Bundesverwaltungsgericht 29.08.2011 A-1939/2011

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t T r i buna l   adm in istratif   f édé ra l T r i buna l e   ammin istrati vo   f ede ra l e T r i buna l   adm in istrativ   f ede ra l Abteilung I A­1939/2011, A­1943/2011 Urteil   v om   2 9 .   Augus t   2011   Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz), Richter André Moser, Richter Jérôme Candrian,    Gerichtsschreiber Stephan Metzger. Parteien Stadt Winterthur, Stadthaus, 8400 Winterthur,   vertreten durch Stadtbus Winterthur, Tösstalstrasse 86,  Postfach, 8402 Winterthur, Beschwerdeführerin,  gegen 1. Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,  Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord,  3003 Bern,    und 2. Bundesamt für Verkehr (BAV), 3003 Bern,   handelnd durch das UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,  Vorinstanzen, sowie 1. Thurbo AG, Bahnhofstrasse 31, 8280 Kreuzlingen

2. Schweizerische Bundesbahnen SBB,  Division Personenverkehr, Regionalverkehr,  Wylerstrasse 123/125, 3000 Bern 65,  3. Zürcher Verkehrsverbund (ZVV),  Hofwiesenstrasse 370, Postfach, 8090 Zürich, 4. PostAuto Schweiz AG, Region Zürich,  Regensbergstrasse 89, Postfach, 8050 Zürich, Beigeladene. Gegenstand Konzession für die regelmässige gewerbsmässige  Personenbeförderung.

A­1939/2011, A­1943/2011 Sachverhalt: A.  Die  Stadtbus  Winterthur  besitzt  eine  letztmals  am  16.  Juli  2007  vom  Bundesamt  für  Verkehr  (BAV)  angepasste  und  bis  am  1.  Januar  2016  erneuerte Konzession für die regelmässige gewerbsmässige Beförderung  von Personen mit Trolleybussen auf drei Linien – unter anderem der Linie  Winterthur Oberseen – Winterthur Hauptbahnhof – Winterthur Rosenberg  (Konzession Nr. 5544).  Weiter  ist die Stadtbus Winterthur in Besitz einer am 28. April 2008 vom  BAV geänderten und (mit einer Ausnahme) bis zum Fahrplanwechsel im  Dezember  2014  geltenden  Gebiets­  und  Linienkonzession  für  die  regelmässige  gewerbsmässige  Personenbeförderung,  welche  die  Gemeinden Bertschikon, Brütten, Dättlikon, Pfungen, Wiesendangen, die  Stadt  Winterthur  bzw.  verschiedene  Verbindungslinien  jeweils  vom  Hauptbahnhof (HB) Winterthur aus umfasst (Konzession Nr. 312). B.  Am 12. Juli 2010 reichte die Stadtbus Winterthur beim BAV das Gesuch  für  den Betrieb  einer  neuen Buslinie  674 Winterthur HB  – Rosenberg –  Seuzach  für  die  Dauer  von  10  Jahren  zur  Erschliessung  des  neuen  Einkaufszentrums Rosenberg ein. Gleichzeitig ersuchte sie das BAV um  Ergänzung der Trolleybuslinie Oberseen – HB – Rosenberg (Konzession  Nr. 5544)  um  eine  Schleife  mit  zwei  neuen  Haltestellen  um  das  neue  Einkaufszentrum  Rosenberg  herum  mit  Gültigkeit  bis  zum  Fahrplanwechsel im Dezember 2021. C.  Mit Ermächtigung und im Auftrag des Eidgenössischen Departements für  Umwelt, Verkehr, Energie  und Kommunikation  (UVEK)  erteilte  das BAV  der  Stadtbus Winterthur  am  25.  Februar  2011 mit Wirkung  ab  1.  März  2011 und bis  zum Fahrplanwechsel  im Dezember 2014 die Konzession  auf  der  neuen  Buslinie  674  und  integrierte  die  Linie  in  die  Konzession  Nr. 312. Mit  einer weiteren Verfügung  vom 25.  Februar  2011  ergänzte  das BAV  mit  Wirkung  ab  dem  1.  März  2011  die  Konzession  Nr.  5544  für  die  Trolleybus­Linie  Oberseen  –  HB  –  Rosenberg  um  zwei  Haltestellen.  Weiter  hielt  es  fest,  die  Konzession  bleibe  unverändert  bis  zum  Fahrplanwechsel im Dezember 2016 gültig. 

