verfahren A-3484/2018 – beigeladen. P. P.a Das BAZL schliesst mit Vernehmlassungen vom 10. September 2018 auf Gutheissung der Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Es sei übersehen worden, dass die im Verfügungsdispositiv erwähnten Fluglärmkarten lediglich die Auswirkungen der Teilgenehmigung des BR 2014 zeigen würden. Es sei jedoch beabsichtigt gewesen, die zulässigen Lärmimmissionen ergänzend zu den umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung vom 27. Januar 2015 festzulegen. P.b Mit teilweise getrennt eingereichten Vernehmlassungen je vom 14. September 2018 schliesst das BAZL auf Abweisung der übrigen Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Das BAZL weist vorab darauf hin, bestimmte Beschwerde führende Gemeinden hätten sich nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt. Diese seien daher nicht zur Beschwerde berechtigt. Dies gelte auch für jene Gemeinden im Westen und – hinsichtlich einzelner Rechtsbegehren – im Osten des Flughafens, die von den genehmigten betrieblichen Änderungen des Nord- und Südkonzepts nicht betroffen seien. Zudem führten weder das Absenken der Mindestflughöhe noch das Anpassen der FL80-Regel lärmmässig zu einer Mehrbelastung der deutschen Gemeinden und Landkreise nördlich des Rheins; veränderte Lärmbelastungen seien einzig im
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Nahbereich des Flughafens zu erwarten. Auch die Gemeinde Hohentengen und die Landkreise seien daher durch die angefochtene Verfügung nicht betroffen und somit nicht zur Beschwerde berechtigt. Sodann würden die anbegehrten (emissionsbegrenzenden) Massnahmen teilweise ausserhalb des Verfahrensgegenstandes liegen; das Abflugverfahren ab Piste 28 sowie die weiteren An- und Abflugverfahren des Nordkonzepts seien nicht Bestandteil des zur (Teil-)Genehmigung eingereichten BR 2014. Eine weitergehende Überprüfung und Änderung der An- und Abflugverfahren sei Gegenstand des zwischenzeitlich zur Genehmigung eingereichten BR 2017, weshalb es auf diese Begehren zu Recht nicht eingetreten sei. Zudem könnten entgegen der Ansicht der Beschwerde führenden Parteien die letzten Slots nicht ohne Weiteres vorverlegt werden; die Interessen an einer weiteren Zuteilung der bisher gewährten Slots (sog. historische Slots) stünden einer Einschränkung entgegen. Es sei daher in Umsetzung der verfügten Auflage zunächst die betriebliche Machbarkeit sowie die wirtschaftliche Tragbarkeit einer Vorverlegung zu prüfen und deren Auswirkungen auf die Lärmbelastung aufzuzeigen. Q. Q.a Mit getrennt eingereichten Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober 2018 stellt die Flughafen Zürich AG die Anträge, es sei auf die Beschwerde des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligter sowie auf jene des Vereins Ikarus Erben nicht einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen. Die weiteren Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Dasselbe gelte für die gestellten Verfahrensanträge. Zur Begründung der Rechtsbegehren auf Nichteintreten führt die Flughafen Zürich AG aus, die Lärmimmissionen auf dem Gebiet der deutschen Gemeinde Hohentengen würden weiterhin deutlich unterhalb des Planungswerts liegen und durch die genehmigten betrieblichen Änderungen auch nicht wahrnehmbar zunehmen. Die Lärmimmissionen seien daher vorliegend nicht legitimationsbegründend. Zu Recht nicht eingetreten sei das BAZL auch auf die Einsprache des Vereins Ikarus Erben und, sofern die Einsprache der Gemeinden Dällikon und Regensdorf die Abflugroute ab Piste 28 zum Gegenstand gehabt habe, auch auf jene dieser beiden Gemeinden; die vom Bundesgericht verlangte Massnahme, die Verschiebung des Abdrehpunktes, sei nach Erlass einer entsprechenden Verfügung am 28. Dezember 2011 längst umgesetzt und das Bundesverwaltungsgericht sei auf eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde nicht eingetreten (vgl. hierzu vorstehend Sachverhalt Bst. D). Sodann würden in
