Bundesverwaltungsgericht 18.01.2023 A-1972/2021

Bundesverwaltu ng sgeri ch t Trib un a l ad ministratif f éd éral Trib un a l e am m in istrati vo federale Trib un a l ad ministrativ fe deral

Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.01.2025 (2C_121/2023)

Abteilung I A-1972/2021

Urteil v o m 1 8 . Januar 2023 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Joel Günthardt. Parteien BKW Energie AG, vertreten durch Matthias Kaufmann, Rechtsanwalt, SwissLegal (Aarau) AG, Beschwerdeführerin,

gegen

Stilllegungsfonds für Kernanlagen, Entsorgungsfonds für Kernkraftanlagen STENFO, c/o ATAG Wirtschaftsorganisationen AG, vertreten durch Prof. Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt, und/oder MLaw Tina Marina Heim, Rechtsanwältin, Wenger Plattner, Vorinstanz, Gegenstand Verfügung der Fonds zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 2017 - 2021.

A-1972/2021 Sachverhalt: A. Die Eigentümer der schweizerischen Kernkraftwerke und anderer Kernanlagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen (vgl. Art. 26 und 31 des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 [KEG, SR 732.1]). Um die Finanzierung sicherzustellen, sieht das Kernenergiegesetz zwei Fonds mit eigener Rechtspersönlichkeit vor (vgl. Art. 81 Abs. 1 KEG): Den Stilllegungsfonds, der die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicherstellt (Art. 77 Abs. 1 KEG), und den Entsorgungsfonds, der die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten) gewährleistet (vgl. Art. 77 Abs. 2 KEG). Die Eigentümer der Kernanlagen leisten Beiträge an diese beiden Fonds (Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke, nachfolgend: STENFO; Art. 77 Abs. 3 Satz 1 KEG). Ihre Beitragspflicht endet mit dem Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage (Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 [SEFV, SR 732.17]). Die Beiträge sind während der Betriebsdauer bis zur endgültigen Ausserbetriebnahme eines Kernkraftwerks oder einer anderen Kernanlage einzubezahlen (Art. 8 Abs. 1 SEFV). Wird ein Kernkraftwerk endgültig ausser Betrieb genommen, bevor es eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht hat, so gilt als Zeitpunkt der endgültigen Ausserbetriebnahme der Zeitpunkt, in dem eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht worden wäre (vgl. Art. 9c Abs. 1 SEFV). Jeder Beitragspflichtige hat gegenüber den Fonds einen Anspruch im Umfang seiner geleisteten Beiträge, einschliesslich des Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG). Überschüssiges Fondskapital wird den Beitragspflichtigen nach der Schlussabrechnung nach Art. 78 Abs. 2 KEG zurückerstattet (Art. 13a SEFV). Leitendes Organ der beiden Fonds ist die Verwaltungskommission (Art. 81 Abs. 2 KEG i.V.m. Art. 20 ff. SEFV; nachfolgend: VK). Die VK ist u.a. für die Prüfung der angefallenen Stilllegungs-, Entsorgungs- und Verwaltungskosten und die Belastung der Fonds zuständig (Art. 23 Bst. j SEFV).

A-1972/2021 B. Die VK des STENFO beantragte mit Schreiben vom 20. Dezember 2017 gestützt auf Art. 4 Abs. 5 SEFV dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK die Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage. Sie bezifferte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf total 3'733 Mio. Fr. sowie diejenige der Entsorgungskosten auf total 19'751 Mio. Fr. (inkl. auf den Bund entfallende Entsorgungskosten von 1'240 Mio. Fr.). C. Mit Verfügung vom 12. April 2018 entschied das UVEK gestützt auf Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV über den Antrag und legte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt 3'779 Mio. Fr. sowie die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt 20'802 Mio. Fr. (davon Entsorgungskosten für alle Kernkraftwerke: 19'499 Mio. Fr.) fest. D. Gegen diese Verfügung des UVEK erhoben die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG (nachfolgend: Betreiberinnen) mit Eingabe vom 9. Mai 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht beschränkte das Verfahren einstweilen auf die Frage der Zuständigkeit zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und erkannte mit Zwischenentscheid vom 20. Marz 2019 (BVGer A-2743/2018), dass das UVEK zum Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig sei. E. Mit Urteil vom 6. Februar 2020 (BGer 2C_440/2019) hiess das Bundesgericht eine seitens der Betreiberinnen gegen den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde gut, hob den Zwischenentscheid auf und überwies die Angelegenheit zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 an die VK des STENFO. Das Bundesgericht erwog, die in Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV enthaltene Kompetenz des UVEK, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall festzulegen, sprenge den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 KEG vorgesehenen Delegation und sei somit gesetzeswidrig. Zuständig für die Festlegung sei die VK des STENFO. Es sei ihr überlassen, ob sie die

A-1972/2021 voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der Jahresbeiträge) festlege. F. Der Kostenausschuss des STENFO behandelte das Geschäft an seinen Sitzungen vom 21. August 2020 und 23. Oktober 2020. Er beantragte der VK die Stilllegungskosten neu auf 3'779 Mio. Fr. (wie auch das UVEK in der aufgehobenen Verfügung) bzw. die Entsorgungskosten auf 19'751 Mio. Fr. (Berücksichtigung Kombilager mit 40%-Chance und Abgeltungen 50%- Chance) festzulegen. Die VK des STENFO beriet das Geschäft anlässlich ihrer Sitzung vom 2. Dezember 2020. Anschliessend gewährte sie der BKW Energie AG das rechtliche Gehör. G. Mit Verfügung vom 10. März 2021 legte die VK des STENFO die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779 Mio. Fr. sowie die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten für alle Kernkraftwerke auf 20'077 Mio. Fr. fest. Gleichzeitig setzte sie die Jahresbeiträge für das Kernkraftwerk Mühleberg für die Jahre 2017 – 2019 sowie für die Jahre 2020 – 2021 fest. H. Gegen diese Verfügung der VK des STENFO (nachfolgend: die VK der Vorinstanz bzw. die Vorinstanz) erhebt die BKW Energie AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 26. April 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und verlangt deren Aufhebung. Sie stellt den kassatorischen Hauptantrag, die Angelegenheit sei an die VK der Fonds zurückzuweisen und die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung ihrer Beiträge 2020 und 2021 an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch die VK gesamthaft höchstens auf 3'733 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Die voraussichtliche Höhe der künftigen Entsorgungskosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2020 und 2021 der Beschwerdeführerin an den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke durch die VK gesamthaft höchstens auf 14'161 Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen.

A-1972/2021 Mit ihrem kassatorischen Eventualantrag verlangt sie, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch die VK gesamthaft höchstens auf 3'549 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Die voraussichtliche Höhe der künftigen Entsorgungskosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke durch die VK gesamthaft höchstens auf 13’672 Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Eventualiter zum Haupt- und Eventualantrag stellt die Beschwerdeführerin jeweils entsprechende reformatorische Anträge. Allfällige Verfahrenskosten sowie die Parteientschädigung seien dem UVEK aufzuerlegen. I. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2021 die Abweisung der Beschwerde. J. Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 22. September 2021 an ihren Anträgen und Vorbringen fest. K. Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 28. September 2021 wurden die Verfahrensakten des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens A-2743/2018 sowie die im bundesgerichtlichen Verfahren 2C_440/2019 ergangenen und im genannten Dossier abgelegten Rechtsschriften beigezogen. L. Die Vorinstanz bekräftigt mit unaufgeforderter Eingabe vom 7. Oktober 2021 ihre bisherigen Ausführungen. M. Am 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin den ungeprüften Mantelbericht zur Kostenstudie 2021 (nachfolgend: KS unter Angabe des entsprechenden Jahres, z.B. KS 21) ins Recht und stellt verschiedene Anträge. In prozessualer Hinsicht begehrt sie bei Ablehnung des Hauptantrags, das Verfahren sei zu sistieren, bis die Ergebnisse der Prüfung der KS 21 vorlägen.

A-1972/2021 N. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2021 beantragt die Vorinstanz, der Mantelbericht zur KS 21 sei nicht zu den Verfahrensakten zu nehmen und es sei von einer Sistierung abzusehen. O. Mit Zwischenverfügung vom 27. Dezember 2021 nimmt das Bundesverwaltungsgericht den Mantelbericht zur KS 21 zu den Akten und lehnt den Sistierungsantrag vorläufig ab. P. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 4. Februar 2022 macht die Vorinstanz ergänzende Ausführungen zur Streitsache. Die Beschwerdeführerin nimmt dazu mit unaufgefordertem Schreiben vom 28. Februar 2022 Stellung. Q. Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 16. Juni 2022 wurde die Beschwerdeführerin ersucht, den Stilllegungsplan 2011, dessen Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben des UVEK bzw. des Bundesamts für Energie BFE sowie allfällige aktuellere Stilllegungspläne (inkl. deren Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) einzureichen. R. Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 15. Juli 2022 u.a. eine Stellungnahme samt den Stilllegungsplänen 2011 und 2016 (inkl. deren Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) ein. S. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

A-1972/2021 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgelisteten Vorinstanzen entschieden hat. Es prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-2283/2018 vom 15. April 2019 E. 1.1). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Beim angefochtenen Entscheid vom 10. März 2021 handelt es sich um eine Endverfügung i.S.v. Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde (vgl. Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 2020 E. 1.1 m.H.). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. ferner Art. 31 SEFV). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.4 1.4.1 Mit Eingabe vom 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin den Mantelbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Sie stellt u.a. den Antrag, dieser sei bei der weiteren Behandlung der Beschwerde bzw. bei Behandlung des Eventualantrags als neuer, entscheidungsrelevanter Sachverhaltsumstand zu berücksichtigen bzw. als massgebende aktuelle Kostenbasis für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten zugrunde zu legen. Die Erkenntnisse der KS 21 seien gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Element des massgebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils zu berücksichtigen.