A­1939/2011, A­1943/2011 D.  Mit  zwei  Beschwerden  vom  30.  März  2011  beantragt  die  von  der  Stadtbus Winterthur vertretene Stadt Winterthur (Beschwerdeführerin) vor  dem Bundesverwaltungsgericht, die Verfügungen des BAV seien insofern  zu ändern, als die Konzession Nr. 5544 mit einer Dauer  von 10 Jahren  bis 2021 zu erneuern und jene für die Buslinie 764 ebenfalls für 10 Jahre  bis 2021 zu erteilen sei. In formeller Hinsicht sei den Beschwerden keine  aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. E.  Das  Bundesverwaltungsgericht  vereinigte  am  5.  April  2011  die  beiden  Beschwerdeverfahren A­1939/2011 und A­1943/2011. F.  Mit  Zwischenverfügung  vom  19.  Mai  2011  stellte  das  Bundesverwaltungsgericht  fest,  dass  die  angefochtenen  Verfügungen  insoweit  in Rechtskraft erwachsen seien, als die Ausübung, nicht  jedoch  die Geltungsdauer der Konzessionen betroffen seien. Weiter wies es die  Gesuche um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden ab,  soweit es darauf eintrat.  G.  In materieller Hinsicht beantragen als Beigeladene die PostAuto Schweiz  AG  am  23.  Mai  2011,  die  Thurbo  AG  am  26.  Mai  2011,  der  Zürcher  Verkehrsverbund  (ZVV)  am  26.  Mai  2011  und  die  Schweizerischen  Bundesbahnen SBB am 10. Juni 2011 die Abweisung der Beschwerden. H.  Das UVEK (Vorinstanz 1) beantragt am 22. Juni 2011 im eigenen Namen  sowie  im  Namen  des  BAV  (Vorinstanz  2)  ebenfalls  die  Abweisung  der  Beschwerde. I.  Die  Beschwerdeführerin  hielt  am  14.  Juli  2011  an  ihren  materiellen  Anträgen fest. J.  Auf  die  Ausführungen  der  Parteien  und  die  bei  den  Akten  befindlichen  Schriftstücke  wird  –  sofern  entscheidrelevant  –  im  Rahmen  der  Erwägungen eingegangen.

A­1939/2011, A­1943/2011 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.  Die angefochtenen Entscheide  stellen Verfügungen  im Sinne  von Art.  5  des  Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021)  dar,  die  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  anfechtbar  sind  (Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Das  UVEK  und  das  BAV  gehören  zu  den  Behörden  nach  Art.  33  VGG  und  sind Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was  das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor (vgl. Art. 32 VGG). Die  im  vorinstanzlichen  Verfahren  in  der  Frage  der  Konzessionsdauer  unterlegene Verfügungsadressatin  ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48  Abs.  1  VwVG).  Auf  die  im Übrigen  frist­  und  formgerecht  eingereichten  Beschwerden (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten. 2.  Vorliegend  geht  es  um  Konzessionen  für  die  regelmässige  gewerbsmässige  Personenbeförderung  auf  der  Strasse.  Vorab  ist  das  anwendbare Recht zu bestimmen. Am 1. Januar 2010 sind das Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die  Personenbeförderung  (PBG,  SR  745.1)  und  die  Verordnung  vom  4.  November 2009 über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11) in Kraft  getreten  und  haben  die  bisher  geltenden  Erlasse  –  unter  anderem  das  Personenbeförderungsgesetz vom 18. Juni 1993 (aPBG, AS 1993 3128)  und  die  Verordnung  vom  25.  November  1998  über  die  Personenbeförderungskonzession  (aVPK,  AS  1999  721)  abgelöst.  Übergangsrechtlich hält Art. 84 VPB fest, dass bestehende Konzessionen  in Kraft bleiben, für deren Erneuerung oder Änderung das neue Recht gilt  (Abs. 1). Das Verfahren für Konzessionsgesuche, die am 1. Januar 2010  hängig sind, richtet sich nach bisherigem Recht (Abs. 2).  Die beiden Beschwerdeverfahren haben ihren Ursprung in Gesuchen der  Beschwerdeführerin  vom  12.  Juli  2010.  Damit  gilt  vorliegend  neues  Recht.

A­1939/2011, A­1943/2011 3.  3.1. Das Personenbeförderungsregal steht dem Bund zu (Art. 4 PBG). Er  – bzw.  in  der  Regel  das  UVEK  –  kann  Unternehmen  Personenbeförderungskonzessionen  erteilen.  Diese  können  durch  das  BAV übertragen, geändert, aufgehoben, widerrufen oder erneuert werden  (Art.  6  Abs.  1,  3  und  4  PBG).  Konzessionen  werden  für  die  Personenbeförderung auf bestimmten Linien erteilt oder können innerhalb  eines bestimmten Gebietes zugesprochen werden, wenn die Beförderung  mit  nicht  spurgeführten  Fahrzeugen  für  Fahrten  auf  Verlangen,  Sammelfahrten oder Ortsverkehrsnetze durchgeführt wird  (Art. 9 und 10  Abs.  1  VPB).  Voraussetzungen  der  Konzessionserteilung  sind  unter  anderem,  dass  die  geplante  Transportleistung  zweckmässig  und  wirtschaftlich  erbracht  werden  kann  und  für  das  bestehende  Angebot  anderer  Transportunternehmen  keine  volkswirtschaftlich  nachteiligen  Wettbewerbsverhältnisse  entstehen  (Art.  9  Abs.  2  PBG  i.V.m.  Art.  11  Abs. 1 VPB). Die zuständige Behörde berücksichtigt bei ihrem Entscheid  die Koordination  innerhalb des öffentlichen Verkehrs (Art. 14, 16 und 20  VPB).  3.2. Die Konzession  kann  erneuert werden, wenn  die Voraussetzungen  für die Erteilung immer noch erfüllt sind (Art. 16 VPB). Sie kann von der  Konzessionsbehörde  während  ihrer  Dauer  geändert  werden,  wobei  geringfügige  Abweichungen,  insbesondere  betreffend  die  Linienbezeichnung,  keiner  Änderung  der  Konzession  bedürfen  (Art.  17  Abs. 1 und 2 VPB).  3.3. Die Konzession wird für zehn Jahre erteilt oder erneuert. Bei längerer  Amortisationsdauer  der  Betriebsmittel  kann  sie  für  eine  längere  Dauer,  jedoch höchstens für 25 Jahre erteilt werden (Art. 15 Abs. 1 und 3 VPB,  vgl. auch Art. 6 Abs. 3 PBG). Für eine kürzere Dauer als zehn Jahre kann  sie  erteilt  oder  erneuert  werden,  wenn  das  Transportunternehmen  dies  beantragt  oder  wenn  zum  Zeitpunkt  des  Gesuchs  die  schriftliche  Bestätigung der Besteller vorliegt, dass sie die betreffende Linie auf einen  bestimmten Zeitpunkt hin ausschreiben (Art. 15 Abs. 2 Bst. a und b VPB;  vgl. E. 5.3).  4.  Strittig  sind  nicht  die  Konzessionserteilungen  an  sich,  sondern  deren  Laufzeit.