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 verschiedenen weiteren Beschwerden Massnahmen verlangt, die, sofern sie überhaupt Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sein könnten, über den Verfahrensgegenstand hinausgingen, weshalb das BAZL auch insoweit zu Recht nicht auf die Einsprachen eingetreten sei. In der Sache seien die Beschwerden, so sie auf den Verfahrensgegenstand gerichtet seien, unbegründet. Eine teilweise Genehmigung des BR 2014 sei zweckmässig und daher ohne Weiteres zulässig; die Umweltauswirkungen des Betriebs würden jederzeit voll abgebildet und könnten entsprechend beurteilt werden, weshalb eine explizite gesetzliche Grundlage für die teilweise Genehmigung eines Gesuchs nicht erforderlich sei. Zudem entspreche die rechnerische Aufteilung der Flugbewegungen auf die beiden Nachtstunden im Verhältnis von ¾ zu ¼ in etwa der tatsächlichen Verteilung der Flugbewegungen über die letzten Jahre und die betriebliche Notwendigkeit des Verspätungsabbaus in der zweiten Nachtstunde sei ausgewiesen. Die genehmigte Anpassung der FL80-Regel sei zudem lärmrechtlich begründet; die negativen Auswirkungen, welche mit der Einführung der Regel lärmrechtlich verbunden seien, sollten rückgängig gemacht und zugleich die Sicherheit verbessert werden. Dies gelte auch für die Anpassung betreffend die Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO für Starts ab Piste 32: Dürften die schweren Langstreckenflugzeuge, die am Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von Piste 32 starten, liessen sich zwei Kreuzungen mit Piste 28 vermeiden. Zudem könnte durch die weniger lange Rollzeit die Verspätungssituation verbessert und so die Lärmbelastung während der zweiten Nachtstunde verringert werden, während es lediglich in den flughafennahmen Gebieten zu einer (nicht wahrnehmbaren) Zunahme der Lärmimmissionen komme. Insgesamt werde mit dem BR 2014, wie es vom BAZL teilweise genehmigt worden sei, die Lärmbelastung durch den Betrieb des Flughafens Zürich reduziert, womit insbesondere dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip hinreichend Rechnung getragen sei. Weiter habe das BAZL zwischenzeitlich für die letzte Abend- sowie die erste Nachtstunde eine Begrenzung der Slots für Starts und Landungen verfügt (vgl. hierzu nachstehend Sachverhalt Bst. AA). Eine noch weitergehende Einschränkung des planmässigen Flugbetriebs sei ohne Kenntnisse zur betriebliche Machbarkeit, wirtschaftlichen Tragbarkeit und der Wirkung einer Vorverlegung des letzten Slots auf die Lärmbelastung nicht verhältnismässig und die betreffenden Rechtsbegehren daher ebenfalls abzuweisen. Schliesslich entsprächen sowohl
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 der Betrieb als auch die Lärmimmissionen den Vorgaben gemäss dem SIL 2 und seien insofern auch planungsrechtlich nicht zu beanstanden. Q.b Mit Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 beantragt die IG Nord- Gemeinden, es sei die Beschwerde der Flughafen Zürich AG abzuweisen. Eventualiter sei das Gesuch um Teilgenehmigung neu öffentlich aufzulegen. Zur Begründung macht sie geltend, dass ein Auslegungsbedarf hinsichtlich der genauen Tragweite einer Verfügung für sich genommen keine Abänderung der Verfügung zu begründen vermag. Entweder es ergebe sich vorliegend, dass der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 der von der Flughafen Zürich AG beschriebene rechtliche Gehalt zukomme. In diesem Fall bestünde indes kein Anlass, die Verfügung zu ändern. Andernfalls, sollten der Verfügung nicht der beschriebene rechtliche Gehalt zukommen und mit der beantragten Änderung neue bzw. andere Rechte und Pflichten begründet werden, müsse das Gesuch zur Wahrung der Parteirechte neu öffentlich aufgelegt werden. R. Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise getrennt eingereichten Stellungnahmen je vom 10. Oktober 2018 zu den Beschwerden. Die Flugsicherung hält vorab fest, das Flughafensystem in Zürich weise eine ausserordentlich hohe Komplexität auf. Ziel auch der Sicherheitsüberprüfung 2012 sei es gewesen, die Komplexität zu reduzieren. Zudem würden die verschiedenen Flugbetriebskonzepte unterschiedliche effektive Kapazitäten aufweisen, womit bei jedem Wechsel vom leistungsstärksten Nordkonzept auf ein anderes Konzept Verspätungen entstünden. Mit der Anpassung der FL80-Regelung ab 22:00 Uhr würde die Handlungsfreiheit für die Flugsicherung erhöht, etwa indem ein sich anbahnender Konflikt zwischen zwei Flugzeugen durch eine Abweichung von der Standardabflugroute gelöst werden könne. Die Komplexität des Flugbetriebs werde dadurch reduziert. Dasselbe gelte für das Absenken der Mindestflughöhe für schwere Langstreckenflugzeuge beim Überflugpunkt DME 4 KLO. Kreuzungen mit der Piste 28 könnten so vermieden und – als Folge der kürzeren Rollzeit zwischen den Non-Schengen-Dock E und der Piste 32 – Verspätungen abgebaut werden. Die systemische Komplexität