A-1972/2021 1.4.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die Voraussetzungen für die Berücksichtigung der ungeprüften KS 21 nicht erfüllt seien. Der Mantelbericht zur KS 21 fasse die wichtigsten Resultate der Kostenermittlung durch die Eigentümer der Schweizer Kernanlagen im Hinblick auf die Veranlagungsperiode 2022 – 2026 zusammen. Für die Beurteilung der vorliegenden Sache, nämlich der Festlegung der Gesamtkosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021, sei der Mantelbericht zur KS 21 hingegen nicht massgebend und liege damit ausserhalb des Streitgegenstandes. 1.4.3 Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhältnis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vorinstanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu entscheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Urteile des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 1.5.1, A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 1.3 und A-5157/2017 vom 5. Februar 2018 E. 2.1 m.H.). 1.4.4 Ob in einem Verfahren die Erhebung einer neuen Rüge zulässig ist oder nicht, ist im Allgemeinen jedoch keine Frage der Abgrenzung des Streitgegenstands, sondern des Novenrechts, welches in Art. 32 und 52 VwVG normiert ist (vgl. ausführlich E. 4.2.1 hiernach). Da sowohl tatsächliche als auch rechtliche Noven grundsätzlich ohne Weiteres im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht erlaubt sind, kann eine Rüge jederzeit modifiziert werden, solange sie sich auf dasselbe Rechtsbegehren bezieht und den Streitgegenstand nicht verlässt (vgl. Urteil des BVGer A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 2.3.3.1 m.H.). 1.4.5 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die KS 21 bei Abweisung des Hauptantrags als massgebende aktuelle Kostenbasis für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten für die Jahre 2017 – 2021 zugrunde zu legen sei. Sie stellt jedoch nicht den Antrag, das Verfahren auf zukünftige Jahre zu erweitern. Folglich bewegt sich die erst im Lauf des Beschwerdeverfahrens vorgebrachte Rüge nicht ausserhalb des Streitgegenstands, da sie sich immer noch auf dasselbe Rechtsverhältnis bezieht. Es handelt sich beim Mantelbericht zur KS 21 um ein zulässiges tatsächliches echtes Novum, weshalb die entsprechende Rüge zu beurteilen sein

A-1972/2021 wird (vgl. E. 4 hiernach). Der Antrag der Vorinstanz, der Mantelbericht zur KS 21 sei nicht zu den Akten zu nehmen, wurde im Übrigen bereits mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 abgewiesen. 1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Die Vorinstanz ist indessen keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine verwaltungsunabhängige Fachstelle mit besonderer Verantwortung. Dies rechtfertigt eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides, entbindet es aber nicht davon, die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht zu überprüfen. Weiter amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen Bereich, in dem Fachfragen im Bereich der Kosten für die Stilllegung von Kernanlagen und die Entsorgung von radioaktivem Material zu beantworten sind. Ihr steht dabei – wie anderen Behördenkommissionen auch – ein eigentliches "technisches Ermessen" zu (Urteile des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 2 und BVGer A-2905/2017 vom 1. Februar 2018 E. 2.2 m.w.H.). Bei der Beurteilung von Fachfragen darf ihr daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. Urteil des BVGer A-604/2017 vom 22. März 2018 E. 2.2 m.w.H.). 3. Eingangs ist auf das während des laufenden Beschwerdeverfahrens ins Recht gelegte Beweismittel, den Mantelbericht zur KS 21, einzugehen (E. 4 hiernach). Als nächstes sind die Vorbemerkungen zur Funktionsweise der Fonds zu behandeln (E. 5 hiernach). Danach ist der Hauptantrag bezüglich der Rechtsnatur des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 der VK der Vorinstanz zu prüfen (E. 6 hiernach). Abschliessend ist der Eventualantrag bezüglich der Stilllegungs- (Vorgaben zum Rückbau; E. 7 hiernach) und Entsorgungskosten zu beurteilen (Chance einer Kombilagerlösung; E. 8 ff. hiernach).

A-1972/2021 4. Die Beschwerdeführerin legt mit Eingabe vom 16. November 2021 den anfangs Oktober 2021 veröffentlichten und der Vorinstanz zugestellten Mantelbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Somit ist darauf einzugehen, ob auf diesen abzustellen ist. 4.1 4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass die Erkenntnisse der KS 21 gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Element des massgebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils zu berücksichtigen seien. Sie sei sich bewusst, dass die vorliegende KS 21 gemäss Art. 4 Abs. 4 SEFV in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung noch von unabhängigen Fachleuten überprüft werden müsse. Diesbezüglich sei aber festzuhalten, dass die KS 21 sowohl bezüglich der angewandten Methodik als auch hinsichtlich der Qualität der Erstellung der KS 16 vollumfänglich entspreche und mit dieser vergleichbar sei. Die hohe Qualität der KS 16 und deren Eignung als Kostengrundlage für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten seien sowohl von den vom Kostenausschuss der Fonds beigezogenen Experten als auch von der Eidgenössischen Finanzkontrolle in ihrem Prüfbericht vom 18. April 2018 bestätigt worden. Demzufolge könne im vorliegenden Verfahren davon ausgegangen werden, dass die bevorstehende Überprüfung der KS 21 keine wesentlichen Abweichungen zu den berechneten Kosten ergeben werde. Das Fondsguthaben der Beschwerdeführerin decke bereits heute die voraussichtlichen Stilllegungsund Entsorgungskosten ihrer Kernanlage gemäss KS 21 vollumfänglich. Dementsprechend bestehe kein öffentliches Interesse daran, die Fondsbeiträge 2017 – 2021 unter Berufung auf das nicht anwendbare "Vorsorgeprinzip" so hoch anzusetzen, dass die bereits bestehende Oberdeckung im Fondsvermögen weiter vergrössert werde. Dies bestehe umso weniger, als diese zusätzliche Oberdeckung als Folge des Rückerstattungsverbots während gut 100 Jahren der Verfügungsmöglichkeit der Beschwerdeführerin entzogen und damit für sie faktisch verloren sei. 4.1.2 Mit Stellungnahme vom 20. Dezember 2021 äussert sich die Vorinstanz dahingehend, dass die KS 16 die Grundlage für die Jahresbeiträge 2017 – 2021 bilde, während die dannzumal geprüfte KS 21 erst als Grundlage für die Jahresbeiträge 2022 – 2026 tauge. Die jeweiligen Veranlagungsperioden seien rechnerisch in sich abgeschlossen. Die Beiträge

A-1972/2021 innerhalb einer Veranlagungsperiode würden auf der zu Beginn der Veranlagungsperiode zu erstellenden Kostenstudie basieren. Zurzeit sei die Überprüfung der KS 21 durch das ENSI und die unabhängigen, internationalen Kostenexperten im Gange. Sollte sich dereinst ergeben, dass die KS 21 tatsächlich tiefere Stilllegungs- und Entsorgungskosten auswiesen als bisher angenommen, werde diese Erkenntnis bei der Kostenfestsetzung und Beitragserhebung in der Veranlagungsperiode 2022 – 2026 Rechnung zu tragen sein. Eine rückwirkende Anwendung dieser pro futuro zu erstellenden Grundlagen auf die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 entbehre einer gesetzlichen Grundlage. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführerin an allfällig tieferen Kostenfestsetzungen aus der KS 21 voraussichtlich nur noch im Rahmen ihrer Beiträge für das Jahr 2022 profitieren könne. Dies liege im System der Beitragspflicht und Beitragsdauer und gebe keinen Anlass, von den gesetzlichen Vorgaben abzuweichen. Vorbehalten bleibe nach Art. 7 Abs. 2 SEFV jedoch, dass die Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage bestehe. Somit würden auch nach endgültiger Ausserbetriebnahme weiterhin Kostenstudien erstellt und gegebenenfalls Beiträge für den jeweiligen Eigentümer einer Kernanlage veranlagt. Es sei daher nicht ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin bei entsprechender Entwicklung auch nach 2022 bis zum Abschluss der Stilllegung noch Beiträge an die Fonds leisten müsse. 4.1.3 Die Beschwerdeführerin hält mit Eingabe vom 21. Januar 2022 im Wesentlichen daran fest, dass bei der Festlegung der voraussichtlichen Kosten und der definitiven Veranlagung für die Jahresbeiträge bezüglich der Veranlagungsperiode 2017 – 2021 der aktuelle Sachverhalt im Zeitpunkt des Erlasses der Veranlagungsverfügung zugrunde gelegt werden müsse. Vorliegend handle es sich offensichtlich nicht um einen Normalfall, sondern aufgrund der zeitlichen Verzögerung von mehr als fünf Jahren zwischen der Erstellung der KS 16 und der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der Jahresbeiträge für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 um einen ausgesprochenen Spezialfall. Dieser sei in der SEFV nicht vorgesehen. Aufgrund des Rechtsgleichheitsgebots müsse dieser Ungleichheit durch eine dem Spezialfall angepasste Behandlung der Beschwerdeführerin Rechnung getragen werden. In der SEFV sei denn auch kein Hinweis darauf zu finden, dass die Kostenstudien für den Zweck einer bestimmten Veranlagungsperiode zu erstellen seien und ausschliesslich für diese bestimmte Veranlagungsperiode beachtet werden dürften. Bei der Kostenstudie handle es sich lediglich, aber immerhin, um eine

A-1972/2021 Massnahme zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Zeitpunkt der Erstellung. Die Ergebnisse einer Kostenstudie hätten demzufolge für sich allein keine rechtlich verbindliche Wirkung, erst recht nicht ausschliesslich für eine bestimmte Veranlagungsperiode. Dies stehe im Gegensatz zur hoheitlichen Festlegung der voraussichtlichen Kosten durch die Vorinstanz, welche gemäss klarer Regelung in der SEFV jeweils für die Dauer einer bestimmten Veranlagungsperiode rechtsverbindlich sei, sofern sich keine wesentlichen Änderungen ergäben. Es gehe im Gegensatz etwa zu einer Steuerveranlagung nicht darum, die Fondsbeiträge periodengerecht gestützt auf den Sachverhalt zu Beginn einer Veranlagungsperiode zu veranlagen. Die Verfügungen der Fonds seien auf der Grundlage des jeweils aktuellen Sachverhalts zu erlassen. Dieser Rechtsgrundsatz habe den Rang von Gesetzesrecht und gehe den Regelungen in der SEFV bei Unklarheiten oder Widersprüchen vor, d.h. die Regelungen der SEFV seien im Lichte dieses Rechtsgrundsatzes gesetzeskonform auszulegen und anzuwenden. 4.1.4 In ihrer Eingabe vom 4. Februar 2022 wendet die Vorinstanz ein, dass die Erstellung und unabhängige Überprüfung der Kostenstudie mit anschliessender Festlegung der voraussichtlichen Gesamtkosten lediglich einen notwendigen Zwischenschritt für die Festlegung der Jahresbeiträge darstelle. Die Kostenstudie diene somit einerseits als Grundlage für die Berechnung der Jahresbeiträge und andererseits der Festlegung des Kreditrahmens für die Auszahlung von Fondsmitteln. Eine Vermischung zwischen den jeweiligen Veranlagungsperioden sei gerade nicht vorgesehen. Im Gegenteil würden die Veranlagungsperioden sowohl einzahlungs- als auch auszahlungsmässig zwingend ein in sich abgeschlossenes System bilden. Die KS 21 (inkl. Mantelbericht zur KS 21 sowie alle weiteren Unterlagen) seien von den Betreiberinnen erstellt worden. Die KS 21 sei noch ungeprüft. Erste Erkenntnisse der Überprüfung durch das Kostenkomitee des STENFO sowie durch die unabhängigen Experten und das ENSI würden zeigen, dass es insbesondere bei der Vergleichbarkeit der KS 16 und der KS 21 noch einige Probleme gebe und auch diverse Daten fehlen würden. Des Weiteren seien auch Fragen im Zusammenhang mit der der Kostenberechnung zugrundeliegenden angenommenen Betriebsdauer der Kernkraftwerke offen. Die ungeprüfte KS 21 bilde damit von vornherein keine taugliche Grundlage für die Festlegung der voraussichtlichen Gesamtkosten für die Veranlagungsperiode 2022 – 2026 und sie könne deshalb schon gar nicht als Grundlage für die Beitragsfestsetzung in der Vorperiode 2017 – 2021 in Frage kommen.