A­1939/2011, A­1943/2011 4.1. Die Vorinstanz  2  begründete  ihren Konzessionsentscheid Nr.  5544  damit,  dass  die  Verlängerung  einer  bereits  konzessionierten  Linie  um  zwei  Haltestellen  den  Charakter  einer  Konzessionsänderung  und  nicht  einer Neuerteilung oder einer Erneuerung – die in der Regel für 10 Jahre  gelten würden –  hätte.  Für  eine Erstreckung  der  bis  2016 bestehenden  Gültigkeitsdauer  als  Folge  der  Linienverlängerung  lägen  keine  Gründe  vor.  4.2.  Die  Beschwerdeführerin  wendet  ein,  die  Bauherrin  habe  mit  ihr  vereinbart,  ab  Eröffnung  des  neuen  Einkaufszentrums  Rosenberg  während  vier  Jahren  einen  festen  Beitrag  an  dessen  Erschliessung mit  dem  öffentlichen  Verkehr  zu  leisten.  In  der  Folge  habe  sie  (die  Beschwerdeführerin) mit dem ZVV am 14.  Juli  2010 einen Vertrag über  die  Bestellung  und  Finanzierung  von  Verkehrsleistungen  –  nebst  zwei  weiteren Massnahmen die  neue Buslinie  674 und die Verlängerung der  Trolleybuslinie 3 – abgeschlossen. Die Leistungen seien von  ihr bestellt  worden und die Linien würden als Versuchsbetrieb mit einer vierjährigen  Dauer  geführt,  wobei  die  Erschliessung  zeitlich  abgestimmt  längerfristig  verbessert werden solle. Hinsichtlich  der  Konzession  Nr.  5544  folge  daraus,  dass  die  Linienverlängerung  als  Angebotserweiterung  im  Sinne  von  §  20  Abs.  1  des  Gesetzes  des  Kantons  Zürich  vom  6.  März  1988  über  den  öffentlichen  Personenverkehr  (PVG  ZH,  LS  740.1)  zusätzlich  zum  bestehenden  Verbundangebot  anzusehen  sei.  Dementsprechend  habe  sie nicht die Änderung, sondern die Erneuerung der Konzession Nr. 5544  um  zehn  Jahre  verlangt.  Es  sei  nicht  beabsichtigt,  die  fraglichen  Linien  auf einen bestimmten Zeitpunkt auszuschreiben. Denn im Kanton Zürich  werde  das  Verbundangebot  in  einem  besonderen  Fahrplanverfahren  festgelegt.  Die  für  die  einzelnen  Fahrplanperioden  notwendigen  Vereinbarungen  würden  ohne  vorherige  Ausschreibung  in  Transportverträgen  zwischen  dem  ZVV  und  den  marktverantwortlichen  Verkehrsunternehmen  –  für  die  Stadt  Winterthur  sei  dies  die  Stadtbus  Winterthur  –  getroffen. Dies  entspreche  auch  dem Vertrag  vom 14.  Juli  2010  mit  dem  ZVV.  Gemäss  Ziff.  5  des  Vertrages  solle  die  Linienverlängerung  nach  Ablauf  der  vierjährigen  Versuchsphase  ins  Verbundangebot  aufgenommen  werden.  Dabei  handle  es  sich  um  eine  prioritäre Massnahme. Die Voraussetzung von Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB,  im Falle einer beabsichtigten Ausschreibung die Konzessionserneuerung  um weniger als 10 Jahre zu gewähren,  sei  deshalb nicht erfüllt.  Zudem  gebiete der Investitionsschutz eine Konzessionsdauer von mindestens 10 