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 würde erheblich reduziert. Zusätzliche Lärmbelastungen seien durch das Absenken der Mindestflughöhe im Vergleich zur geltenden Regelung, welche für Piste 34 bereits eine Ausnahme vorsehe, nicht zu erwarten. Das im SIL festgesetzte Kapazitätsziel von 70 Bewegungen pro Stunde könne nur erreicht werden, wenn die Komplexität erheblich reduziert und so die Sicherheit im Betrieb bzw. die Sicherheitsmarge erhöht werden könnten. In Bezug auf die Forderung, die An- und Abflugverfahren etwa durch den Einsatz der Flächennavigation RNAV1 lärmmässig zu optimieren, hält Skyguide fest, es obliege dem BAZL, den in der Schweiz geltenden Navigationsstandard festzulegen. Flugrouten würden sodann grundsätzlich nach den Vorgaben der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) festgelegt und berechnet, wobei bei der Ausgestaltung der Flugrouten nicht allein der Lärmschutz zu berücksichtigen sei, sondern auch weitere Interessen wie jenes an einer sicheren und effizienten Verkehrsführung. Gegenwärtig sei im Nahbereich des Flughafens Zürich die Verwendung der Flächennavigation RNAV(1) nicht als Standard vorgeschrieben. (Erst) mit dem BR 2017 würden die Abflugrouten den einheitlichen RNAV1-Navigationsstandard auch für den Kurvenflug beinhalten. Allerdings gelte es zu beachten, dass bei hohem Verkehrsaufkommen beim Anflug eine Routenführung (allein) entlang der Wegpunkte auf einer RNAV-Route nicht möglich sei, sondern in diesem Fall die Flugsicherung zu Gunsten der zu erreichenden Leistungs- und Kapazitätsvorgaben mittels Radarführung und Höhenfreigaben die optimale Anflugsequenz erstellen werde. Nicht möglich sei schliesslich die (weitergehende) verpflichtende Einführung des kontinuierlichen Landeanflugs (sog. CDA) bis zum Endanflug. Die Flugsicherung verweist hierbei auf sich kreuzende Flugrouten, was eine Staffelung erforderlich mache, sowie auf die mit anderen Flugsicherungen vereinbarten Übergabepunkte. S. S.a Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert sich mit getrennt eingereichten Fachberichten vom 3. Januar 2019 zur Zulässigkeit einer Teilgenehmigung sowie zur anbegehrten vorfrageweisen Überprüfung des SIL. Es hält dafür, die Notwendigkeit der streitbetroffenen Änderung des Betriebsreglements sei ausgewiesen und eine Etappierung von Änderungen zulässig. Zudem liege eine hinreichende sachplanerische Grundlage für die Teilgenehmigung des BR 2014 vor.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 S.b Das BAFU äussert sich mit Schreiben vom 4. Januar 2018 (recte: 2019) zur Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Demnach hat das BAFU den Antrag der Flughafen Zürich AG zur Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen bereits im Genehmigungsverfahren zum BR 2014 so verstanden, dass die Belastungsgrenzwertkurven des BR 2014 kumulativ zu den geltenden Belastungsgrenzwertkurven gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 genehmigt werden sollen. Das BAFU habe sich mit diesem Vorgehen aufgrund der vorliegenden Umstände – kurzer Prognosehorizont bis 2020 – sowie im Interesse einer Kontinuität des Schallschutzperimeters aus umweltrechtlicher Sicht einverstanden erklärt. In weiteren, getrennt eingereichten Fachberichten vom 4. Januar 2018 (recte: 2019) und vom 31. Januar 2019 nimmt das BAFU zu den weiteren Beschwerden Stellung. Es qualifiziert die vorliegend streitbetroffene teilweise Genehmigung des BR 2014 lärmrechtlich als wesentliche Änderung. Zur Verfügung stehende emissionsbegrenzende Massnahmen müssten daher grundsätzlich umgesetzt werden. Es hält sodann fest, mit der linearen Aufteilung der gesamten Flugbewegungen im Verhältnis von ¾ zu ¼ über die ersten beiden Nachtstunden liege die Gesamtlärmbelastung in der zweiten Nachtstunde genau 5 dB(A) unter der Belastung für die erste Nachtstunde, was wiederum in der Empfindlichkeitsstufe II der Differenz der IGW für die erste und die zweite Nachtstunde entspreche. Flüge in der zweiten Nachtstunde seien weder von Gesetzes wegen noch im SIL oder im Betriebsreglement verboten, weshalb es zulässig und geboten sei, den entsprechenden Fluglärm auszuweisen. Der