A-1972/2021 4.1.5 Die Beschwerdeführerin wendet mit Eingabe vom 28. Februar 2022 ein, eine Ausnahme vom Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle Sachverhalt zugrunde zu legen sei, müsste wie z.B. im Steuerrecht explizit in einem formellen Gesetz verankert sein und dass diesem Grundsatz Gesetzesrang zukomme. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz gebe es auch in der SEFV keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesrat von diesem Rechtsgrundsatz habe abweichen wollen. Mit der klaren Vorgabe, dass spätestens alle fünf Jahre, oder bei wesentlichen Änderungen der Kostengrundlagen auch früher (Art. 4a Abs. 1 SEFV), eine neue Erhebung der voraussichtlichen Kosten durchgeführt werden müsse, habe er dem Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle Sachverhalt zugrunde zu legen sei, umfassend Rechnung getragen. Die Vorinstanz verkenne offensichtlich, dass sich nicht die Kostenstudien, sondern erst die gestützt darauf mit einem Zwischenentscheid hoheitlich festzulegenden voraussichtlichen Kosten auf eine bestimmte Veranlagungsperiode beziehen würden und für diese Veranlagungsperiode massgebend seien. Die auf die Veranlagungsperioden fokussierte Argumentation der Vorinstanz sei umso unverständlicher, als zu hohe oder zu tiefe Fondsbeiträge im besonderen vorliegenden Fall in der nachfolgenden Veranlagungsperiode nicht ausgeglichen würden. 4.2 4.2.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen im Rahmen des Streitgegenstands neue Tatsachen, neue Beweismittel sowie eine neue rechtliche Begründung vorgebracht werden. Dabei spielt es keine Rolle, zu welchem Zeitpunkt sich die Tatsachen verwirklicht haben; folglich sind sowohl echte Noven (Sachverhaltsumstände, die sich im Laufe des Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben) als auch unechte Noven (Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor dem Rechtsmittelverfahren zugetragen haben) zulässig (Art. 12 und Art. 32 Abs. 2 VwVG; vgl. statt vieler Urteile des BVGer A-5315/2018 vom 8. Oktober 2019 E. 4.2 und A-688/2018 vom 1. Oktober 2018 E. 3.1). 4.2.2 Nach dem soeben Gesagten können tatsächliche (echte) Noven im Lauf des Beschwerdeverfahrens beigebracht werden. Dies gilt auch für die KS 21. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass es eine materiellrechtliche Frage ist, ob auf die Angaben der KS 21 abgestellt werden kann (vgl. E. 1.4.5 hiervor). Darauf ist im Folgenden anhand der Systematik des KEG sowie der SEFV näher einzugehen.

A-1972/2021 4.2.3 Gemäss Art. 4 Abs. 1 SEFV wird von den Eigentümern der Kernanlagen alle fünf Jahre jeweils eine Studie zur voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten erstellt (sog. Kostenstudie). Die Stilllegungs- und Entsorgungskosten sind schon vor Ablauf der fünfjährigen Veranlagungsperiode nach Art. 4 Abs. 1 SEFV neu zu berechnen, wenn infolge unvorhergesehener Umstände eine wesentliche Änderung der Kosten zu erwarten ist (Art. 4a Abs. 1 SEFV). Die VK kann eine Verschiebung der Neuberechnung auf die nächste ordentliche Kostenstudie genehmigen, falls diese Studie in absehbarer Zeit ohnehin ansteht (Art. 4a Abs. 2 SEFV). Die KS wird in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung von unabhängigen Fachleuten überprüft. Diese prüfen insbesondere, ob die Kosten und die Zuschläge realistisch eingeschätzt werden (Art. 4 Abs. 4 SEFV). 4.2.4 Für den Entscheid über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten ist nach dem Urteil des Bundesgerichts BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 die Vorinstanz zuständig (E. 3.5; Art. 81 Abs. 2 Satz 2 KEG; vgl. unter dem neuen Recht seit dem 1. Januar 2022 auch Art. 4 Abs. 5 SEFV). Sie legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode gestützt auf die berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungskosten die Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1 SEFV); es sei denn es liege ein Grund für eine Zwischenveranlagung vor (vgl. Art. 9 Abs. 2 SEFV). Die Beiträge werden jährlich erhoben (Art. 9 Abs. 4 Satz 1 SEFV). Die Beschwerdeführerin unterliegt in Bezug auf das Kernkraftwerk Mühleberg aufgrund der rechnerisch auf 50 Jahre veranschlagten Betriebsdauer bis und mit 2022 der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 3 und Art. 9c Abs. 1 SEFV). Vorbehalten bleibt, dass die Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage besteht (Art. 7 Abs. 2 SEFV i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2). Demgegenüber erfolgt seit der Revision der SEFV vom 6. November 2019 eine Rückerstattung von Überdeckungen in den Fonds an die Beitragspflichtigen aufgrund von Art. 13a SEFV i.V.m. Art. 78 Abs. 2 KEG (in Kraft seit 1. Januar 2020, AS 2019 4213) erst (innerhalb eines Jahres) nach der Schlussabrechnung. Die Entsorgungspflicht in Bezug auf die aus dem Betrieb und der Stilllegung der Kernanlagen stammenden radioaktiven Abfälle ist gemäss Art. 31 Abs. 1 und 2 KEG erst dann erfüllt, wenn die Abfälle in ein geologisches Tiefenlager verbracht worden und die finanziellen Mittel für die Beobachtungsphase und den allfälligen Verschluss sichergestellt sind. Eine vorzeitige Rückerstattung wird somit künftig gänzlich ausgeschlossen. Allerdings werden Überdeckungen nach wie vor im Rahmen der Beitragsveranlagungen berücksichtigt (vgl. Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur

A-1972/2021 Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], S. 10 f., Ziff. 1.3.4). 4.2.5 Unstrittig ist, dass die KS 21 noch nicht geprüft wurde. Bereits aus diesem Grund kann nicht auf diese abgestellt werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 SEFV). Anzumerken bleibt, dass ein Sistierungsantrag bis zur Prüfung der KS 21 mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 abgewiesen wurde. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin gilt auch kein gewohnheitsrechtlicher Grundsatz, wonach auf die neuste KS abzustellen wäre. Was als wesentlicher Sachverhalt gelten soll, hängt vielmehr von der anzuwendenden Norm ab, worin die Abhängigkeit des zu ermittelnden Sachverhalts von der jeweils anvisierten Norm zum Ausdruck kommt (CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2019, Art. 12 Rz. 3). Daraus folgt, dass die Systematik der SEFV massgeblich ist. Aus der Systematik der fünfjährigen Veranlagungsperioden geht hervor, dass die Veranlagungsperioden jeweils in sich geschlossen sind. Dazu passt, dass nur bei bestimmten Gründen eine Zwischenveranlagung erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. a – c SEFV). Deshalb ist auf die jeweils für diese Veranlagungsperiode erstellte Kostenstudie abzustellen. Dies zeigt sich auch dadurch, dass Unterdeckungen sowie Überdeckungen in der nächsten Veranlagungsperiode ausgeglichen werden, sofern keine Zwischenveranlagung erfolgt (vgl. Art. 9 SEFV; vgl. ferner Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], S. 10 f., Ziff. 1.3.4). Somit bildet die KS 16 Grundlage für die Jahresbeiträge 2017 – 2021. Andernfalls wäre die Aufteilung in fünfjährige Veranlagungsperioden überflüssig. Eine Vorschrift hat aber nach den allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätzen in systematischer Hinsicht in der Regel so ausgelegt zu werden, dass andere nicht obsolet werden (vgl. ERNST KRAMER, Juristische Methodenlehre, 6. Aufl. 2019, S. 123 m.H.). Zudem könnte das System bei einer gegenteiligen Auslegung mit Sistierungsgesuchen und damit einhergehend mit langwierigen Beschwerdeverfahren womöglich ad absurdum geführt werden. Wären in einem solchen Fall doch tatsächliche Noven jederzeit im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht zulässig, womit bei langer Verfahrensdauer stets neue Beweismittel eingereicht werden könnten. Ein möglicher Rechtsmissbrauch kann nicht der Zweck des SEFV sein und ist nicht geschützt (vgl. Art. 2 ZGB). Auch dieser Umstand spricht gegen eine Berücksichtigung der KS 21 für die vorangehende Veranlagungsperiode 2016 – 2021. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die Beschwerdeführerin im Jahr 2022 unbestrittenermassen zum letzten Mal ordentliche

A-1972/2021 Beiträge an die Fonds zu leisten hat (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und Art. 9c Abs. 1 SEFV) und allenfalls überschüssiges Fondskapital erst nach der Schlussabrechnung zurückerstattet würde (vgl. Art. 13a SEFV und Art. 78 Abs. 2 KEG; vgl. ferner Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], S. 17). Schliesslich ist darin auch kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu erblicken, da eine Unterscheidung anhand eines sachlichen Kriteriums, d.h. unter Annahme einer Betriebsdauer von 50 Jahren gemäss Art. 8 Abs. 3 SEFV vorliegt. 4.2.6 Zusammenfassend ist aufgrund der periodischen Veranlagung der Jahresbeiträge sowie aufgrund der fehlenden Prüfung durch das ENSI und durch unabhängige Fachleute nicht statthaft, für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 auf die KS 21 abzustellen. 5. In einem nächsten Schritt ist auf die allgemeinen Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Funktionsweise der Fonds einzugehen. 5.1 Sie macht im Wesentlichen geltend, dass die in die Fonds einbezahlten Beiträge den Betreibern für unternehmerische Zwecke nicht zur Verfügung stünden. Die gesetzliche Pflicht zur Leistung von Fondsbeiträgen zur Sicherstellung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten greife deshalb massiv in die Eigentumsrechte der Betreiber ein, welche gerechtfertigt sein müsse. Dies treffe sie aktuell besonders unverhältnismässig, weil nach dem Abschluss der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen per Ende 2022 ihre überschüssigen Fondsguthaben während mindestens 100 Jahren zu Unrecht in den Fonds gebunden bleiben würden. Bei der Höhe der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten sei in den letzten Jahren eine Steigerung festzustellen, welche vor dem Hintergrund der tiefen jährlichen Teuerungsraten sachlich nicht nachvollziehbar sei. Diese Entwicklung und die damit bewirkten Überschüsse in den Fonds seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips umso problematischer, als mit der Revision der SEFV per 1. Januar 2020 die Möglichkeit der Rückerstattung von überschüssigen Fondsguthaben während der Beitragspflicht ersatzlos gestrichen worden sei. Zudem hätten überhöhte Beiträge an die Fonds zur Folge, dass die von der Beschwerdeführerin auf dem