A­1939/2011, A­1943/2011 Jahren. Die Stadtbus Winterthur müsse für die Linienverlängerung einen  neuen  Trolleybus  beschaffen.  Die  Gesamtinvestitionen  von  Fr. 4'845'000.­  innerhalb  von  fünf  Jahren  abschreiben  zu  wollen,  sei  unrealistisch.  Zudem  habe  der  ZVV  für  die  Ersatzbeschaffung  von  21  Trolleybussen eine Abschreibungsdauer von 17 Jahren vorgegeben.  4.3.  Das  Personenbeförderungsrecht  des  Bundes  unterscheidet  begrifflich  zwischen  "Änderung"  und  "Erneuerung"  einer  Konzession.  Wortlaut und Sinngehalt der fraglichen Bestimmungen – insbesondere die  Art.  16  und  17  VPB  (vgl.  zur  Auslegung  u.a.  Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts A­6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4 und A­ 6650/2009 vom 21. Mai 2010 E. 5, je mit Hinweisen) – deuten klar darauf  hin,  dass  mit  der  Erneuerung  das  (unveränderte  oder  veränderte)  Weiterdauern  der  Konzession  nach  deren  Ablauf  (vgl.  dazu  auch Urteil  des Bundesverwaltungsgerichts A­160/2009 vom 11. Februar 2011 E. 6.8  mit Hinweis), mit  der  Änderung  hingegen  eine Anpassung  während  der  Konzessionsdauer (so ausdrücklich Art. 17 Abs. 1 VPB) gemeint sind. 4.3.1. Hinsichtlich der bis anfangs 2016  laufenden Trolleybuskonzession  Nr.  5544  verlangt  die  Beschwerdeführerin  die  Verlängerung  der  Linie  Winterthur Oberseen – Winterthur HB – Winterthur Rosenberg mit derzeit  24 Haltestellen um eine Schlaufe mit zwei weiteren Haltestellen. Gemäss  unbestritten  gebliebenen Feststellungen  der Vorinstanz  2  geht  es  dabei  um die Verlängerung der Gesamtstrecke um 1'241 Meter, was 7,6% der  bisherigen Linie entsprechen soll. Weiter  sind  sich die Parteien darüber  einig, dass diese Verlängerung nicht derart über den Rahmen des bisher  Bewilligten  hinausgeht,  dass  zu  prüfen wäre,  ob  die  fragliche  Linie  aus  der  bestehenden  Konzession  Nr.  5544  herausgenommen  und  für  die  verlängerte  Linie  eine  neue  Konzession  erteilt  werden  müsste.  Der  Hinweis der Beschwerdeführerin  auf  eine Erweiterung des bestehenden  Verbundangebotes  nach  Zürcher  Recht  vermag  ebenfalls  keine  Neukonzessionierung nach Bundesrecht zu begründen. Die Vorinstanz 2  hielt  in  diesem  Sinne  folgerichtig  fest,  "der  Charakter  der  Linie"  bleibe  trotz der Verlängerung erhalten. Geht es somit um die Anpassung bzw.  Änderung  der  bestehenden  Konzession  Nr.  5544  während  ihrer  Dauer,  kann nicht von einer Erneuerung gesprochen werden.  4.3.2.  Denkbar  wäre  allenfalls,  zusammen  mit  der  Linienverlängerung  auch  die  Dauer  der  gesamten  Konzession  Nr.  5544  zu  ändern.  Hierfür  sind  jedoch  keine  Gründe  erkennbar.  Einerseits  wurde  die  fragliche  Konzession  am  16.  Juli  2007  antragsgemäss  um  die  auch  nach  altem 

A­1939/2011, A­1943/2011 Recht  üblichen  10  Jahre  (Art.  14  aVPK;  vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts A­7837/2008 vom 14. Dezember 2009 E. 3.7  mit  Hinweisen)  bis  am  1.  Januar  2016  erneuert.  Weiter  vermag  eine  kleine Ergänzung einer  von drei  Linien  kaum einen Grund darzustellen,  die  gesamte  Laufzeit  der  Konzession  zu  verlängern.  Die  Vorinstanz  2  weist in diesem Zusammenhang sinngemäss zu Recht auf die Gefahr hin,  dass  ansonsten  Transportunternehmen  im  Falle  einer  unsicheren  Konzessionserneuerung  versucht  sein  könnten,  in  Umgehung  des  Grundgedankens  des  Konzessionsrechts  eine  Linie  geringfügig  anzupassen,  um  damit  eine  Verlängerung  der  Konzessionsdauer  erwirken zu können.  4.3.3.  Andererseits  überzeugen  die  von  der  Beschwerdeführerin  vorgebrachten Argumente nicht. So spricht bereits der Umstand, dass die  Linienergänzung Bestandteil  einer  auf  vier  Jahre bis  am 11. März 2015  befristeten  Bestellung  eines  Verkehrsangebotes  ist,  gegen  eine  Verlängerung der noch bis Ende 2015  laufenden Konzession, zumal die  Linienverlängerung  um  zwei  Haltestellen  nur  eine  unwesentliche  Konzessionsänderung  darstellt.  Dass  die  feste  Absicht  besteht,  die  Linienverlängerung  nach  Ablauf  der  vierjährigen  Bestellperiode  ins  Verbundangebot  aufzunehmen,  ändert  am  vorläufig  auf  vier  Jahre  befristeten  Betrieb  nichts.  Ebenso  wenig  überzeugt  das  Argument  des  Investitionsschutzes.  So  ging  der  Stadtrat  der  Beschwerdeführerin  in  seinem  Beschluss  vom  16.  Juni  2010  davon  aus,  dass  für  die  Linienverlängerung  die  Fahrzeugreserve  der  Stadtbus  Winterthur  optimiert  und  die  Angebotserweiterung  ohne  zusätzliche  Fahrzeugbeschaffung  betrieben  werden  könne.  Weiter  werden  gemäss  Feststellungen  und Beschluss  des Regierungsrates  des Kantons  Zürich  vom  14.  April  2010  die  Betriebskosten  während  der  ersten  vier  Jahre  sowie  die  Kosten  für  Wartehallen  und  Haltestellen  Schützenhaus  und  Rosengarten durch die Bauherrschaft des Zentrums Rosenberg und die  gesamte  Oberleitungsinfrastruktur  für  die  Linienverlängerung  (gemäss  Offerte  Fr.  1'000'000.­;  vgl.  auch  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  vom  8. Juli  2010)  aus  dem  kantonalen  Verkehrsfonds  finanziert.  Von  der  Beschwerdeführerin  übernommen  werden  gemäss  Regierungsratsbeschluss  lediglich  die  Fundamente  und  die  Busplatten  der  Haltestellen.  Die  nun  von  ihr  im  Beschwerdeverfahren  geltend  gemachten  Infrastrukturkosten  von  Fr. 4'845'000.­,  die  auch  die  Kosten  für  ein  neues  Fahrzeug  (Fr.  1'375'000.­),  eine  wesentlich  teurere  Oberleitung  mit  Einspeisung  und  Gleichrichter  (Fr.  1'530'000.­),  zwei  neue Wartehallen (Fr. 120'000.­), sowie vorab im Finanzierungsbeschluss 