zunehmende Bedarf an einem Verspätungsabbau habe jedoch dazu geführt, dass die erste Hälfte der zweiten Nachtstunde zunehmend mit Flügen aufgefüllt werde. Gemäss der vom BAZL verfügten Auflage sei daher lärmrechtlich ein Vorverlegen des letzten Slots zu prüfen. Die weiteren geplanten Änderungen des Betriebsreglements, die Änderung der FL80-Regel und das Absenken der Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO, bezeichnet das BAFU in lärmrechtlicher Hinsicht als ambivalent; mit der Anpassung der FL80- Regel könnten lärmrechtliche Nachteile rückgängig gemacht und mit der Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Piste 32 durch die Zeitersparnis Verspätungen abgebaut sowie die Sicherheit des Flugbetriebs verbessert werden. Zudem werde die Anpassung der FL80-Regel nicht automatisch zu einer höheren Flugbewegungszahl führen; massgebend hierfür seien nicht die kurzfristigen Betriebsverhältnisse, sondern die planmässigen Kapazitäten. Weitergehende (vorsorgliche)
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Emissionsbegrenzungen seien zwar nicht von vornherein auszuschliessen, doch sei vorliegend das BR 2017 bereits zur Genehmigung eingereicht worden. In diesem Verfahren werde eine umfassende Evaluation lärmoptimierter Betriebsvarianten vorzunehmen sein. Überdies habe das BAZL zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 23. August 2018, als vorsorgliche emissionsbegrenzende Massnahme ein sog. Slot-Freezing verfügt. Schliesslich führt das BAFU aus, dass ein (erster) Bericht zur Überprüfung der geltenden Belastungsgrenzwerte im Rahmen des Projekts SiRENE für das Jahr 2020 vorgesehen sei. T. Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2019 heisst der Instruktionsrichter einen Beweisantrag der beschwerdeführenden IG Nord-Gemeinden im Verfahren A-3502/2018 teilweise gut und lässt das BAZL zusätzliche Unterlagen im Zusammenhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 edieren. Diese werden der IG Nord-Gemeinden in teilweiser Gutheissung des Akteneinsichtsgesuchs zur Einsicht zugestellt. U. U.a Die Flughafen Zürich AG hält im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels mit Replik vom 21. März 2019 im Verfahren A-3484/2018 an ihren Rechtsbegehren und an ihrer Begründung gemäss der Beschwerdeschrift vom 14. Juni 2018 fest. Ebenso hält die IG Nord-Gemeinden mit Duplik vom 17. Juni 2019 an ihren Anträgen gemäss der Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 fest. U.b Der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte halten mit Replik vom 13. März 2019 an ihren Rechtsbegehren und ihren Ausführungen gemäss der Beschwerdeschrift vom 14. Juni 2018 fest, wobei sie allerdings ihr Rechtsbegehren Ziff. 1 anders formulieren. Ergänzend führen sie zur Frage der Beschwerdelegitimation aus, der Lärm aus dem Betrieb des Flughafens Zürich sei auf dem Gebiet der Beschwerde führenden Landkreise sowie der Gemeinde Hohentengen wahrnehmbar. Sie seien daher entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Beschwerde gegen die Teilgenehmigung des BR 2014 berechtigt. Zudem verweisen sie auf den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016, auf welchen auch das BAFU referenziere. Demnach würden die zulässigen Lärmimmissionen sowohl in der ersten als auch der zweiten Nachtstunde erheblich überschritten. Die Berechnung der Fluglärmimmissionen, wie sie der
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 angefochtenen Verfügung zu Grunde liege, sei daher methodisch und sachlich mangelhaft, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben sei. Weiter wenden der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte ein, mit den beiden in Frage stehenden Massnahmen, der Anpassung der FL80-Regel und dem Absenken der Mindestflughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO, würden zusätzliche Kapazitäten geschaffen, was angesichts der erheblichen Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen in den Nachtstunden nur zulässig sei, wenn die Nutzung der zusätzlichen effektiven Kapazitäten beschränkt werde. Offen sei sodann auch die vom Bundesgericht angeordnete Überprüfung der Beschränkung von Landungen schwerer Langstreckenflugzeuge am Abend auf Piste 34. Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligte an ihren Anträgen gemäss der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest. U.c Die IG Nord-Gemeinden hält mit Replik vom 9. November 2019 an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 15. Juni 2018 fest. Zudem stellt sie verschiedene ergänzende (Feststellungs-)Anträge. Diese betreffen alternative Betriebskonzepte bzw. alternative An- und Abflugverfahren – insbesondere Südstarts geradeaus – sowie (weitere) Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012. Das BAZL weist in seiner Stellungnahme vom 11. Dezember 2019 zur Replik der IG Nord-Gemeinden darauf hin, dass gemäss dem zwischenzeitlich erlassenen SIL 2 (vgl. hierzu nachstehend Sachverhalt Bst. Z) Südstarts ab Piste 16 bei Bise und Nebel zulässig sein sollen, im Übrigen jedoch tagsüber weiterhin das Nordkonzept zur Anwendung gelangen soll. Die Umsetzung der Vorgaben gemäss dem SIL 2 sei Gegenstand des bereits zur Genehmigung eingereichten BR 2017. Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. November zur Beschwerde der IG Nord-Gemeinden an ihren Anträgen gemäss der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest und beantragt, es sei auf die erst in der Replik gestellten Rechtsbegehren nicht einzutreten. Wie das BAZL weist auch die Flughafen Zürich AG auf den zwischenzeitlich erlassenen SIL 2 und dessen Festlegungen etwa betreffend die verlangten Südstarts hin.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 U.d Der Verein Ikarus Erben hält mit Replik vom 10. März 2019 an seinen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 17. Juni 2018 fest. Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde des Vereins Ikarus Erben an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest. Ergänzend führt sie aus, es sei entgegen der Ansicht des Vereins ab dem Abdrehpunkt keine neue Flugroute eingeführt worden. Vielmehr dürfte bei gewissen Flugzeugen die Programmierung der in den Flugzeugen eingesetzten Navigationssoftware vorübergehend dazu geführt haben, dass die Flugspuren etwas weiter südlich und damit über Regensdorf verlaufen seien. Eine (lärmmässige) Optimierung auch der Abflugroute ab Piste 28 sei sodann Gegenstand des BR 2017, wobei es nicht sinnvoll sei, über einzelne Optimierungen vorab und ohne Vornahme der notwendigen Gesamtschau zu entscheiden. U.e Mit Beschwerdereplik vom 10. April 2019 halten die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte an ihren Rechtsbegehren sowie an der Begründung gemäss der Beschwerdeschrift vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen sie geltend, im Rahmen der Neuprogrammierung der Abflugroute ab Piste 28 seien offenkundig die damit verbundenen Umweltauswirkungen auf dicht besiedelte Gebiete unberücksichtigt geblieben. Dies sei zeitnah im Rahmen des vorliegenden Verfahrens und nicht erst im Rahmen des BR 2017 zu korrigieren. Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ebenfalls an ihren mit Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 gestellten Rechtsbegehren fest. Sie weist (erneut) darauf hin, über die Frage der lärmmässigen Optimierung der Abflugroute ab Piste 28 im Zusammenhang mit dem bundesgerichtlichen Urteil 1C_58/2010 sei bereits rechtskräftig entschieden worden und es sei daher insoweit, wie beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten. U.f Mit Replik vom 10. April 2019 hält der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter an seinen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen sie geltend, dass angesichts der tatsächlichen Flugbewegungszahlen während der zweiten Nachtstunde nicht mehr von einem blossen Verspätungsabbau gesprochen werden könne. Vielmehr handle es sich um geplante Verspätungen.
A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 Mit getrennt eingereichten, jedoch im Wesentlichen übereinstimmenden Repliken vom 4. bzw. 9. April 2019 halten auch die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli an ihren Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeschriften je vom 18. Juni 2018 fest. Die Flughafen Zürich AG hält mit getrennt eingereichten Dupliken je vom 13. Juni 2019 zu den Beschwerden des Vereins Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli an ihren Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober 2018 fest. V. Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise getrennt eingereichten Stellungnahmen vom 17. Juni 2019 zu den eingereichten Repliken