A-1972/2021 Markt angebotenen Stromprodukte aufgrund der überhöhten Fondsbeiträge gegenüber den Angeboten der Mitbewerber, welche keine solchen rechtswidrigen Verpflichtungen zu tragen hätten, einen Wettbewerbsnachteil aufweisen würden, was ihre Stellung auf dem Markt schwäche. Eine allfällige spätere Deckungslücke sei durch die Erhebung von Fondsbeiträgen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme der Kernanlage und nicht durch die vorsorgliche Bildung einer Oberdeckung in der Veranlagungsperiode 2017 – 2021 zu schliessen. Weiter rügt sie, dass die Methode für die Erstellung der KS 16 das für die KS 11 gültige Prinzip der Kostenberechnung im Sinne von "best estimates"-Kosten ersetze. Mit der neuen Methode sei das geforderte Konfidenzniveau, d.h. die Wahrscheinlichkeit, dass die tatsächlichen Kosten dereinst unter den Kostenschätzungen der KS 16 liegen werden, von 50% in der KS11 auf neu 80% in der KS 16 angehoben worden. Dies bedeute, dass damit das Risiko von Kostenüberschreitungen auf 20% reduziert worden sei und die prognostizierten Kosten mit 80% Wahrscheinlichkeit nicht überschritten würden. 5.2 Die Vorinstanz führt aus, dass keinesfalls gesichert sei, ob die Beitragspflichtigen in der Lage sein würden, allenfalls entstehende Mehrkosten zu einem späteren Zeitpunkt nachzuschiessen, zumal solche Kosten noch bzw. erst in Jahrzehnten anfallen könnten. lm Sinne der Vorsorge seien nach Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG alle Vorkehrungen zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig seien. Nach dem Vorsorgeprinzip sei eine Massnahme auch dann zu treffen, wenn sie nur nach dem einen der angeführten Kriterien (Erfahrung bzw. Stand von Wissenschaft und Technik) notwendig sei. Gemäss Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG sei sie der gesetzlichen Aufgabe verpflichtet, die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung sicherzustellen. Diese Sicherstellung beruhe auf Prognosen und eröffne damit Spielräume, welche durch pflichtgemässes Ermessen zu füllen seien. Die Beschwerdeführerin habe nach Gesetz so oder anders für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufzukommen. Sie bleibe an den von ihr geleisteten Beiträgen wirtschaftlich berechtigt; es handle sich um zweckgebundene Rückstellungen. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern damit in unzulässiger Weise in die Eigentumsrechte der Betreiberinnen eingegriffen werde. Soweit die Beschwerdeführerin ausführe, dass in der KS 11 das Konfidenzniveau 50% betragen habe, handle es sich um eine nicht belegte Behauptung. Im Rahmen der seiner-

A-1972/2021 zeitigen Überprüfung der KS 11 habe unter allen Beteiligten Einigkeit geherrscht, dass das tatsächliche Konfidenzniveau in der KS 11 aufgrund des verwendeten "best estimates" Ansatz nicht bestimmt werden könne. 5.3 In ihren Schlussbemerkungen entgegnet die Beschwerdeführerin, dass das von der Vorinstanz zur Rechtfertigung überhöhter Fondsbeiträge angerufene Vorsorgeprinzip gemäss klarem Gesetzeswortlaut als Grundsatz ausschliesslich für die (technische) Nutzung der Kernenergie gelte. Sofern in diesem rechtlich massgebenden Rahmen tatsächlich ein Ermessensspielraum bestehe, sei gegen die Beachtung des Vorsichtsprinzips (und nicht des Vorsorgeprinzips) nichts einzuwenden. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz sachlich nicht gerechtfertigte Sicherheitsmargen einbaue, wie sie dies bei der Festlegung der Berücksichtigung der Chance Kombilager exemplarisch und willkürlich getan habe. Bei richtiger, gesamtheitlicher und unparteiischer Betrachtungsweise würde die Vorinstanz vielmehr feststellen, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kernkraftwerksbetreiber über den Zeithorizont von 100 und mehr Jahren bis zum Abschluss der nuklearen Entsorgung die beste Garantie für die vollumfängliche Bezahlung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten durch diese darstelle. Die Beachtung dieses Aspekts wäre umso mehr angezeigt, als in der Lehre die Auffassung vertreten werde, dass intergeneratives Geldsparen volkswirtschaftlich gar nicht möglich und damit ungeeignet sei, weshalb es gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse. Im Übrigen sei es irrelevant, wie hoch das Konfidenzniveau gemäss KS 11 tatsächlich gewesen sei. Massgebend sei allein, dass das Konfidenzniveau gemäss KS 16 80% betrage, was mit anderen Worten bedeute, dass die tatsächlichen Kosten dereinst mit einer Wahrscheinlichkeit von 80% unter den Kostenschätzungen liegen würden. Dies belege, dass im Bereich der Kernenergie und insbesondere der nuklearen Entsorgung heute aus politischen Gründen völlig andere Massstäbe angesetzt würden, als in allen anderen Wirtschaftszweigen, was dem Gleichbehandlungsgebot widerspreche. 5.4 Die Vorinstanz stellt sich mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 auf den Standpunkt, der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds bezwecke die Sicherstellung der Kosten für die Stilllegung der Kernanlagen sowie die Sicherstellung der nach der Ausserbetriebnahme anfallenden Kosten für die Entsorgung der radioaktiven Abfälle. Das öffentliche Interesse gehe dahin, dass diese Sicherstellung auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse so erfolge, dass die Eigentümer von Kernanlagen ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung nachkommen könnten und sich eine Bundesintervention im Sinn von Art. 80

A-1972/2021 Abs. 4 KEG wenn immer möglich erübrige. Soweit die Beschwerdeführerin Einwände gegen das System des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds als solches erhebe bzw. geltend mache, dass im Bereich Kernenergie andere Massstäbe als anderswo in der Bundesverwaltung angesetzt würden, sei einerseits darauf hinzuweisen, dass das System durch den Bundesgesetzgeber (und nicht durch die Vorinstanz) konzipiert worden sei, und andererseits dieses System (auch im Lichte von Art. 190 BV) nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht bilde. Die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin seien unbeachtlich. 5.5 Die Berechnung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten ist naturgemäss mit vielen Unsicherheiten behaftet, weshalb bereits von Gesetzes wegen alle fünf Jahre eine Neuberechnung für die jeweils fünfjährige Veranlagungsperiode erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 1 SEFV). Eine auch nur schon einigermassen zuverlässige Prognose ist deshalb schwierig, weil mit Bezug auf die Kernenergie laufend mit neuen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnissen sowie veränderten politischen Vorgaben bzw. gesetzlichen Rahmenbedingungen zu rechnen ist und die Kosten teilweise erst in ferner Zukunft bzw. noch während Jahrzehnten anfallen. Je weiter im Voraus zukünftige Kosten vorauszusagen sind, umso schwieriger und weniger präzis gestaltet sich eine Prognose. Bei der Stilllegung von Kernanlagen und insbesondere der endgültigen Entsorgung von stark radioaktivem Material und abgebrannten Brennelementen aus Kernkraftwerken handelt es sich überdies um Aufgaben, für die es bis anhin kaum bzw. – was die Stilllegung und Entsorgung in der Schweiz betrifft – keine verlässlichen Erfahrungswerte gibt (Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3 und E. 5.5). Da mit den STENFO-Beiträgen – abgesehen von den vernachlässigbaren administrativen Kosten – keine Aufwendungen des Gemeinwesens abgegolten werden und dem Bund auch keine darüberhinausgehenden Kosten erwachsen, unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht. Aus Art. 78 Abs. 2 KEG lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber vielmehr in Kauf nahm, dass die geleisteten Beiträge die tatsächlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten überschreiten. Dies liegt in der Natur der Sache, lassen sich Letztere doch nicht zum Voraus beziffern und ist auch die regelmässig vorgenommene Schätzung mit grossen Unsicherheiten verbunden (Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 5.6 Vorab ist anzumerken, dass nicht näher auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin einzugehen ist, welche gegen das System der Fonds an

A-1972/2021 sich gerichtet sind. Diese sind gesetzlich verankert (vgl. Art. 77 ff. und Art. 82 KEG) und damit für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Dazu gehört auch der Umstand, dass eine Rückerstattung eines allfälligen überschüssigen Fondskapitals spätestens innerhalb eines Jahres nach der Schlussabrechnung stattfindet (Art. 78 Abs. 2 KEG). Nicht zu beantworten ist, ob das Vorsorgeprinzip gemäss dem Wortlaut und der Systematik einzig auf die technische Nutzung der Kernenergie Anwendung findet (vgl. Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG). Ob es Anwendung findet oder nicht, vermag im Ergebnis nichts zu ändern, da die Berechnungen mit grossen Unsicherheiten behaftet sind und damit ein grosser Ermessensspielraum der Vorinstanz besteht (vgl. E. 5.5 hiervor). Als nächstes ist auf den geltenden gemachten Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte (sinngemäss wohl in die Wirtschaftsfreiheit sowie die Eigentumsfreiheit) einzugehen. Ob überhaupt ein Eingriff vorliegt, kann aufgrund der nachfolgenden Ausführungen letztlich offen bleiben. 5.7 Art. 36 BV zählt die Voraussetzungen auf, die kumulativ erfüllt sein müssen, damit ein Grundrecht eingeschränkt werden darf: Gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Respektierung des Kerngehalts (vgl. Art. 36 BV; ULRICH HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 302). Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Bei leichten Eingriffen reicht eine Regelung auf Verordnungsstufe aus. Eine solche Regelung muss jedoch ihrerseits, um den Erfordernis der Gesetzesstufe zu genügen, auf einer zulässigen und hinreichenden Delegation durch ein formelles Gesetz beruhen. Dabei kann die Delegation im formellen Gesetz relativ offen formuliert sein, diese Offenheit muss aber durch eine hinreichend klare Regelung in der Verordnung selber kompensiert werden (ULRICH HÄFELIN ET AL., a.a.O., Rz. 311 m.w.H.). 5.8 Der Entzug der unmittelbaren Verfügungsgewalt über die Fondsvermögen (Art. 78 Abs. 1 KEG) sowie die delegierte Befugnis zur Festsetzung der Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge sind in einem Bundesgesetz statuiert (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 KEG). Die gestützt darauf erlassene Regelung in Art. 4 SEFV stellt daher eine genügende gesetzliche Grundlage dar, welche die Sicherstellung einer verursachergerechten Sicherstellung für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten verfolgt. Sodann liegt es im öffentlichen Interesse, dass die Stilllegungsund Entsorgungskosten für die Kernanlagen einst vollständig verursachergerecht durch den betreffenden Anspruchsberechtigten und nicht durch die anderen Beitragspflichtigen oder den Staat getragen werden müssen (vgl.