A­1939/2011, A­1943/2011 des Regierungsrates vom 14. April 2010 gar nicht erwähnte beträchtliche  Auslagen  für  Strassenanpassungen  (Fr.  1'400'000.­),  vier  neue  Lichtsignalanlagen  (Fr.  300'000.­)  sowie  ein  WC  Fahrer  (Fr.  120'000.­)  enthalten,  erscheinen  bereits  deshalb  als  wenig  plausibel.  Festzuhalten  ist somit, dass ein allenfalls bestehender Abschreibungsbedarf auf Seiten  der  Beschwerdeführerin  für  notwendige  und  selber  finanzierte  Investitionen  nicht  derart  hoch  sein  kann,  dass  die  Prüfung  einer  zeitlichen  Erstreckung  der  gesamten  Konzession  Nr.  5544  geboten  gewesen wäre.  4.3.4.  Im  Übrigen  hielt  der  Regierungsrat  im  Beschluss  vom  14.  April  2010 fest, dass selbst wenn für eine Übernahme der Linienverlängerung  in  das  Verbundangebot  keine  Mittel  zur  Verfügung  stehen  sollten,  die  Verlängerung  nach  Wegfall  der  vierjährigen  Kostenübernahme  beispielsweise durch Umlagerungen zu finanzieren wäre.  4.4. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz 2 die Verlängerung  der  Trolleybuslinie  3  um  zwei  Haltestellen  zu  Recht  als  Konzessionsänderung  eingestuft  und  eine  zeitliche  Erstreckung  der  Konzession  abgelehnt  hat.  Die  dagegen  gerichtete  Beschwerde  erweist  sich als unbegründet. 5.  Bei  der  Bewilligung  für  die  Personenbeförderung  auf  der  Buslinie  674  geht  es  demgegenüber  unbestritten  um  die  Neuerteilung  einer  Konzession. 5.1.  Dem  angefochtenen  Entscheid  kann  diesbezüglich  entnommen  werden, dass die Aufnahme der neuen Linie 674 in das Verbundangebot  durch  den  ZVV  ab  dem  Fahrplanwechsel  im  Dezember  2014  noch  ungewiss  sei  und  zu  diesem  Zeitpunkt  einer  Überprüfung  der  für  das  Verbundangebot gültigen Kriterien bedürfe. Die als Voraussetzung für die  Konzessionserteilung  geltende  wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  sei  nur  bis  Dezember  2014  sichergestellt.  Die  Konzession  werde  deshalb  für  die  Zeit  des  durch  die  Stadt  Winterthur  bestellten und finanzierten Betriebs bis Ende 2014 erteilt. 5.2.  Nach  Ansicht  der  Beschwerdeführerin  ist  die  Kürzung  der  Konzessionsdauer  der  neuen  Linie  674  zu  Unrecht  damit  begründet  worden,  die wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  sei  nur  bis  Ende 2014 sichergestellt. Sollte die Wirtschaftlichkeit nicht gegeben sein 

A­1939/2011, A­1943/2011 – was vorliegend nicht zutreffe – hätte die Konzession gestützt auf Art. 11  VPB gänzlich verweigert werden müssen. Mit der Kostengutsprache vom  12.  Juli  2010  habe  der  ZVV  eine  wirtschaftliche  Betriebsführung  anerkannt.  Zudem  würden  Synergieeffekte  auch  künftig  die  Kosten  auf  der Linie 674 positiv beeinflussen. Unzulässig sei hingegen, die Linie 674  in  die  Konzession  Nr.  312  zu  integrieren.  Denn  die  neue  Linie  stelle  ebenfalls  eine  Angebotserweiterung  zum  bestehenden  Verbundangebot  dar,  so  dass  eine  neue  Konzession  hätte  erteilt  werden  müssen.  Die  Konzessionsdauer könne deshalb nicht mit der Laufzeit der bestehenden  Konzession Nr. 312 begründet werden. Analog zu den Ausführungen zur  Verlängerung  der  Trolleybuslinie  sei  nach  Ablauf  der  vierjährigen  Versuchsphase keine Ausschreibung der Linie 674 beabsichtigt. Zwar sei  lediglich geplant, die Linie ins Verbundangebot aufzunehmen. Im Hinblick  auf  die  Sicherstellung  der  Erschliessung  des  Zentrums  Rosenberg  sei  aber  fest  damit  zu  rechnen.  Schliesslich  stehe  auch  hier  der  Investitionsschutz  der  bewilligten Konzessionsdauer  entgegen.  Von  den  Gesamtkosten  von  Fr. 495'000.­  für  den  neuen Dieselautobus  seien  Fr.  420'000.­  durch  die  Kostengutsprache  des  ZVV  abgedeckt,  allerdings  basierend auf einer Abschreibungsdauer von 14 Jahren. Darüber hinaus  müssten  Fr.  780'000.­  in  die  Erweiterung  der  Infrastruktur  investiert  werden. Dies würde eine Mindestlaufzeit der Konzession von 10 Jahren  gebieten. 5.3.  Konzessionen  werden  für  10  Jahre  erteilt  oder  erneuert  (Art.  15  Abs. 1 VPB). Die Möglichkeit einer kürzeren Laufzeit ist in Art. 15 Abs. 2  VPB  festgehalten.  Im  alten Recht  sah Art.  14  aVPK   eine  in  der Regel  zehnjährige Dauer vor, ohne aber die Ausnahmen zu umschreiben. Das  Bundesverwaltungsgericht  hielt  diesbezüglich  fest,  der  Konzessionsbehörde  komme  demzufolge  ein  erheblicher  Ermessensspielraum zu, sie habe aber den Willen des Gesetzgebers zu  beachten,  dass der Konzessionär während der  Laufzeit  der Konzession  seine Investitionen amortisieren könne. Die Praxis der Vorinstanz 2, dann  eine  kürzere  Konzessionsdauer  zu  verfügen,  wenn  es  um  die  Koordination mit der Ausschreibung von Verkehrsleistungen geht, hat das  Bundesverwaltungsgericht  jeweils  geschützt,  soweit  begründete  Anhaltspunkte  für  entsprechende  Absichten  bestanden  (Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­8480/2007  vom  6.  Juli  2009  E.  6.6,  A­ 330/2007 vom 12. Juli 2007 E. 4.9, und A­7837/2008 vom 14. Dezember  2009 E. 3.7). 

A­1939/2011, A­1943/2011 5.3.1.  Im  neuen Personenbeförderungsrecht  hat  der Gesetzgeber  diese  Rechtsprechung  aufgenommen  und  ausdrücklich  festgehalten,  eine  kürzere Dauer  sei  dann möglich, wenn  zum Zeitpunkt  des Gesuchs die  schriftliche  Bestätigung  der  Besteller  vorliege,  dass  sie  die  betreffende  Linie  auf  einen  bestimmten  Zeitpunkt  hin  ausschreiben  (Art.  15  Abs.  2  Bst.  b  VPB).  Diese  Bestimmung  stellt  einen  Bezug  zum  Bestell­  und  Ausschreibungsverfahren für Verkehrsangebote dar, weshalb kurz darauf  einzugehen ist. 5.3.2.  Während  das  Instrument  der  Personenbeförderungskonzession  dem  Bund  dazu  dient,  in  der  Schweiz  einen  flächendeckenden  und  effizienten  "service  public"  im  öffentlichen  Verkehr  sicherzustellen,  gewährleistet  das  damit  zusammenhängende  und  zeitlich  abzustimmende  Bestellverfahren  die  Finanzierung  des  regionalen  Personenverkehrs, indem Bund und Kantone die ungedeckten Kosten der  von  ihnen  bestellten  Verkehrsangebote  übernehmen.  Der  Konzession  wiederum  kommt  die  Aufgabe  zu,  die  angemessene  Verwendung  der  Abgeltung  sicherzustellen.  Sie  verhindert  die  sogenannte  Rosinenpickerei,  indem  auf  attraktiven  Linien  weitere  Unternehmen  ausserhalb des Bestellverfahrens ebenfalls Transportleitungen anbieten,  damit  das bestellte Angebot  konkurrenzieren und den Abgeltungsbedarf  der öffentlichen Hand erhöhen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A­ 330/2007  vom  12.  Juli  2007  E.  4.5  ff.,  mit  Hinweisen).  Mit  dem  Ausschreibungsverfahren  können  Bestellungen  für  bestimmte  Verkehrsleistungen  darüber  hinaus  unter  den  dafür  geeigneten  Transportunternehmungen  ausgeschrieben werden  (vgl.  Art.  28  ff.  PBG  sowie Art. 11 ff. und 27 der Verordnung vom 11. November 2009 über die  Abgeltung des regionalen Personenverkehrs [ARPV, SR 745.16]). Durch  den Einbezug weiterer Transportunternehmen erhoffen sich die Besteller  Preisvorteile  oder  eine  Steigerung  der  Qualität  und  Effizienz  im  öffentlichen  Verkehr  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­330/2007  E. 4.6 mit Hinweisen). Als Folge der Ausschreibung können die Besteller  eine  Transportaufgabe  gegen  den  Willen  des  bisher  damit  betrauten  Transportunternehmens auf ein anderes übertragen. Letzteres muss vom  bisherigen Unternehmen unter Umständen eigens für das bisher bestellte  Verkehrsangebot  angeschaffte  Betriebsmittel  zum  Bilanzwert  übernehmen,  allfällige  Darlehen  ablösen  sowie  notwendige  zusätzliche  Stellen Arbeitnehmenden des bisherigen Unternehmens anbieten (Art. 28  ARPV).  Diese  Bestimmung  ermöglicht  somit  einen  Ausgleich  zwischen  einer kürzeren Konzessionsdauer im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB  und  dem  Gebot,  die  Betriebsmittel  amortisieren  zu  können. 