A-1972/2021 Art. 80 Abs. 2 und Abs. 4 KEG). Eine sorgfältige Festlegung der Höhe der Fondsbeiträge ist geeignet, diesen Zielen nachzukommen. Sie ist erforderlich, da eine grosse Unsicherheit über die anfallenden Kosten herrscht. Die Schwierigkeit, die privaten und öffentlichen Interessen bei einem derart langen zeitlichen Horizont abzuwägen, liegt in der Natur der Sache, erweist sich aber vor dem Hintergrund der grossen Ungewissheit als verhältnismässig. Selbst wenn die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin tangiert wären, würde die verfügte Beitragshöhe bezüglich der Entsorgungskosten den Vorgaben von Art. 36 BV standhalten, zumal auch der Kerngehalt dieser Grundrechte nicht angetastet wäre, da eine allfällige Rückerstattung eines überschüssigen Fondskapitals zwingend vorgesehen ist (vgl. Art. 13a SEFV und Art. 78 Abs. 2 KEG). Im Ergebnis ist auch dieser Rüge nicht zu folgen. 5.9 Hinsichtlich der Kostenstudien ist festzuhalten, dass diese vom ENSI und von unabhängigen Fachleuten sowie von der Eidgenössischen Finanzkontrolle überprüft wurden und aufgrund dieser Einschätzungen laufend verbessert werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 SEFV; Bericht der Eidg. Finanzkontrolle vom 18. April 2018 über die Prüfung der Erstellung der Kostenstudie KS 16). Die pauschale Kritik an den Kostenstudien und der Verweis auf das Konfidenzniveau verfängt somit nicht. Weiter verletzt die differenzierte Regelung auch nicht das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV. Auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf die juristische Lehre vermag nicht zu überzeugen. Zwar führt HANSJÖRG SEILER aus, dass volkswirtschaftlich ein Geldsparen auf lange Sicht unmöglich sei, weil die Beständigkeit der Werte, in denen die eingesammelten Kapitalien angelegt werden, von der jeweiligen allgemeinen Wirtschaftsentwicklung abhängen. HANSJÖRG SEILER führt an derselben Stelle aber auch zutreffend aus, dass das Verursacherprinzip nicht rein eingehalten werden könne, bei einem Entsorgungskonzept, bei dem die Entstehung und die Beseitigung der Abfälle erheblich differieren könnten. Immerhin könnten Fondslösungen unter der Voraussetzung einer stabil bleibenden Wirtschaftslage jedenfalls die Problematik mindern. Nicht zuletzt trügen sie auch dazu bei, dass der in der Gegenwart errechnete Gestehungspreis der Kernenergie reell werde und damit Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil von Produktionsmethoden ohne künftig anfallenden Kosten vermieden würden (HANSJÖRG SEI- LER, Das Recht der nuklearen Entsorgung in der Schweiz, 1986, S. 154). Grundsätzliche Probleme ergäben sich aus der Schwierigkeit einer realistischen Kostenschätzung und aus der Unmöglichkeit eines intergenerativen Sparens. Auch die Lehre erachtet demnach die Fondslösungen als

A-1972/2021 Möglichkeit dem Verursacherprinzip gerecht zu werden, wobei die Schwierigkeit einer realistischen Kostenschätzung unterstrichen wird (vgl. HANSJÖRG SEILER, a.a.O., S. 396). 5.10 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sich die pauschale Kritik der Beschwerdeführerin am System des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds als unbegründet erweist. 6. Nachfolgend ist der Hauptantrag bezüglich der Rechtsnatur des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 der VK der Vorinstanz zu prüfen. 6.1 6.1.1 In ihrem "Hauptantrag" (Rügen 1 – 4) macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die VK der Vorinstanz mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 die voraussichtlichen Kosten für die Periode 2017 – 2021 verbindlich festgelegt habe. Als Begründung führt sie an, dass als Folge des Bundesgerichtsurteils die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 als nichtig zu betrachten sei. Wenn der gesetzeswidrige Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV in diesem Zeitpunkt nicht in der SEFV enthalten gewesen wäre, hätte die VK der Vorinstanz an ihrer Sitzung vom 7. Dezember 2021 die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 definitiv festgelegt. Es handle sich beim Beschluss vom 7. Dezember 2017 um eine selbständigen Zwischenverfügung. Der Umstand, dass die Vorinstanz die Festlegung der voraussichtlichen Kosten in ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht explizit als solche bezeichnet habe, ändere nichts an der Tatsache, dass dieser Beschluss einen selbständigen Zwischenentscheid darstelle. Mit ihrem Beschluss habe die VK der Vorinstanz wörtlich beschlossen, dass sich die Gesamtkosten für die Stilllegung auf 3'733 Mio. Fr. belaufen würden. Diesen Beschluss habe sie gemäss klarem Wortlaut ohne jeglichen Vorbehalt (in Bezug auf die Zuständigkeit des UVEK) gefasst. Die Abweichungen von der 2017 erfolgten verbindlichen Festlegung der Kosten würden gegen Art. 4a Abs. 1 SEFV, Art. 5, Art. 9 sowie gegen Art. 29 Abs. 1 BV verstossen. 6.1.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die VK nicht mehr antragsstellende, sondern verfügende Behörde und das UVEK nicht mehr verfügende Behörde, sondern Aufsichtsbehörde sei. Es sei schon deshalb verfehlt, den damaligen Antrag der VK an das UVEK (einschliesslich der internen Beschlussfassung vom 7. Dezember 2017) heute als Verfügung umdeuten zu

A-1972/2021 wollen. Hinzu komme, dass der Antrag der VK vom 20. Dezember 2017 infolge des Bundesgerichtsurteils und der Einleitung eines neuen Verfahrens ohnehin mitaufgehoben worden sei. Selbstverständlich nicht aufgehoben seien alle ausserhalb des Verwaltungsverfahrens auf Festlegung der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten liegenden Verfahrensschritte und Sachverhaltsfeststellungen wie namentlich die KS 16, welche durch die Betreiberinnen (und nicht durch die Behörde) vorgelegt worden sei. Eine die VK oder gar Dritte bindende Festlegung der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufgrund des Beschlusses vom 7. Dezember 2017, der einen Antrag an das UVEK zum Gegenstand gehabt habe, bestehe mangels Rechtswirkung und damit fehlendem Verfügungscharakter nicht. Sie dürfe jederzeit auf ihre Beschlüsse zurückkommen, zumal wenn seit dem letzten Beschluss über drei Jahre vergangen seien und sich der rechtserhebliche Sachverhalt verändert habe. Dies gelte umso mehr, als sich aufgrund des Bundesgerichtsurteils vom 6. Februar 2020 auch der Charakter des VK-Beschlusses vom 7. Dezember 2017 vollständig geändert habe. Damals habe er auf einen Antrag an das UVEK abgezielt, heute sei die VK die entscheidende Behörde. Es sei keineswegs auszuschliessen, dass einzelne Mitglieder der VK in den damals hart umstrittenen Themen anders abgestimmt hätten, wenn sie davon ausgegangen wären, dass ihr Beschluss abschliessend sei und nicht als Antrag durch das UVEK beurteilt werde. Beim Beschluss der VK vom 7. Dezember 2017 handle es sich nicht um einen rechtsanwendenden Akt im Einzelfall; dadurch seien weder verbindliche und durchsetzbare Rechtsbeziehungen gestaltet noch festgestellt worden. Er regle kein nach aussen gerichtetes Verhältnis und diene auch nicht als Vollstreckungstitel. Es handle sich vielmehr um einen internen Beschluss der VK ohne Aussenwirkung und damit ohne Bindungswirkung für die Betreiberinnen. Adressaten seien nicht die Betreiberinnen, sondern sei das UVEK gewesen. 6.1.3 In ihren Schlussbemerkungen beruft sich die Beschwerdeführerin insbesondere auf Ziff. 4.1.1 sowie 4.1.3 des Protokolls der Sitzung der VK der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017. Diesen Beschluss habe die VK der Vorinstanz ohne jeglichen Vorbehalt gefasst. Die Antragsstellung werde in diesem Teil des Beschlusses auf Festlegung der voraussichtlichen Kosten auch sonst mit keinem Wort erwähnt. Es fehle in Ziff. 4.1.1 eine in vergleichbaren Fällen übliche Formulierung ("[…] zuhanden des UVEK genehmigt" oder "[…] unter Vorbehalt der Festlegung der Kosten durch das UVEK genehmigt" oder "[…] unter Vorbehalt der Zuständigkeit des UVEK genehmigt"). Das Fehlen einer solch üblichen Formulierung eines in der Sache nicht abschliessend zuständigen Gremiums belege, dass die VK der

A-1972/2021 Vorinstanz mit Ziff. 4.1.1 ihres Beschlusses nicht einfach nur die voraussichtlichen Kosten für den Antrag an das UVEK habe beziffern wollen, sondern den klaren Willen gehabt habe, die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 für ihren Zuständigkeitsbereich festzulegen. Die voraussichtlichen Kosten seien denn in Ziff. 4.1.3 des Protokolls auch nicht zuhanden des UVEK verabschiedet worden, sondern der Geschäftsleitung sei der Auftrag erteilt worden, einen entsprechenden Antrag an das UVEK vorzubereiten. Dieser Beschluss sei erst mit dem Zirkularbeschluss vom 15. Dezember 2017 erfolgt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz spiele es dabei keine Rolle, ob der Beschluss den Betreibern korrekt eröffnet worden sei. Gemäss Lehre und Rechtsprechung sei entscheidend, dass dieser alle geforderten Strukturmerkmale aufweise. Das Rückkommen der VK der Vorinstanz auf Ziff. 4.1.1 ihres Zwischenentscheids vom Dezember 2017, ohne dass sich aus neuen Erkenntnissen wichtige Gründe ergeben hätten, und ohne dass eine umfassende und seriöse Interessenabwägung vorgenommen worden sei, verstosse daher gegen Art. 4a Abs. 1 SEFV sowie das verfassungsmässige Verbot widersprüchlichen Verhaltens gemäss Art. 9 BV. Weiter widerspricht die Beschwerdeführerin der Vorinstanz dahingehend, dass dem Bundesgericht aufgrund der Aktenlage nicht bekannt gewesen sei, dass diese die voraussichtlichen Kosten für ihren rechtmässigen Zuständigkeitsbereich bereits mit ihrer selbständigen Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2017 rechtswirksam festgelegt habe. Bei der fraglichen Bemerkung des Bundesgerichts (Verfahren 2C_440/2019) handle es sich daher um ein klassisches obiter dictum, das keinerlei Urteilswirkung habe und dementsprechend im vorliegenden Verfahren unbeachtlich sei. Die Vorinstanz habe entgegen ihrer faktenwidrigen Darstellung auch gar nie ein neues Verwaltungsverfahren auf Festlegung der Fondsbeiträge für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 eingeleitet. Diese könne dementsprechend auch kein Protokoll vorlegen. Die Einleitung eines neuen Verwaltungsverfahrens auf Festlegung der Fondsbeiträge hätte gemäss den verbindlichen Vorgaben der SEFV mit einer Neuberechnung der Kosten im Rahmen einer neuen Kostenstudie eingeleitet werden müssen, was die Vorinstanz unbestrittenermassen nicht getan habe. Die Vorinstanz mache geltend, sie habe dem UVEK einen Antrag unterbreitet, der möglicherweise nicht ihrer tatsächlichen Beurteilung der Sach- und Rechtslage am 7. Dezember 2017 entspreche. Es handle sich bei diesem Vorbringen um reine Spekulation.

A-1972/2021 6.1.4 Mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 entgegnet die Vorinstanz im Wesentlichen, dass die Behauptung, wonach die gefassten Beschlüsse ohne jeglichen Vorbehalt, insbesondere ohne Vorbehalt in Bezug auf die Zuständigkeit des UVEK gefasst worden seien, nicht zutreffe. Das Traktandum 4.1 des Protokolls vom 7. Dezember 2021 habe nichts anderes als die Antragsstellung an das UVEK zum Gegenstand gehabt. Die Entgegennahme des Kostenüberprüfungsberichts des Kostenausschusses (Ziff. 4.1.1) sowie des Berichts der Eidgenössischen Finanzkontrolle (Ziff. 4.1.2) hätten lediglich als Grundlage für den Antrag an das UVEK gedient (Ziff. 4.1.3 und Ziff. 4.1.4). 6.2 Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten dahingehend, dass der Antrag der VK an das UVEK vom 20. Dezember 2017 nicht als Verfügung aufgefasst werden kann. Strittig und zu prüfen ist vorab dagegen, ob der Beschluss der VK vom 7. Dezember 2017 eine (Zwischen-)Verfügung darstellt. 6.2.1 Für das Vorliegen einer Verfügung ist nicht massgebend, ob sie als solche gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht. Massgebend ist vielmehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 888). Lehre und Praxis nähern sich dem Verfügungsbegriff typischerweise in der Form einer Auflistung der einzelnen materiellen Elemente des Verfügungsbegriffs. Diese Elemente sind als kumulative Erfordernisse des Verfügungsbegriffs zu verstehen; fehlt es an einem Element, liegt keine Verfügung vor. Dabei gilt in einem Satz Folgendes: Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5 Abs. 1 VwVG; BGE 141 II 233 E. 3.1 m.H.; vgl. FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 17 und 20 zu Art. 5). Damit eine Verfügung vorliegt, ist somit u.a. notwendig, dass das Handlungsziel der Behörden die Regelung, d.h. die bewusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung des Betroffenen ist. Dies bedeutet freilich nicht, dass eine staatliche Handlung allein schon deshalb zum Rechtsakt wird, weil eine Behörde mit ihr "Rechtswirkungen" erzeugen will. Entscheidend ist dabei, dass es zur Erreichung des gesetzlich geregelten Handlungszieles tatsächlich eines Rechtsaktes bedarf (Urteil des BVGer A-3146/2018 vom 24. Januar 2019

A-1972/2021 E. 2.1.3. m.H.). Die Rechtswirkungen sind das zentrale Element der Verfügung, ihre eigentliche "raison d'être". Dadurch grenzt sich die Verfügung vom tatsächlichen Verwaltungshandeln, von den Realakten, ab (Urteil des BVGer A-2323/2018 vom 13. August 2018 E. 3.3 m.H.). Abgrenzungskriterium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung unmittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs bestimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittelbare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1). 6.2.2 Nach dem Gesagten setzt das Vorliegen einer (Zwischen-)Verfügung u.a. voraus, dass diese auf Rechtswirkungen ausgerichtet ist. Beim Beschluss der VK vom 7. Dezember 2017 werden weder verbindliche Rechtsbeziehungen gestaltet noch dient er als Vollstreckungstitel. Im Gegenteil handelt es sich um die interne Willensbildung der VK, welche keine Bindungswirkung gegenüber den Eigentümerinnen der Kernanlagen hat. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann der Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht nachträglich umgedeutet werden. Vielmehr ist auf die (objektive) Handlungsabsicht der VK abzustellen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). Diese bezweckte, über die Entgegennahme des Kostenüberprüfungsberichts zu beschliessen und der Geschäftsleitung den Auftrag zu geben, einen entsprechenden Antrag an das UVEK vorzubereiten (vgl. Ziff. 4.1.1 und 4.1.3 des Protokolls der Sitzung vom 7. Dezember 2017). Dasselbe ergibt sich auch aus der Überschrift von Ziff. 4.1.3 "Antrag an das UVEK zur Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten (Antrag VK an das UVEK)". Dagegen wurde mit dem Beschluss und namentlich mit Ziff. 4.1 nie beabsichtigt, verbindlich eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnung zu treffen bzw. bestehende Rechte oder Pflichten individuell-konkret festzulegen. Andernfalls hätte die VK der Vorinstanz nicht beschlossen, anschliessend Antrag an das UVEK zu stellen. Der Antrag an das UVEK wurde separat mit Zirkularbeschluss vom 15. Dezember 2017 genehmigt. Das objektive Handlungsziel der Vorinstanz war somit die Antragsstellung an das UVEK. Für die Antragsstellung bedurfte es keiner Verfügung. Daran vermag schliesslich auch der Verweis auf die Rechtsprechung nichts zu ändern, wonach es sich bei der Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall um Zwischenverfügungen handelt, die grundsätzlich nicht selbständig, sondern erst mit dem Endentscheid (Festsetzung der Jahresbeiträge) anfechtbar sind (Urteil des BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5; vgl. ferner Urteil des

A-1972/2021 BVGer A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 E. 1.2). Die interne Willensbildung der VK ist damit nicht vergleichbar. Zudem führt die Vorinstanz zu Recht aus, dass nicht klar ist, ob die Mitglieder der VK beim Erlass einer Verfügung anders entschieden hätten. Auch aus diesem Grund verbietet es sich, den internen Beschluss vom 7. Dezember 2017 als Verfügung der VK zu qualifizieren. 6.2.3 Schliesslich spricht das Urteil 2C_440/2019 des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 gegen eine Qualifikation des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 als Zwischenverfügung. Das Bundesgericht hat in diesem Urteil in E. 3.5 erwogen, dass es der VK überlassen sei, ob sie die voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der Jahresbeiträge) festlege. Aus der (aufgehobenen) Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 geht klar hervor, dass die Vorinstanz beim UVEK einen Antrag gestellt hat. Daraus lässt sich schliessen, dass vorgängig ein Beschluss der VK erfolgt ist (vgl. Ziff. 2.2.3 des Antrags). Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht ersichtlich, dass das Bundesgericht nur im Sinn eines obiter dictum entschieden hätte. Vielmehr handelt es sich um einen konkreten Hinweis für die Vorinstanz, dass auch der Erlass einer separaten Zwischenverfügung statthaft wäre. Darum kann die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übrigen handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung auch nicht um eine Missachtung des bundesgerichtlichen Entscheids (vgl. Rüge 3 der Beschwerdeführerin), da das Bundesgericht einzig über die Zuständigkeit entschieden hat (vgl. Urteil des BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 in E. 3.5). Soweit die Beschwerdeführerin im Sinne einer Eventualbegründung die Erstellung einer neuen Kostenstudie verlangt, kann ihr nicht gefolgt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine neue Kostenstudie zu erstellen hätte, da sie dazumal einzig intern über ihre Willensbildung entschieden hatte, während die KS 16 durch die Eigentümerinnen erstellt und anschliessend durch das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI und durch unabhängige Fachleute überprüft wurde (vgl. zur Massgeblichkeit der KS 16 E. 9 hiernach). Anzumerken bleibt, dass auch eine Berufung auf den Vertrauensschutz mangels Vertrauensgrundlage ausgeschlossen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-472/2021 vom 11. Januar 2022 E. 5.1). 6.2.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der Beschluss vom 7. Dezember 2017 keine Verfügung darstellt. Die Beschwerdeführerin stellt ihren Hauptantrag und damit die Rügen 1, 2, 3 und 4 unter der Prämisse,

A-1972/2021 dass es sich beim Beschluss der VK der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017 um eine Zwischenverfügung handelt. Nachdem sich diese Prämisse nun als falsch erwiesen hat, erübrigt es sich grundsätzlich auf diese Rügen einzugehen. Allerdings hält die Beschwerdeführerin an ihren Rügen 3 und 4 im Sinne einer Eventualbegründung selbst dann fest, wenn es sich beim Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht um eine Zwischenverfügung handelt. Auf diese ist nachfolgend einzugehen. 6.3 6.3.1 Mit ihren Rügen 3 und 4 macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, dass die Vorinstanz gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und den verfassungsmässigen Anspruch auf ein rechtmässiges und faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV) verstossen habe, indem sie die aufgehobene Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 zu einem bedeutenden Teil umgesetzt habe. Damit erweise sich die angefochtene Verfügung als verfassungswidrig – auch für den Fall, dass das Gericht zum unzutreffenden Schluss kommen sollte, die Vorinstanz habe mit ihrem verbindlichen Zwischenentscheid vom 7. Dezember 2017 die voraussichtlichen Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 nicht abschliessend festgelegt. 6.3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die angefochtene Verfügung auf sachlichen Gründen basiere. Sie befinde sich mit Aufhebung aller Urteile und Verfügungen am Anfang eines neuen Verwaltungsverfahrens, das mit einer Verfügung abzuschliessen sei. Die hier angefochtene Verfügung verletze damit keineswegs das Willkürverbot. Es sei sodann weder ersichtlich noch näher substantiiert, inwiefern sie die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV verletzt habe. Die Beschwerdeführerin habe zudem Gelegenheit gehabt, sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu der in Aussicht genommenen Verfügung zu äussern. Ein Anspruch auf gleiche Beurteilung wie die dem Antrag ans UVEK zugrundeliegenden Beschlüssen bestehe nicht. Die Vorinstanz sei eine – wenn auch mit erheblicher Autonomie ausgestattete – dezentrale Verwaltungseinheit des Bundes unter Aufsicht des Bundes und könne sich politischen Rahmenbedingungen und juristischen Erwägungen des UVEK nicht von vornherein entziehen. Sie dürfe bzw. sei geradezu aufgefordert, diese als Ausfluss der zu verfolgenden öffentlichen Interessen bei ihren Entscheiden im Rahmen bestehender Beurteilungs- und Ermessensspielräume durchaus mitzuberücksichtigen und gegebenenfalls auch aus diesem Grund von Anträgen der Ausschüsse abzuweichen.

A-1972/2021 6.3.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin, dass unter das Verbot der Rechtsverweigerung nicht nur die formelle, sondern auch die materielle Rechtsverweigerung falle. Eine materielle Rechtsverweigerung liege gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei einem Fehlentscheid vor, d.h. namentlich wenn das Ergebnis eines Verfahrens willkürlich sei, weil der Entscheid im Ergebnis offensichtlich unhaltbar sei, in krasser Weise einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz verletze oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufe. Die Vorinstanz auferlege ihr mit diesem Entscheid gestützt auf politische Opportunitätsüberlegungen bzw. auf die nichtige Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 überhöhte Fondsbeiträge. 6.3.4 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl. BGE 131 I 467 E. 3.1). 6.3.5 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV erfasst u.a. das Verbot der Rechtsverweigerung und der Rechtsverzögerung (BIAGGINI GIOVANNI, BV Kommentar, 2. Aufl., 2017, zu Art. 29 Rz. 7). Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde es ausdrücklich ablehnt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (BGE 135 I 6 E. 2.1); um eine materielle Rechtsverweigerung handelt es sich, wenn zwar ein Entscheid getroffen wurde, dieser aber ein offensichtliches Fehlurteil ist (Urteil des BGer 5A_426/2022 vom 3. August 2022 E. 4.2). 6.3.6 Die Argumentation der Beschwerdeführerin verfängt nicht. Richtig ist, dass die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 durch das Bundesgericht aufgehoben wurde. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanz einen von ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 abweichenden Entscheid fällen durfte. Die streitgegenständliche Verfügung der Vorinstanz stützt sich u.a. auf die Verfügung sowie den Bericht des Bundesrats 21. November 2018 bezüglich des Entsorgungsprogramms 2016 (Technischer Bericht der NAGRA NTB 16-01 "Entsorgungsprogramm 2016 der Entsorgungspflichtigen" vom Dezember 2016; nachfolgend: EP unter Angabe des entsprechenden Jahres, z.B. EP 16) und ist sachlich begründet (vgl. E. 9.4 hiernach). Die Vorinstanz hat demnach einzig ihre Prüfungsbefugnis und ihr technisches Ermessen wahrgenommen (vgl. E. 2 hiervor),

A-1972/2021 was mit Blick auf den verfassungsmässigen Anspruch auf ein faires Verfahren und das Willkürverbot nicht zu beanstanden ist. Eine Rechtsverweigerung liegt nicht vor. 6.4 Im Ergebnis erweisen sich der kassatorische Hauptantrag (inkl. dem eventualiter reformatorisch formulierten Antrag) und die Rügen 1, 2, 3 und 4 (inkl. der vorgebrachten Eventualbegründungen) als unbegründet. 7. Nachdem sich der Hauptantrag als unbegründet erwiesen hat, ist auf den Eventualantrag im Punkt der Stilllegungskosten einzugehen. 7.1 7.1.1 Als Eventualantrag trägt die Beschwerdeführerin vor, dass Art und Umfang der Berücksichtigung des Parameters "grüne Wiese" (d.h. der vollständige Rückbau der Kernanlagen inkl. Entfernung sämtlicher Fundamente) gegen Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d und Art. 29 Abs. 1 KEG verstosse. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass aufgrund dieser beiden Bestimmungen das Stilllegungsziel "braune Wiese" (d.h. der Möglichkeit, nichtkontaminierte Gebäude stehen zu lassen) als Basisszenario mit Kosten von 3'549 Mio. Fr. anstatt 3'779 Mio. Fr. bestimmt werden müsse. Gemäss klarem Wortlaut von Art. 29 Abs. 1 KEG sei das Ziel der Stilllegung erreicht, sobald die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abgeschlossen seien und das UVEK festgestellt habe, dass die Anlage keine radiologische Gefahrenquelle mehr darstelle und somit nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung unterstehe. Dieser gesetzliche Zustand entspreche nach der Terminologie der Vorinstanz dem Szenario "braune Wiese". Da die nach Abschluss der Stilllegung noch bestehenden Gebäude und Anlagen keine radiologische Gefahrenquelle mehr darstellen würden und daher gemäss Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung unterstünden, handle es sich dabei logischerweise auch nicht mehr um eine Kernanlage im Sinne von Art. 3 Bst. d KEG. Wenn sich die Eigentümer auf freiwilliger Basis dazu entscheiden würden, die noch bestehenden Gebäude und Anlagen nach Abschluss der Stilllegung abzubrechen, so handle es sich dabei um einen rein konventionellen Rückbau nach den Regeln des kantonalen Baurechts. Ein solcher Eingriff in die Eigentumsrechte lasse sich nur mit dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung der radiologischen Gefahrenquellen einer Kernanlage rechtfertigen. In Bezug auf den

A-1972/2021 konventionellen Abbruch der nicht radioaktiven Bauten und Anlagen bestehe demgegenüber kein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 1 KEG. Die von der Vorinstanz ebenfalls angerufenen Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV sowie Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV würden sich damit als klar bundesrechtswidrig und demzufolge als nicht anwendbar erweisen. Weil die Kosten für den konventionellen Rückbau der ehemaligen Kernanlage nach der Entlassung aus der Kernenergiegesetzgebung nicht zu den Stilllegungskosten zählen würden, dürften auf den Basiskosten "braune Wiese" von 3'549 Mio. Fr. keine Zuschläge für die Gefahr "grüne Wiese" gemacht werden. Selbst wenn die Kosten des Rückbaus zur "grünen Wiese" zu den Stilllegungskosten zählen würden, müssten die bestehenden und vom Kostenausschuss anerkannten Chancen gemäss den von der Vorinstanz für die KS 16 vorgegebenen und in Art. 4 Abs. 2bis SEFV verankerten Methode substanziell höher als 0% eingestuft und bei der Festlegung der voraussichtlichen Kosten entsprechend kostensenkend berücksichtigt werden. 7.1.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass gemäss Art. 77 Abs. 1 KEG der Stilllegungsfonds die Finanzierung der Stilllegung und den Abbruch von ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle sicherzustellen habe. Nach Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV bilde der Abbruch von Gebäuden und damit der konventionelle Rückbau Bestandteil der Stilllegungsarbeiten. Zu den Stilllegungskosten würden gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV die Kosten für den Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die Deponie der inaktiven Abfälle gehören. Eine Berücksichtigung der Chance "braune Wiese", d.h. der Möglichkeit, dass gewisse Anlageteile stehen gelassen werden könnten, sei damit nicht vorgesehen. Hinzu komme, dass gemäss den aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen ein vollständiger Rückbau vorgesehen sei. Soweit die Beschwerdeführerin geltend mache, dass Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV gesetzeswidrig sei, verkenne sie, dass Art. 77 Abs. 1 KEG vom "Abbruch ausgedienter Kernanlagen" und damit von einem vollständigen Rückbau ausgehe. Für das von der Beschwerdeführerin (aus wirtschaftlichen Gründen) priorisierte Szenario "braune Wiese" finde sich (auch) im KEG keine Grundlage. 7.1.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, es sei offenkundig und bedürfe keiner weiteren rechtlichen Ausführungen, dass eine freigemessene Kernanlage keine Kernanlage im Sinne des KEG mehr darstelle. Demzufolge sei der von der Vorinstanz an-

A-1972/2021 gerufene Art. 77 Abs. 1 KEG auf eine freigemessene Kernanlage nicht anwendbar und die gestützt darauf gezogenen rechtlichen Schlussfolgerungen würden sich als falsch erweisen. Die Stilllegungspläne der Kernkraftwerksbetreiberinnen sähen die "grüne Wiese" einzig und allein aus dem Grund vor, weil das UVEK bzw. das BFE eine entsprechende rechtswidrige Vorgabe gemacht habe. Gegen diese Vorgabe hätten sich die Betreiberinnen bisher nicht zur Wehr setzen können, weshalb ihnen dieser Umstand nicht entgegengehalten werden könne. Sobald rechtskräftig festgestellt sei, dass die Vorgabe "grüne Wiese" rechtswidrig sei, würden die Kernkraftwerksbetreiber ihre Stilllegungspläne entsprechend anpassen. 7.1.4 Mit Eingabe vom 15. Juli 2022 hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen daran fest, dass der konventionelle Rückbau einer Kernanlage nicht zu den durch die Fonds sicherzustellenden Kosten zähle. 7.2 Strittig und zu prüfen ist, ob sich Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude […]") als verfassungs- und gesetzeskonform erweist. 7.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebietet das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem generell-abstrakten Rechtssatz von genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu beruhen hat sowie alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in einem Bundesgesetz enthalten sein müssen (statt vieler Urteil des BVGer A-1211/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4.1 f. m.w.H.). 7.2.2 Werden gestützt auf Art. 164 Abs. 2 BV Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; statt vieler Urteil des BVGer A-2852/2018 vom 7. Februar 2019 E. 3.2 m.H.). 7.2.3 Die gerichtliche Kontrolle bezieht sich bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, zunächst auf die

A-1972/2021 Gesetzmässigkeit. Erweist sich die Verordnung als gesetzmässig und ermächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung abzuweichen, ist sodann die Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung zu prüfen. Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständigen Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen, sondern sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Die Zweckmässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kontrolle. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, sich zur Sachgerechtigkeit einer Verordnungsbestimmung etwa in politischer oder wirtschaftlicher Hinsicht zu äussern (BGE 143 II 87 E. 4.4 m.w.H.; Urteil des BVGer A-6804/2017 vom 31. Januar 2019 E. 8.3 m.w.H.). 7.2.4 Der Bundesrat kann u.a. generell-abstrakte Regeln darüber erlassen, wie die Beiträge an den Fonds zu bemessen sind (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 KEG). Er bezeichnet die Behörde für den Rückstellungsplan (Art. 82 Abs. 2 KEG) und er erlässt die Ausführungsbestimmungen zum KEG (Art. 101 Abs. 1 KEG). Diese auf Gesetzesstufe verankerten Delegationen an den Bundesrat sind zulässig, da sie verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen sind. Die Verordnungskompetenz hat der Bundesrat im Allgemeinen mit der KEV sowie bezüglich der Fonds mit der SEFV wahrgenommen. In formeller Hinsicht ist die staatsrechtliche Zuständigkeitsordnung beim Erlass der vorliegend massgebenden Verordnungen gewahrt. 7.2.5 In materieller Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin eine Kompetenzüberschreitung des Bundesrats. Erstens macht sie geltend, dass dieser nach Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV den Abbruch aller technischen Einrichtungen und Gebäude zu Unrecht zu den Stilllegungskosten zähle. Zweitens rügt sie, dass er gemäss Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV den Abbruch von Gebäuden nach deren Dekontamination zur Stilllegung eines Kernkraftwerks zu Unrecht dazu zähle. Die Beschwerdeführerin stellt sich somit im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Vorinstanz die Parameter "grüne Wiese" fälschlicherweise berücksichtigt habe.

A-1972/2021 7.2.6 Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV gehören zu den Stilllegungskosten der Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die Deponie der inaktiven Abfälle. Laut Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zählt der Abbruch von Gebäuden bzw. der Abbruch von Gebäuden nach deren Dekontamination zur Stilllegung eines Kernkraftwerks. Die Sicherstellung der Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung ist im 7. Kapitel des Kernenergiegesetzes (Art. 77 – 82 KEG) geregelt. Art. 26 – 29 im 4. Abschnitt des 4. Kapitels des KEG äussern sich zur Stilllegung und enthalten die verschiedenen Phasen der Stilllegung. Zur Beantwortung der Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV sind somit insbesondere Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG sowie Art. 26 Abs. 2 und Art. 29 Abs. 1 KEG auszulegen. Auf Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV ist noch separat einzugehen (vgl. E. 7.5.3 hiernach). 7.2.7 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des wahren Sinngehalts einer Gesetzesbestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Norm. Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar eindeutiger Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (systematische Auslegung). Dabei befolgt die Rechtsprechung einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (sog. Methodenpluralismus). Eine Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion, BGE 143 II 268 E. 4.3.1 m.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger rasch nahelegen. Bleiben letztlich mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (sog. verfassungskonforme bzw. verfassungsbezogene Auslegung; vgl. zum Ganzen BGE 144 V 333 E. 10.1; BGE 135 I 161 E. 2.3; Urteil des BVGer A-322/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3.5; ERNST KRAMER, a.a.O., S. 117 f.; je m.H.).

A-1972/2021 7.3 7.3.1 Aus Art. 77 Abs. 1 KEG geht hervor, dass der Stilllegungsfonds die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicherstellt. Kernanlagen sind gemäss der Legaldefinition von Art. 3 Bst. d KEG Einrichtungen zur Nutzung von Kernenergie, zur Gewinnung, Herstellung, Verwendung, Bearbeitung oder Lagerung von Kernmaterialien sowie zur Entsorgung von radioaktiven Abfällen. Der Eigentümer muss seine Anlage u.a. stilllegen, wenn er sie endgültig ausser Betrieb genommen hat (Art. 26 Abs. 1 Bst. a KEG). Er muss dabei nach Art. 26 Abs. 2 KEG insbesondere die Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung erfüllen (Bst. a), die Kernmaterialien in eine andere Kernanlage verbringen (Bst. b), die radioaktiven Teile dekontaminieren oder als radioaktive Abfälle behandeln (Bst. c), die radioaktiven Abfälle entsorgen (Bst. d) und die Anlage bewachen, bis alle nuklearen Gefahrenquellen daraus entfernt sind (Bst. e). Wenn die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abgeschlossen sind, stellt das Departement fest, dass die Anlage keine radiologische Gefahrenquelle mehr darstellt und somit nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung untersteht (Art. 29 Abs. 1 KEG). Die Stilllegung ist abgeschlossen, wenn die Anlage ohne Einschränkung und Aufsicht für andere als nukleare Zwecke verwendet werden kann (Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz, BBl 2001 2774). 7.3.2 Die Frage, ob das Stilllegungsziel den Rückbau bzw. den konventionellen Abriss von Gebäuden umfasst ("grüne Wiese" versus "braune Wiese"), ergibt sich weder aus dem Wortlaut von Art. 77 Abs. 1 KEG i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG noch aus demjenigen von Art. 26 Abs. 2 oder 29 Abs. 1 KEG. So erfasst der Begriff der nuklearen Anlage gemäss Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG ausschliesslich (ausgediente) Einrichtungen zur Nutzung von Kernenergie, zur Gewinnung, Herstellung, Verwendung, Bearbeitung oder Lagerung von Kernmaterialien sowie zur Entsorgung von radioaktiven Abfällen. Der Rückbau von Gebäuden wird bei der Stilllegung gemäss Art. 26 Abs. 2 KEG sodann vom Gesetzeswortlaut nicht ausdrücklich verlangt. Kommt hinzu, dass Anlagen, die keine radiologische Gefahrenquelle mehr darstellen, nach Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kern-

A-1972/2021 energiegesetzgebung unterstehen. Zusammenfassend erscheint der Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen nicht klar. Dass der Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen nicht eindeutig ist, zeigen im Übrigen auch die detaillierten rechtlichen Ausführungen des Kostenausschusses des STENFO (KS 16, Überprüfungsbericht des Kostenausschusses vom 15. Dezember 2017, S. 33 f.). Dieser hat rechtliche Argumente für die Zulässigkeit beider Stilllegungsszenarien ("grüne Wiese" und "braune Wiese") aufgeführt. An dessen Auffassung ist das Bundesverwaltungsgericht aber selbstredend nicht gebunden, sondern es wendet das Recht von Amtes wegen an (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). 7.4 7.4.1 Beim am 1. Februar 2005 in Kraft getretenen Kernenergiegesetz handelt es sich um ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und teleologischer Auslegung schwierig und daher nachfolgend auf eine Unterscheidung zu verzichten ist (vgl. Zwischenentscheid des BVGer A-6908/2017 vom 14. Mai 2018 E. 4.3.1 m.w.H.). 7.4.2 Die Botschaft zum Kernenergiegesetz äussert sich im Zusammenhang mit den Stilllegungskosten bezüglich Art. 77 KEG (damals noch Art. 76 des Entwurfs) nicht zum Rückbau bzw. konventionellen Abriss von Gebäuden (BBl 2001 2793 f.). Allerdings lässt sich der Botschaft entnehmen, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat überlassen wollte, was im Einzelnen zu den Stilllegungs- und Entsorgungskosten zu zählen sind (vgl. BBl 2001 2794). Die Materialien legen demnach nahe, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat hinsichtlich der Kostenfestlegung einen grossen Ermessensspielraum für das zu erlassende Verordnungsrecht einräumte (vgl. Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.1.3 und 4.3.4). Deshalb ist die Einberechnung von Stilllegungskosten für ein Stilllegungsziel "grüne Wiese" im Grundsatz nicht zu beanstanden. Dieses hat sich aber am Zweck des KEG zu orientieren. Nach dem KEG besteht der Zweck des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds darin, die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) und die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten) sicherzustellen (vgl. Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG). Weiter ist festzuhalten, dass das Kostendeckungsprinzip bei STENFO-Beiträgen nur sinngemäss gilt. Dennoch wäre eine gezielte Überalimentierung der Fonds

A-1972/2021 bundesrechtswidrig (vgl. Art. 78 Abs. 2 KEG; Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 7.4.3 Dagegen macht die Botschaft Ausführungen zu den Stilllegungspflichten. Nach der Botschaft ist noch ungewiss, ob die bestehenden Kernkraftwerke nach ihrer Betriebsdauer abgebrochen werden oder ob Teile davon allenfalls für andere Zwecke weiterverwendet werden könnten (BBl 2001 2740). Weiter führt die Botschaft bezüglich der Stilllegungspflichten nach Art. 26 KEG aus, dass die Stilllegung alle Tätigkeiten umfasse, die erforderlich seien, damit die Anlage oder der Standort für andere Zwecke verwendet werden könne. Absatz 2 verdeutliche die sich aus der Stilllegung ergebenden Verpflichtungen. Diejenigen Teile der Anlage müssten abgebrochen werden, die eine nukleare Gefährdung darstellen würden. Die radioaktiven Teile seien entweder zu dekontaminieren oder der Entsorgung zuzuführen (Bst. c). Nachdem festgestellt worden sei, dass eine Anlage oder die verbleibenden Teile nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung unterstehe, sei das dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behandeln als nicht mehr genutzte Industriebauten. Massgebend sei ab diesem Zeitpunkt das kantonale Baurecht. Beispiel für einen solchen teilweisen Abbruch sei das ehemalige Versuchsatomkraftwerk Lucens. Sein Gelände mit den unter- und oberirdischen Anlagen unterstehe bis auf ein kleines Zwischenlager seit der Verfügung des Bundesrates vom 12. April 1995 nicht mehr der Atomgesetzgebung. Die Anlage diene dem Kanton Waadt zur Aufbewahrung von kulturellen und archäologischen Gütern. Die im Zwischenlager Lucens befindlichen Abfallcontainer sollten nach der Inbetriebnahme des Zwischenlagers Würenlingen umgehend dorthin verbracht werden. Anschliessend könne auch dieser Teil aus der atomrechtlichen Aufsicht entlassen werden. An dieser Stelle der Botschaft findet sich zudem ein Verweis zur Finanzierung der Stilllegung gemäss Ziff. 7.3.5.3 (BBl 2001 2773). Aus diesem Verweis lässt sich schliessen, dass der Gesetzgeber beim Rückbau von Gebäuden die Stilllegungspflichten nicht abweichend von den Stilllegungskosten regeln wollte. Dies leuchtet auch ein, da diese auf denselben Stilllegungszielen aufbauen. 7.4.4 Zusammenfassend wird dem Bundesrat zwar ein grosser Ermessensspielraum eingeräumt. Gleichzeitig hält die Botschaft aber auch fest, dass ein Abbruch von Gebäuden nur insofern zwingend ist, als die entsprechenden Teile eine nukleare Gefährdung darstellen. Aus den Materialien geht demnach ein klarer gesetzgeberischer Wille hervor, dass solche Gebäude im Rahmen der Stilllegung nicht in jedem Fall abgebrochen werden müssen. Der Verweis in der Botschaft im Kapitel der Stilllegungspflichten

A-1972/2021 zu den Stilllegungskosten verdeutlicht jedoch, dass der Gesetzgeber den Abbruch von Gebäuden in beiden Fällen gleich regeln wollte. Das historische und teleologische Auslegungsergebnis spricht somit dafür, dass auch ein Stilllegungsziel "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten zu berücksichtigen ist. 7.5 7.5.1 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass Gesetze nach Möglichkeit verfassungskonform auszulegen sind (vgl. E. 7.2.7 hiervor). Die historische Auslegung findet vorliegend ihre Bestätigung in der verfassungsrechtlichen Ordnung. Dem Bund kommt nach Art. 90 BV eine umfassende Kompetenz auf dem Gebiet der Kernenergie mit konkurrierender, nachträglich derogatorischer Wirkung zu (Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 und Verfassungsentwurf 1996, BBl 1997 I 1, S. 269; vgl. ferner Urteil des BVGer A-3505/2011 vom 26. März 2012 E. 5.4.4). Das gestützt auf diese Verfassungsbestimmung erlassene Kernenergiegesetz bestimmt, dass die Eigentümer der Kernkraftwerke und anderer Kernanlagen verpflichtet sind, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen (vgl. Art. 26 KEG; vgl. Urteil des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 3). Mit der Stilllegungsverfügung werden sämtliche nach Bundesrecht notwendigen Bewilligungen erteilt (Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Art. 62 KEG). Kantonale Bewilligungen sind bei der Stilllegung dagegen nicht erforderlich und kantonales Recht ist nur soweit verhältnismässig zu berücksichtigen (vgl. Art. 49 Abs. 3 i.V.m. Art. 62 KEG). Der Gesetzgeber räumt der nuklearen Sicherheit einen hohen Stellenwert ein. Er legt in Art. 4 Abs. 1 KEG fest, dass bei der Nutzung der Kernenergie Mensch und Umwelt vor einer Gefährdung durch ionisierende Strahlen zu schützen sind. Er statuiert insbesondere das Vorsorgeprinzip, indem er bestimmt, dass gegen eine unzulässige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzulässige Bestrahlung von Personen, sowohl bei Normalbetrieb als auch bei Störfällen, Vorsorge getroffen werden muss. Demnach sind alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG) respektive zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. b KEG). Das KEG bezweckt denn auch insbesondere den Schutz von Mensch und Umwelt vor ihren Gefahren (Art. 1 Satz 2 KEG). 7.5.2 Dagegen kommt dem Bund in Bezug auf die Raumplanung eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Vor diesem

A-1972/2021 Hintergrund ist auch die Botschaft zu verstehen, wenn sie bekräftigt, dass dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behandeln seien, als nicht mehr genutzte Industriebauten. Massgebend ist ab diesem Zeitpunkt das kantonale Baurecht (vgl. BBl 2001 2773). 7.5.3 Anzumerken bleibt, dass Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zur Stilllegung auf Verordnungsstufe für die Auslegung des KEG auf Gesetzesstufe nicht einschlägig sind. Nach dem bereits Gesagten müssten diese Bestimmungen auf Verordnungsstufe ohnehin im Einklang mit dem gesetzgeberischen Willen ausgelegt werden. 7.5.4 Als Zwischenergebnis zeigt sich, dass der Gesetzgeber den Rückbau von Gebäuden bei der Stilllegung von Kernanlagen nicht zwingend vorgesehen hat. Vielmehr besteht der klare gesetzgeberische Wille, diese nach Möglichkeit anderweitig zu nutzen (z.B. zur Aufbewahrung von kulturellen und archäologischen Gütern wie im Versuchskernkraftwerk Lucens; vgl. E. 7.4.2 hiervor). Somit ergibt sich, dass eine Berücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Auch die systematische Auslegung steht dem nicht entgegen. Gleichzeitig lassen sich aber auch keine Hinweise dafür finden, dass die Berücksichtigung des Szenarios "grüne Wiese" bundesrechtswidrig wäre. 7.5.5 Bei diesem Zwischenergebnis ist fraglich, unter welchen Voraussetzungen der Fortbestand von Gebäuden bei den Stilllegungskosten und damit bei der vorliegend zu beurteilenden Veranlagungsperiode 2017-2021 zu berücksichtigen ist bzw. inwiefern Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude […]") verfassungsund gesetzeskonform ausgelegt werden kann. Nachfolgend ist hierfür auf die weiteren relevanten Parameter einzugehen, namentlich auf die Stilllegungsplanungen gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV und die einschlägige KS 16. 7.6 7.6.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die gesetzlichen Grundlagen einen vollständigen Rückbau mit Renaturierung des Betriebsareals verlangen würden. Dies decke sich denn auch mit den aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen, die als Stilllegungsziel die "grüne Wiese" vorsähen.

A-1972/2021 7.6.2 Die Beschwerdeführerin rügt u.a., es bestehe keine Rechtspflicht, die Finanzierung des Szenarios "grüne Wiese" durch den Stilllegungsfonds sicherzustellen. Daran ändere nichts, dass gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV die voraussichtlichen Kosten gestützt auf die Stilllegungsplanungen der Stilllegungspflichtigen zu ermitteln seien. Die aktuellen Stilllegungsplanungen seien entsprechend den rechtswidrigen Vorgaben des UVEK bzw. des BFE erstellt worden