A­1939/2011, A­1943/2011 Voraussetzung  einer  kürzeren  Konzessionsdauer  ist  deshalb  eine  begründete Ausschreibungsabsicht  der Besteller, wobei  für den Fall  der  Konzessionsübertragung  dem  bisherigen  Transportunternehmen  im  Zusammenhang  mit  den  getätigten  Investitionen  in  Betriebsmittel  kein  finanzieller Nachteil entstehen soll.  5.3.3. Vorliegend  besteht  unbestritten  keine Absichtserklärung  des  ZVV  oder  anderer möglicher  Besteller,  das  Verkehrsangebot  auf  der  neu  zu  konzessionierenden Linie 674 per Ende 2014 im Sinne von  Art. 27 ARPV  auszuschreiben.  Demzufolge  findet  die  verfügte  kürzere  Konzessionsdauer keine Grundlage in Art. 15 Abs. 2 Bst. b VPB.  5.4. Die Vorinstanz 1 hat die kürzere Konzessionsdauer hingegen auf die  aus ihrer Sicht nur für vier Jahre gesicherte wirtschaftliche Erbringung der  Transportleistung abgestützt. 5.4.1. Die  Verkehrsleistungen  auf  der  neuen  Linie  674 werden  gestützt  auf  den  Vertrag  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  dem  ZVV  vom  14. Juli 2010 von der Beschwerdeführerin als Verkehrsleistung, die über  das  Verbundangebot  hinausgeht  (vgl.  §  20  PVG  ZH),  für  vier  Jahre  bestellt. Die anfallenden Betriebskosten werden während dieser Periode  weitgehend  von  der  Bauherrin  des  Zentrums  Rosenberg  übernommen.  Abgesehen von tatsächlich notwendigen und von der Beschwerdeführerin  effektiv zu tragenden Investitionen (vgl. dazu E. 5.4.3), belaufen sich die  jährlichen Betriebskosten für die Linie 674 auf Fr. 472'000.­ (exkl. MwSt;  vgl.  Ziff.  2.2  des  Vertrages  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  dem  ZVV vom 14. Juli 2010). Deren Finanzierung ist aber – wie gesehen – nur  für  die  ersten  vier  Jahre  gesichert.  Dementsprechend  hat  die  Beschwerdeführerin  die Verkehrsleistungen der Stadtbus Winterthur  nur  für  diese  vier  Jahre  bestellt.  Nach  Ablauf  dieser  offenbar  als  Versuchsperiode  angesehenen  Phase  wird  das  Angebot  nach  einer  Überprüfung  entweder  mangels  Wirtschaftlichkeit  eingestellt  oder  neu  bestellt bzw.  in das Verbundangebot des ZVV aufgenommen. Bei dieser  Sachlage  trifft  die  vom ZVV gestützte  Feststellung  der Vorinstanz  1  zu,  dass  die  wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  im  Sinne  von  Art. 9 Abs. 2 Bst. a PBG i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Bst. a VPB lediglich für vier  Jahre sichergestellt ist.  5.4.2.  Die  wirtschaftliche  Erbringung  der  Transportleistung  ist  eine  im  öffentlichen  Interesse  liegende  Voraussetzung  für  die  Konzessionserteilung.  Sie  muss  während  der  gesamten 

A­1939/2011, A­1943/2011 Konzessionsdauer gegeben sein, stellt sie doch einen Widerrufsgrund dar  (Art.  9  Abs.  3  Bst.  b  PBG  i.V.m.  Art.  22  VPB).  Die  Vorinstanz  1  stand  somit  vor  der  Entscheidung,  die  Konzession  für  die  beantragte  Dauer  mangels  gesicherter  Wirtschaftlichkeit  zu  verweigern  oder  gestützt  auf  den Verhältnismässigkeitsgrundsatz im Sinne einer milderen Massnahme  (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A­523/2010 vom 19. Oktober  2010  E.  5.5.5,  A­5335/2009  vom  20. November  2009  E.  3.1  ff.)  die  Konzession nur  für den finanziell abgesicherten Zeitraum zu erteilen.  Ihr  Ermessensentscheid  zu Gunsten  letzterer Massnahme  ist  unter  diesem  Blickwinkel  nicht  zu  beanstanden,  zumal  die  von  der  Konzessionserteilung  betroffenen  anderen  Transportunternehmen  –  die  Beigeladenen  des  Beschwerdeverfahrens  –  mit  dieser  Vorgehensweise  einverstanden waren.  5.4.3.  Die  Frage,  welche  Rolle  in  einem  solchen  Fall  das  Gebot  der  Amortisation  der  erforderlichen  Betriebsmittel  (E.  5.3)  spielt,  kann  offen  gelassen werden. Denn hinsichtlich der  Investitionskosten geht aus den  Akten  hervor,  dass  diese  in  der  Anschaffung  eines  neuen  Dieselautobusses  bestehen  und  sich  gesamthaft  auf  Fr.  420'000.­  belaufen.  Für  diese  Anschaffung  besteht  in  dieser  Höhe  eine  Kostengutsprache des ZVV vom 12. Juli 2010. Aus der Kostengutsprache  des ZVV und der darin genannten Abschreibungsdauer von mindestens  14  Jahren  vermag  die  Beschwerdeführerin  nichts  zu  ihren  Gunsten  abzuleiten.  Denn  der  ZVV  geht  davon  aus,  das  von  ihm  finanzierte  Fahrzeug  könne  für  den  Fall,  dass  die  Verkehrsleistung  ab  2015  nicht  mehr  benötigt  werde,  entweder  weiterhin  auf  dem  Streckennetz  der  Stadtbus  Winterthur  oder  dann  auf  einer  anderen  Strecke  als  Kursfahrzeug  des  ZVV  eingesetzt  werden.  Das  zu  beschaffende  Fahrzeug  könne  als  Ersatz  für  das  nächste  baugleiche  Fahrzeug  mit  Abschreibungsende  2016  dienen.  Gestützt  darauf  stellte  der  Stadtrat  Winterthur  in seinem Beschluss vom 16. Juni 2010 fest, dass auf Grund  der   Kostengutsprache des ZVV für die Kapital­ und Betriebsfolgekosten  netto  für  die  Stadt  Winterthur  ein  "Null­Kredit"  resultiere,  also  keine  weiteren,  nicht  gedeckten  Kosten  anfallen  werden.  Dass  die  Beschwerdeführerin  in  ihrer  Beschwerde  demgegenüber  Infrastrukturkosten  von  Fr. 1'275'000.­  geltend  macht,  ist  erneut  nicht  nachvollziehbar,  zumal  diese  höhere  Fahrzeugkosten  (Fr.  495'000.­)  enthalten und zusätzlich Kosten für Strassenanpassungen (Fr. 400'000.­),  zwei  neue  Lichtsignalanlagen  (Fr.  120'000.­),  fünf  Wartehallen  (Fr.  200'000.­)  sowie  ein WC Fahrer  (Fr.  60'000.­)  aufgeführt  sind,  die  nicht  Gegenstand  des  Kreditbeschlusses  des  Stadtrates  vom  16.  Juni  2010 

A­1939/2011, A­1943/2011 bzw.  der  zur  Begründung  dienenden  Kostenzusammenstellung  waren.  Weil  somit  für  den  anzuschaffenden  Dieselautobus  eine  Kostengutsprache des ZVV besteht und die weiteren geltend gemachten  Investitionen  nicht  ausreichend  als  zu  amortisierende,  notwendige  Betriebskosten  ausgewiesen  sind,  vermag  die  Beschwerdeführerin  aus  dem Investitionsschutz nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.  5.5. Die Vorinstanz 1 hat somit bei  ihrem Entscheid, die Konzession  für  die  Buslinie  674  nur  bis  zum  Fahrplanwechsel  im  Dezember  2014  zu  erteilen  und  als  Folge  davon  diese  Konzession  in  die  ebenfalls  bis  Dezember  2014  laufende  Gebiets­  und  Linienkonzession  Nr. 312  zu  integrieren,  kein  Bundesrecht  verletzt.  Die  dagegen  gerichtete  Beschwerde erweist sich ebenfalls als unbegründet und ist abzuweisen. 5.6. Ob die  neue  Linie  674  entgegen  der  Feststellung  der Vorinstanz  1  eine Konkurrenzierung bestehender Verkehrsangebote der Beigeladenen  bedeutet, braucht nicht geklärt zu werden.  6.  Gestützt  auf  vorstehende  Erwägungen  sind  beide  Beschwerden  als  unbegründet abzuweisen. 7.  Weil  die  Stadtbus  Winterthur  eine  unselbständige  Anstalt  der  Beschwerdeführerin  ist,  sind  letzterer  trotz  ihres  Unterliegens  keine  Verfahrenskosten  aufzuerlegen  (vgl. Art.  63 Abs.  2 VwVG). Der  von  ihr  geleistete  Kostenvorschuss  ist  ihr  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten.  8.  Der  unterliegenden  Beschwerdeführerin  und  den  nicht  anwaltlich  vertretenen  Beigeladenen  steht  keine  Parteientschädigung  zu  (Art.  64  VwVG). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.  Die Beschwerden werden abgewiesen.

A­1939/2011, A­1943/2011 2.  Es  werden  keine  Verfahrenskosten  auferlegt.  Der  Beschwerdeführerin  wird  der  geleistete  Kostenvorschuss  von  Fr.  2'000.­  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  aus  der  Gerichtskasse  zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Gericht ihre Bankverbindung bekannt  zu geben.  3.  Es werden keine Parteientschädigungen gesprochen.

A­1939/2011, A­1943/2011 4.  Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – das BAV (Einschreiben) – das UVEK (Ref­Nr. 731.3/2011­02­22/240; Gerichtsurkunde) – die Beigeladenen (Einschreiben) i.V. des vorsitzenden Richters Beat Forster: Der Gerichtsschreiber: Kathrin Dietrich Stephan Metzger Rechtsmittelbelehrung: Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim  Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die  Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,  deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu  enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit  sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: